CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Demandados: Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, Ministerio de Transporte, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Departamento de Casanare.

Coadyuvantes: Personerías municipales de Nunchía y de Támara Tema: Facultades del juez en materia de restablecimiento de los derechos colectivos. Proporcionalidad de las órdenes de amparo. Competencias del Ministerio de Transporte y del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el caso concreto. Sentencia de segunda instancia La Sala procede a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Transporte y por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en contra de la sentencia de 7 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare.

I. Antecedentes I.1. La demanda 1. El ciudadano Norberto Martínez, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por las leyes 472 de 19981 y 1437 de 20112, demandó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y al departamento de Casanare, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales d), f) y l) del artículo 4° de la Ley 472, presuntamente vulnerados por la obra vial inconclusa que comunica a los municipios de Nunchía y Támara. 2.

Las siguientes fueron las pretensiones de la demanda: […] PRIMERO Ordenar a las accionadas, terminar la obra inconclusa de la vía que comunica a Nunchía con Támara Casanare, concerniente a dar continuidad a la vía que quedó inconclusa desde el lado de Támara hasta el rio 1 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez pauto sector aposentos, y desde el lado de Nunchia hasta el rio pauto sector aposentos, sitio donde se encuentra la otra obra inconclusa que consta de un puente vehicular sobre el rio pauto.

SEGUNDO Ordenar a las accionadas terminar la obra inconclusa concerniente a la construcción del puente vehicular sobre el rio pauto sector aposentos, donde ya están construidos hace más de 10 años los muros y muertos en las dos orillas del rio. TERCERO Ordenar a las accionadas reconstruir la alcantarilla que colapso por falta de mantenimiento por más de 14 años, ubicada en el caño Sarama.

CUARTO Ordenar a las accionadas a construir el puente vehicular sobre el rio Nunchia paso la Vega.

QUINTO: Ordenar a las accionadas a pavimentar este anillo o circuito turístico del Departamento de Casanare.

SEXTO: Ordenar a las accionadas realizar mínimo dos veces cada año, un mantenimiento con material granular y compactación, a esta importante vía que beneficia a campesinos, agricultores, ganaderos, comerciantes y turistas de los municipios de Nunchia y Támara Casanare.

SEPTIMO: Ordenar a las accionadas ejecutar dichas obras con recursos de la ley 1916 de 2018, con recurso de OCAD nacional y/o OCAD departamental y demás autorizados por la ley. […] (sic en toda la cita) 3. Como fundamento de la demanda, el accionante explicó que los municipios de Nunchía y Támara del departamento de Casanare fueron declarados patrimonio cultural de la Nación por ser parte de la ruta libertadora, a través de la Ley 1916 de 2018. 4.

Adujo que, a finales de los años 90, el Gobierno Nacional inició la construcción de la vía terrestre que comunica a ambos municipios. Además, en el año 2000, empezó a construir un puente sobre el rio Pauto en el sector “aposentos”. Sin embargo, el Ejecutivo no culminó ese proyecto vial pues quedó pendiente por construir aproximadamente 10 kilómetros de tramo vial; adicionalmente, las obras del puente fueron abandonadas y actualmente se encuentran deterioradas. 5.

Manifestó que la falta de mantenimiento vial contribuyó al menoscabo de una alcantarilla ubicada sobre el caño de Sarama (jurisdicción vereda Tamuría de Nunchía). 6. Puso de presente que aquella vía beneficiaría a más de 15.000 usuarios e informó que, durante el mandato del actual gobernador de Casanare, algunos funcionarios del departamento socializaron en la escuela de Tamuría un proceso contractual cuyo objeto consistió en realizar unos estudios y diseños para culminar las obras y construir dos puentes, todo ello con dineros provenientes del proyecto denominado El Bicentenario. 7.

Finalmente, indicó que ese proceso contractual jamás inició, a pesar de las solicitudes verbales y escritas presentadas por la comunidad sobre el particular, y 3 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez desconociendo que el artículo 10 de la Ley 1916 de 2018 creó la comisión especial de la ruta libertadora, integrada por el Presidente de la República y por el gobernador de Casanare, la cual estaba encargada de «incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales recursos para la promoción empresarial del sector y la pavimentación de los anillos o circuitos turísticos de cada departamento».

I.2. Actuación procesal en primera instancia 8. El magistrado sustanciador del proceso del Tribunal Administrativo de Casanare, mediante auto de 27 de junio de 2019, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a las autoridades accionadas para que contestaran, propusieran excepciones y aportaran y solicitaran la práctica de pruebas.

Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público, al Defensor del Pueblo y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Además, dispuso comunicar el proceso a los miembros de la comunidad. 9. A través de auto de 24 de julio de 20193, el a quo negó la medida cautelar solicitada por el demandante por cuanto no existía prueba de un peligro inminente. 10.

Mediante auto de 3 de septiembre de 20194, el Tribunal negó la solicitud de vinculación del INVIAS y de los municipios de Nunchía y Támara, debido a que: (i) el objeto del proceso versa sobre una carretera de segundo orden; (ii) el mantenimiento de esa carretera corresponde al departamento de Casanare, y (iii) la Ley 1916 de 2018 no otorgó a dichas entidades competencias en la materia. 11.

A través de auto de 10 de noviembre de 2021, el Tribunal a quo tuvo como coadyuvantes a los personeros municipales de Nunchía y Támara5. I.3. Contestaciones de la demanda e intervenciones I.3.1. El apoderado judicial del Ministerio de Transporte, mediante escrito de 10 de julio de 20196, se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 12.

Con tal propósito, diferenció las competencias legales y reglamentarias del Ministerio de Transporte, de los entes departamentales, del Fondo Nacional Vial y del Instituto Nacional de Vías, y respecto de la aplicabilidad de la Ley 1918 al caso concreto, explicó lo siguiente: […] De conformidad con lo establecido en el parágrafo del artículo 8 de la ley 1916 de 2018, los planes y programas contenidos en los numerales a) al k) del artículo deberán ser definidos en la reglamentación correspondiente con base 3 Página 174 y ss, cuaderno 1 del expediente judicial. 4 Página 189 y ss, cuaderno 1 del expediente judicial. 5 Código de verificación: 6c0ac632e06cdc484d13b7a828ab9359dc010c678234b816fa4dc9f8b560e259 6 Página 35, cuaderno 1 del expediente judicial. 4 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez en propuestas que para el efecto elaborarán y presentarán al Gobierno nacional las secretarías de planeación de cada departamento donde están ubicados los municipios descritos en el artículo 2 de la mencionada ley dentro de los tres meses siguientes a su expedición. Los planes y programas contenidos en los numerales a) al k) del artículo 8 de la ley 1916 de 2018, no corresponden a la construcción, mantenimiento, adecuación de las vías del orden nacional, departamental o municipal.

La solicitud trata, posiblemente del mejoramiento, adecuación, mantenimiento de vías terciarias para los municipios de Támara y Nunchía en el departamento del Casanare, por lo que es responsabilidad de la Entidades Territoriales tanto la formulación de los proyectos, como la consecución de las fuentes de financiación, en las vías de su competencia de acuerdo con lo consagrado en la Ley 105 de 1993. […] 13.

También manifestó que: «el actor soporta su solicitud en la ley 1916 de 12 de julio de 2018 (…) que si bien incluye los municipios de Támara y Nunchía como beneficiarios de los planes programas y obras de desarrollo definidos en la ley 1916 de 2018, (…) (lo cierto es que) la mencionada Ley 1916 de 2018, en su artículo 4 establece (…) que para ejecutar las disposiciones contenidas en la Ley 1916 de 2018, se requiere que las Secretarías de Planeación de los departamentos los fundamenten técnicamente, para que guarden coherencia con los planes departamentales de Desarrollo, de conformidad con el parágrafo del artículo 8 de la ley 1916 de 2018».

I.3.2. El apoderado judicial del departamento de Casanare solicitó desestimar la acción de la referencia debido a que el demandante no cumplió con los presupuestos previstos para su procedencia, no especificó el derecho colectivo vulnerado y tampoco demostró la existencia de un daño contingente, peligro o amenaza7. 14. Recordó que los habitantes Nunchia y Támara tienen acceso a otros corredores viales habilitados para interconectarse, por lo que no es cierto que estén incomunicados o que la construcción de la megaobra sea una necesidad urgente. 15.

Resaltó que el departamento de Casanare está adelantando gestiones para solucionar dicha problemática desde antes de la presentación de la acción popular, pues desplegó el proceso de contratación concurso de méritos No. CAS-OAJ-CMA- 0027-2016, que dio origen al contrato de consultoría No. 2101- 2016 cuyo objeto fue la elaboración de «los estudios y diseños de la vía entre el casco urbano del municipio de Nunchía y el casco urbano del municipio de Támara departamento de Casanare». 16.

Mencionó que el departamento cuenta con un diseño integral de 28.774 km de vía secundaria. Sin embargo, llevará a cabo «la construcción de esta vía por etapas ya que se trata de una obra que requiere de muchos recursos con los que no cuenta (…) ya que también debe ocuparse de otras necesidades de la población». 7 Página 54 y ss, cuaderno 1 del expediente judicial. 5 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Adicionalmente, «la única fuente de recursos para la ejecución de dicha obra son las regalías petroleras, toda vez que la entidad carece de recursos propios y, los del Sistema General de Participaciones están limitados en la Ley». 17.

Explicó que la administración está estructurando un proyecto para ser presentado al OCAD regional, que tiene por objeto «el mejoramiento a nivel de pavimento del tramo vial que conduce desde el caso urbano del municipio de Nunchía al sector y vereda buenos aires del municipio de Nunchía, departamento de Casanare». Además, el departamento gestionará recursos con el Gobierno Nacional por cuenta de la Ley 1916 de 2018.

I.3.3. La apoderada judicial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, mediante escrito de 15 de julio de 20198, solicitó la exoneración de esa cartera ministerial debido a que no cuenta con legitimación en la causa por pasiva. 18. En tal orden, indicó que carecía de facultades legales en materia de infraestructura, y que tampoco era responsable de financiar obras viales del departamento de Casanare. 19.

Respecto de la aplicabilidad de la Ley 1918 al caso, anotó lo siguiente: […] El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo -MINCIT- a través de su Viceministerio de Turismo adelanta procesos relacionados con el cumplimiento de la Ley 1916 de 2018 (POR MEDIO DEL CUAL LA NACIÓN SE VINCULA A LA CELEBRACIÓN DEL BICENTENARIO DE LA CAMPAÑA LIBERTADORA DE 1819, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES), en sus acciones específicas por competencia relacionadas con el fortalecimiento del Sector Turismo.

A. De acuerdo a estas acciones el pasado 27 de junio de 2019; es decir, hace 3 días hábiles, se firmó el Pacto Bicentenario (Adjunto) entre las entidades, DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, MINISTERIO DE TRANSPORTE, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Y LOS DEPARTAMENTOS DE ARAUCA, BOYACÃ, CASANARE, CUNDINAMARCA Y SANTANDER.

El Objetivo del Pacto Bicentenario es articular entre la Nación y tos departamentos afines a la conmemoración del Bicentenario, las políticas, planes y programas orientados a la gestión técnica y financiera de los proyectos, conforme a las necesidades de los territorios, con el fin de promover la competitividad, el fortalecimiento institucional y desarrollo social y económico de la región. (…) Para la Línea Temática 2.

Fortalecimiento de la competitividad turística de los departamentos de la Campaña Libertadora, se registran 56 proyectos por valor total de $ 220.966.528.173 el cual corresponde a la Nación $ 65.4261.397.198 (29,60%). Es importante resaltar que los proyectos priorizados en este Pacto serán cofinanciados entre este Ministerio y las Gobernaciones que hacen parte del mismo. 8 Página 70 y ss, cuaderno 1 del expediente judicial. 6 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Sumado a lo anterior se registran acciones complementarias del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de la Línea Temática 2.

Fortalecimiento de la competitividad turística de los departamentos de la Campaña Libertadora, por intermedio de doce (12) proyectos por valor de $ 2.1561.734.141, que busca mejorar las condiciones para la competitividad regional en torno al turismo. 1.1. Específicamente para los municipios de Támara y Nunchia en relación con acciones para el fortalecimiento turístico se registran los siguientes proyectos: Las "acciones complementarias" lideradas por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tienen acciones que responderán también a necesidades de los municipios en referencia. (…) B. En la comunicación enviada el 13 de junio de 2019 en respuesta a la comunicación de fecha 20 de mayo de 2019, se reiteran las acciones concernientes a la articulación institucional departamental para fortalecer el ecosistema de competitividad e innovación por intermedio de la Comisión Regional de Competitividad e Innovación ~CRCI- de Casanare liderada por la Gobernación de Casanare, Cámara de Comercio de Casanare, Alcaldía de Yopal, Universidad Unisangil, Agrosavia, entre otros actores e instancias del nivel regional.

Lo anterior, por la razón de ser de la CRCI en el territorio para gestionar los procesos competitivos del territorio, el cual responde a un espacio para la cooperación público-privada y académica a nivel departamental, orientada a la implementación de las Agendas Departamentales de Competitividad e Innovación, y su objetivo que se representa en ejercer la coordinación y articulación de las distintas instancias a nivel departamental y subregional para que se desarrollen actividades dirigidas a fortalecer la competitividad innovación en los departamentos en et marco del Sistema Nacional de Competitividad e Innovación-SNCI, consideramos pertinente que empresarios, asociaciones, gremios, alcaldías, entre otros actores de los municipios, ejerzan acciones y propuestas para que las acciones de fortalecimiento turístico, entre otros, puedan hacer parte de la Agenda Departamental de Competitividad e Innovación de Casanare.

La construcción de la Agenda (ANEXA) se desarrollo desde finales de 2018 y se hizo el lanzamiento el 26 de febrero de 2019 con la aprobación de los actores regionales, esto sin embargo no es sinónimo de rechazo para la vinculación de nuevas propuestas que vinculen la realidad territorial y den respuesta a las necesidades. […] I.4. Audiencia de pacto de cumplimiento 20.

El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 12 de diciembre de 20199, declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, debido a la falta de ánimo conciliatorio por parte de las entidades accionadas. 9 Página 210 y ss, cuaderno 1 del expediente judicial. 7 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez II.

LA SENTENCIA APELADA 21. El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 7 de julio de 202210, amparó los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. 22.

Para arribar a esa determinación, el Tribunal explicó cuál era el alcance de los derechos colectivos objeto de amparo, recapituló el material probatorio, y aclaró cuáles fueron los objetivos de la Ley 1916 de 2018. 23. A partir de lo anterior, destacó que el proyecto vial del debate es de orden secundario y su desarrollo corresponde al departamento de Casanare, «pues (…) aún no está totalmente comunicado por falta de obras importantes como la terminación de la construcción del Puente vehicular sobre el río Pauto».

Adicionalmente, «los municipios de Támara y Nunchía presentan deficiencia en apertura, mantenimiento y sostenibilidad de su red vial donde actualmente existen solo caminos de herradura como único medio teniendo que sacar sus productos a lomo de mula, (aun cuando) (…) dichos municipios geográficamente colindan entre sí y están limitados por el río Pauto por lo que su única comunicación entre sus cascos urbanos se hace utilizando la Marginal de la Selva teniendo que recorrer distancias mayores». 24.

Posteriormente, aclaró que: «en la Ley 1916 de 2018, “por medio del cual la Nación se vincula a la celebración del bicentenario de la Campaña Libertadora de 1819, y se dictan otras disposiciones”, los municipios de Nunchía y Támara fueron declarados beneficiarios (…) de planes, programas y obras de desarrollo para exaltar su valor patriótico y aporte histórico, advirtiendo que el Gobierno Nacional tiene autorización para incluir en próximas vigencias presupuestales tales planes y proyectos los cuales deben fundamentarse técnicamente en las Secretarías de Planeación de los departamentos para que guarden coherencia con los planes de desarrollo». 25.

Consideró que, según lo dispuesto en los literales e) y g) del artículo 8 de la Ley 1916 «los ministerios de Comercio Exterior, Industria y Turismo y de Transporte coordinarán la pavimentación de los anillos o circuitos turísticos de cada departamento, y el parágrafo del citado artículo señala que los planes y programas contenidos en los literales “a al k”, deberán ser definidos por las secretarías de Planeación de cada departamento donde están ubicados los municipios beneficiarios». 26.

Aunado a ello, mencionó que: «el 26 de junio de 2019 en el marco del desarrollo de la Conmemoración de la Campaña Libertadora de 1819, se suscribió el pacto 10 Código de verificación: faa8daba6a313367b4fed33f73d7689b772b1e7ca1fb454e770a64bf2c36c8c1 8 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez territorial – pacto bicentenario por el Departamento Nacional de Planeación, Ministerio de Transporte, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y los departamentos de Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca y Santander, en el cual se indicó que los programas y proyectos incluidos en el Pacto Bicentenario tenían como objeto estimular la competitividad y conectividad de la región, exaltar el patrimonio histórico y cultural, fomentar el turismo y mejorar las condiciones sociales y económicas con miras a la promoción de su desarrollo, resaltando la articulación entre la Nación y los departamentos afines a la Conmemoración del Bicentenario de las políticas, planes y programas orientados a la gestión técnica y financiera de los proyectos, conforme a las necesidades de los territorios». 27.

Igualmente, tuvo en cuenta que: «si bien los ministerios de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo deben contribuir para el desarrollo y ejecución de los proyectos, esto necesariamente va precedido de la formulación y gestión del plan, programa o proyecto por parte de la entidad territorial para la viabilidad y asignación de los recursos que se requieran, trámite que fue iniciado por el departamento de Casanare, según se acredita en el plenario, sin que se hasta el momento se haya logrado consolidar el proyecto de construcción de la vía ni del puente que según los estudios técnicos elaborados por el contratista son necesarios para conectar a los dos municipios». 28.

Anotó que el Departamento Administrativo de Planeación de Casanare no demostró si ya subsanó las falencias del proyecto vial del litigio que presentó ante el Ministerio de Transporte, y agregó que obtuvo concepto no favorable el 14 de octubre de 2021. 29. En este contexto, dedujo que: «si bien, (…) las obras aducidas por el actor popular están a cargo del departamento de Casanare ya que son de carácter secundario y hacen parte de su territorio, lo cierto es que el Ministerio de Transporte es el ente encargado de la ejecución de planes, programas y proyectos en materia de infraestructura en dicha materia y por ende dentro de sus competencias se encuentra la de prestar apoyo, asesoría y asistencia a las entidades territoriales para el desarrollo de los proyectos de interés para el país y que propendan por el bienestar de la comunidad logrando que se tenga un acceso seguro y de calidad a los medios y modos de transporte, respecto de lo cual claramente influye la construcción de vías y puentes que son necesarios para una eficiente y adecuada prestación del servicio». 30.

Precisó que: «la Ley 1916 de 2018 “por medio de la cual la Nación se vincula a la celebración del bicentenario de la campaña libertadora de 1819, y se dictan otras disposiciones”, establece que los municipios de Nunchía y Támara son beneficiarios de los planes, programas y obras de desarrollo definidos en dicha norma, algunos de los cuales están a cargo del Ministerio de Transporte en lo concerniente al mejoramiento de infraestructura vial y fortalecimiento turístico». 31.

En cuanto a la responsabilidad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, recordó que esa entidad «tiene la función de apoyar, asesorar y prestar colaboración 9 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran en aras de contribuir con el desarrollo económico y cultural del sector turismo la cual debe coordinar con las entidades territoriales». 32.

A partir de lo anterior, concluyó que la pavimentación del circuito turístico entre Nunchía, Támara y el paso La Vega del departamento de Casanare, guarda relación con las competencias del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo porque esa obra fomentará el desarrollo turístico de ese territorio, de conformidad con lo previsto en la Ley 1916 de 2018. 33.

En consecuencia, declaró «no probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva, propuesta por los Ministerios de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo, por cuanto que dichas carteras cumplen una función de coordinación, asesoría y apoyo para el departamento de Casanare y los municipios de Nunchía y Támara, además que estos han sido designados expresamente en la Ley 1916 de 2018 como responsables de los planes y proyectos que se ejecuten para el mejoramiento de la infraestructura vial y el fortalecimiento turístico de dichos municipios que han sido declarados beneficiarios de tales programas al ser parte de la ruta libertadora». 34.

Finalmente, el Tribunal a quo impartió las siguientes órdenes de amparo: […]

PRIMERO: Declarar no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Nación – Ministerio de Transporte y Nación- Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Amparar los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público y la defensa del patrimonio público y el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: En consecuencia, imponer al departamento de Casanare y a los ministerios de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo, las siguientes medidas definitivas: MEDIDAS DEFINITIVAS PLAZO RESPONSABL ES FASE DE DIAGNÓSTICO Elaborar un diagnóstico a partir de la revisión de los informes y estudios técnicos desarrollados en virtud del Contrato de Consultoría No. 2101 de 2016, la visita al lugar de la vía que conduce del casco urbano del municipio de Nunchía y al casco urbano del municipio de Támara, para identificar los tramos afectados y que deben intervenirse.

Tres (3) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia Departamento de Casanare, a través de su Secretaría de Planeación. FASE FORMULACIÓN DEL PROYECTO 10 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Formular y estructurar el proyecto de inversión para la construcción y terminación de la vía que conecta el municipio de Nunchía con el municipio de Támara y de la obra del puente vehicular sobre el Río Pauto, teniendo en cuenta los resultados que se obtengan en la fase de diagnóstico, las conclusiones y requerimientos derivadas del estudio técnico entregado en desarrollo del contrato de consultoría No. 2101 de 2016 y las observaciones y recomendaciones que ya fueron efectuadas en diciembre de 2019 y octubre de 2021 por parte de la Subdirección de Proyectos de la Dirección de Vigilancia de las Regalías.

En esta etapa debe evaluar las necesidades advertidas en el diagnóstico, presupuesto, logística y demás criterios que se requieran para dar viabilidad al proyecto y los parámetros señalados en la Ley 1916 de 2018. Durante esta fase, los ministerios de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo deben prestar su apoyo y asistencia técnica para que el proyecto formulado pueda tener viabilidad y asignación de recursos en lo que requiera y solicite el departamento de Casanare, dentro de los parámetros establecidos en la Ley 1916 de 2018.

Tres (3) meses, una vez se haya efectuado el diagnóstico con base en los estudios analizados y elaborados. Departamento de Casanare en coordinación con el Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. FASE DE SEGUIMIENTO DEL PROYECTO Presentado el proyecto, se realizará la correspondiente revisión con prioridad, emitiendo de ser necesarias, las observaciones y requerimientos pertinentes, dando curso al mismo sin dilaciones, prestando la asistencia técnica que requiera la entidad, hasta que se logre el buen curso y aprobación del proyecto.

Tres (3) meses, contados a partir de la presentación del proyecto. Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. FASE PLANIFICACIÓN Aprobado el proyecto, el departamento de Casanare, teniendo definidos los recursos y/o apoyos de financiación, debe realizar los estudios previos para el diseño y construcción de la vía entre el casco urbano del municipio de Nunchía y el casco urbano del municipio de Támara y la obra del puente vehicular sobre el río Pauto, incluyendo los estudios de factibilidad, presupuesto, de riesgos, ambientales y los demás que se requieran.

Cinco (5) meses, contados a partir de la aprobación del proyecto. Departamento de Casanare, en coordinación con el Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. FASE DE CONTRATACIÓN Cumplida la etapa anterior, se adelantarán los trámites de contratación y ejecución, con miras a materializar la construcción de la obra establecida en el proyecto y en los estudios previos, actuación que estará a cargo del departamento de Casanare previo cumplimiento de los requisitos y permisos a que haya lugar.

Cinco (5) meses, contados a partir del vencimiento del plazo establecido en el numeral anterior. Departamento de Casanare, en coordinación del Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. 11 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez FASE DE EJECUCIÓN Ejecutar el contrato y recibo de obra.

Se advierte que respecto de tales obras se deberá realizar mantenimiento cada año o antes si es que se requiere para su conservación. Quince (15) meses, a partir del vencimiento del plazo establecido en el numeral anterior. Departamento de Casanare.

CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Transporte y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, en ejercicio de la función de coordinar la ejecución de sus planes y programas establecidos en los literales e y g del artículo 8 de la Ley 1916 de 2018 y en los compromisos suscritos en el pacto territorial Bicentenario de 26 de junio de 2018, brinden la asesoría, cooperación y financiación del proyecto que requiera el departamento de Casanare para el mejoramiento de infraestructura vial y el fortalecimiento del turismo en los municipios de Nunchía y Támara.

El departamento de Casanare solicitará si se requiere la asistencia, y/o acompañamiento de las citadas carteras, cuando se advierta la insuficiencia de recursos para dar cumplimiento a las órdenes dispuestas en esta providencia, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.

QUINTO: Negar las pretensiones de la demanda relacionadas con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

SEXTO: Conformar un Comité de Verificación, que será integrado por el gobernador del departamento de Casanare o su delegado, quien lo presidirá, el ministro de Transporte o su delegado, el ministro de Comercio, Industria y Turismo o su delegado, los personeros municipales de Nunchía y Támara y el actor popular, cuyo procedimiento se sujetará a las reglas trazadas en la parte motiva de esta providencia y deberá rendir informes periódicos cada tres (3) meses; o cuando ocurran novedades que requieran intervención judicial más temprana.

SÉPTIMO: Sin costas en esta instancia.

OCTAVO: Remítase copia de esta providencia, así como de la demanda y del auto admisorio a la Defensoría del Pueblo – Registro Público de Acciones Populares y de Grupo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998. […] III. Fundamentos del recurso de apelación 35. El apoderado judicial del Ministerio de Comercio Industria y Turismo, mediante escrito de 29 de junio de 202211, solicitó la revocatoria parcial del fallo de primera instancia para que, en su lugar, el juez popular declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de esa entidad. 36.

Insistió en que: «el Ministerio de Comercio Industria y Turismo solo puede actuar (…) conforme a lo estrictamente facultado por la Constitución, la ley y los decretos 11 Ibid., documento denominado “ED_56RECURSOAPELACIONDE(.pdf) NroActua 2”, suscrito por Efraín Cardona Castaño. 12 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez que establecen su objeto y competencias, esto es el Decreto 210 de 2003 y el Decreto 2785 de 2006». 37.

En su criterio, «la justificación dada por el Tribunal Administrativo de Casanare referente a que la construcción y terminación de la vía involucra asuntos de naturaleza turística y de desarrollo social y cultural pues pretende pavimentación del circuito turístico entre Nunchía, Támara y el paso La Vega del Departamento de Casanare le atañe a esa entidad (…) no cuenta con ningún soporte normativo o jurisprudencial».

Por ello, la sentencia cuestionada encomendó «obligaciones inexistentes (…) pues obliga efectuar actividades de formulación, seguimiento, planificación y contratación del tramo vial afectado entre el casco urbano del Municipio de Nunchía y el casco urbano del Municipio de Támara, sin que la entidad tenga esa obligación, y haciendo que las competencias establecidas sean desbordadas». 38.

En lo que atañe al objeto de la Ley 1916 de 2018, precisó lo siguiente: […] La obligación de coordinar programas de fortalecimiento turístico establecida en esa ley, NUNCA obligó a que el Ministerio deba efectuar actividades en contratación pública y menos en obras viales, por la mera y floja consideración de que aquellas tienen efectos turísticos, sociales y culturales.

Solo con leer la ley se puede entender que aquella estableció un programa de fortalecimiento turístico (literal g), la cual autorizó al Gobierno Nacional a incluir en las apropiaciones presupuestales para promoción empresarial del sector y la pavimentación de los anillos o circuitos turísticos de cada departamento. Ese programa estaría coordinado por el Ministerio de Transporte.

(…) La asesoría, cooperación y financiación del proyecto que requiera el departamento de Casanare, genera una obligación ilimitada e irracional de dineros en contra del Ministerio, en situaciones que son total y absolutamente ajenas a las competencias de la entidad (construcción de vías). Se tergiverso el contenido material de la Ley 1916 de 2018, pues interpretó obligaciones inexistentes y dejó por fuera las que sí contiene aquellas respecto de la entidad. […] 39.

Finalmente, concluyó que, según lo dispuesto los artículos 42 y 43 de la Ley 300 de 1996, el artículo 40 de la Ley 1450 de 2011 y el artículo 21 de la Ley 1558 de 2012, «los recursos que hacen parte del sector turístico, tienen una destinación específica, la cual se encuentra alejada del tema de asignación de presupuesto vial. Así mismo los recursos del sector deben sujetarse a lo dispuesto en la normatividad especial de turismo y a las asignaciones y posibilidades de financiación que demanda el Manual de Destinación de Recursos y Presentación de Proyectos de Fontur, el cual dispone la posibilidad de inversión de recursos por las líneas de competitividad y promoción turística, pero nunca a la construcción de obras públicas, obligación que compete a otras entidades». 40.

El apoderado judicial del Ministerio de Transporte, mediante oficio de 14 de julio de 2022, solicitó la revocatoria de las siguientes órdenes de la sentencia de primera instancia: 13 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez […]

TERCERO: En consecuencia, imponer al departamento de Casanare y a los ministerios de Transporte y de Comercio, Industria y Turismo, las siguientes medidas definitivas: MEDIDAS DEFINITIVAS PLAZO RESPONSABLES (…) FASE DE SEGUIMIENTO DEL PROYECTO Presentado el proyecto, se realizará la correspondiente revisión con prioridad, emitiendo de ser necesarias, las observaciones y requerimientos pertinentes, dando curso al mismo sin dilaciones, prestando la asistencia técnica que requiera la entidad, hasta que se logre el buen curso y aprobación del proyecto.

Tres (3) meses, contados a partir de la presentación del proyecto. Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. (…)

CUARTO: ORDENAR al Ministerio de Transporte y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, en ejercicio de la función de coordinar la ejecución de sus planes y programas establecidos en los literales e y g del artículo 8 de la Ley 1916 de 2018 y en los compromisos suscritos en el pacto territorial Bicentenario de 26 de junio de 2018, brinden la asesoría, cooperación y financiación del proyecto que requiera el departamento de Casanare para el mejoramiento de infraestructura vial y el fortalecimiento del turismo en los municipios de Nunchía y Támara.

El departamento de Casanare solicitará si se requiere la asistencia, y/o acompañamiento de las citadas carteras, cuando se advierta la insuficiencia de recursos para dar cumplimiento a las órdenes dispuestas en esta providencia, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. […] 41. Afirmó que esa entidad no incurrió en ninguna acción u omisión transgresora de los derechos colectivos porque «corresponde a la Gobernación de Casanare formular y estructurar el proyecto de inversión para lo cual debe adelantar la actualización de los estudios y diseños de los puentes propuestos y presentar el proyecto ante la autoridad competente de su financiación». 42.

También precisó que el Departamento de Casanare incumplió los deberes previstos en la Ley 1916 de 2018 en materia de formulación de proyectos y, por ello, esa cartera no es responsable de cumplir con el apartado denominado “FASE DE SEGUIMIENTO DEL PROYECTO” del ordinal tercero de la sentencia de primera, ni con en el ordinal 4° de ese proveído, debido a que: […] el 26 de junio del 2019, el Gobierno Nacional y los departamentos de Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca y Santander, firmaron el Pacto Territorial Bicentenario, como un acuerdo marco de voluntades que busca la consolidación de inversiones en corredores viales estratégicos y en la competitividad turística de la región, con un Plan Estratégico de Inversiones actualizado a la fecha de este informe que supera los 3,7 billones de pesos.

Este ejercicio contó además con el liderazgo de la comisión de expertos del Bicentenario, que emitieron lineamientos con base en los que se definieron las líneas temáticas priorizadas del Pacto, así como las inversiones priorizadas, que fueron revisa das y validadas en diferentes mesas de trabajo conjuntas. 14 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez En cumplimiento de sus compromisos el Departamento de Planeación Nacional DNP, elaboró la ficha Trimestral Pacto Funcional Casanare, con corte a 31 de marzo de 2022, copia del cual se anexa para conocimiento del despacho, se puede observar que: El Plan Estratégico de inversiones – PEI fue aprobado en la sesión No. 1 del Consejo Directivo del Pacto Casanare, realizado el 29 de julio de 2021.

En este PEl se priorizaron un total de 21 iniciativas estratégicas para ser implementadas en el marco del Pacto con un valor indicativo de $654.359.521.678, de los cuales $396.046.352.425 son aportes de la Nación y $258,313.169.253 aportes del territorio. Dentro de esas estrategias se encuentra el proyecto denominado: ".. Estudios y diseños para el mejoramiento a nivel de pavimento del tramo vial Tamara - Nunchia (ruta del café), incluyendo el diseño del puente sobre el Río Pauto sector Aposentos " con anotación: " EN GESTION.

Se resalta, que como bien lo dice el Tribunal Administrativo de Casanare, en cumplimiento de sus funciones los Ministerios de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, deben prestar su apoyo y asistencia técnica para que el proyecto formulado pueda tener viabilidad y asignación de recursos,( ) sin embargo, como también lo dice el Tribunal Administrativo de Casanare, lo cierto es que los planes y proyectos deben formularse y gestionarse por la entidad territorial con la articulación y coordinación de los entes ministeriales.

Es decir que corresponde al Departamento de Casanare " Formular y estructurar el proyecto de inversión para la construcción y terminación de la vía que conecta el municipio de Nunchia con el municipio de Támara y de la obra del puente vehicular sobre el Río Pauto, teniendo en cuenta los resultados que se obtengan en la fase de diagnóstico, las conclusiones y requerimientos derivadas del estudio técnico entregado en desarrollo del contrato de consultoría No. 2101 de 2016 y las observaciones y recomendaciones que ya fueron efectuadas en diciembre de 2019 y octubre de 2021 por el Ministerio de Transporte en el cumplimiento de sus funciones y en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (….) Al establecer como responsables de la Fase de Seguimiento al Ministerio de Transporte y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la obligación de realizar la correspondiente revisión con prioridad, emitiendo de ser necesarias, las observaciones y requerimientos pertinentes, dando curso al mismo sin dilaciones, para el cumplimiento de las órdenes impartidas, en la sentencia objeto del recurso de Apelación, se está condenando a los entes Ministeriales desde ya al incumplimiento de la orden impartida por el Tribunal, dado que ante estas carteras Ministeriales no se presentan los proyectos, tampoco los analiza y mucho menos hace requerimientos. […] 43.

En consecuencia, alegó que: «es responsabilidad del Departamento de Casanare, adelantar las gestiones requeridas para formular y estructurar el proyecto para ser presentado ante las entidades que tienen la competencia para la financiación de los proyectos de inversión- INVIAS - ANI - SISTEMA GENERAL DE REGALIAS - y solicitar la asignación de los recursos, de conformidad con las normas establecidas en esta orbita (Ley General del Presupuesto), por lo que no podría financiar el proyecto, como lo ordena el Tribunal Administrativo de Casanare, en el numeral cuarto de la sentencia». 15 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 44.

Adujo que, conforme al artículo 209 de la Constitución, «la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Si bien, Colombia es una República unitaria, es descentralizada, y al ser descentralizada los entes territoriales municipios, departamentos, cabildos, tienen responsabilidades, tareas y obligaciones, que no pueden ser desplazadas por el orden nacional». De manera que el operador judicial no puede desconocer el marco de competencias a que alude la Ley 715 de 2001 respecto del Sistema General de Participaciones. 45.

Afirmó que la sentencia recurrida viola «el régimen económico y de la hacienda pública» porque: (i) «implica una asignación presupuestal distinta a la inicialmente estructurada y que deviene en obligaciones extraordinarias y por fuera de su marco funcional»; (ii) «impacta de forma directa el ámbito de distribución de los recursos públicos y ello implica una intromisión en la planeación económica de las entidades del ejecutivo como ejecutores del gasto que actúan»; y (iii) «coloca en cabeza de la rama judicial una redistribución presupuestal que extralimita su ámbito de competencias e implica una intromisión improcedente en la separación de las ramas del poder». 46.

En su criterio, el juez de la primera instancia transgredió el principio de separación de poderes, «teniendo en cuenta que la Corte ha considerado que se sustituye la Constitución, en lo que tiene que ver con el principio de separación de poderes cuando (…) se suplanta una de las ramas del poder, a través de la asignación de sus competencias a otros órganos; lo que sucede en este caso al ordenarle al Ministerio de Transporte la consecución de los recursos correspondientes para el cumplimiento del fallo, obviando la responsabilidad que tiene el ente departamental de cumplir la ley y solicitar los recursos de acuerdo a la normatividad, autonomía e independencia». 47.

En suma, evidenció un exceso en la potestad judicial y un quebrantamiento del principio de legalidad porque la sentencia apelada contiene una orden de ejecución presupuestal que excede el margen funcional de esa cartera ministerial. IV. Trámite en segunda instancia 48. Mediante auto de 3 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Casanare12, concedió los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Industria, Comercio y Turismo y por el Ministerio de Transporte. 49.

El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso en segunda instancia, mediante auto de 6 de septiembre de 2022 y conforme al artículo 322 del CGP, admitió los aludidos recursos. Y, al tenor de lo dispuesto en el artículo 247 del CPACA, advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para 12 1_850012333000201900084011EXPEDIENTEDIGI20220816145251.pdf 16 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez alegar de conclusión, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta antes de que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 50.

Una vez cobró ejecutoria la referida providencia, las partes se abstuvieron de emitir algún pronunciamiento13. Igualmente, a la fecha de ingreso del proceso al despacho, el agente del Ministerio Público guardó silencio. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 51. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 199814, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 del CPACA15 y con el artículo 13 del Acuerdo N.° 080 de 201916, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento del problema jurídico 52. El ciudadano Norberto Martínez atribuyó al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Transporte, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y al departamento de Casanare, la transgresión de los derechos colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, debido a la obra vial inconclusa que comunica a los municipios de Nunchía y Támara. 53.

El Tribunal Administrativo de Casanare, mediante sentencia de 7 de julio de 2022, amparó los citados derechos colectivos tras concluir que el grave estado de la malla vial impide la locomoción y el desarrollo adecuado de las comunidades, y agregó que el departamento de Casanare, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, eran responsables de esa omisión teniendo en cuenta lo ordenado en la Ley 1916 de 2018 en materia de infraestructura vial para el fomento del turismo y del desarrollo. 13 Ibid., anotación 12. 14 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.

Disposición referente a la procedencia de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas primera instancia en acciones populares. 15 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Disposición relativa a la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia. 16 Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. 17 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 54.

Inconforme con la determinación de primera instancia, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo solicitaron la revocatoria parcial de esa decisión judicial. En primer lugar, ambas carteras manifestaron que carecen de legitimación en la causa por pasiva en tanto las órdenes de amparo exceden su marco funcional de acción. En segundo lugar, sostuvieron que el juez de la primera instancia interpretó de forma errada el objeto y las competencias dispuestas en la Ley 1916 de 2018.

Y, en tercer lugar, concluyeron que las medidas de amparo quebrantan los principios de la función pública, «el régimen económico y de la hacienda pública», el principio de separación de poderes y el principio de legalidad porque la orden de ejecución presupuestal excede sus responsabilidades, y desconocen las prioridades y decisiones económicas adoptadas en la materia de forma justificada. 55.

Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si: ¿los ministerios apelantes son o no responsables de transgredir los derechos colectivos previstos en los literales d), f) y l) del artículo 4° de la Ley 472, por cuenta del estado de la malla vial que comunica a los municipios de Nunchía y Támara?; y si ¿las órdenes de amparo cuestionadas son desproporcionales, ilegales o implican una asignación presupuestal distinta a la inicialmente estructurada? 56.

A fin de resolver estos interrogantes, la Sala estudiará: (i) el propósito, los límites y las características de las órdenes de amparo de los derechos colectivos, y (ii) la situación fáctica acreditada en el plenario en materia vial. Posteriormente, esta autoridad determinará, a partir de ese contexto, (iii) si el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo carece de legitimación en la causa por pasiva, y (iv) cuáles son las responsabilidades del Ministerio de Transporte en el caso.

V.2.1. El propósito, los límites y las características de las órdenes de amparo de los derechos colectivos del asunto sub examine 57. Los demandantes fundamentan su apelación en que el Tribunal Administrativo de Casanare impartió órdenes de amparo que exceden sus competencias legales, y quebrantan los principios que rigen la función y la hacienda pública. 58.

Para efectos de clarificar este punto, es necesario recordar que la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472 de 1998, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados por la acción u omisión de los particulares y de las autoridades públicas. 59.

En este escenario judicial se debaten problemas sociales que afectan a todos los habitantes del territorio nacional y, por eso, en el evento de emitir una sentencia condenatoria, el juzgador debe determinar las instrucciones idóneas, suficientes y conducentes que permitirán prevenir la amenaza o corregir el daño colectivo. 18 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 60.

En esa medida, el artículo 34 de la Ley 472 de 1998 señala las responsabilidades que tiene la autoridad judicial al momento de garantizar la materialización del amparo, así: […]

ARTICULO 34. SENTENCIA. (…) La sentencia que acoja las pretensiones del demandante de una acción popular podrá contener una orden de hacer o de no hacer, condenar al pago de perjuicios cuando se haya causado daño a un derecho o interés colectivo en favor de la entidad pública no culpable que los tenga a su cargo, y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior a la vulneración del derecho o del interés colectivo, cuando fuere físicamente posible.

La orden de hacer o de no hacer definirá de manera precisa la conducta a cumplir con el fin de proteger el derecho o el interés colectivo amenazado o vulnerado y de prevenir que se vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. (…) En la sentencia el juez señalará un plazo prudencial, de acuerdo con el alcance de sus determinaciones, dentro del cual deberá iniciarse el cumplimiento de la providencia y posteriormente culminar su ejecución. En dicho término el juez conservará la competencia para tomar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia de conformidad con las normas contenidas en el Código de Procedimiento Civil y podrá conformar un comité para la verificación del cumplimiento de la sentencia en el cual participarán además del juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo.

También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo […]. (Negrilla fuera del texto). 61. Como se puede observar, las medidas judiciales de los fallos condenatorios de las acciones populares deben ser precisas e identificar un término prudencial para efectos de su cumplimiento.

Además, su objeto es prevenir y corregir las acciones u omisiones que dieron mérito para acceder a las pretensiones del demandante. Significa lo anterior que el juez no solo debe determinar, a través de un lenguaje claro y preciso, los elementos de tiempo, modo y lugar de la condena, sino que la medida debe impactar directamente el nexo de causalidad que fundamentó la decisión de responsabilidad. 62.

Por ello, esta Sección en la sentencia de 20 de noviembre de 202017 explicó que «las órdenes judiciales respetarán las competencias de las entidades condenadas, así como los deberes de los particulares que integren el extremo pasivo. Sin embargo, el juez podrá promover la colaboración armónica de otras autoridades en el cumplimiento del fallo, si estas cuentan con funciones coligadas o afines al amparo del derecho conculcado o amenazado, para lo cual, incluso, podrá utilizar el mecanismo del exhorto». 17 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA, CONSEJERO PONENTE: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, RADICADO63001-23-33-000-2019- 00024-01, ACTORES: Procurador 34 Judicial I para asuntos Ambientales y Agrarios, la Defensora del Pueblo - Regional Quindío, y la Personera Municipal de Armenia. 19 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 63.

Todo ello se traduce en que a los apelantes les asiste la razón cuando señalan que la condena debe respetar el margen funcional de la entidad encargada de su cumplimiento. 64. En tal sentido se tiene que, como el propósito de la orden no es otro distinto al de salvaguardar los derechos colectivos amparados, la jurisprudencia también ha recordado que el juez es responsable de impartir medidas racionales que permitan la transformación y corrección paulatina de la problemática social, sin que la ausencia de recursos justifique la inacción estatal. 65.

Así las cosas, se pone de relieve que: «los trámites presupuestales y de planeación, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos. [En consecuencia] [e]s obligación […] [de la entidad condenada] desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados»18. 66.

Sin embargo, ello tampoco significa que la decisión judicial pueda desconocer el orden de prioridades del Ejecutivo, los procesos de planeación estatal, o los plazos necesarios para acatar los procedimientos de ejecución presupuestal. En este justo medio, la Sección Tercera de esta Corporación, en la sentencia de 12 de octubre de 200619, explicó lo siguiente: […] Una descontrolada proliferación de sentencias judiciales que impongan obligaciones de hacer a las entidades públicas, en períodos de tiempo extremadamente cortos y con cargo a sus correspondientes presupuestos, en medio de la inocultable situación de escasez de recursos propia de una economía subdesarrollada como la colombiana, podría conducir a una disfuncionalidad de tal magnitud, que acabaría incluso por producir el efecto perverso de convertir a las acciones constitucionales en improvisados y antitécnicos mecanismos de planificación económica, urbanística, ambiental, etcétera.

Lo anterior, además, muy factiblemente conduciría, por contera, a la previsible ineficacia de los remedios procesales mismos, pues de incurrirse, en uso de ellos, en el seguramente bien intencionado proceder de ordenar la ejecución de obras públicas más allá de las posibilidades materiales de las entidades 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2001.

Rad. N.º 2000-0512-01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad. N.° 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad. N.° 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. N.° 2011- 00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad.

N.° 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad. N.° 2018-00091-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad. N.° 2010-01320-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 19 Consejo de Estado, Sección Tercera. Sentencia del 26 de octubre de 2006. Exp. 630012331 00020050070801. 20 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez responsables -aun cuando para ello el juez encuentre respaldo en el ordenamiento constitucional y legal-, puede dejar privados de toda eficacia práctica a los institutos procesales que la Carta de 1991, en buena hora, introdujo para procurar la protección de derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales, y colectivos. b. Lo anterior no quiere significar que, ante toda circunstancia en la cual la salvaguarda de un derecho colectivo suponga la necesidad, para la entidad pública responsable de su protección, de llevar a cabo inversiones económicas con cargo a su presupuesto, sus omisiones o abstenciones contarán con el aval de un juez popular que observa, indiferente, cómo se desatienden los imperativos constitucionales y legales.

Si, de acuerdo con lo hasta ahora expuesto, el límite a la tarea fiscalizadora del juez viene determinado por la autorestricción que le impone el no reemplazar a la administración en la definición de órdenes de prioridades para la atención de necesidades de la colectividad -como se ha dicho ya, en una sociedad como la nuestra, las más de las veces, todas ellas, acuciantes-, lo mínimo que razonablemente resulta exigible de la autoridad administrativa, es que acredite la existencia de ése orden de prioridades, que el mismo se avenga a los preceptos constitucionales y legales aplicables y que, de conformidad con éstos, el destino previsto para los recursos públicos se corresponda con la satisfacción de necesidades o la salvaguarda o materialización de derechos de la misma o superior entidad constitucional o legal, que aquellos cuya protección se reclama a través del ejercicio de la acción popular. […] […] Dicho en otros términos, el juez popular, en principio, no debe incursionar en ámbitos en los cuales la administración ejerce su discrecionalidad planificadora, salvo en los casos en los cuales el órgano administrativo actuante incurra en manifiestas arbitrariedades, irrazonabilidad, desproporcionalidad o desatención de preceptos que orientan la distribución del gasto como, señaladamente, lo hace el inciso segundo del artículo 366 constitucional.

Sin embargo, mal puede la administración pretender que el juez encargado de la protección de los derechos colectivos, no sobrepase un límite que no existe en el caso concreto, o que no se le ha puesto de presente en el proceso. (…) Pero si la entidad pública responsable no cumple con el antedicho onus probandi, no puede perderse de vista que el juez siempre se enfrenta a la prohibición del non liquet, más aún cuando le ha sido encomendada, como al juez popular, la tarea de velar por la efectividad de derechos de especial relevancia constitucional.

Si la administración no demuestra, entonces, que ha ejercitado, ajustándose a Derecho, su discrecionalidad planificadora y que ha determinado los referidos órdenes de prioridades observando los parámetros que le impone el ordenamiento, no se advierten para el juez, en el caso concreto, más límites que los derivados de su prudencia y del propio Derecho, de manera tal que se ve abocado a procurar la protección, con las mayores eficacia y prontitud, de los derechos colectivos cuya vulneración o amenaza le haya sido acreditada dentro del respectivo proceso judicial. […] (Negrilla fuera del texto). 67.

En ese sentido, el Consejo de Estado enlistó algunos de los parámetros que debe tener en cuenta el juez popular, al momento de decidir si ordena o no la realización de una obra pública que implique el desembolso de grandes montos del presupuesto público, por encontrar una actividad administrativa desproporcionada. La providencia en comento señaló lo siguiente: 21 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez […] En conclusión, pueden formularse los siguientes parámetros en punto a los alcances del control judicial de la actividad administrativa, valiéndose, tanto aquel como ésta, del método de la ponderación: a. En los casos en los que el tribunal concluya que la decisión administrativa no es ponderada, debe proceder a declarar su invalidez. a.1.

Si, adicionalmente, como resultado de la actividad probatoria desplegada a lo largo del proceso y de las normas y/o principios jurídicos aplicables al caso, el juez puede también concluir que existe solamente una alternativa de solución conforme con el ordenamiento jurídico y con las exigencias de la “ley de la ponderación”20, puede -y debe- esa única decisión ponderada. a.2.

Si, en cambio, tras concluir que la solución por la que ha optado la administración no es ponderada, igualmente advierte que existen varías posibles soluciones satisfactorias de acuerdo con los postulados de la ponderación, no puede el juez sustituir con una de ellas la determinación previa, comoquiera que la formulación del criterio de decisión correspondiente es del resorte de la administración. b. Si la decisión administrativa enjuiciada respeta las exigencias de la ponderación, aunque pudieran identificarse en el proceso judicial otras soluciones ponderadas, tampoco corresponde al juez sustituir la opción elegida por la administración. c. El control judicial que apunta a establecer si la administración ha elegido o no una alternativa ponderada, cuando ejercita facultades discrecionales, parte de la previa atribución de valor o peso a los diferentes valores, derechos o intereses contrapuestas en el caso concreto.

El quid de la cuestión, radica en que no siempre -de hecho son escasas las ocasiones que así ocurre- el ordenamiento se ocupa de prefijar esos criterios de jerarquización, con lo cual el establecimiento de los mismos queda deferido a la instancia aplicativa, esto es, a la administración que ejerce las facultades discrecionales, eligiendo los criterios objetivos con base en los cuales optará entre las diferentes alternativas de que dispone […]21.

(destacado de la Sala) 68. En este mismo sentido, esta Alta Corporación22 ha expuesto lo siguiente: […] Ahora bien, Ia circunstancia de que el juez popular, aun habiéndose puesto de presente -dentro del curso del expediente- Ia amenaza o vulneración a un derecho colectivo, se abstenga de proferir órdenes de ejecutar obras públicas para no invadir Ia órbita de la discrecionalidad planificadora de la administración y atendida la “relatividad” 'de las obligaciones a cargo del Estado con respecto a la materialización de derechos de prestación, no debe entenderse como una patente de corso para que la entidad pública responsable continúe desatendiendo indefinidamente su obligación de proteger los derechos colectivos conculcados o bajo riesgo.

En tales supuestos, el juez popular debe impartir la orden de llevar a cabo Ias obras o actividades que sean 20 Cuanto mayor sea el grado de detrimento del principio que debe retroceder, mayor ha de ser la importancia del cumplimiento o satisfacción del principio que prevalece. 21 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de octubre de 2006, exp.

No. 63001-23-31-000-2005-00708-01(AP), C.P. Alier E. Hernández Enríquez. Actores: Héctor Buitrago Ospina y otros. Demandados: Municipio de Armenia y Empresa de Desarrollo Urbano de Armenia (EDUA). 22 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 26 de octubre de 2006, exp. No. 2005-00708-01(AP), C.P. Alier E. Hernández Enríquez. 22 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez del caso, tan pronto como las posibilidades presupuestales lo permitan, es decir, en cuanto haya de establecerse un nuevo orden de prioridades para la ejecución del gasto, en Ia vigencia fiscal que corresponda.

El juez puede garantizar el cumplimiento de dicha determinación, valiéndose de los mecanismos previstos por los artículos 34 y 41 y siguientes de la ley 472 de 1998 […]”. (negrillas y subrayas de la Sala de Decisión) 69. De conformidad con lo expuesto en la citada jurisprudencia, es evidente que al juzgador de una acción popular Ie corresponde dilucidar si las actividades administrativas realizadas por la administración pública han sido proporcionales a los intereses en conflicto. 70.

Este criterio orientador se traduce en que el juez está atado a lo probado en el acervo probatorio, y no puede separarse de los márgenes de racionabilidad exigibles a su función de impartir justicia. Aun así, ello no significa que le este vedado imponer acciones correctivas al advertir la vulneración de los derechos colectivos; sino que debe hacerlo respetando un margen de libertad y maniobra mínimo que permita al Estado cumplir de forma racional con sus deberes constitucionales y legales.

V.2.2. El estado de la malla vial acreditado en el plenario 71. Para efectos de determinar si les asiste o no la razón a los apelantes, es necesario tener en cuenta que el secretario de infraestructura del Departamento de Casanare23, mediante oficio de 11 de abril de 2021, certificó lo siguiente: […] Que una vez revisado el PLAN VIAL DEL DEPARTAMENTO DE CASANARE 2021 - 2030 el cual fue aprobado por el Ministerio de Transporte según radicado MT No.:20215000909181 del 05-09-2021, y la RESOLUCION No 5054 DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2016 expedida por el Ministerio de Transporte, se determina que la vía denominada LA MARGINAL (YOPALOSA) - NUNCHIA - TAMARA de código 65CA05, es una vía de segundo orden, y por lo tanto es competencia del Departamento su mantenimiento y mejoramiento. […]24 (negrilla fuera del texto). 72.

Respecto de las características de esa malla vial, en el plenario se demostró que el 13 de junio de 2016, el entonces director técnico del Banco de Programas y Proyectos del Departamento25 y el funcionario de esa Gobernación César Rojas Alarcón, practicaron una visita a la vía que transcurre entre «el casco urbano del municipio de Támara - río Pauto sitio de ponteadero puente vehicular vereda aposentos municipio de Tamara (vía del Café)», observando lo siguiente: […] Por solicitud del Departamento Administrativo de Planeación, se realizó visita técnica a la vía existente que va del casco urbano del municipio de Nunchia al Rio pauto límites con el municipio de Tamara vereda Aposentos.

Este tramo de vía hace parte de un corredor vial que podemos denominarlo como una vía de segundo orden y que une las cabeceras municipales de Nunchia y Tamara y que se conoce como vía del café. Cabe decir que este 23 Oscar Eduardo Garcia. 24 Anotación 2 expediente digital Samai. Cuaderno 1 página 85. 25 Edwin Guillermo Cubides Vásquez 23 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez corredor vial aún no está totalmente comunicado por falta de obras importantes como es la terminación de la construcción del puente vehicular sobre el Rio pauto Vereda aposentos del municipio de Tamara, donde actualmente existen obras de la Subestructura o Infraestructura del puente, compuesta por estribos que son los apoyos extremos del puente, que transfieren la carga de éste al terreno y que sirven además para sostener el relleno de los accesos al puente, no tiene material de relleno en los accesos, se encuentra en zona boscosa y virgen sin apertura de vía por ningún costado.

Igualmente falta la apertura de un tramo de vía aproximadamente de 5-6 kilómetros donde actualmente hay un camino de herradura. […]26 (Negrilla fuera del texto). 73. El 21 de septiembre de 2016, los mismos funcionarios llevaron a cabo una segunda visita técnica en la que detallaron las condiciones de la vía, así: […] El presente informe de visita técnica detalla el estado actual de la vía que conduce de la cabecera municipal de Támara Casanare hasta el río Pauto (puente aposentos en las coordenadas LATITUD 5°43'45.83"N LONGITUD 72°12'4.45"O), pasando por la vereda de CRUZ VERDE, LA VICTORIA y APOSENTOS.

Con en una longitud de 15,90 kilómetros entre estos dos puntos. En general los 9,3 kilómetros iniciales mantienen su misma geometría con un ancho aproximado de 3,5 a 4 metros, sus pendientes longitudinales varían del 5 al 13% debido a que es un terreno montañoso pero estable. La vía en este tramo carece de diseño geométrico y los drenajes laterales son suficientes, en este tramo de vía se observa material granular discontinuo producto de mantenimientos viales, la escorrentía superficial está afectando la banca existente segregando el poco material instalado en la capa de rodadura.

Las alcantarillas se encuentran construidas a nivel de subrasante en tubería de 36% y en un 30% en mal estado y de baja capacidad hidráulica. A partir del k9+300 hasta el rio pauto no hay vía que permita el acceso de ningún tipo de vehículos, el 80 % de este tramo presenta apertura de vía echa en años anteriores con buldócer, actualmente se encuentra en muy mal estado con desprendimiento de material perdida de bancada, socavones, desprendimiento de material, aislamiento de vía, taponamiento, en su mayor parte solo da paso a caballo o a pie, se observa una franja de acceso sobre terreno natural que atraviesa 5 caños que carecen de obras hidráulicas, sobre el trazado actual se atraviesan potreros, senderos de gran humedad y zonas inestables que requieren de obras de protección y contención. Este tramo de vía va paralelo al rio pauto pero alejado sobre terreno quebrado.

Dada la necesidad de aportar al bienestar socio económico de los municipios de Tamara y Nunchia e incluso del mismo Departamento, en impulsar proyectos que generen desarrollo a su economía en especial al sector cafetero. El Departamento de Casanare en ejecución del Plan de Desarrollo Departamental "Casanare con paso firme 2016-2019", pretende realizar los estudios y diseños de la vía comprendida entre el casco urbano del Municipio de Nunchia y el casco urbano del Municipio de Tamara.

Con el trazado de diseño de esta via se pretende unir las cabeceras municipales de Tamara y Nunchia, pasando por un punto obligado que es el puente Aposentos sobre el rio pauto. […] (Negrilla fuera del texto). 26 Anotación 2 expediente digital Samai. Documento con certificado 5B5C0D964476D9F2 CEA9F4B65124B53A 680B5E5B7364F6BA C071E9E01F2E7B2B, página 1 a la 21. 24 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 74.

En el contexto de esos resultados, mediante Memorandos de 29 de septiembre de 2016, el director técnico del Banco de Programas y Proyectos del Departamento requirió a la Secretaría de Obras Publicas con el propósito de consultar si esa dependencia contaba con un estudio o diseño de aquellos tramos viales. 75. Ante la respuesta negativa de esa dependencia27, mediante Resolución 0178 de 29 de noviembre de 2016, la Gobernación de Casanare ordenó la apertura de un proceso contractual, con el objeto de elaborar los «ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LA VÍA ENTRE EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE NUNCHIA Y EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE TAMARA.

DEPARTAMENTO DE CASANARE»28. 76. Por medio de Resolución No. 0241 de 21 de diciembre de 2016, el departamento de Casanare adjudicó al oferente Consorcio Diseños Viales 2016 el proceso de concurso de méritos abierto CAS-OAJ-CMA-0027-2016. 77. En línea con lo anterior, mediante oficio de 6 de marzo de 2019, el departamento de Casanare informó al presidente de la Junta de Acción Comunal de la vereda Tamuría que, para efectos de solucionar la citada problemática, contrató la realización de los estudios de diseños de la vía de la referencia. Así mismo señaló que el departamento estaba estructurando un proyecto para adelantar la primera etapa de las obras, partiendo del casco urbano, con el fin de obtener recursos del OCAD departamental29. 78.

Sobre este mismo punto, en el acta de la visita de 18 de diciembre de 2019, el ingeniero de la Gobernación de Casanare, Jonathan Camargo explicó a los concejales Fredy Barrera León y Carlon Julio Camelo y al hoy accionante, señor Norberto Martínez, lo siguiente: […] Dentro de los proyectos mencionados por el ingeniero Jonathan Camargo como representante de la gobernación de El departamento de Casanare en cumplimiento del plan de desarrollo "Casanare con paso firme2015-2019" adelanto proceso de contratación No. CAS-OAJ-CMA-0027-2016 el cual dio origen al concurso de méritos del contrato de consultoría Número 2101-2016 con objeto "ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LA VIA ENTRE EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE NUNCHIA Y EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE TAMARA DEPARTAMENTO DE CASANARE*, como producto resulto el diseño integran de 28,774 kilómetros de vía secundaria y dentro de los productos más relevantes tenemos: Diseño de estructura del pavimento, obras de drenaje menores y mayores (10 puentes), obras de protección y contención, obras de señalización, gestión y documentación predial, catastral y ambiental y todos los diseños en general para una posterior etapa de construcción. 3.

El ingeniero Jonathan Camargo como representante de la gobernación de Casanare menciona que respecto a la asignación de recursos para iniciar con la construcción de la vía en cuestión, se informa que la Administración 27 Memorial SPOP de 5 de octubre de 2016 suscrito por el secretarío de Obras Publicas Diego Orlando González Roa. 28 Anotación 2 expediente digital Samai.

Documento con certificado 9ACFF84F7282B46E 2E7AE72C2E49C7FD 348870D49B08C18E 75125AB9A302EE01 29 Anotación 2 expediente digital Samai. Cuaderno 1 página 102. 25 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Departamental viene estructurando un proyecto para una primera etapa a nivel de pavimento y ser presentado por OCAD regional con objeto "MEJORAMIENTO A NIVEL DE PAVIMENTO DEL TRAMO VIAL QUE CONDUCE DESDE EL CASCO URBANO DE MUNICIPIO DE NUNCHIA AL SECTOR LA Y VEREDA BUENOS AIRES DEL MUNICIPIO DE NUNCHIA, DEPARTAMENTO DE CASANARE", y código BPIN2019000070016, dicho proyecto ha sido enviado a revisión al DNP y Ministerio de Transporte siendo revisado y presentando algunas observaciones las cuales están siendo subsanadas por la entidad formuladora. 4.

Se realiza parada en el rio Nunchia donde el ingeniero Jonathan Camargo, menciona que dentro de los estudios y diseños realizados por la gobernación de Casanare están los diseños del puente sobre el rio Nunchia y que su ejecución costa cerca de 14 mil millones y su diseño esta con estructura metálica y luz de aproximadamente 100 metros por la misma hidráulica del rio. 5.

Se continua la visita entre el casco urbano del municipio de Nunchia y la quebrada sarama, pasando por el mismo rio Nunchia (K3+200) donde actualmente existe un puente peatonal colgante, quebrada la dominguera (K3+700) donde actualmente hay una batea en concreto reforzado, quebrada tamuria (K8+250) donde actualmente está construido un puente peatonal colgante y quebrada sarama (K10+300) donde se observa la ausencia de obra de drenaje y obras para paso peatonal y vehicular.

(…) 7. El ingeniero Jonathan Camargo como representante de la gobernación de Casanare aclara que las longitudes mencionadas el abscisas y luces de obras de drenaje son aproximadas, que en los diseños realizados los cuales se reposan en la gobernación de Casanare aparecen los datos precisos en caso de requerirlos, así como el valor de cada una de estas obras de drenaje. 8.

El ingeniero Jonathan Camargo como representante de la gobernación de Casanare menciona que queda pendiente realizar gestión ante entes nacionales y departamentales para la consecución de recursos para la construcción. […]30 (Negrilla fuera del texto). 79. Más recientemente, el documento de 8 de abril de 2021 titulado “informe actividades realizadas en el año 2019 – 2021 en el corredor vial secundario en afirmado Nunchia - Tamara – Ruta del Café”31, explica que el departamento realizó las siguientes labores de mantenimiento en las vigencias 2020 y 2021: […] INTERVENCION AÑO 2020 vía secundaria Tamara – rio Pauto sector vereda Aposentos - ruta del café Periodo de Intervención Mes de Mayo a Julio 20 del año 2020.

Kms intervenidos 8,3 Km (…) INTERVENCION AÑO 2021 ENERO A LA FECHA DE EMISIÓN DEL PRESENTE INFORME Km intervenidos 5 Km Municipio de Tamara y a las comunidades de las veredas la Zuquia en el tablón de Tamara, San Pedro, Cruz Verde, Aposentos que utilizan el corredor vial terciario de más de 22 Kms por donde transita el camino de herradura a lomo de mula, solicitaron el apoyo a la administración departamental para que apoyaran con algunas máquinas para realizar el mantenimiento vial con la asignación de 1 excavadora y 1 Bulldozer, para que se continue con la adecuación de la vía que interconecta con la vía secundaria conocida como ruta del café que comunica los municipios de Tamara – Nunchia conocida como ruta del café por toda la cordillera oriental atravesando las montañas en las que se 30 Ibidem, pagina 256 y ss. 31 El citado informe fue elaborado por el Coordinador Técnico del banco de maquinaria de la Gobernación de Casanare José Vidal Avendaño, y por el ingeniero Octavio López Barrera. 26 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez cultiva el café a gran escala, siendo un renglón de la economía casanareña muy importante.

MUNICIPIO: TAMARA: MANTENIMIENTO DE VIA SECUNDARIA TROCHA CON BULLDOZER Y EXCAVADORA SOBRE ORUGAS (CORTES DE CURVAS VERTICALES Y AMPLAICIONES CURVAS HORIZONTALES) TAMARA – APOSENTOS RIO PAUTO RUTA DEL CAFÉ. […]32 (Negrilla fuera del texto). 80. Según el mismo documento, el tramo vial del litigio presenta las siguientes características técnicas: […] Complementando y teniendo como referencia la visita realizada los días 17 y 19 de abril de 2021.

Se estructura el informe correspondiente del estado en que se encuentran los sectores antes mencionados. (…) TRAMO

1. DE LA VIA DESDE EL LADO DE TAMARA HASTA RIO PAUTO SECTOR APOSENTOS (INCLUIDO ESTRUCTURA EXISTENTE DEL PUENTE SOBRE RIO PAUTO) TRAMO

2. DE LA VIA DEL LADO DE NUNCHIA DESDE EL RIO PAUTO AL CASCO URBANO DE NUNCHIA (INCLUIDO ESTRUCTURA EXISTENTE DEL PUENTE SOBRE RIO PAUTO) La vía es de segundo orden y la dividimos en dos sectores a. Sector casco urbano Municipio de Tamara – La Victoria – Aposentos – Rio. Se toma como K0+000. La salida del casco urbano de Tamara a la derecha se observan viviendas continuas y el cementerio, a la izquierda se encuentra el talud inferior de la banca de la vía con cercas de alambre de púas, árboles nativos y potreros empradizados.

El ancho de la vía es de 5,5 aproximadamente en condiciones de transitabilidad segura por la capa granular de rodadura hasta el K0+300. Y de ahí en adelante la vía tiene un ancho promedio de 6,5 m con viviendas distanciadas entre 40 a 50 m a lado y lado, las condiciones de transitabilidad son buenas en ambos sentidos para motocicletas, vehículos livianos y de carga hasta 10 Toneladas sin dejar ahuellamiento por carga debido a la carpeta granular de soporte, la velocidad promedio de recorrido no sobrepasa los 20 km/h, el sector crítico son los últimos 4,5 kilómetros desde el carreteable en afirmado transporte vehicular.

Se debe hacer en caballo o a pie debido a las condiciones de humedad, estabilidad y deterioro de la capa de rodadura. Requiere la construcción rápidamente de varias obras de arte menor ya que el agua está destruyendo. En la actualidad la vía es transitable, pero depende de las condiciones climáticas del día. En este 2021 el invierno ha sido leve en comparación al invierno del año 2020. b. Sector Rio Pauto – Altos de Tamuria – casco Urbano de Nunchia.

El tramo o sector Rio Pauto – Casco Urbano de Nunchia, se toma K0 el rio pauto y se avanza hasta la quebrada la sarama, hasta el sitio donde termina el vía de acceso e ingresa al casco urbano de nunchia como por una circunvalar y sale a la vía a la Yopalosa. En época de pleno invierno, el nivel del agua sobrepasa el cauce o rivera aguas arriba parte derecha (aprox. 300 m) y esto se debe a que el área hidráulica se ha reducido o perdido por la cantidad de árboles, troncos, ramas y el arrastre de material vegetal que se ha acumulado aguas arriba y aguas abajo del paso el cual tapona y represa el curso normal del agua, aumentando el nivel, la cual busca la parte más baja del terreno donde se desborda pero allí se construyó una alcantarilla la cual no es una obra capacitada o construida técnicamente y puede fallar presentándose el desbordamiento dejando incomunicado el paso durante toda la época del año. 32 Anotación 2 expediente digital Samai.

Documento con certificado C9346CD31D916C9C 763AB04388DD939A 5471E91AA6114BAD ADCA50E430F6B569 27 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez (…) La vía en su totalidad tiene su trazado, en un porcentaje en trocha en camino de herradura en de piedemonte en la cordillera oriental y se encuentra construida en un gran porcentaje con maquinaria con cortes curvas verticales y horizontales y ampliaciones en las curvas; en su totalidad la delimita cerca en alambre de púas por sus costados.

Existen broches en alambre y madera como seguridad en pasos de ganado entre las fincas. No requiere permisos de servidumbre.

5. ANEXO FOTOGRAFICO Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 0+000 Coordenadas 5°49’44.67954N-72°9’53.94863”W Fin del casco Urbano salida de casco urbano de Tamara, lado izquierdo existen viviendas y al lado derecho el talud se encuentra potreros con pendientes pronunciadas. (…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 2+500 Coordenadas 5°48’3.03372N-72°10’3.32965”W - 5°47’50.09608N-72°10’36.09743”W Se evidencia cultivos de plátano y de café. En las imágenes se observan cultivos de café, banano, plátano, cítricos en grandes extensiones al igual que fincas con crías de ganado extensivo doble propósito. las condiciones del carreteable con placas huellas en los tramos críticos y material granular como capa de rodadura siendo estos tramos seguros de transitabilidad de carga y personal.

Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 7+400 Coordenadas 5°47’21.6366N-72°11’16.3666”W Escuela la victoria, se evidencia que la vía secundaria en afirmado se encuentra transitable (…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 8+800 Coordenadas 5°46’53.30226N-72°11’45.5932”W Parte de la vía cerca a la Casa del sr Hugo González presenta condiciones del estado de la vía secundaria en afirmado en buenas condiciones de transpirabilidad.

Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 9+300 Coordenadas 5.77718637N-72.19998603W casa de polo existe un (y) que parte para la via aposentos y otra vereda, en este sector ya las condiciones del terreno cambian de aqui en adelante el carreteable es material natural, no hay material de recebo. (…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 9+500 Coordenadas 5.77298508N-72.20258455W Las condiciones de transitibilidad segura disminuye, no es muy transitable el ancho se reduce a 4,50m se presenta rocas en la capa de rodadura.

(…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 13+500 Coordenadas 5.76334127N 72.20086566W Punto para la Proyección de la Construcción de un Box Culvert doble 2,50 mx 2,50 con condiciones de estabilidad optimas, quebrada la Volcana 13+500 antes esta la casa de doña marina punto clave donde se debe proyectar un puente vereda aposentos.(…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km 10+500 Coordenadas 5.76691914N – 72.2010247W hasta este punto existen condiciones de la vía con un ancho aproximado de 5 mts se presenta bastante vegetación por ambos costados talud izquierdo, talud de la vía talud superior costado derecho es el talud inferior de la banca de la vía se encuentra terreno natural con sobre tamaños en la capa de rodadura, aunque el terreno es firme las condiciones de acceso cambian para el ingreso de un vehículo y se hace muy difícil el acceso se evidencia que pudo haber trabajo de un bulldozer, para la apertura pero se evidencia bastante restricción. (…) Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto 28 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Municipio: Tamara Km 13+500 Coordenadas 5.76333861N- 72.200866691W 5.76810230 N- 72.20283584 W Punto para la Proyección de la Construcción de un Box Culvert doble 2,50 mx 2,50 con condiciones de estabilidad optimas, quebrada la Volcana 13+500 antes esta la casa de doña marina punto clave donde se debe proyectar un puente vereda aposentos.

Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km Coordenadas 5.75984927N -72.19835037W - 5.76188003N- 72.19964671W Vereda san pedro como se evidencia el ancho de la trocha no supera 2,50 m a 3,0 donde el ingreso vehicular es nulo, siendo inasequible para motos en adelante, solo transporte de tracción animal con presencia de vegetación y condiciones inundables con nacimientos de aguas.

Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Municipio: Tamara Km Coordenadas 5.76147496N-72.19919504W - 5.75874797N- 72.19643304W Vía san pedro quebrada el santuario drenaje natural caño (drenaje) 2 se debe proyectar la construcción de un Pontón de unos 10 a 12 mts aproximadamente y hacer cortes verticales para la ampliación de curvas horizontales. 29 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez Sector: Tramo de vía Tamara- Cruz Verde - Rio Pauto Terreno inestable con nacimientos de aguas, vegetación espesa con árboles de gran tamaño y cruces de drenaje naturales.

(…) Punteadero del rio pauto donde se cuenta con los estribos y muertos de anclajes como parte de la estructura, entre estribo y estribo existe una luz 75m información dada por la comunidad; del lecho del rio se encuentra a 35 m. todo este terreno su formación es arcillosa y se encuentra saturado debido a los a los nacederos, vertientes de agua en la zona y existen tramos que se deben hacer cortes para reducir las pendientes debido a la formación geográfica del sitio.

(…) En las imágenes se observa el carreteble adecuado con bulldozer por la gobernación de Casanare en años anteriores. Arboles de diámetros de más de 10 Cms, en los taludes superiores de la banca de la vía, erosiones producidas por los cortes de secciones transversales. Imágenes del carreteable empradizados con capa vegetal y arbustos nativos de diámetros y alturas considerables, estabilidad de los suelos limo arcillosos (…) En el paso de una cárcava natural de más de 3,5m se observa en el área hidráulica arrastre de material metamórfico y sedimentario de grandes tamaños al igual la erosión en la franja del cruce de la vía. Durante el recorrido se evidencia el tipo de terreno limo arcilloso, con trazas de arena de fácil remoción, por la falta de transitabilidad se encuentra empradizadas por los lugareños para los criaderos de ganado doble propósito, y de cultivos de pan coger.

(…) 30 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez La alcantarilla sobre el caño la Sarama colapso debido al sistema constructivo de la instalación de los tubos y de los volúmenes de agua de escorrentía en época de máximas precipitaciones y por las condiciones de cambios de nivel. La topografía es variable de quebrada a ondulada donde se encuentran restricciones de cercas de potreros de ganado existentes por los lugareños (…) Existen tramos donde el ancho del camino en trocha de mula es necesario desmontar por las condiciones de inestabilidad del terreno. En las imágenes correspondientes al tramo de la vereda altos de Tamuria alta se realizó recorrido en lomo de mula debido a las distancias entre el rio pauto y Nunchia, se observan zonas naturales con empradización de pastos silvopastoriles para ganado vacuno y caballar, algunas erosiones o escarpes por los cambios climáticos de piedemonte llanero cordillera oriental. […]33 (Negrilla fuera del texto). 81.

En consideración al referido acervo probatorio, la Sala concluye que la vía denominada LA MARGINAL (YOPALOSA) - NUNCHIA - TAMARA con código 65CA05, es una vía de segundo orden y, por lo tanto, su mantenimiento y mejoramiento compete al departamento de Casanare. 82. Este corredor vial no está totalmente comunicado y carece de obras importantes como lo son el puente vehicular sobre el rio Pauto, en donde actualmente se ubican los cimientos de la subestructura.

Igualmente, es necesario construir un tramo de vía aproximadamente de 5-6 kilómetros. 83. En general, los 9,3 kilómetros iniciales tienen una geometría con un ancho aproximado de 3,5 a 4 metros. Allí las pendientes longitudinales varían del 5 al 13% debido a que es un terreno montañoso pero estable. La vía en este tramo carece de diseño geométrico, pero los drenajes laterales son suficientes. 84.

A partir del k9+300 hasta el rio pauto el camino no permite el acceso de ningún tipo de vehículos. Ese sector, para el año 2016, se encontraba en muy mal estado y con desprendimiento de material perdida de bancada, socavones, desprendimiento de material, aislamiento de vía, taponamiento y, en su mayor parte, era transitable a caballo o a pie. 85.

En el plenario también se demostró que la Gobernación de Casanare celebró el contrato de consultoría Número 2101-2016 con el objeto de elaborar "ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LA VIA ENTRE EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE NUNCHIA Y EL CASCO URBANO DEL MUNICIPIO DE TAMARA DEPARTAMENTO DE CASANARE”. 33 Ibidem. 31 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 86.

Como producto de ese contrato el departamento cuenta con un diseño de 28,774 kilómetros de vía secundaria junto con sus obras anexas. Ahora bien, para materializar esa iniciativa, desde el año 2019 la administración departamental estructuró el proyecto con código BPIN2019000070016, el cual se encuentra en etapa de correcciones. 87.

Finalmente, la Gobernación demostró que realizó labores de mantenimiento durante las vigencias 2020 y 2021. Además, a 2021 el sector crítico de la vía eran los últimos 4,5 kilómetros del primer tramo, y gran parte del segundo tramo, pues en ese lugar el transporte se debe hacer en caballo o a pie debido a las condiciones de humedad, estabilidad y deterioro de la capa de rodadura.

V.2.3. La presunta responsabilidad del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en el caso concreto 88. En el asunto sub examine, el Tribunal de la primera instancia concluyó que la pavimentación del circuito vial que conecta Nunchía, Támara y el paso La Vega del departamento de Casanare, compete al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, teniendo en cuenta que tales obras fomentaran el desarrollo turístico de la región, de conformidad con lo previsto en la Ley 1916 de 2018. 89.

Ante dicha premisa, cabe recordar que el artículo 4° de la Ley 790 de 2002 creó el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo como la entidad encargada de formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas generales en materia de desarrollo económico y social del país, relacionadas con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de la industria, la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, la promoción de la inversión extranjera, el comercio interno y el turismo. 90.

Concretamente, el artículo 2° del Decreto 210 de 2003 enlistó 39 funciones ministeriales, sin que las mismas estén relacionadas directamente con el sector transporte o con el mejoramiento de la malla vial del país34. 34 ARTÍCULO 2o. FUNCIONES GENERALES. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo tendrá las siguientes funciones generales: 1.

Participar en la formulación de la política, los planes y programas de desarrollo económico y social. 2. Formular la política en materia de desarrollo económico y social del país relacionada con la competitividad, integración y desarrollo de los sectores productivos de bienes, servicios entre ellos el turismo y tecnología para la micro, pequeña y mediana empresa, el comercio interno y el comercio exterior. 3.

Formular la política y liderar el movimiento por el aumento de la productividad y mejora de la competitividad de las empresas colombianas. 4. Formular las políticas para la regulación del mercado, la normalización, evaluación de la conformidad, calidad, promoción de la competencia, protección del consumidor y propiedad industrial. 5. Formular y ejecutar la política turística, así como los planes y programas que la conformen, con el fin de fortalecer la competitividad y sostenibilidad de los productos y destinos turísticos colombianos. 6.

Colaborar con los ministerios y demás entidades competentes en la formulación de las políticas económicas que afectan la actividad empresarial y su inserción en el mercado internacional. 7. Definir la política en materia de promoción de la competencia, propiedad industrial, protección al consumidor, estímulo al desarrollo empresarial, la iniciativa privada y la libre actividad económica, productividad y competitividad y fomento a la actividad exportadora. 8.

Dirigir, coordinar, formular y evaluar la política de desarrollo empresarial y de comercio exterior de bienes, servicios y tecnología, para lo cual podrá convocar al Consejo Superior de Comercio Exterior cuando lo considere pertinente. 32 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 9. Formular la política de incentivos a la inversión nacional y extranjera, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público; coordinar las estrategias gubernamentales dirigidas a incrementar la competitividad del país como receptor de inversión extranjera, y adelantar las negociaciones internacionales en materia de inversión extranjera.

La política general de inversión extranjera se formulará con base en las decisiones que adopte el Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES. 10. Formular la política de promoción de exportaciones teniendo en cuenta las recomendaciones que para el efecto señalen el Consejo Superior de Comercio Exterior, la Junta Directiva del Banco de Comercio Exterior S.A., Bancoldex y la Junta Asesora de Proexport. 11.

Formular dentro del marco de su competencia las políticas relacionadas con la existencia y funcionamiento de los sistemas especiales de importación y exportación de las zonas francas, las sociedades de comercialización internacional, las zonas especiales económicas de exportación, así como los demás instrumentos que promuevan el comercio exterior y velar por la adecuada aplicación de las normas que regulan estas materias. 12.

Dirigir, coordinar, formular y evaluar la política de desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa, para lo cual podrá convocar al Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa cuando lo considere pertinente. 13. Ejercer la coordinación para definir la posición del país en las diferentes negociaciones internacionales y velar por el cabal cumplimiento de los compromisos adquiridos en las mismas. 14.

Determinar el alcance de los acuerdos comerciales internacionales suscritos por Colombia, sin perjuicio de las funciones asignadas al Ministerio de Relaciones Exteriores. 15. Velar por la pertinencia, estabilidad y debida aplicación de los incentivos a la productividad y competitividad y a las exportaciones, así como por la expedición de regulaciones y procedimientos dirigidos a fortalecer la competitividad de la oferta exportable colombiana en el mercado externo. 16.

Representar al país en los foros y organismos internacionales sobre política, normas y demás aspectos del comercio internacional, teniendo en cuenta las recomendaciones del Consejo Superior de Comercio Exterior, y servir de órgano nacional de enlace del Gobierno Nacional con las entidades internacionales responsables de los temas de integración y comercio internacional. 17.

Promover las relaciones comerciales del país en el exterior y presidir las delegaciones de Colombia en las negociaciones internacionales de comercio que adelante el país. 18. Evaluar, formular y ejecutar la política del Gobierno Nacional en materia de prevención y corrección de las prácticas desleales, restrictivas y lesivas del comercio exterior, que directa o indirectamente afecten la producción nacional. 19.

Formular con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales las políticas arancelaria, aduanera, de valoración, los nuevos regímenes aduaneros y los procedimientos de importaciones y exportaciones y definir conjuntamente con dicha entidad los convenios aduaneros internacionales de los que Colombia deba hacer parte. 20.

Establecer los trámites, requisitos y registros ordinarios aplicables a las importaciones y exportaciones de bienes, servicios y tecnología, y aquellos que con carácter excepcional y temporal se adopten para superar coyunturas adversas al interés comercial del país. Todo requisito a la importación o exportación en tanto es una regulación de comercio exterior, deberá establecerse mediante decreto suscrito por el Ministro de Comercio, Industria y Turismo y el Ministro del ramo correspondiente. 21.

Promover, coordinar y desarrollar con las entidades competentes, sistemas de información económica y comercial nacional e internacional, para apoyar la gestión de los empresarios y el desarrollo del comercio exterior. 22. Actuar como Secretaría Técnica del Consejo Superior de Comercio Exterior y del Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa, así como de los comités asesores, sectoriales y técnicos. 23.

Preparar en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación y someter a consideración del Consejo Superior de Comercio Exterior y del Consejo Superior de Micro, Pequeña y Mediana Empresa, los aspectos de desarrollo empresarial y de comercio exterior que deba contener el Plan Nacional de Desarrollo. 24. Efectuar la coordinación del Sector Administrativo de Comercio, Industria y Turismo. 25. <Ver Notas de Vigencia> <Numeral modificado por el artículo 1 del Decreto 4269 de 2005.

El nuevo texto es el siguiente:> Llevar el registro de producción nacional, de la declaración escrita sobre los contratos de exportación de servicios, de contratos de importación de tecnología, de turismo y expedir las certificaciones pertinentes. 26. Certificar la calidad de maquinaria pesada no producida en el país con destino a la industria básica, para obtener la exclusión del Impuesto al Valor Agregado IVA. 27.

Coordinar la ejecución de la política de comercio exterior con las distintas entidades de la administración pública que tienen asignadas competencias en esta materia. 28. Formular y adoptar la política, los planes, programas y reglamentos de normalización. 29. Presentar al Congreso de la República los proyectos de ley relacionados con las materias de su competencia. 30.

Preparar o revisar los proyectos de decreto y expedir resoluciones, circulares y demás actos administrativos de carácter general o particular necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 31. Preparar los anteproyectos de planes y programas de inversión y otros desembolsos públicos correspondientes al Ministerio y sus entidades adscritas o vinculadas y los Planes de Desarrollo Administrativo de los mismos. 32.

Coordinar la ejecución de sus planes y programas con las entidades territoriales y prestarles asesoría, cooperación y asistencia técnica en lo de su competencia. 33. Orientar, coordinar y controlar en la forma contemplada por la ley, a sus entidades adscritas y vinculadas. 33 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 91.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Casanare fundó el nexo causal de la responsabilidad de esa cartera en el caso concreto, a partir de dos factores. De un lado, hizo referencia a la declaratoria -efectuada por la Ley 1916 de 2018- de los municipios de Nunchía y Támara como beneficiarios de los programas de desarrollo del «Bicentenario».

Y, de otra parte, aludió al hecho consistente en que el Ministerio de Comercio, Industria y Comercio suscribió -el día 26 de junio del 2019- con el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y con los departamentos de Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca y Santander, el Pacto Territorial Bicentenario. 92.

Con fundamento en ambos presupuestos, el Tribunal concluyó que al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo le asistía el deber de financiar las obras del litigio por cuanto el mejoramiento de la malla vial era una medida tendiente a promover el desarrollo turístico de Nunchía y Támara, de conformidad con lo regulado por la Ley 1916 de 2018. 93.

Sin embargo, al revisar el objeto y los procedimientos previstos en la Ley 1916 la Sala encuentra que el juez de la primera instancia desconoció el alcance material de dicha regulación frente al caso concreto. Para la Sala, el Tribunal olvidó que la Ley 1916 de 2018 reguló la forma en que el Estado priorizaría la selección de los proyectos de desarrollo del bicentenario de la independencia, con miras a garantizar el derecho a la igualdad y la planificación responsable de las actividades más urgentes, teniendo en cuenta la amplia gama de programas pasibles de ejecución y las necesidades de los 59 municipios beneficiarios. 94.

Nótese que el objeto de la Ley 1916 de 2018, según lo previsto en su artículo 1°, es el de «vincular a la Nación en la celebración del bicentenario de la campaña libertadora de 1819, a su vez, se rinde homenaje y declara patrimonio cultural de la Nación a los municipios que hicieron parte de la ruta libertadora». 95. Para tal efecto, el legislador declaró que los municipios de Nunchía y Támara eran 2 de los 59 municipios que hicieron parte de la ruta libertadora y que, por ello, serían beneficiarios de los planes, programas y obras de desarrollo definidos en esa ley debido a su valor patriótico y aporte histórico. 96.

Esa norma también determinó las características de los planes y programas que el Estado desarrollaría para celebrar el Bicentenario, frente a los cuales el Gobierno Nacional tenía una autorización para incluir aquellas inversiones en las próximas vigencias presupuestales. 34. Impulsar y poner en ejecución planes de desconcentración y delegación de las actividades y funciones en el Sector Administrativo de Comercio, Industria y Turismo. 35.

Llevar el Registro Nacional de Turismo en el cual deben inscribirse los prestadores de servicios turísticos. 36. Iniciar investigaciones de oficio contra los prestadores de servicios turísticos (…) 37. Llevar y mantener actualizado el Sistema Nacional de Información Turística. 38. Certificar sobre la prestación de servicios hoteleros (…) 39 Las demás que le determine la ley. 34 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 97.

Concretamente, el artículo 4° precisó que las Secretarías de Planeación de los departamentos consolidarían el fundamento técnico de esos planes y programas, mientras que el artículo 8 enlistó el objeto de los mismos, en los siguientes términos: […] Artículo 8°. Planes y programas. El Gobierno nacional está autorizado para incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales los siguientes planes y programas para la protección especial del paisaje, las fuentes de agua, ríos, bosques y páramos, la flora y fauna silvestre, en todos los municipios beneficiarios de la presente ley.

Se establecerán en sus planes de desarrollo una política pública ambiental para la gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos y la política forestal. a) Plan piloto de tecnología, ciencia e innovación. (…) b) Plan piloto para la aplicación de las tecnologías de la información y las comunicaciones a la educación. (…) c) Programa de infraestructura en educación. (…) d) Programa de incentivos.

El Gobierno nacional está autorizado para incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales recursos para crear programas de incentivos para el desarrollo del sector agropecuario que incluya vivienda digna para el campesino, facilidad de acceso a la educación superior por parte de los bachilleres que residan y laboren en el campo, crédito de fomento y promoción de la agroindustria.

Los Ministerios de Agricultura y Desarrollo Rural y Educación coordinarán este programa; e) Programa de ampliación y mejoramiento de la estructura vial. El Gobierno nacional está autorizado para incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales recursos para la construcción del ferrocarril que intercomunique a los departamentos de la zona centro-oriental del país. El Ministerio de Transporte coordinará este programa, para lo cual deberá interactuar con la Región Administrativa y de Planeación Especial (RAPE) de la zona central del país y el Ministerio de Minas y Energía; f) Plan integral de mejoramiento social en los municipios descritos en el artículo 2° de la presente ley.

El Gobierno nacional está autorizado para incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales recursos para la construcción de vivienda urbana y rural, sanea miento básico en lo urbano y rural y mejoramiento de las condiciones de infraestructura y dotación biomédica de las instituciones integrantes de la red de salud. Los Ministerios de Vivienda, Ciudad y Territorio;

Agricultura y Desarrollo Rural y Salud coordinarán este programa. La construcción de vivienda urbana y rural que se realice en este plan deberá guardar relación con los lineamientos de la política pública de vivienda; g) Programa de fortalecimiento turístico. El Gobierno nacional está autorizado para incluir dentro de las próximas apropiaciones presupuestales recursos para la promoción empresarial del sector y la pavimentación de los anillos o circuitos turísticos de cada departamento.

Los Ministerios de Comercio Exterior, Industria y Turismo y Transporte coordinarán este programa; h) Programa de protección ambiental. (…) 35 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez i) Programa de capacitación y asistencia técnica y apoyo a la pequeña minería. (…) j) Plan de apoyo a docentes.

(…) k) Plan Especial de Manejo y Protección (PEMP) del Bien de Interés Cultural (BIC) Capilla San Lázaro, Piedra de Bolívar, Loma de Los Ahorcados y su zona de influencia, ubicado en la ciudad de Tunja; l) Plan de producción de documentación histórica. (…) m) Plan Conmemorativo. (…) n) Plan de difusión conmemorativa. (…) Parágrafo.

Los planes y programas contenidos en los numerales del a) al k) del artículo anterior deberán ser definidos en la reglamentación correspondiente con base en propuestas que para el efecto elaborarán y presentarán al Gobierno nacional las Secretarías de Planeación de cada departamento donde están ubicados los municipios descritos en el artículo 2° de la presente ley dentro de los tres meses siguientes a la expedición de la presente ley. […] 98.

También la Ley 1916 de 2018 creó una Comisión Especial encargada de apoyar al Gobierno Nacional en el estudio y la ejecución de esos planes y programas, la cual se conformó así: […] Artículo 9°. Comisión Especial Ruta Libertadora. Créase una Comisión Especial encargada de apoyar al Gobierno nacional en el estudio y proceso de ejecución de los planes y programas, proyectos y acciones para la conmemoración del Bicentenario de la Campaña Libertadora que habrá de celebrarse en el año 2019.

Esta Comisión, además de lo establecido en el inciso anterior, realizará un acompañamiento y seguimiento a la ejecución de los recursos destinados para el Fondo Cultural que se establece en el artículo 13 de la presente ley. Artículo 10. Integración de la Comisión Especial Ruta Libertadora. La Comisión estará integrada por: a) El Presidente de la República o su delegado, quien la presidirá; b) Los ministros de Cultura, Educación, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible y Defensa; o sus delegados; c) Un Senador y un Representante a la Cámara, designados por las mesas directivas de cada corporación; d) Los gobernadores de los seis departamentos o su delegado; e) El Alcalde de Bogotá; f) Y el Presidente de la Academia Colombiana de Historia. […] 99.

Finalmente, en materia presupuestal, el artículo 13 de la Ley 1916 dispuso lo siguiente: […] Artículo 13. Para efectos de la conmemoración del Bicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 en todo el territorio nacional y sin perjuicio de las asignaciones que definan las entidades territoriales comprendidas 36 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez en esta Ley u otros sujetos de derecho público o privado, se crea un fondo cuenta sin personería jurídica denominado Fondo del Bicentenario.

Este Fondo estará adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República - Vicepresidencia de la República y se integra con los siguientes recursos: 1. Recursos que se le asignen en el Presupuesto General de la Nación. 2. Recursos que se le asignen del Presupuesto de las entidades territoriales. 3. Recursos que el Ministerio de Cultura designe para la finalidad señalada. 4.

Recursos que otras entidades nacionales destinen para la con- memoración del Bicentenario de la Campaña Libertadora de 1819 a través de los convenios interadministrativos con el Ministerio de Cultura mediante los cuales podrán transferirse los recursos indicados. 5. Aportes de Cooperación Internacional. 6. Donaciones, transferencias o aportes en dinero que reciba. 7.

Los recursos derivados de las operaciones que se realicen con los recursos del Fondo. Para la vigencia de 2019 se harán las asignaciones presupuestales necesarias para el funcionamiento del fondo cuenta sin menoscabo de las apropiaciones existentes en entidades nacionales que se transfieran al mismo. Parágrafo 1°. Como conmemoración del Bicentenario de la Independencia de Colombia el Banco de la República emitirá, por una sola vez, monedas conmemorativas de dichas efemérides.

Parágrafo 2°. Los recursos del fondo cuenta establecidos en este artículo podrán manejarse en un patrimonio autónomo. Parágrafo 3°. El fondo cuenta establecido en el presente artículo tendrá vigencia hasta el 31 de diciembre de 2022. […] 100. De la lectura de los anteriores preceptos normativos la Sala destaca que la Ley 1916 de 2018 ordenó la realización de planes y programas de desarrollo en el interior de los 59 municipios que participaron en la campaña libertadora, como una medida conmemorativa del bicentenario. 101.

La ley 1916 también reguló cuáles eran los asuntos que las Secretarías de Planeación de los departamentos podían fundamentar técnicamente, a efectos de obtener recursos para la ejecución de planes y programas que fueran coherentes con sus planes departamentales de Desarrollo. 102. En materia financiera, cabe destacar que la Ley 1916 de 2018 creó un fondo cuenta sin personería jurídica denominado Fondo del Bicentenario cuya vigencia se extendió hasta el 31 de diciembre de 2022. 103.

Ahora bien, en el acervo también se acreditó que el 26 de junio del 2019, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y los departamentos de Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca y Santander, firmaron el Pacto Territorial Bicentenario. 37 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 104.

Este acuerdo marco de voluntades35, en su parte considerativa, expresamente mencionó que los signatarios serían quienes priorizarían las iniciativas beneficiarias del pacto, tal y como se puede apreciar a continuación: […] Los programas y proyectos incluidos en el *Pacto Bicentenario" buscarán estimular la competitividad y conectividad de la región, exaltar el patrimonio histórico y cultural, fomentar el turismo y mejorar las condiciones sociales y económicas con miras a la promoción de su desarrollo.

Los signatarios han priorizado los aspectos más relevantes a ser atendidos a través del Pacto Bicentenario", articulando las políticas, planes y programas orientados a la gestión técnica y financiera de proyectos de impacto regional, a través de la concurrencia de fuentes de financiación provenientes de entidades públicas del orden nacional, territorial, del sector privado y/o de la cooperación internacional, a fin de promover el desarrollo de los buscó la consolidación de inversiones en corredores viales estratégicos y en la competitividad turística de la región. […] 105.

Aunado a ello, el mismo acuerdo destaca que ese proceso de articulación se rige por las siguientes determinantes: […]Cláusula Primera. Objeto: Articular entre la Nación y los departamentos afines a la conmemoración del Bicentenario, las políticas, planes y programas orientados a la gestión técnica y financiera de los proyectos, conforme a las necesidades de los territorios, con el fin de promover la competitividad, el fortalecimiento institucional y desarrollo social y económico de la región. Cláusula Segunda, Ámbito de Aplicación: El Pacto Bicentenario se suscribe en el marco del desarrollo de la conmemoración de la Campaña Libertadora de 1819 por la Nación y los departamentos detallados en la focalización territorial.

Cláusula Tercera. Focalización Territorial: El área geográfica de intervención del Pacto Bicentenario comprende cinco (5) departamentos afines a la conmemoración del Bicentenario, los cuales son: Arauca, Boyacá, Casanare, Cundinamarca y Santander. Cláusula Cuarta. Duración. La duración del Pacto Bicentenario será de diez (10) años contados a partir de su suscripción. Parágrafo: El plazo de los contratos que se deriven del Pacto Bicentenario no podrán superar el término de duración de este. […] 106.

El pacto también reguló el proceso de priorización de inversiones de la siguiente manera: […] Cláusula Séptima. Programas y Proyectos de inversión priorizados: La relación indicativa de los programas y proyectos de inversión que se gestionarán en el Pacto Bicentenario, de conformidad con el objeto del presente 35 Cuaderno 1 expediente judicial página 79 y siguientes.

También se encuentra publicado en la página web del DNP: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Contratos%20Plan/Pactos%20Territoriales/Minutas%20Pactos%20Territ oriales/Minuta%20Pacto%20Bicentenario%20firmad1.pdf 38 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez acuerdo, se encuentran incorporados en el anexo denominado esquema operativo de inversiones.

Con el propósito de gestionar los programas y proyectos incorporados en el esquema operativo de inversiones el Consejo Directivo aprobará un Plan de Acción anual, que podrá ser ajustado cuando las necesidades de este así lo exijan, previa justificación técnica, jurídica y financiera. Parágrafo; El esquema operativo de inversiones podrá identificar: i) los programas y proyectos de inversión priorizados, il) fuente de financiación, ili) cronograma para su ejecución. Clausula octava: Fuentes indicativas de financiación: Parágrafo: Otras Fuentes: Las partes que suscriben el presente Pacto Bicentenario podrán gestionar recursos teniendo como posibles fuentes de financiación: i) el Presupuesto General de la Nación, i) el Sistema General de Participaciones, l) el Sistema General de Regalías, i) recursos propios de las entidades territoriales, v) recursos del sector privado, vi) organizaciones multilaterales, vi) recursos de cooperación internacional, entre otros.

Cláusula Novena. Consistencia Fiscal: Durante la ejecución del Pacto Bicentenario, las partes observarán en la formulación de los planes de gasto que se deriven de este, el principio de consistencia fiscal previsto en el artículo 9 de la Ley 1473 de 2011. Cláusula Décima. Complementariedad. Además de las estrategias y acciones contempladas en el presente Pacto Bicentenario, se podrán articular otros programas, proyectos e iniciativas que se desarrollen en los departamentos 39 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez suscriptores, que quarden relación con el Pacto Bicentenario y que puedan contribuir al cumplimiento del objeto de este acuerdo, tales como* i) mejoramiento de capacidades institucionales, ii) Asociaciones Público-Privadas apertura de nuevas fuentes de financiación y de cooperación internacional […] 107.Así las cosas, el mismo pacto determinó una ruta indicativa de proyectos, y explicó que las fuentes de financiamiento serían diferentes para las actividades de fortalecimiento de la competitividad turística y para la línea de fortalecimiento de la conectividad vial. 108.

En materia de compromisos, el pacto también diferenció las labores que desarrollarían las partes, en el marco de sus competencias específicas, así: […] Cláusula Décima Primera. Compromisos. En virtud de la suscripción del presente pacto, las partes se comprometen: Compromisos comunes 1. Gestionar, en el marco de sus competencias, la formulación y estructuración de los proyectos estratégicos priorizados por las partes, de acuerdo con los requerimientos jurídicos, técnicos y financieros que en cada caso sean necesarios para su viabilidad. 2.

Gestionar recursos para la financiación de los programas y proyectos, de acuerdo con los requerimientos jurídicos, técnicos y financieros que corresponda, en el marco de sus competencias. 3. Gestionar las autorizaciones, permisos, licencias y trámites que sean necesarios para Implementar el Pacto Bicentenario, en el marco de sus competencias.

(…) Compromisos de las entidades territoriales 1. Formular y estructurar los proyectos de inversión en el marco de sus competencias. 2. Articular las líneas temáticas del Pacto B centenario con los planes de desarrollo departamentales y municipales a los que haya lugar. 3. Poner a disposición de los ejecutores de los proyectos, los bienes, aportes, infraestructura o elementos que serán objeto de intervención, o mediante los cuales se va a ejecutar uno o varios de los proyectos que se proponen en el Pacto Bicentenario, los cuales deben encontrarse saneados de cualquier vicio o libres de cualquier gravamen que dificulte la ejecución del Pacto Bicentenario. 4.

Asumir, en virtud de sus competencias, los gastos relacionados con la gestión de los compromisos que asuma en el Pacto Bicentenario y proveer los recursos humanos y logísticos necesarios para la Implementación del Pacto Bicentenario en el territorio, 5. Una vez se cuente con los estudios y proyectos avalados por los respectivos sectores y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal y el marco de gasto de mediano plazo, adelantar las gestiones para incorporar en los presupuestos anuales, con o sin situación de fondos, las partidas presupuestales concertadas para la ejecución de estos. 6.

De ser necesario para la ejecución de los proyectos comprometer vigencias futuras, adelantar el trámite que corresponda de conformidad con la normativa vigente y aplicable. 7. Suscribir los convenios específicos con el Instituto Nacional de Vías, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo u otra entidad del nivel nacional, que se deriven del Pacto Bicentenario cuando concurran en la financiación de los proyectos que sean priorizados.

(…) Compromisos del Ministerio de Transporte y Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 40 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 1. Apoyar y prestar colaboración técnica, directamente o a través de sus entidades adscritas o vinculadas, a las entidades del orden nacional y territoriales que hacen parte del presente Pacto de conformidad con las competencias de cada una de las partes. 2.

Suscribir los convenios específicos con las entidades territoriales u otra entidad del nivel nacional, que se deriven del Pacto Bicentenario cuando concurran en la financiación de los proyectos de inversión que sean priorizados. 3. Suscribir los contratos específicos y verificar el cumplimiento de las metas fijadas en dichos contratos, así como el desarrollo de cada proyecto derivado del Pacto Bicentenario y rendir el informe correspondiente al Comité técnico y al Consejo Directivo del Pacto Bicentenario. […] 109.

En este orden de ideas, en el plenario está demostrado que el pacto de 26 de junio del 2019 diferenció claramente cuál sería el rol que desempañaría cada una de las entidades adherentes en virtud de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. También el acuerdo insiste en que las partes, de forma conjunta, priorizaran los proyectos beneficiarios, como una acción de planeación que también garantiza el principio de igualdad y la satisfacción de las necesidades más urgentes en materia de conectividad vial y competitividad turística. 110.

Cabe agregar que, como acertadamente lo señaló el apoderado del Ministerio de Transporte en su recurso de apelación, lo cierto es que en la página web del DNP obran los informes trimestrales sobre el avance en la materialización de ese compromiso y de los informes de la vigencia 2022 se puede concluir que el proyecto del debate judicial no ha sido priorizado, y que las partes ya están ejecutando la ruta de acción que acordaron en conjunto. 111.

Precisamente, la ficha trimestral de Pacto Funcional Casanare, con corte a 31 de marzo de 2022, explica que, para ese momento, 18 proyectos se encontraban en fase de gestión y/o ejecución y, respecto del proyecto materia de controversia, indica lo siguiente: […] (…) 41 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez […]36 112.

Posteriormente, la ficha trimestral de Pacto Funcional Casanare, con corte a 30 de junio de 2022, únicamente detalla el estado de avance de los 8 proyectos efectivamente priorizados, sin incluir la ficha BPIN 201900007001637. 113. Así las cosas, en el plenario no se demostró que el proyecto del litigio sea de aquellos cobijados por la Ley 1916 de 2018, pues si bien es cierto que el departamento de Casanare estructuró el proyecto con código BPIN 2019000070016, el mismo todavía no ha sido aprobado en el proceso de priorización de recursos, debido a que los diseños propuestos no se encuentran actualizados. 114.

Por ello, mal haría la Sala si avalará la tesis del Tribunal a quo relacionada con la responsabilidad del apelante en la materia, cuando el proyecto del debate judicial ni siquiera ha superado la etapa de priorización. Además, los recursos previstos para esa conmemoración histórica hacen parte de un fondo cuya vigencia se extendió hasta el 31 de diciembre de 2022, por lo que las órdenes judiciales podrían llegar a afectar el desarrollo de los demás programas que si fueron seleccionados y que actualmente se encuentran en estado de ejecución. 115.

Sin lugar a dudas, en virtud de los principios de legalidad e igualdad, el juez popular en este caso no debe impartir una orden que desconozca el ámbito funcional y de competencias del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, o los procedimientos que fijó la Ley 1916 para definir la forma en que se ejecutarían los recursos destinados para conmemorar el Bicentenario. 116.

De manera que será el departamento de Casanare el responsable de solventar la problemática transgresora de los derechos colectivos, motivo por el que este ente territorial deberá agotar todas las estrategias que contempla el ordenamiento jurídico para la consecución de los recursos necesarios para acatar las órdenes de amparo, previo cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios previstos para tal efecto, incluyendo la corrección del proyecto que presentó en virtud de lo previsto en el Pacto Bicentenario.

V.2.4. La presunta responsabilidad del Ministerio de Transporte en el caso concreto 117. Para efectos de emitir pronunciamiento respecto de los argumentos contenidos en el escrito de apelación presentado por el Ministerio de Transporte, es pertinente recordar que los departamentos son responsables de garantizar que la red 36 Ver en:https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Contratos%20Plan/Pactos%20Territoriales/Fichas%20Trimes trales%202022/Fichas%20Trimestrales%20a%2031-03-2022/-F-CA-08%20-%20Ficha%20trimestral%20 Casanare %20corte%20marzo%202022.pdf 37 https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Contratos%20Plan/Pactos%20Territoriales/Fichas%20Trimestrales %202022/Fichas%20Trimestrales%20a%2030-06-2022/-F-CA-08%20-%20Ficha%20trimestral%20Casanare %20corte%20junio%202022.pdf 42 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez secundaria de la infraestructura del transporte cumpla con los principios de calidad y eficiencia que caracterizan a ese sector, de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 105 de 1993 y 1682 de 2013. 118.

Tal tesis reproduce el contenido del artículo 11 de la Ley 10538, norma según la cual «b. El perímetro del transporte Departamental comprende el territorio del Departamento. El servicio departamental está constituido consecuentemente por el conjunto de rutas cuyo origen y destino estén contenidos dentro del perímetro Departamental». [Resalta la Sala]. 119.

También se soporta en el artículo 16 de la misma regulación, en tanto esa norma indica que: «hacen parte de la infraestructura Departamental de Transporte, las vías que hoy son de propiedad de los Departamentos». 120. Además, se apalanca en el artículo 1° de la Ley 1228 de 16 de julio de 200839, norma que establece que: «las vías que conforman el Sistema Nacional de Carreteras o Red Vial Nacional se denominan arteriales o de primer orden, intermunicipales o de segundo orden y veredales o de tercer orden.

Estas categorías podrán corresponder a carreteras a cargo de la Nación, los departamentos, los distritos especiales y los municipios. El Ministerio de Transporte será la autoridad que mediante criterios técnicos, determine a qué categoría pertenecen». 121. Este criterio ha sido reiterado pacíficamente por la Sección Primera del Consejo de Estado en las sentencias de 17 de noviembre de 200540, de 31 de agosto de 201641, de 9 de mayo de 201942, de 11 de julio de 201943 y de 21 de enero de 202144, a efectos de determinar la legitimación en la causa por pasiva de los sujetos procesales. 38 De igual forma, el artículo 14 dispuso que El Ministerio de Transporte, de acuerdo con los Departamentos, establecería el cronograma y las condiciones técnicas y presupuestales para la entrega de las vías veredales que se encontraban dentro del inventario vial del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y para la liquidación de las oficinas regionales que finalicen sus funciones, de acuerdo con el artículo 124 del Decreto 2171 de 1992. 39 “Por la cual se determinan las fajas mínimas de retiro obligatorio o áreas de exclusión, para las carreteras del sistema vial nacional, se crea el Sistema Integral Nacional de Información de Carreteras y se dictan otras disposiciones”. 40 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2005, Exp.

No. 54001-23-31-000-2003-00873-01(AP), C.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 41 H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de agosto de 2016, Exp. No. 52001-23-31-000-2012-00127-01(AP), C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 42 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación número: 85001-23-33-000-2018-00117-01(AP)A, ACTOR: LUIS ALEJANDRO LÓPEZ, CÉSAR AUGUSTO ORTÍZ ZORRO, MIGUEL HUMBERTO OCHOA FERNÁNDEZ, EDUARDO FERNÁNDEZ MÉNDEZ Y JHON FELIPE PAN VELANDIA 43 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS, Radicación número: 63001-23-33-000-2018-00068-01(AP), Actor: DEFENSORÍA PÚBLICA DEL PUEBLO – REGIONAL QUINDÍO 44 CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA, Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN, Radicación número: 85001-23-33-000-2018-00145-01(AP)Actor: CARLOS EDUARDO HERNÁNDEZ GARCÍA Y JOSÉ ISMAEL CÓRDOBA ROMERODemandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Y OTROS 43 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 122.

Sin embargo, es necesario mencionar que las providencias de 9 de mayo de 2019, de 11 de julio de 2019 y de 21 de enero de 2021, precisaron que, cuando los entes departamentales no cuentan recursos suficientes para financiar estas obras, el Ministerio de Transporte debe ejercer sus competencias subsidiarias y complementarias en materia de asesoría técnica, así como brindar acompañamiento en la consecución de los recursos. 123.

Esta atribución no solo desarrolla el contenido del artículo 233 de la Constitución Política, sino que responde a los deberes de esa cartera ministerial como rectora de la política pública del sector transporte, y asesora de las entidades territoriales en el cumplimiento de sus deberes. 124. En efecto, el Ministerio de Transporte, al tenor de lo reglado en el Decreto No. 087 de 17 de enero de 201145, tiene a su cargo -según sus artículos 1º y 2º-, las siguientes obligaciones: […] CAPÍTULO I. OBJETIVO, FUNCIONES E INTEGRACIÓN DEL SECTOR TRANSPORTE.

ARTÍCULO 1 o. OBJETIVO. El Ministerio de Transporte tiene como objetivo primordial la formulación y adopción de las políticas, planes, programas, proyectos y regulación económica en materia de transporte, tránsito e infraestructura de los modos de transporte carretero, marítimo, fluvial, férreo y aéreo y la regulación técnica en materia de transporte y tránsito de los modos carretero, marítimo, fluvial y férreo.

ARTÍCULO 2 o. FUNCIONES. Corresponde al Ministerio de Transporte cumplir, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 2.1. Participar en la formulación de la política, planes y programas de desarrollo económico y social del país. (…) 2.7. Fijar y adoptar la política, planes y programas en materia de seguridad en los diferentes modos de transporte y de construcción y conservación de su infraestructura. 2.8.

Establecer las políticas para el desarrollo de la infraestructura mediante sistemas como concesiones u otras modalidades de participación de capital privado o mixto. 2.9. Apoyar y prestar colaboración técnica a los organismos estatales en los planes y programas que requieran asistencia técnica en el área de la construcción de obras y de infraestructura física, con el fin de contribuir a la creación y mantenimiento de condiciones que propicien el bienestar y desarrollo comunitario.

(…) 2.11. Elaborar los planes modales de transporte y su infraestructura con el apoyo de las entidades ejecutoras, las entidades territoriales y la Dirección General Marítima, DIMAR. 45 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Transporte, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 44 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez 2.12.

Coordinar, promover, vigilar y evaluar las políticas del Gobierno Nacional en materia de tránsito, transporte e infraestructura de los modos de su competencia. 2.13. Diseñar, coordinar y participar en programas de investigación y desarrollo científico, tecnológico y administrativo en las áreas de su competencia. (…) 2.15. Orientar y coordinar conforme a lo establecido en el presente decreto y en las disposiciones vigentes, a las entidades adscritas y ejercer el control de tutela sobre las mismas. […]”.

(Negrillas y subrayas por fuera del texto) 125. De otra parte, el artículo 20 de la Ley 105 dispone que el Ministerio de Transporte, las entidades del orden nacional (con responsabilidad en la infraestructura de transporte) y las entidades territoriales, deben planear su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Todo lo anterior, en los siguientes términos: […] Artículo 19º.- Construcción y conservación. Corresponde a la Nación y a las Entidades Territoriales la construcción y la conservación de todos y cada uno de los componentes de su propiedad, en los términos establecidos en la presente Ley.

Artículo 20º.- Planeación e identificación de propiedades de la infraestructura de transporte. Corresponde al Ministerio de Transporte, a las entidades del Orden Nacional con responsabilidad en la infraestructura de transporte y a las Entidades Territoriales, la planeación de su respectiva infraestructura de transporte, determinando las prioridades para su conservación y construcción. Para estos efectos, la Nación y las Entidades Territoriales harán las apropiaciones presupuestales con recursos propios y con aquellos que determine esta Ley […].

(Negrillas y subrayas de la Sala) 126. En el marco de tales competencias, esta corporación judicial explicó en la sentencia de 11 de julio de 201946, lo siguiente: […] la Sala estima que no es posible dejar a un lado las carreteras secundarias (como la aquí tratada); cuando se sabe que el llamado a responder en primera medida (el Departamento) no cuenta con la forma ni los recursos para hacerlo, además de la imperiosa asesoría y ayuda que requiere para tal efecto.

Asesoría y apoyo que, en criterio de la Sala, por la circunstancia anunciada (de no poder el Departamento responder por la recuperación de la vía), debe ir más allá de la simple retórica de acompañamiento; para materializar en su lugar, el mandato constitucional ya mencionado de coordinación y especialmente de subsidiariedad. Principio éste último que implica entrar a realizar, en subsidio de aquel que no lo puede hacer, aquellas tareas que le compete al ente territorial.

Corolario de lo anterior, es preciso instar a la autoridad del orden central, esto es, al Ministerio de Transporte, para que auxilie y asista a las autoridades territoriales en el proceso de obtención de recursos (conforme lo expresó en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación); por cuanto 46 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Sentencia del 11 de julio de 2019. Rad: 63001-23-33-000-2018-00068-01(AP) 45 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez dicho ente adujo que el Gobierno cuenta con programas y fuentes de financiación, para apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura vial del orden departamental y municipal, como lo es el Sistema de Regalías (SGR), la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y el Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR); al tenor de lo normado en los artículos 19 y 20 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 199347.

Todo ello, de conformidad con las amplias potestades legítimas que recaen sobre el Juez popular en Colombia. […] 127. Visto lo anterior, a juicio de la Sala, en el caso que nos ocupa efectivamente se configuró una transgresión de los derechos e intereses colectivos a la seguridad pública y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, atribuible principalmente al departamento de Casanare, de conformidad con el material probatorio recapitulado en el acápite V.2.2. de este proveído. 128.

Sin embargo, ello no es óbice para que el departamento de Casanare y el Ministerio de Transporte, como medida de protección de los derechos colectivos antes citados, instalen una mesa de trabajo, en la que el ministerio asesorara técnicamente al departamento y prestara su acompañamiento continuo hasta que dicha entidad territorial cumpla con las instrucciones de amparo impartidas en esta providencia, todo ello en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. 129.

En el contexto de lo anterior, es necesario modificar la parte resolutiva de la sentencia de 7 de julio de 2022 para que las órdenes de amparo se adecuen al margen de competencias de las entidades condenadas, y respeten el criterio de proporcionalidad a que alude el acápite V.2.1. de este proveído48. 130. Nótese que el departamento de Casanare cuenta con la posibilidad de sufragar las obras a través de diferentes mecanismos de financiación, adicionalmente, la Ley 80 prevé una serie de fases y requisitos que deberán acatar las entidades condenadas en materia de contratación. 131.

Por ello, es necesario detallar las etapas que guiaran el restablecimiento progresivo de los derechos colectivos previstos en los literales d), f) y l) del artículo 4° de la Ley 472, reconociendo un margen de maniobra proporcional a la administración que le permita cumplir con las órdenes, «tan pronto como las posibilidades presupuestales lo permitan, es decir, en cuanto haya de establecerse un nuevo orden de prioridades para la ejecución del gasto, en Ia vigencia fiscal que 47 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 48 Ello teniendo en cuenta que el proyecto vial del litigio no ha sido priorizado en el contexto de la Ley 1916 de 2018, y que el departamento cuenta con otros mecanismos para financiar esas obras como lo son los recursos propios, el Sistema de Regalías (SGR), la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER) y el Grupo de Apoyo a las Regiones (GAR); al tenor de lo normado en los artículos 19 y 20 de la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993. 46 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez corresponda», y en todo caso cumpliendo con los procedimientos y normas aplicables en materia de planeación y contratación. 132.

De otro lado, la Sala modificará el ordinal sexto de la sentencia impugnada en el sentido de integrar el comité para la verificación de su cumplimiento conforme a los lineamientos del artículo 34 de la Ley 472 de 1998. 133. Además, de conformidad con el deber previsto en el artículo 60 de la Ley 2195 de 2022 que adicionó el artículo 34A a la Ley 472 de 1998, la Sala advierte que en el plenario no están acreditados los supuestos fácticos y legales exigibles a efectos de sancionar los eventos de corrupción que afecten el patrimonio público, razón por la cual tampoco se impondrá una sanción pecuniaria por tal concepto. 134.

Finalmente, según lo previsto en los artículos 3849 de la Ley 472 de 1998 y 36550del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión No. 27 en providencia del 6 de agosto de 2019, a través del cual se unificó la jurisprudencia de la Corporación respecto de la condena en costas procesales en acciones populares, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.

FALLA:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en esta providencia, los ordinales primero al cuarto de la sentencia de 7 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, los cuales quedaran así: […] PRIMERO Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, formulada por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Amparar los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público, a la defensa del patrimonio público y al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 49 “Artículo 38.- Costas. 50 Código General del Proceso: “Artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. Además se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. […]. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. […]”. 47 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez TERCERO: En consecuencia, imponer las siguientes medidas de amparo definitivas: MEDIDAS DEFINITIVAS PLAZO RESPONSABLES FASE DE DIAGNÓSTICO Elaborar una ruta de intervención vial a partir de la revisión de los informes obrantes en el plenario, de los estudios técnicos desarrollados en virtud del Contrato de Consultoría No. 2101 de 2016, y de las observaciones realizadas a los resultados de esa consultoría. En esta etapa el departamento definirá si subdivide la obra para su construcción por etapas o si intervendrá todo el tramo vial en una sola intervención. Además, evaluará las necesidades, condiciones y demás criterios necesarios para viabilizar el proyecto.

Tres (3) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia Departamento de Casanare. FASE FORMULACIÓN DEL PROYECTO E IDENTIFICACIÓN DE FUENTES DE FINANCIACIÓN El departamento deberá formular y estructurar el proyecto de inversión para la construcción y terminación de la vía que conecta el municipio de Nunchía con el municipio de Támara y de las obras conexas a la misma.

Para tal efecto, el ente territorial podrá subdividir el tramo vial para efectuar intervenciones progresivas; o ejecutar un proyecto integral que cobije un solo contrato. En esta etapa, el Ministerio de Transporte prestará su apoyo y asistencia técnica para que el proyecto sea viable técnica y presupuestalmente. El Ministerio asesorara al departamento en la consecución de los recursos, a través de distintos mecanismos de financiación. Una vez identifiquen las posibles fuentes de financiación, el departamento de Casanare deberá cumplir con todos los requerimientos exigidos para acceder a las mismas.

Ocho (8) meses contados a partir del anterior plazo Departamento de Casanare en coordinación con el Ministerio de Transporte. FASE DE PLANEACION, CONTRATACIÓN Y EJECUCIÓN Cumplida la etapa anterior, se adelantarán los trámites de contratación y ejecución, con miras a materializar la construcción de las obras del debate judicial Si el departamento decide ejecutar el proyecto por fases deberá presentar ante el Tribunal a quo un cronograma de actividades.

Los términos de ese cronograma serán objeto de seguimiento en el Departamento de Casanare, en coordinación del Ministerio de Transporte. 48 Radicación: 85001-2333-000-2019-00084-01 Demandantes: Norberto Martínez cumplimiento de esta sentencia. Sin embargo, el plazo global de cumplimiento de la orden no podrá ser mayor a tres (3) años.

CUARTO: ORDENAR la conformación de una mesa de trabajo integrada por la Gobernación del Departamento de Casanare y el Ministerio de Transporte, en la que el ministerio prestará asesoría técnica al departamento y brindará un acompañamiento continuo administrativo, técnico y presupuestal, en el marco de sus competencias legales y reglamentarias, hasta que dicha entidad territorial cumpla con las instrucciones de amparo impartidas en esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR, por las razones expuestas en esta providencia, el ordinal sexto de la sentencia de 7 de julio de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, el cual quedará así: […].

QUINTO: CONFORMAR un comité para la verificación del cumplimiento de esta providencia, el cual estará integrado por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Casanare a través de su magistrado ponente -quien lo presidirá, por la parte demandante, por los coadyuvantes y por los delegados del Departamento de Casanare, del Ministerio de Transporte y del Ministerio Público (Defensoría del Pueblo y/o Procuraduría General de la Nación), quienes de conformidad con lo establecido en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, deberán hacer seguimiento a lo ordenado en la presente decisión y rendir informes trimestrales sobre las decisiones y acciones que se adopten y ejecuten para el cabal cumplimiento de la sentencia. […].

TERCERO: SIN COSTAS en esta instancia.

CUARTO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriado este proveído.

NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P:(22)