CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1), municipio de Sitionuevo, departamento del Magdalena (Secretaría de Educación)2 Tema: Cesantías, intereses y sanción moratoria por su consignación tardía Decisión: Confirma sentencia de primera instancia. Está demostrado el vínculo laboral de la demandante con la entidad territorial recurrente.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Sitionuevo contra la sentencia expedida el 8 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de los actos fictos negativos configurados ante la falta de respuesta, por parte del municipio de Sitio nuevo, frente a la petición formulada el 28 de junio de 2018 y por parte del Fomag ante la solicitud radicada el 30 de julio de 2018, en los cuales se negó el reconocimiento y pago de las cesantías correspondientes a los años 1990 a 1999 y la sanción moratoria establecida en la Ley 344 de 1996 y reglamentada por Decreto 1582 de 1998. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a las entidades demandadas reconocer y pagar las cesantías causadas durante los años 1990 a 1999, la sanción moratoria prevista en la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 por la consignación tardía de las cesantías en los años mencionados, con los ajustes de ley, así como los intereses moratorios a que haya lugar.

De igual manera se condene en costas a los demandados y se ordene el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA3. 1 En adelante Fomag. 2 Vinculado mediante auto del 4 de mayo de 2021 en calidad de litisconsorte necesario visible en índice 2 de Samai, en archivo zip., denominado «4.AutoVincula». 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto 3.

Argumentó que las entidades incumplieron la obligación legal de consignar anualmente y dentro del término establecido las cesantías de los años 1990 a 1999, conforme al régimen aplicable a los servidores públicos del nivel territorial, motivo por el cual formuló peticiones4 el 28 de junio y 30 julio de 2018 ante el municipio de Sitio nuevo y el Fomag, respectivamente, solicitando el reconocimiento y pago de las cesantías reclamadas.

Además, indicó que en el último reporte presentado por el Fomag no aparecen las cesantías de los años reclamados. Contestación de la demanda 4. El Fomag5 propuso las excepciones de prescripción, legalidad de los actos administrativos atacados de nulidad y cualquier otra que se encuentre probada. 5. Por su parte, el municipio de Sitio Nuevo6 presentó memorial en el que propuso las excepciones de inepta demanda por falta de requisitos formales y falta de legitimación en la causa por pasiva, no obstante, este fue radicado de manera extemporánea, motivo por el cual en auto del 6 de octubre de 20217 se tuvo por no contestada la demanda. 6.

A su vez, el departamento del Magdalena8 se opuso a las pretensiones, alegando que no le corresponde responder por el pago de las cesantías y de la sanción moratoria reclamadas, «ya que frente a los pasivos prestacionales en favor de los docentes con anterioridad al año 2003, se estableció a través del Decreto 3572 del 2003, que esta obligación estaría a cargo de los municipios, en este caso el municipio de Sitionuevo», y en esa medida no existe ningún hecho u omisión atribuible al departamento.

En consecuencia, propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, inexistencia de la obligación y cualquier otra que se encuentre probada. 4 En los hechos 4 y 6 de la demanda no se menciona que en la petición también se reclamó la sanción moratoria. 5 Información que se extrae de los autos del 2 de marzo de 202 (visible en índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «2.Auto»; del 4 de mayo de 2021 (visible en índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «7.4OficioExpediente» «A su turno, el ente encausado, esto es, la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, mediante memorial digital allegado en calenda veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020) procedió a contestar la demanda de la referencia»; y del auto del 2 de febrero de 2022 proferido en audiencia inicial (visible en índice 2 de Samai, archivo zip.

Denominado «27ActaAudiencia» «en calenda del veintitrés (23) de julio de dos mil veinte (2020), la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FOMAG presentó contestación de la demanda, proponiendo como excepción previa la “PRESCRIPCIÓN” y como excepciones de méritos (sic) las denominadas “LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ATACADOS DE NULIDAD” y “EXCEPCIÓN GENÉRICA” y de la información consignada en la sentencia (acápite III.

Actuación procesal; visible en índice 2 de Samai, archivo zip. Denominado «35.Sentencia». Se precisa que en los documentos adjuntos al expediente digital, no se adjuntó la contestación de la demanda por parte del Fomag. 6 Enviado el 15 de marzo de 2021, visible en índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «3.CorreoRespuestaExcep.pdf» y anexos del 3. al 3.8. 7 Índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «12.Auto.pdf», se precisa que si bien en este auto el Tribunal en la parte resolutiva tuvo por no contestada la demanda por parte del Fomag, se advierte que ello obedeció a un error pues toda la parte motiva de dicha providencia se refiere a que el municipio de Sitio Nuevo radicó el escrito de contestación de forma tardía. 8 Índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «8.CorreoContestación; y 8.1.CorreoRespuestaExcep.pdf» y anexos del 3. al 3.8.Contestación». 3 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto Sentencia apelada9 7.

El Tribunal Administrativo del Magdalena declaró probada de oficio la excepción de prescripción respecto de la sanción moratoria causada por la consignación tardía del auxilio de cesantías de los años 1990 a 1999; la nulidad del acto acusado y condenó al municipio de Sitionuevo a reconocer y pagar a favor de la demandante el auxilio de cesantías de los años 1990 a 1999 y los intereses sobre estas. 8.

Para arribar a lo anterior consideró que como el vínculo de la actora10 surgió con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, entonces pertenecía al régimen anualizado de cesantías; adicionalmente, según las Resoluciones 149 del 11 de marzo de 2013 y 935 del 18 de agosto de 2017 se le liquidaron unas cesantías parciales por los años 2000 a 2002; 2005 a 2011 y 2005 a 2016, respectivamente, de lo cual concluyó que a la demandante se le adeuda dicha prestación correspondiente a los años 1990 a 1999. 9.

Establecido lo anterior, y con el fin de determinar la entidad competente para el pago de dicha prestación, señaló que no obra constancia de que durante el período reclamado la demandante estuviese afiliada al Fomag, motivo por el cual determinó que correspondía realizar dicho pago al municipio de Sitionuevo, al cual se encontraba vinculada. 10.

Por último, con respecto a la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, sostuvo que esta se causó en la medida en que la entidad territorial no reportó ningún valor por concepto de cesantías en los años reclamados y debieron consignarlo a más tardar el 14 de febrero del año siguiente a su causación, no obstante, declaró la prescripción extintiva pues la petición fue radicada extemporáneamente respecto de cada una de las anualidades pretendidas.

Recurso de apelación 11. Inconforme con la decisión, el municipio de Sitionuevo11 interpuso recurso de apelación en el que argumentó que: Una vez revisada la base de datos en la plataforma de PASIVOCOL, no se evidencia que la señora ESTELA GUTIÉRREZ DE NIETO, identificada con cedula (sic) de ciudadanía No. 26.910.650, allá (sic) tenido vínculo laboral con el Municipio de Sitionuevo Magdalena, por lo menos en calidad de nombrada, tiene sentido el hecho de no aparecer y esto debido a que no existió vinculación alguna, la misma existió a través de la Gobernación del Magdalena, debido a que la Educación del Municipio de Sitionuevo, se encuentra en cabeza de la Secretaría de Educación Departamental del Magdalena.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 9 Índice 2 de Samai, archivo zip. Denominado «35.Sentencia». 10 La docente fue nombrada mediante Decreto 104 del 22 de mayo de 1990 (folio 17 de la sentencia). 11 Índice 2 de Samai, archivo zip., denominado «37RecursoApelación». 4 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto 12.

Mediante auto del 15 de junio de 202312 se admitió el recurso de apelación. Las partes guardaron silencio en esta etapa procesal. 13. En la mencionada etapa procesal el agente del Ministerio Público13 y la ANDJE14 solicitaron confirmar la sentencia de primera instancia ya que el municipio no acreditó que las cesantías de los años 1990 a 1999 hubieren sido consignadas al Fomag, motivo por el cual le corresponde su pago al municipio de Sitionuevo.

III. CONSIDERACIONES Competencia 14. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Problema jurídico 15. En concordancia con lo expuesto en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si en el expediente obra prueba de la relación laboral y reglamentaria entre el municipio de Sitionuevo y la demandante durante los años 1990 y 1999, con miras a establecer si a esa entidad territorial le compete el reconocimiento de las cesantías ordenado por el a quo.

Análisis del problema jurídico 16. En el presente caso, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por cuanto no prosperó el reparo planteado en el recurso de apelación por el municipio demandado. 17. En el sub lite la señora Estela Gutiérrez de Nieto acreditó15 que laboró como docente en el municipio de Sitionuevo desde el 22 de mayo de 199016 y «hasta la fecha»17.

Según consta en las Resoluciones 149 del 11 de marzo de 201318 y 935 del 18 12 Índice 4 de Samai. 13 Índice 9 de Samai. 14 Índice 11 de Samai. 15 Archivos «7.2Expediente; 7.3ExpedienteLaboral; 7.4OficioExpediente». 16 Fue nombrada mediante Decreto 104 del 22 de mayo de 1990, expedido por el Alcalde de Stionuevo y posesionada ante el alcalde de esa entidad territorial el mismo día (archivo 7.4) para trabajar en la escuela urbana de varones 2 ubicada en el municipio de Sitionuevo. 17 En el hecho 1o de la demanda se afirmó que a la fecha de presentación de la misma (5 de noviembre de 2019) prestaba sus servicios en el departamento del Magdalena como docente.

Adicionalmente, en certificación expedida por el Fomag el 2 de febrero de 2022 (visible en archivo 24. Antecedentes) se evidencia que el vínculo laboral duró de forma continua por los menos hasta el 2020, pues aparecen reportes de cesantías incluso hasta ese año. 18 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una cesantía parcial para reparación” (7.3ExpedienteLaboral). 5 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto de agosto de 201719.

Además, las certificaciones de la oficina de pensiones del departamento del Magdalena20 y del liquidador del Fomag21, dan cuenta de que no hay reporte de cesantías de la señora Estela Gutiérrez de Nieto durante los años 1990 a 1999, motivo por el cual formuló peticiones los días «28»22 y 30 de julio de 201823 ante el municipio de Sitionuevo y el Fomag, respectivamente, en las cuales reclamó el reconocimiento y pago de las cesantías de 1990 a 1999 y la sanción moratoria por su pago inoportuno. Dichas peticiones dieron origen a los actos fictos demandados24. 18.

A efecto de resolver el reparo planteado por el municipio, según el cual busca que no se imponga la condena en su contra, debido a que no existió vínculo laboral con la demandante, esta Sala advierte que dicha afirmación se desvirtúa con lo probado en el sub examine, pues obran en el plenario los siguientes documentos: i. Acta de posesión25 de la demandante firmada por el alcalde municipal encargado. ii.

Documento por medio del cual se reconstruyó el Decreto 104 del 22 de mayo de 199026, a través del cual se nombró a la demandante, y que fue suscrito por el alcalde de Sitionuevo. iii. Certificación27 del 15 de marzo de 1999, expedida por la secretaria de gobierno municipal de Sitionuevo en la que consta que la docente laboró en la escuela urbana de varones 2 según Decreto 104 del 22 de mayo de 1990 emanado de la alcaldía municipal de Sitionuevo. iv.

Resolución 149 del 11 de marzo de 2013, expedida por el secretario de Educación del departamento del Magdalena, en la que se reconocen unas cesantías parciales por «los servicios prestados como docente de vinculación MUNICIPAL-S.G.P./Presupuesto Ley 91, en la Institución 19 “Por la cual se reconoce y ordena el pago de una Cesantía parcial para compra de vivienda” (7.2Expediente). 20 Archivo (7.2Expediente) «revisados los cinco (5) libros radicadores de Cesantías Parciales y Definitivas que se encuentran en la Oficina de Pensiones, que contienen el registro de pago de Cesantías de los empleados del Departamento del Magdalena, de tiempo comprendido entre el año 1975 al año 1996 y parte del año 1998, No se encontró relacionada Resolución de reconocimiento de Cesantías Parciales o Definitivas a nombre del (la) señor(a) ESTELA GUTIERREZ DE NIETO». 21 Archivo (7.3ExpedienteLaboral) en donde el liquidador del Fomag relaciona las cesantías causadas en cada uno de los años laborados desde 1990 hasta el 2012 y no se evidencia reporte alguno en los años 1990 a 1999. 22 Archivo «AnexosEstelaGutierrezdeNieto […]» se evidencia un documento que dice «guía N° 00284917 fecha de entrega: 28-06-2018 con el envío por certipostal, sin embargo, no obra sello o constancia de recibido por el municipio en la fecha mencionada, pero en el objeto del recurso no se formuló reparo alguno sobre ese aspecto. 23 Ibidem. 24 Acto ficto negativo, producto del silencio administrativo por parte de las entidades demandadas. 25 Archivo «7.4» op. cit. 26 Ibidem. 27 Ibidem. 6 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto Educativa Departamental San José de Sitio Nuevo (Magdalena)» 28; en esta se expresó «que según certificación No. 3359 del 04/09/2012 expedida por la Secretaría de Educación del Magdalena, se comprobó que prestó sus servicios durante 22 años, 03 meses, 09 días, lapso comprendido del 22/05/1990 al 31/08/2012 en forma continua». v. Resolución 935 del 18 de agosto de 2017, expedida por el secretario de Educación del departamento del Magdalena, en donde se reconocen unas cesantías parciales por «los servicios prestados como docente de vinculación MUNICIPAL-SGP, por el tiempo laborado en la Institución Educativa Departamental San José, Sitio nuevo (Magdalena)»29. vi.

Formato único para la expedición de certificado de historia laboral30, expedido por la Fiduprevisora S.A., en el que consta que el nombramiento de la actora se realizó mediante Decreto 104 del 22 de mayo de 1990, cargo del cual tomó posesión en la misma fecha, para laborar como docente en la escuela urbana de varones N° 2 ubicada en el municipio de Sitionuevo, Magdalena. vii.

Liquidación realizada por el Fomag en la que señaló como fecha de ingreso de la docente el 22 de mayo de 199031 viii. Certificado del 28 de noviembre de 201132, expedido por la secretaria de despacho de la alcaldía municipal de Sitionuevo, en el que se indicó que la señora Gutiérrez de Nieto «prestó sus servicios en la Escuela Urbana de Varones No «1»33 en el periodo comprendido desde el 22 de Mayo de 1990 hasta el año 2002, nombrada mediante Decreto 104 de fecha Mayo 22 de 1990, emanado de la Alcaldía Municipal de Sitionuevo». ix.

Certificado del 28 de noviembre de 201134, expedido por el alcalde municipal (E) de Sitionuevo en donde señaló «según copia del Decreto y Acta de Posesión, que aporto con su solicitud, laboro al servicio del Municipio de Sitionuevo, como Docente Municipal de Sitionuevo, nombrada mediante Decreto 104 de fecha mayo 22 de 1990, en la Escuela Urbana de Varones No. «1» en el periodo comprendido desde el 22 de Mayo de 1990 hasta el año 2002» 19.

Lo anterior permite concluir con certeza que en el periodo en el cual se reclaman las cesantías, esto es, entre 1990 y 1999 entre la señora Estela Gutiérrez de Nieto y el municipio de Sitionuevo (Magdalena) existió un vínculo laboral, pues la demandante laboró como docente municipal en la Escuela de Varones No. 2, en dicha entidad territorial, producto del acto de nombramiento expedido por el alcalde, ante quien tomó posesión, motivo por el cual no prospera el argumento planteado por el apelante, pues pese a que, según la recurrente, en la plataforma mencionada en la apelación no 28 Archivo «7.3» op. cit. 29 Archivo «7.2» op. cit. 30 Ibidem. 31 Archivo «7.3» op. cit. 32 Ibidem. 33 Pues con los elementos probatorios se advierte que fue en la escuela urbana N° 2. 34 Ibidem. 7 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto aparezca la información de la vinculación35, en el expediente sí se demostró y bajo esa consideración se confirmará lo decidido en primera instancia. Condena en costas 20.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 21.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 22. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 23.

En consecuencia, se condenará en costas al municipio de Sitionuevo (Magdalena), por cuanto no prosperó el argumento36 planteado en el recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Magdalena.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia emitida el 8 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Magdalena.

SEGUNDO. Se condena en costas de segunda instancia al municipio de Sitionuevo (Magdalena), de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva. 35 Plataforma PASIVOCOL, según lo mencionado en el recurso. 36 El cual estaba dirigido a señalar que no había existido vínculo laboral entre la demandante y el municipio demandado. 8 Radicación: 47001 23 33 000 2019 00707 01 (0092-2023) Demandante: Estela Gutiérrez de Nieto TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.