Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Demandante: MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALVAMENTO DE VOTO 1.

De conformidad con lo establecido en el artículo 129 de la Ley 1437 de 20111 y con el acostumbrado respeto por las decisiones adoptadas por la Sala de Sección, a continuación, expongo las razones por las que suscribo la sentencia de la referencia con salvamento de voto. 2. Para tal efecto, este escrito se dividirá en tres partes. En la primera, realizaré un recuento de las circunstancias fácticas que dieron lugar al presente caso.

Aquí haré énfasis en algunos hechos respecto de los cuales considero la Sala debió otorgar mucha más importancia. Después, en la segunda parte, se efectuará el análisis de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, contra la cual se interpuso la presente acción de tutela. Por último, explicaré las razones de mi salvamento de voto.

I. Circunstancias fácticas del caso 3. En el presente asunto, la Sala estudió una acción de tutela interpuesta por el Municipio de Dosquebradas contra una sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. Los hechos relevantes que dieron lugar al proceso 1 Ley 1437 de 2011. Artículo 129: Las providencias, conceptos o dictámenes del Consejo de Estado, o de sus salas, secciones, subsecciones, o de los Tribunales Administrativos, o de cualquiera de sus secciones, una vez acordados, deberán ser firmados por los miembros de la corporación que hubieran intervenido en su adopción, aún por los que hayan disentido.

Al pie de la providencia, concepto o dictamen se dejará constancia de los Magistrados ausentes. Quienes participaron en las deliberaciones, pero no en la votación del proyecto, no tendrán derecho a votarlo. // Los Magistrados discrepantes tendrán derecho a salvar o aclarar el voto. Para ese efecto, una vez firmada y notificada la providencia, concepto o dictamen, el expediente permanecerá en la secretaría por el término común de cinco (5) días.

La decisión, concepto o dictamen tendrá la fecha en que se adoptó. El salvamento o aclaración deberá ser firmado por su autor y se agregará al expediente. // Si dentro del término legal el Magistrado discrepante no sustentare el salvamento o la aclaración de voto, sin justa causa, perderá este derecho. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ordinario y que también fueron importantes para la resolución de la presente acción de tutela son los siguientes. 4.

Para afrontar la crisis que ocasionó la pandemia del Covid 19, el Gobierno Nacional decretó el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 417 de 2020, prorrogado por el 637 del mismo año. En desarrollo de este estado de excepción, se expidió el Decreto Legislativo 678 de 2020, de 20 de mayo de la misma anualidad. 5.

Los artículos 6 y 7 del referido decreto legislativo autorizaron a las autoridades territoriales a otorgar beneficios tributarios, como exoneraciones de intereses moratorios, a los contribuyentes que se encontrarán en mora del pago de los diferentes tributos locales. 6. La Corte Constitucional declaró inexequibles tales disposiciones del Decreto Legislativo 678 de 2020, mediante la Sentencia C-448 de 2020.

Es importante resaltar que esta sentencia fue proferida el 15 de octubre de 2020. Además, el sentido de su decisión fue informado al país en el Comunicado No. 43 de 2020, del 16 de octubre de ese año. 7. En síntesis, los artículos en comento fueron declarados inconstitucionales, entre otros, por los siguientes argumentos: 60.3.

Finalmente, para la Corte, amnistías tributarias como la que contempla el artículo 7 del decreto en examen solo podrían operar sobre los impuestos, tasas, contribuciones y multas cuya exigibilidad tributaria hubiera comenzado a partir de la vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el Ministerio de Salud con ocasión de la pandemia del COVID-19, y no sobre aquellos tributos y sanciones cuya exigibilidad hubiera ocurrido antes de dicha declaratoria.

Esto último, habida cuenta de que aunque, por regla general las amnistías tributarias generan problemas de igualdad equidad y justicia fiscal, existen casos en que, como el que se deriva de la pandemia del COVID-19, se justifica su existencia. Justamente, la Corte ha manifestado que, excepcionalmente, se puede admitir la procedencia de una amnistía tributaria cuando el legislador acredite “la existencia de una situación excepcional que amerite la adopción de este instrumento de política fiscal, como también aportar elementos que evidencien la idoneidad y necesidad, e igualmente que la afectación que de ella pueda derivarse para los principios de igualdad, equidad y justicia tributaria se vea compensada por su contribución para superar la situación excepcional que se busca afrontar a través de la amnistía tributaria.”. 61.

En otras palabras, para la Sala cualquier amnistía tributaria que las entidades territoriales resolvieran acoger con fundamento en las graves consecuencias que ha tenido el COVID-19 sobre las finanzas del fisco y sus contribuyentes, no podrá proyectarse sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se hubiere cristalizado antes de la emergencia sanitaria que declaró el Ministerio de Salud con la Resolución 385 del doce (12) de marzo de 2020; esto es, antes de que el COVID-19 hiciera mella en las Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 finanzas de los contribuyentes territoriales2.

(Negrillas fuera del texto original). 8. El Concejo del Municipio de Dosquebradas expidió el Acuerdo N.° 027, del 1º de diciembre de 2020. En este acto, con fundamento en el Estado de Emergencia Económica y Social decretado por el Gobierno Nacional para afrontar la crisis del Covid-19, la corporación municipal estableció lo siguiente: ARTICULO 1o.

ALIVIOS TRIBUTARIOS. Con el fin de recuperar la cartera y generar mayor liquidez para la entidad, así como para aliviar la situación económica de los deudores y los contribuyentes del Municipio de Dosquebradas, y de acuerdo a las medidas tomadas en el marco de la emergencia económica y social causada por el Covid-19, se establecen los siguientes beneficios en relación con los impuestos Predial Unificado e Industria y Comercio pendientes de pago a la entrada en vigencia del presente Acuerdo: Hasta el 31 de diciembre de 2020, se pagará el CIEN POR CIENTO (100%) del capital adeudado sin intereses ni sanciones, de las vigencias 2019 y anteriores.

(Negrillas por fuera del texto original). 9. De conformidad con lo establecido en los artículos 136 y 151–numeral 14– del CPACA3, el municipio de Dosquebradas estaba en la obligación de remitir el referido acuerdo al Tribunal Administrativo de Risaralda. Lo anterior, para que la corporación judicial pudiera realizar el control inmediato de legalidad.

Sin embargo, es importante resaltar que el municipio de Dosquebradas no envío el acuerdo para su control inmediato de legalidad. 10. En similar sentido, se debe poner de presente que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Ley 136 de 19944, el alcalde de Dosquebradas debió enviar dentro de los 5 días siguientes a su aprobación el referido acuerdo al gobernador de Risaralda.

Lo anterior, para que esta última autoridad territorial pudiera cumplir con la obligación constitucional de realizar el control de legalidad y constitucional al acto municipal (CP, Artículo 305, numeral 105). No obstante, el Acuerdo N.° 027, del 1 de diciembre de 2020, solo fue remitido al gobernador el 20 de octubre de 2021, es decir, 10 meses después de su aprobación. 2 Corte Constitucional, Sentencia C-448 de 2020. 3 Texto original del artículo, previo a la modificación realizada por la Ley 2080 de 2021. 4 Ley 136 de 1994.

Artículo 82: Revisión por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos. 5 Constitución Política de 1991.

Artículo 305: Son atribuciones del gobernador: (…) 10. Revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 11.

El gobernador de Risaralda, en cumplimiento de la obligación que le atribuye el numeral 10 del artículo 305 de la CP, solicitó al Tribunal Administrativo de Risaralda declarar la invalidez del Acuerdo N.° 027, del 1 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas. 12. En sentir de la máxima autoridad departamental, el multicitado acuerdo creó un alivio tributario que puede calificarse como una amnistía. Por lo tanto, de conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional en la sentencia C-060 de 2018, las amnistías tributarias requieren de autorización expresa del legislador.

En este caso, para la máxima autoridad departamental, no existía ley que facultara al concejo de Dosquebradas a expedir dicho alivio. Igualmente, por considerar que los artículos 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020, de 20 de mayo del mismo año, que facultaban a las autoridades territoriales para otorgar beneficios económicos a los contribuyentes para aliviar la crisis que ocasionó la pandemia del Covid 19 habían sido declarados inexequibles mediante Sentencia C-448 de 2020, del 15 de octubre de ese año. Por tanto, para la fecha en que se aprobó el acuerdo (1 de diciembre de 2020) el concejo municipal no contaba con facultad que le permitiera conceder amnistías tributarias. 13.

El gobernador también sostuvo que la amnistía tributaria creada vulneraba el principio de equidad porque establecía unas condiciones especiales para los deudores morosos que los beneficiaban respecto de los ciudadanos que habían cumplido en tiempo sus obligaciones tributarias. Por tanto, adujo que este beneficio fue creado sin realizar análisis alguno de la forma como se debía subsanar el rompimiento del principio equidad y la inequidad establecida.

II. Sentencia de única instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda 14. Mediante sentencia del 22 de enero de 2022, el Tribunal Administrativo de Risaralda declaró, con efectos retroactivos, la invalidez del Acuerdo N.° 027, del 1 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas6. Para llegar a esa decisión, en el fallo se determinó que la condonación de intereses sobre tributos es una especie de amnistía, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Cuarta del Consejo de Estado.

Con posterioridad se explicó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 294 de la CP y las reglas jurisprudenciales de la Corte Constitucional y la Sección Cuarta de esta Corporación, los concejos municipales deben estar expresamente facultados por el legislador para poder otorgar o reconocer amnistías en materia tributaria. 15.

Realizadas las anteriores precisiones, en la sentencia se determinó que para el momento de la expedición del acuerdo, el Concejo Municipal de Dosquebradas no 6 Proceso identificado con el número de radicado 66001-23-33-000-2021-00417-00. Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tenía ninguna facultad para crear alivios tributarios, pues los artículo 6 y 7 del Decreto Legislativo 678 de 2020 habían sido declarados inexequibles por la Corte Constitucional.

Por lo tanto, el Tribunal llegó a la conclusión de que el acuerdo debía ser declarado nulo. 16. Adicionalmente, en la sentencia se tomó la decisión de otorgar efectos retroactivos a la declaratoria de invalidez. Para sustentar esta determinación, el Tribunal indicó que el artículo 243 de la CP reconoce el fenómeno de la cosa juzgada constitucional y prohíbe a todas las autoridades reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo.

Expresamente el Tribunal sostuvo: Se hace necesario que a través de esta providencia se declare la invalidez del articulado demandado con efectos retroactivos, toda vez que la sentencia de inexequibilidad con efectos ex nunc, fue proferida el 15 de octubre de 2020 y a partir de ese momento dicha norma no debía ser reproducida como fundamento para la expedición de ningún acuerdo, como en este caso, pues como bien se dejó planteado en precedencia la misma tiene efectos erga omnes, es decir, tiene el carácter vinculante y obligatorio para todos los ciudadanos, razón por la cual el Concejo Municipal de Dosquebradas no podría fundamentar el multicitado Acuerdo en una norma inexequible7.

III. Decisión de la que respetuosamente me aparto 17. La presente acción de tutela fue interpuesta por el municipio de Dosquebradas contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda. El ente territorial considera que la providencia en cuestión vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. 18.

Para fundamentar su solicitud, el municipio de Dosquebradas sostuvo que la providencia censurada incurrió en defecto sustantivo por cuanto no es cierto que el acuerdo anulado fue expedido invocando las facultades otorgadas por el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica. Adujo que trajo a colación los artículos 6 y 7 en la parte motiva del acuerdo, pero que estas disposiciones no fueron el sustento normativo del acto administrativo. 19.

El municipio también sostuvo que la sentencia del Tribunal incurrió en desconocimiento del precedente judicial. Adujo que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, los efectos retroactivos de las sentencias no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas. Por ende, estimó que se afectaron los principios constitucionales a la seguridad jurídica, confianza legítima y el respeto de los derechos adquiridos. 7 Tribunal Administrativo de Risaralda, sentencia del 20 de enero de 2020, Radicado No. 66001-23- 33-000-2021-00417-00.

Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 20. En el fallo de tutela del que respetuosamente me aparto se estableció –con acierto– que la sentencia del tribunal no había incurrido en defecto sustantivo.

En efecto, la Sala determinó que el Tribunal Administrativo de Risaralda estableció de manera razonable que el acuerdo municipal fue expedido en desarrollo del Decreto Legislativo 678 de 2020. Adicional a lo anterior, constató que el municipio omitió enviar este acto para su control inmediato de legalidad. Expresamente en el fallo se señaló: 75.

En consecuencia, no le asiste razón al accionante cuando señaló que el tribunal accionado incurrió en defecto sustantivo al considerar que el acuerdo se expidió contrariando las reglas de la sentencia de constitucionalidad referida y que en ese orden la disposición es contraria a la Carta y por ello moduló los efectos para que se fueran retroactivos. 76.

Circunstancia que cobra mayor relevancia cuando el acto administrativo en cuestión no fue remitido para que sobre el mismo se ejerciera el control inmediato de legalidad (…) 21. Establecido lo anterior, en la providencia se procedió a analizar la modulación de los efectos de las providencias judiciales. En tal sentido, se determinó que el fallo objeto de censura proferido por el Tribunal fue respetuoso de la línea jurisprudencial que establece que cuando se van a otorgar efectos retroactivos a las sentencias, el juez debe explicar de manera expresa los motivos de la decisión. Frente a este aspecto, la Sala comprobó que el Tribunal Administrativo de Risaralda explicó suficientemente las razones por las que invalidaba el acuerdo con efectos retroactivos.

Sobre este punto, la Sala sostuvo: “En consecuencia, el problema de la providencia no deviene de haberse conferido efectos retroactivos a la decisión de nulidad, la cual es respetuosa de los precedentes y de la posición reiterada de la Corte y del Consejo de Estado”. 22. Finalmente, en la última página de la providencia, de una manera sucinta, la Sala determinó que la providencia censurada había desconocido la línea jurisprudencial del Consejo de Estado que señala que los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos no deben afectar situaciones jurídicas consolidadas.

Al respecto, en el fallo se señaló: “De lo expuesto se concluye que la afectación de los derechos de la parte actora se configuró en el caso concreto por desconocimiento del precedente, en forma concreta de la regla según la cual los efectos retroactivos de las sentencias no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas bajo el imperio de la disposición anulada”.

IV. Motivos de salvamento de voto 23. El anterior contexto me permite manifestar las razones por las que me aparto de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala en el presente caso. No comparto lo resuelto porque considero que la sentencia del Tribunal Administrativo de Risaralda Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 no incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente judicial, ni desconoció la regla que establece que los efectos retroactivos de las sentencias de nulidad no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas. 24.

Ciertamente, en una consolidada línea jurisprudencial la Sección Primera de esta Corporación ha sostenido que los efectos retroactivos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo no pueden afectar las situaciones jurídicas consolidadas. Esta regla tiene fundamento en la presunción de legalidad de los actos administrativos, los cuales se presumen legales mientras que no sean declarados nulos.

Por ende, sería desproporcionado afectar las situaciones que se consolidaron en el transcurso en que operó la presunción de legalidad. 25. En el presente asunto, por las particularidades del caso, el Acuerdo municipal no debe estar cobijado por la presunción de legalidad que fundamenta la regla que prohíbe afectar situaciones jurídicas consolidadas.

Ello, si se tiene en cuenta que en este caso existe un hecho relevante que permite diferenciarlo de la regla de presunción de legalidad. Dicha distinción es que el Acuerdo N.° 027, del 1 de diciembre de 2020, expedido por el Concejo Municipal de Dosquebradas, surgió a la vida jurídica contrariando abiertamente lo establecido por la Corte Constitucional de manera previa en la sentencia C-448-2020 proferida el 15 de octubre de 2020 en la medida que estableció una concesión tributaria sobre obligaciones fiscales cuya exigibilidad se cristalizó con antelación a la emergencia sanitaria. 26.

Por ende, en este caso el acuerdo no debe ser cobijado por la presunción de legalidad de los actos administrativos, pues reitera, surgió desconociendo de manera fragrante la cosa juzgada constitucional que establece el artículo 243 de la CP. 27. Considero que la Sala debió analizar con más detenimiento las graves omisiones en que incurrió la entidad accionante.

En efecto, no es baladí que el municipio de Dosquebradas se haya abstenido de remitir de manera oficiosa el referido acuerdo al Tribunal para su control inmediato de legalidad. Igualmente, se debió analizar que el ente municipal tampoco envío al gobernador el acuerdo dentro de los 5 días siguientes a su aprobación, tal como lo ordena el artículo 82 de la Ley 136 de 1994.

Así las cosas, las situaciones jurídicas que el municipio solicita se protejan se consolidaron justamente por el actuar negligente de esa entidad. 28. Así las cosas, en el presente caso la Sala no debió proteger las situaciones jurídicas que, aunque consolidas, son inconstitucionales y peor aún nacieron siendo inconstitucionales justamente por el actuar negligente de la entidad actora de la presente acción de tutela por, entre otras, fundamentar el acto municipal en disposiciones que, con antelación a la aprobación del Acuerdo, habían sido declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.

El amparo que se concedió Demandante: Municipio de Dosquebradas Demandado: Tribunal Administrativo de Risaralda Radicado: 11001-03-15-000-2022-01410-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 implica desconocer la fuerza vinculante de la Constitución (Artículo 4) y restar eficacia a los efectos jurídicos de los fallos de constitucionalidad (cosa juzgada constitucional).

Permitir que de una manera tan fácil se evadan los efectos jurídicos de las sentencias de constitucionalidad de la Corte Constitucional implica, insisto, desconocer la fuerza directa y vinculante del Texto Superior, presupuesto del constitucionalismo moderno. 29. El anterior contexto fáctico, me permite sostener que en este caso la presunción de legalidad de los actos administrativos, que es el fundamento de la regla jurisprudencial que establece que los efectos retroactivos no pueden afectar situaciones consolidadas, no es aplicable al asunto pues el acuerdo del municipio de Dosquebradas no debe gozar de esta presunción. Por el contrario, considero que este acuerdo tenía una presunción de inconstitucionalidad desde el momento en que fue aprobado, la cual se refuerza con todas las omisiones realizadas por la entidad actora, que no permitieron que el Tribunal estudiará la legalidad de ese acto administrativo de manera más pronta luego de su aprobación. 30.

Por último, también me aparto de la decisión porque sostengo que la Sala no debió amparar el derecho al acceso a la administración de justicia de la entidad actora. En efecto, la tardanza en la que el Tribunal Administrativo conoció de la legalidad del acuerdo municipal se debió exclusivamente a las omisiones del municipio. Una vez el gobernador cuestionó la legalidad del acuerdo y remitió el asunto al Tribunal, esa Corporación le brindó todas las garantías judiciales para su defensa al municipio de Dosquebradas.

Por ende, considero que, si en gracia de discusión, se hubiese configurado el defecto de desconocimiento del precedente, el único derecho fundamental comprometido es el debido proceso. 31. En estos términos pongo de presente las razones por las cuales no comparto la decisión asumida por la Sala. PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Firmado electrónicamente Fecha ut supra