11001032800020240017900 — Consejo de Estado

Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.)1 Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro2 Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024- 2025 Tema: Participación de las minorías en la mesa directiva de la Cámara de Representantes del Congreso de la República.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala procede a dictar sentencia de única instancia dentro de este asunto, en el que se demanda la elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, período 2024- 2025, contenida en el Acta 157 del 20 de julio de 2024. I.

ANTECEDENTES 1. De las demandas acumuladas 1. La parte actora solicitó, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, anular la elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025, contenida en el Acta 1573 del 20 de julio de 2024. 2.

Como cargo de nulidad los demandantes formularon el de infracción de norma superior en que debía fundarse el acto acusado4. En esa línea, señalaron que la elección desconoce el derecho de participación de las minorías políticas, pues incurre en la vulneración de los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992. 1 Acumulado con el radicado 11001-03-28-000-2024-00186-00. 2 Samuel Alejandro Ortiz Mancipe. 3 Publicada en Gaceta del Congreso nro. 1229 del 2 de septiembre de 2024. 4 Con fundamento en la causal de nulidad contenida en el artículo 137 del CPACA, en concordancia con el 275 de la misma codificación. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.

Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 3. Al respecto, señalaron que a través del comunicado 001 del 18 de mayo de 2022, los representantes a la Cámara, elegidos por las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz5, informaron al Congreso de la República, a la comunidad internacional y a la opinión pública que actuarían de manera conjunta, en una sola bancada, como la «cuarta fuerza política» de la corporación, durante el periodo 2022-2026. 4.

A su vez, indicaron que, según comunicación del 7 de septiembre de 2022, los representantes a la Cámara por CITREP manifestaron al presidente y a la vicepresidenta de la República, su deseo de ser bancada de gobierno. 5. Seguidamente, informaron que, el 7 de marzo de 20246, el Consejo de Estado anuló la elección del primer vicepresidente de la Cámara de Representantes, periodo 2023-2024, por considerar que el demandado no representaba una minoría política y al concluir que «a esa dignidad solo pueden acceder los partidos minoritarios, es decir, aquellos que tengan menos de 7 integrantes en la corporación». 6.

Mencionaron que, en la referida providencia se concluyó ajustada, al artículo 112 de la Constitución Política, la expresión del artículo 40 de la Ley 5.ª de 1992, según la cual, las minorías tendrán participación en las primeras vicepresidencias de las mesas directivas de Senado de la República y Cámara de Representantes. 7. Asimismo, señalaron que, en dicha decisión, se precisó que el concepto de «minorías» no es equiparable al de «oposición», dado que el artículo 18 del Estatuto de la Oposición7 persigue un fin distinto del previsto en las normas anteriormente citadas.

Por tanto, a juicio de la parte actora, «las agrupaciones minoritarias, desde el punto de vista numérico y político, pueden tener distintas formas como las de los partidos políticos de oposición, los que se declaren neutrales al gobierno o incluso de gobierno». 8. Por lo anterior, sostuvieron que en cumplimiento de dicho precedente la Cámara de Representantes tenía que elegir primer vicepresidente «a un miembro de un partido político con menos de 7 integrantes». 9.

En línea con lo que antecede, mencionaron que, conforme con decisiones de la Corte Constitucional8, en aras de determinar si un partido o movimiento político 5 En adelante CITREP. 6 Consejo de Estado, Sección Quinta. Sentencia del 7 de marzo de 2024. Radicado núm. 11001-03-28- 000- 2023-00057-00. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Con salvedad de voto del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil. 7 Ley 1909 de 2018. 8 Corte Constitucional, sentencias C-122 del 1 de marzo de 2011.

M.P. Juan Carlos Henao Pérez y SU-073 de 2021. MP. Alberto Rojas Ríos. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 es minoritario, debe tenerse en cuenta el número de curules obtenidas.

Esto, en razón a que los escaños a las corporaciones públicas se logran en proporción al apoyo recibido por la ciudadanía, por tanto, «a mayor votación, mayor representatividad»9; luego, la referida conclusión tiene como punto de partida un criterio exclusivamente cuantitativo. 10. Atendiendo a lo anterior, señalaron que, en este caso, el promedio de curules obtenidas por las agrupaciones políticas a la Cámara de Representantes, para el periodo 2022-2026, fue de siete (cifra aproximada), número que fue superado por las CITREP, porque, como se dijo, obtuvieron 16 escaños, por tanto, no pueden considerarse como colectividad minoritaria. 11.

En ese orden, afirmaron que el demandado no podía ser postulado para ocupar la primera vicepresidencia de la Cámara de Representantes, toda vez que, resultó elegido por la CITREP 1210, para el periodo 2022-2026, y hace parte de la «Bancada de la Paz», integrada por los titulares de las 16 curules de dicha circunscripción. 2. Trámite del proceso 12.

Las demandas fueron admitidas mediante providencias de 5 de septiembre11, y 3 de octubre12, ambas de 2024, en las cuales se ordenaron las notificaciones correspondientes.13 A su vez, se declaró fundado el impedimento manifestado por el magistrado Omar Joaquín Barreto Suárez14. 13. El 9 de diciembre de 2024 se decretó la acumulación de los procesos 11001- 03-28-000-2024-00179-00 (principal) y 11001-03-28-000-2024-00186-00 (acumulado).15 La sustanciación correspondió al magistrado ponente de esta providencia, según sorteo del 29 de enero de 2025.16 14.

Realizadas las notificaciones17 que se establecieron en los autos admisorios de las demandas, se allegaron los siguientes pronunciamientos. 9 De acuerdo con el artículo 263 de la Constitución Política. 10 «(Compuesta por los departamentos del Cesar, Magdalena y La Guajira) por la Asociación Paz es vida (Pa- Vida)». 11 Índice 27 Samai - Rad. 11001-03-28-000-2024-00179-00. 12 Índice 30 Samai - Rad. 11001-03-28-000-2024-00186-00. 13 En ambas providencias se decidió negar la suspensión provisional del acto demandado, en síntesis, porque resulta necesario surtir las etapas correspondientes; luego, será en la sentencia en donde se resuelva el objeto de la litis. 14 Auto del 5 de septiembre (2024-00179-00) y 3 de octubre (2024-00186-00), ambas de 2024.

Se declaró fundado por mantener una «amistad estrecha» con el apoderado del demandado. 15 Índice 54 Samai – Expediente 2024-00179-00. 16 Índice 70 Samai – Expediente 2024-00179-00. 17 Mediante escrito de 9 de octubre de 2023 la demandante Sandra Ximena Lozano Ramírez se pronunció sobre los escritos de contestación y reiteró que las CITREP se constituyen como bancada.

Índice 48 Samai – expediente 2024-00179-00. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 15.

Mediante apoderado judicial, el demandado solicitó denegar las pretensiones de la parte actora, para lo cual afirmó que no pertenece a una bancada política mayoritaria; luego, su elección como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes resulta legítima y legal. 16. Sobre el particular, expuso que la sentencia de 7 de marzo de 202418 de la Sección Quinta del Consejo de Estado no constituye precedente vinculante, pues contrario al dicho de la parte actora, los fundamentos abordados refieren, únicamente, al obiter dictum19, por lo que no resulta procedente argumentar el cargo de nulidad bajo la tesis expuesta en la referida providencia, pues no se configura como precedente vinculante. 17.

A su vez, expuso que la ratio decidendi20 de la sentencia estuvo encaminada a explicar que, conforme con los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992: i) los parlamentarios que pertenezcan a fuerzas políticas mayoritarias no podrán ser postulados para ser parte de la mesa directiva de la Cámara de Representantes y del Senado de la República y, ii) para determinar si una colectividad es mayoritaria o minoritaria, resulta necesario acudir al número de curules que obtuvo (criterio cuantitativo). 18.

Explicó que la manifestación realizada por la corporación en la sentencia aludida, según la cual los miembros de la Cámara de Representantes elegidos por las CITREP detentan la calidad de fuerza mayoritaria, hizo parte de una apreciación que no tuvo como finalidad abordar y menos resolver el problema jurídico expuesto en ese caso; por ende, no podría catalogarse como precedente vinculante. 19.

Así, refirió que, en el fallo citado, el Consejo de Estado no analizó la naturaleza de las CITREP, tratándose de las mayorías o minorías políticas. A su vez, mencionó que la Sección Quinta no ahondó ni definió si esas circunscripciones actúan de manera individual o en «bancada». Además, precisó que, en el caso abordado por la corporación, el demandado no ocupó una curul de paz, sino que pertenecía a un partido político «tradicional» la cual se configuró como fuerza mayoritaria en la Cámara de Representantes. 20.

Aunado a lo anterior, señaló que las CITREP difieren de las circunscripciones ordinarias, de las bancadas y de las fuerzas políticas tradicionales, toda vez que su origen les confiere una naturaleza jurídica especial y transitoria, pues garantizan la igualdad material de las víctimas tratándose del acceso al sistema electoral, tal 18 Rad. 11001-03-28-000-2023-00057-00.

Con salvedad de voto del magistrado Pedro Pablo Vanegas Gil. 19 «lo que se dice de pasada». 20 «razón para decidir». Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 como lo refirió la Corte Constitucional21, el Consejo de Estado22 y el Consejo Nacional Electoral (CNE)23. 21.

En esa línea, advirtió que el régimen de bancadas no le resulta aplicable a las CITREP, dado que, tal como lo refirió el CNE obedecen a una minoría política y, en todo caso, no cumple con los requisitos necesarios para detentar dicha naturaleza, máxime si se tiene en cuenta que: i) No fueron elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos. ii) Carecen de estatutos que establezcan reglas para su funcionamiento como bancada. iii) No tienen un régimen disciplinario interno. iv) No contemplan sanciones por incumplimiento de directrices. v) No realizan sesiones mensuales como bancada. 22.

Aunado a lo anterior, resaltó que los 16 representantes de las CITREP fueron elegidos por organizaciones distintas24, lo que permite denotar la disimilitud con las bancadas, ya que estas últimas tienen como requisito indispensable la elección por un mismo partido o movimiento político. 23. Por último, relacionó los proyectos de ley sobre los cuales los representantes de las CITREP expresaron su voto para indicar que estos últimos no actúan «en bloque», por lo que dicha circunstancia no se acompasa con el contenido del artículo 2 de la Ley 974 de 200525, según el cual «los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas que los estatutos del respectivo partido o movimiento político no establezcan como de conciencia». 24.

Entonces, indicó que, de las votaciones relacionadas, es posible evidenciar que no se alcanzó, al menos, el 60 % de cohesión, «que sería el mínimo esperable de una bancada funcionando como tal», por lo que no se ejecutó actividad legislativa alguna que permitiera calificarse como bancada. 25. Aunado a lo anterior, aludió a las iniciativas legislativas de los representantes de las CITREP, para indicar que no fueron firmados de forma unánime, lo que 21 Sentencias SU-150 de 2021 y C-089 de 2022. 22 «Sección Quinta del Consejo de Estado, en sentencia de 29 de febrero de 2024 (Rad. 11001-03-28-000- 2022-00107-00)». 23 Concepto de 3 mayo de 2024. 24 i) Organizaciones de víctimas, ii) organizaciones sociales, iii) consejos comunitarios, iv) organizaciones campesinas, v) organización de mujeres y vi) grupo significativo de ciudadanos. 25 «Por la cual se reglamenta la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecua el Reglamento del Congreso al Régimen de Bancadas».

Por su parte, el apoderado judicial de la Cámara de Representantes sostuvo que era procedente denegar las pretensiones de la demanda. Definió el concepto de minorías, con fundamento en los argumentos expuestos por la Corte Constitucional en la C-122 de 2011,26 y advirtió que pueden existir partidos de gobierno minoritarios y de oposición mayoritarios. 27.

Sumado a lo anterior, citando el mismo fallo, afirmó que la determinación de las fuerzas políticas minoritarias dependerá del número de curules obtenidos por los partidos. Seguidamente, precisó que Jorge Rodrigo Tovar Vélez fue elegido por el Movimiento Asociación Paz es Vida (Pa – Paz), el cual no supera el umbral referido en la demanda, por lo que tiene la connotación de fuerza política minoritaria. 28.

Además, refirió que, según la parte actora, las CITREP anunciaron que conformaron bancada y, en consecuencia, son la «cuarta» mayor fuerza de la Cámara de Representantes. 29. A partir de esa afirmación, aludió a los artículos 1 y 2.° de la Ley 974 de 2005, como también al 2.° del Acto Legislativo 02 de 2021, para indicar que las CITREP no pertenecen a una sola fuerza política, toda vez que sus miembros hacen parte de organizaciones sociales o movimientos distintos, por ende, no podría inferirse que de las mentadas circunscripciones se derive una bancada27, pues para que se configure esta última, resulta necesario que sus integrantes pertenezcan a la misma agrupación política. 30.

Aunado a lo anterior, advirtió que el comunicado del 18 de mayo de 2022, suscrito por los representantes de las CITREP, no deviene en la conformación de una bancada y tampoco desliga su calidad de minorías, pues la constitución de bancadas se encuentra supeditada al cumplimiento de requisitos normativos, los cuales, no pueden ser desconocidos con fundamento en una mera manifestación de los referidos representantes. 31.

Ahora bien, señaló que de tenerse en cuenta el comunicado, como documento suficiente para desconocer la Ley 974 de 2005, lo procedente será que se otorgue el mismo valor probatorio al escrito de 18 de julio de 2024, mediante el 26 «… un partido político minoritario se refiere a aquel que cuenta con pocos votos o pocas curules en comparación con otras estructuras mayoritarias.

En el caso de los partidos y movimientos de oposición, el criterio para su identificación es funcional, mientras el de los partidos minoritarios es cuantitativo. Así, existen partidos políticos con pocas curules, es decir, minoritarios, pero que no realizan tareas de control y fiscalización al gobierno, con lo cual, no son partidos de oposición. También hay partidos políticos de oposición que son la segunda fuerza electoral, es decir, no son minoritario”». 27 Al respecto, aludió al concepto CNE-OJ-2024-0313 del CNE.

En todo caso, advirtió que, conforme el artículo 3 de la Ley 2267 de 202228, las CITREP actúan como bancada, únicamente, para conformar las comisiones constitucionales permanentes, pero no para elegir las mesas directivas de la Cámara de Representantes. 33. Por último, Christian Favián Rincón Espinel (coadyuvante), aludió a la sentencia de 7 de marzo de 2024 de la Sección Quinta29, para mencionar que la «Bancada de la Paz» está integrada por los representantes de las CITREP y constituyen una sola fuerza política, que sobrepasa las siete curules; por ende, se trata de una mayoría al interior de la corporación; luego, la elección del demandado como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes no resultaba procedente. 34.

Aludió a dos documentos en los cuales el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y el representante Eduard Sarmiento Hidalgo, se refieren a las CITREP como si se trataran de una bancada, lo que, a su juicio, permite colegir que efectivamente las mentadas circunscripciones se constituyen como esta última. 35. En auto del 25 de febrero de 2025, el magistrado ponente, con fundamento en el artículo 182A del CPACA, modificado por la Ley 2080 de 2021, ordenó impartir trámite para dictar sentencia anticipada, fijó el litigio y ordenó correr traslado para que presentaran los alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de considerarlo rindiera su concepto. 3.

Alegatos de conclusión 36. Sandra Ximena Lozano Ramírez (demandante)30 reiteró los argumentos expuestos en la demanda, e insistió en que la sentencia del 7 de marzo de 202431 de esta Sección, resulta aplicable al caso particular, dado que las CITREP fueron catalogadas como una sola fuerza política mayoritaria y, a los 16 representantes de las referidas circunscripciones se les dio la connotación de bancada, por lo que resulta procedente acudir al cálculo aritmético con el cual se determina las colectividades que se encuentran habilitadas para acceder a la primera vicepresidencia de la mesa directiva de la Cámara de Representantes. 28 «Por medio de la cual se modifica la Ley 3a de 1992, modificada por la Ley 754 de 2002 y por la Ley 1921 de 2018; y se dictan otras disposiciones». 29 Citó: «H. Consejo de Estado, de fecha 07 de marzo de 2024 de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, cuyo radicado N° 11001032800020230005700». 30 Índice 81 Samai. 31 «declaró la nulidad de la elección del Representante Fernando Niño como Primer Vicepresidente de la Cámara».

Sostuvo que el objeto de la litis no está relacionado con la aplicación del régimen de bancadas a las CITREP, máxime si se tiene en cuenta que «está claro» que las referidas circunscripciones «tienen un origen y unas características particulares»; en consecuencia, tanto el concepto del CNE, como los argumentos relacionados con ese punto «resultan inanes». 38.

Indicó que las CITREP han perpetrado su voluntad de actuar como «una sola fuerza política», porque suscribieron acuerdos en consenso con otras colectividades, para definir la composición de las mesas directivas en el periodo 2022 – 2026 y en la sesión plenaria del 18 de febrero de 2025 uno de los representantes de las CITREP solicitó al gobierno nacional que las «curules de paz» tuvieran representación en el gabinete, dado que han apoyado varios proyectos «como una fuerza política unida de 16 miembros». 39.

El apoderado judicial del demandado32 insistió en los argumentos expuestos en las contestaciones de las demandas y reiteró que las CITREP no se constituyen como bancada y tampoco como fuerza política mayoritaria, por lo que la elección del demandado deviene legal y no «riñe» con la sentencia del 7 de marzo de 2024 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. 40.

El apoderado judicial de la Cámara de Representantes33 reiteró en su integridad los razonamientos formulados y solicitó no anular la acusada elección. 41. Samuel Alejandro Ortiz Mancipe34 (demandante) ratificó las consideraciones expuestas en su demanda y subrayó que los 16 representantes de las CITREP actúan como «una sola fuerza política», por lo que «no es admisible que, para efectos de ocupar dignidades en la mesa directiva de la Cámara de Representantes, se considere de grupo minoritario». 4.

Concepto del Ministerio Público35 42. La procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado solicitó no anular la designación demandada porque las CITREP tienen la connotación de minoría y no se constituyen como una sola fuerza política mayoritaria. 43. En línea con lo anterior, sostuvo que la decisión de los 16 representantes de las CITREP de actuar «en grupo» no cambia la naturaleza de estas últimas, la cual consiste en «garantizar la participación de zonas especialmente afectadas por el conflicto».

Además, precisó que los miembros pertenecientes a las referidas 32 Índice 82 Samai. 33 Índice 83 Samai. 34 Índice 85 Samai. 35 Índice 84 Samai. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 circunscripciones no fueron elegidos por un mismo partido o movimiento político y «pese a ser 16 escaños en total, cada una tiene origen diverso de postulación». 44.

Aunado a lo que antecede, indicó que la calidad de minoría que detentan las CITREP no se atenúa, aunque decidan declararse en oposición, neutrales o coalición de gobierno y, tampoco cuando detenten la connotación de bancada conforme lo prevé la ley, tratándose de la conformación de las comisiones constitucionales permanentes. 45. Finalmente, solicitó que se inaplique la «regla» establecida en la sentencia del 7 de marzo de 2024, porque las CITREP no pueden considerarse como colectividad mayoritaria, en atención a su origen, finalidad, conformación y participación. Además, en virtud de esa condición de minoritario el demandado fue elegido primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, periodo 2024 -2025. 5.

Actuaciones posteriores 46. Mediante providencia del 1° de abril de 2025 el magistrado ponente rechazó la solicitud probatoria propuesta por los demandantes y reconoció como impugnador a Harold Eduardo Sua Montaña.36 47. En auto del 25 de abril del año en curso, el despacho sustanciador decidió negar la solicitud de aclaración del impugnador respecto de la providencia del 1° de abril de 2025 y, negó la reposición de Samuel Alejandro Ortiz Mancipe contra la referida decisión.37 II.

CONSIDERACIONES 1. Competencia 48. De conformidad con el artículo 149.4 del CPACA38, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021, así como también el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 36 Índice 91 Samai. 37 Índice 101 Samai. 38 «ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA. <Artículo modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 de 2021.

Consultar régimen de vigencia y transición normativa en el artículo 86. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus secciones, subsecciones o salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que el reglamento disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 4.

De la nulidad de los actos de elección expedidos por el Congreso de la República, sus Cámaras y sus comisiones, la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, el Consejo Superior de la Judicatura, la junta directiva o consejo directivo de los entes autónomos del orden nacional y las comisiones de regulación. Igualmente, de la nulidad del acto de nombramiento del Viceprocurador General de la Nación, del Vicecontralor General de la República, del Vicefiscal General de la Nación y del Vicedefensor del Pueblo […] Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.

Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2024, esta corporación es competente para conocer, en única instancia, del presente asunto, dado que se trata de la nulidad de la elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. 2.

Acto demandado 49. Se pide anular la elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes, período 2024- 2025, contenida en el Acta 157 del 20 de julio de 2024. 3. Problemas jurídicos 50. De conformidad con la fijación del litigio, la Sala resolverá los siguientes interrogantes: a. ¿Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz CITREP deben entenderse como una sola fuerza política, a efectos de determinar si se trata de mayoría o minoría? b. ¿El representante a la Cámara Jorge Rodrigo Tovar Vélez hace parte de una fuerza política mayoritaria? c. ¿La elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, desconoció los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992? 51.

Con el propósito de dar solución a los cuestionamientos planteados, la Sala se referirá a: i) la naturaleza de las CITREP, ii) regulación de las bancadas y, ii) el caso concreto. 3.1 Sobre la naturaleza jurídica de las CITREP 52. Mediante Acto Legislativo 2 del 25 de agosto de 2021 se estableció que la Cámara de Representantes tendría 16 miembros adicionales, en representación de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, uno por cada circunscripción, para los periodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030. 53.

A su vez, la Corte Constitucional en Sentencia C-089 del 10 de marzo de 202239 declaró exequible el mencionado acto legislativo de 2021. Este fallo se pronunció sobre la creación de las CITREP y concluyó que la norma «se erige como una medida de reparación en favor de quienes han vivido al margen del desarrollo y han padecido las consecuencias de la violencia», lo cual representa el 39 Corte Constitucional.

Sentencia C-089 de 2022. MP. Paola Andrea Meneses Mosquera. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025. Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 fortalecimiento de la democracia, el pluralismo político y la integración de los territorios. 54.

La Corte Constitucional aludió a los parágrafos del artículo transitorio 5º del Acto Legislativo 2 de 2021, y sostuvo que de estos se desprende «la representación efectiva de las víctimas del conflicto armado» y, «el carácter especial de las circunscripciones transitorias de paz». Además, puntualizó que la creación de las CITREP tuvo como finalidad «garantizar la representación de las víctimas en el Congreso de la República» y, se encuentra íntimamente relacionada con el desarrollo de los objetivos derivados del acuerdo de paz. 55.

De igual manera la Corte se refirió a las particularidades relacionadas con la elección de las CITREP, puntualizando que, se elegirá a un candidato por cada circunscripción y, las listas serán presentadas por organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, incluyendo las de las mujeres y grupos significativos de ciudadanos «pero no por partidos o movimientos políticos tradicionales». 3.2 Régimen de bancadas 56.

En el artículo 108 de la Constitución Política se estableció que los miembros de las corporaciones públicas elegidos por un mismo partido o movimiento político «actuarán en ellas como bancada», en los términos contemplados en la ley y, conforme las decisiones que estas adopten. 57. En la Ley 974 del 22 de julio de 2005 se reglamentó la actuación en bancadas de los miembros de las corporaciones públicas y se adecuó el reglamento del Congreso de la República.

En la referida normativa se dispuso, entre otros aspectos, lo siguiente: i) Los miembros de las Corporaciones Públicas elegidos por un mismo partido, movimiento social o grupo significativo de ciudadanos constituyen una bancada en la respectiva corporación.40 ii) Los miembros de cada bancada actuarán en grupo y coordinadamente y emplearán mecanismos democráticos para tomar sus decisiones al interior de las corporaciones públicas en todos los temas que los Estatutos del respectivo Partido o Movimiento Político no establezcan como de conciencia.41 iii) Los partidos deberán establecer en sus estatutos las reglas especiales para el funcionamiento de sus bancadas y los mecanismos para la coordinación de sus decisiones dentro de las 40 Artículo 1°. 41 Artículo 2°.

Según lo anterior, tratándose del régimen de bancadas: (i) los miembros de las corporaciones públicas deben pertenecer a un mismo partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos, (ii) actúan en grupo y de manera coordinada y, (iii) en los estatutos de cada partido deberá establecerse las reglas correspondientes para su funcionamiento. 59.

Frente al último punto, en sentencia C-1017 de 201243 la Corte Constitucional puntualizó que su propósito tiene como fundamento la verificación por parte de los partidos y movimientos políticos de «si sus miembros se sometieron o no al cumplimiento de las decisiones, determinaciones o directrices adoptadas democráticamente conforme con sus estatutos». 60.

Ahora, para el caso particular resulta relevante precisar que, de conformidad con el artículo 3° de la Ley 2267 del 28 de julio de 202244, las 16 CITREP para la Cámara de Representantes «actuarán como una bancada», únicamente, cuando se trata de la conformación de las Comisiones Constitucionales Permanentes. 4. Caso concreto 61. La parte actora pretende que se declare la nulidad del acto de elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la Cámara de Representantes, período 2024 - 2025, porque hace parte de la «Bancada de la Paz», conformada por los 16 representantes de las CITREP, las cuales configuran una fuerza política mayoritaria. 62.

Para el demandado, en síntesis, su elección resulta legal porque no pertenece a un grupo político mayoritario, dado que las CITREP tienen una naturaleza jurídica especial, que difieren de las circunscripciones ordinarias, las bancadas y, en general, de las fuerzas políticas tradicionales. 63. Para resolver el presente asunto, la Sala abordará los problemas jurídicos planteados en la fijación del litigio, en los términos que se exponen a continuación. 42 Artículo 4°. 43 Corte Constitucional.

Sentencia C-1017 del 28 de noviembre de 2012. MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 44 «Por medio de la cual se modifica la Ley 3ª de 1992, modificada por la Ley 754 de 2002 y por la Ley 1921 de 2018; y se dictan otras disposiciones». Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.

Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ¿Las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz CITREP deben entenderse como una sola fuerza política, a efectos de determinar si se trata de mayoría o minoría? 64. La parte actora adujo que las CITREP se constituyen como una sola fuerza política mayoritaria, dado que está integrada por 16 curules y, sus representantes actúan en bloque como una sola bancada, como lo han manifestado abiertamente. 65.

Explicaron que el promedio de curules obtenidas por las agrupaciones políticas a la Cámara de Representantes, para el periodo 2022-2026, fue de siete (cifra aproximada), número que fue superado por las CITREP, porque obtuvieron 16 escaños, por tanto, no pueden considerarse como colectividad minoritaria. 66. Frente a lo anterior, la Sala encuentra necesario advertir que, en el caso particular no resulta procedente acudir al criterio cuantitativo desarrollado por la parte actora, pues de conformidad con la naturaleza jurídica y el carácter especial de las CITREP, cada uno de sus representantes tiene la connotación de minoría; además, fueron inscritos por organizaciones distintas. 67.

Al respecto, de acuerdo con el Acto Legislativo 2 de 2021, la Cámara de Representantes tendría 16 representantes de las CITREP para los periodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030, uno por cada circunscripción, y las listas para cada curul serían presentadas por organizaciones distintas a los partidos o movimientos políticos tradicionales. 68.

De acuerdo con lo que antecede, la Sala resalta que, la creación de las CITREP tiene como génesis el acuerdo de paz, con lo cual se pretende garantizar la representación política de las víctimas que han padecido las consecuencias de la violencia y, con ello, el fortalecimiento de la democracia, el pluralismo político y la integración de los territorios, tal como se expuso en líneas precedentes. 69.

En segundo término, la parte actora adujo que, a través de los comunicados emitidos el 18 de mayo y el 7 de septiembre de 2022, los representantes de las referidas circunscripciones decidieron de manera voluntaria y unánime actuar en bloque como bancada, lo cual en su concepto permite colegir que se trata de una fuerza política mayoritaria. 70.

Al respecto, resulta pertinente indicar que el régimen de bancadas se encuentra expresamente regulado en la Constitución Política y en la Ley 974 de 2005, por lo que su configuración se encuentra supeditada al cumplimento de los requisitos establecidos en la normativa citada. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.

Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 71. Bajo ese entendido y contrario al dicho de la parte actora, la sola manifestación por parte de los representantes de las CITREP no resulta suficiente para su constitución como bancada, pues de conformidad con la normativa citada, deviene necesario que se configuren los respectivos presupuestos, esto es: (i) pertenecer a un mismo partido o movimiento político, (ii) actuar en grupo y, (iii) la creación de reglas para su funcionamiento en los estatutos de la organización política. 72.

Pues bien, la Sala encuentra que los aspectos previamente referidos no se acompasan con las particularidades que caracterizan las CITREP, por lo que tampoco resulta apropiado aludir a la conformación de una bancada por parte de los representantes pertenecientes a las referidas circunscripciones, tal como pasa a explicarse. 73. De conformidad con el Acto Legislativo 2 de 2021, las listas para elegir a cada uno de los 16 miembros de las CITREP estarían conformadas por organizaciones políticas distintas a los partidos o movimientos políticos tradicionales, esto es, organizaciones de víctimas, organizaciones campesinas u organizaciones sociales, incluyendo las de las mujeres y grupos significativos de ciudadanos. 74.

En esa medida, cada uno de los miembros de las CITREP pertenecen a organizaciones políticas distintas, que tienen como finalidad principal la representación de instituciones que distan de las fuerzas políticas tradicionales. 75. Bajo esa óptica, la Sala denota que no se configuran los presupuestos necesarios para aludir a la conformación de una bancada, porque cada uno de los miembros de las CITREP pertenecen a organizaciones distintas y sus actuaciones no se derivan de directrices emanadas por un solo movimiento político. 76.

Aunado a lo anterior, en el caso particular tampoco se evidencia la constitución de reglas en los estatutos de las referidas organizaciones, en las que se observe la regulación derivada del régimen de bancadas. 77. Así las cosas, la Sala encuentra que las CITREP no se constituyen como una sola fuerza política mayoritaria, dado que, su naturaleza jurídica tiene como fundamento la representación política de aquellos que han padecido las consecuencias de la violencia y, sobre quienes recae la connotación de minorías.

A su vez, las conductas de sus representantes no se supeditan a una actuación en bloque, pues no se encuentran configurados los presupuestos propios del régimen de bancadas. Demandantes: Sandra Ximena Lozano Ramírez y otro Demandado: Jorge Rodrigo Tovar Vélez, primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, período 2024-2025.

Radicado Acum.: 11001-03-28-000-2024-00179-00 (Ppal.) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 78. Finalmente, no se puede desconocer que en los términos del artículo 3 de la Ley 2267 de 202245, las CITREP actúan como bancada, únicamente, para conformar las comisiones constitucionales permanentes, pero no para elegir las mesas directivas de la Cámara de Representantes.

En ese sentido, aceptar lo contrario, sería desconocer el mandato expreso del legislador. ¿El representante a la Cámara Jorge Rodrigo Tovar Vélez hace parte de una fuerza política mayoritaria? 79. En este punto, la Sala recuerda que, atendiendo a lo contemplado en el Acto Legislativo 2 de 2021, cada una de las listas para conformar los miembros de las CITREP en la Cámara de Representantes, estarían conformadas por organizaciones distintas a los partidos políticos tradicionales. 80.

Pues bien, la Sala encuentra que, el demandado fue elegido representante a la Cámara por la CITREP nro. 12, por la Asociación Paz es Vida (PA – VIDA). En esa medida y, atendiendo a la naturaleza jurídica de las CITREP previamente referida, la Sala concluye que el demandado no pertenece a una fuerza política mayoritaria, pues su elección estuvo presidida por una organización que no tiene representaciones adicionales en la Cámara de Representantes y que dista de los partidos y movimientos políticos tradicionales.

¿La elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, desconoció los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992? 81. El artículo 112 de la Constitución Política establece que «los partidos y movimientos minoritarios con personería jurídica tendrán derecho a participar en las mesas directivas de los cuerpos colegiados, según su representación en ellos». 82.

En línea con lo que antecede, el artículo 40 de la Ley 5° de 1992 dispone la composición de la mesa directiva de cada cámara y puntualiza que las minorías tendrían participación en las primeras vicepresidencias tanto del Senado como de la Cámara de Representantes, «a través del partido o movimiento mayoritario entre las minorías». 83.

Al respecto, la parte demandante consideró que la elección del demandado, como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes para el periodo 2024 – 2025, vulneró las referidas disposiciones al desconocerse el derecho de participación de las minorías políticas, pues pertenece a una fuerza política mayoritaria que tiene más de 7 integrantes. 45 «Por medio de la cual se modifica la Ley 3a de 1992, modificada por la Ley 754 de 2002 y por la Ley 1921 de 2018; y se dictan otras disposiciones».

En esa línea, la parte actora afirmó que el demandado no podía ser postulado para ocupar la primera vicepresidencia de la Cámara de Representantes, toda vez que, resultó elegido por la CITREP 1246, para el periodo 2022-2026, y hace parte de la «Bancada de la Paz», integrada por los titulares de las 16 curules de dicha circunscripción. 85.

A su vez, indicaron que de conformidad con la sentencia del 7 de marzo de 202447, de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Cámara de Representantes tenía que elegir primer vicepresidente «a un miembro de un partido político con menos de 7 integrantes». 86. Al respecto, la Sala pone de presente que, el demandado ocupó una de las curules que hacen parte de las CITREP, lo cual, de entrada, permite evidenciar que su representación tiene como fundamento la garantía política y democrática que detentan las minorías, tal como se expuso en líneas precedentes. 87.

De acuerdo con lo anterior, la Sala resalta el carácter especial que les atañe a las CITREP, las cuales fueron creadas en virtud del acuerdo de paz, con el objetivo de garantizar la participación de aquellos que han padecido las consecuencias de la violencia. 88. Bajo ese entendido, la Sala advierte que no le asiste razón a la parte actora al aducir que la primera vicepresidencia de la mesa directiva de la Cámara de Representantes fue ocupada por un miembro de la corporación que hace parte de una fuerza política mayoritaria, máxime si se tiene en cuenta que la organización por la cual fue elegido, únicamente, tiene representación mediante la curul que le fue asignada. 89.

En esos términos, resulta pertinente destacar que, el tratamiento conjunto en términos normativos, que pueda asignarse a las 16 curules de las CITREP, no implica que sus miembros actúen en bloque y tampoco deviene en un ejercicio político que recaiga en una sola organización política, pues tal como se explicó previamente, cada uno de los representantes de las referidas circunscripciones, será elegido por un movimiento distinto. 90.

En esa línea, la sentencia que trajo a colación la parte actora no se acompasa con los supuestos fácticos y jurídicos que se estudian en este caso, pues el demandado hace parte de la Cámara de Representantes en representación de una 46 «(Compuesta por los departamentos del Cesar, Magdalena y La Guajira) por la Asociación Paz es vida (Pa- Vida)». 47 Radicado 11001-03-28-000-2023-00057-00.

Aunado a lo anterior, se pone de presente que, aunque en la sentencia proferida el 7 de marzo de 2024 por esta Sección48 se hizo referencia a las CITREP, lo cierto es que dicho pronunciamiento no tuvo como finalidad decantar la naturaleza y características de las mentadas circunscripciones, tratándose de las mayorías y minorías políticas a efectos de conformar la mesa directiva del Congreso de la República y tampoco hizo parte de la argumentación que fundamentó la conclusión emitida por esta corporación; motivo por el cual la referida decisión no resulta aplicable en el caso que nos ocupa. 92.

Ahora, resulta pertinente puntualizar que los representantes de las CITREP cuentan con las mismas prerrogativas y derechos que recaen en los demás miembros de la Cámara de Representantes, a tal punto que, no existe excepciones o límites de índole constitucional y legal que permitan inferir que sus actuaciones difieren de aquellas permitidas para quien detente dicha dignidad. 93.

En correspondencia con lo que antecede, se pone de presente que los miembros de la Cámara de Representantes que pertenecen a las CITREP, pueden participar en la mesa directiva, sin que del ordenamiento jurídico se derive limitación alguna. 94. Atendiendo a lo expuesto, la Sala considera necesario hacer énfasis en el carácter especial que recae sobre las referidas circunscripciones, con el cual se permite deducir su connotación de minoría; pues una conclusión contraria conllevaría a la desnaturalización del fundamento por el cual fueron creadas las CITREP, el cual consiste, precisamente, en otorgarle participación política a las víctimas que han padecido las consecuencias de la violencia en el país. 95.

En esa medida, la Sala concluye que la elección de Jorge Rodrigo Tovar Vélez, como primer vicepresidente de la mesa directiva de la Cámara de Representantes para el período 2024-2025, no desconoció los artículos 112 de la Constitución Política y 40 de la Ley 5.ª de 1992, dado que pertenece a una fuerza política minoritaria. 96. Así las cosas, es lo procedente negar las pretensiones de la demanda, por las razones que se expusieron en la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 48 Radicado 11001-03-28-000-2023-00057-00.

FALLA:

PRIMERO: Negar las pretensiones de las demandas, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Aclara el voto PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»