11001032600020160012700 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 20 de mayo de 2024 Radicación: 11001-03-26-000-2016-0127-00 (57.692) Demandante: Fundación Forjando Futuros Demandado: Decreto 599 de 2012 – Nación – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Referencia: Acción de nulidad simple Temas: nulidad simple – nulidad de decreto reglamentario – restitución de tierras despojadas y abandonadas forzosamente – microfocalización – implementación gradual y progresiva.

Síntesis del caso: el demandante solicitó la declaratoria de nulidad de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto reglamentario 599 de 2012 “por el cual se regula una instancia de coordinación local para la microfocalización e implementación gradual y progresiva del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, por considerar que excedía la potestad reglamentaria y que vulneraba los derechos de las víctimas por exigir la microfocalización del área donde se encuentra el predio afectado, como presupuesto para el ejercicio de sus derechos.

Decide la Sala, en única instancia, la demanda de nulidad interpuesta en contra de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto reglamentario 599 de 2012 “por el cual se regula una instancia de coordinación local para la microfocalización e implementación gradual y progresiva del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, expedido por el Presidente de la República, haciendo Gobierno con los ministros de Defensa Nacional y de Agricultura y Desarrollo Rural1, cuyo texto es el siguiente (se subrayan los apartes demandados, según el resaltado hecho en la demanda): “Artículo 1°.

Micro focalización para el Registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente. La micro focalización para definir las áreas geográficas (municipios, veredas, corregimientos o predios) donde se adelantarán los análisis previos para la inscripción de predios en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente será asumida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, con fundamento en la 1 El Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los asuntos en los que se debata la nulidad de actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, conforme a lo dispuesto por el artículo 137 y el numeral 1 del artículo 149 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Artículo 2°. Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente - COLR. Los Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente - COLR, serán la instancia de coordinación operacional para la articulación, implementación, planeación, ejecución y seguimiento al proceso de registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente.

Los Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente - COLR, estarán conformados de la siguiente manera: 1. El Director Territorial de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -UAEGRT- o el Delegado del Director Nacional de la Unidad, quien presidirá el COLR. 2.

Los representantes de la Fuerza Pública delegados para participar en esta instancia, según lo dispuesto por el Ministerio de Defensa Nacional, los cuales serán oficiales superiores con capacidad de decisión. 3. Un (1) delegado de la Procuraduría Judicial para la Restitución de Tierras. A los Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente, podrán ser invitados el Gerente Regional del Plan Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial, la Defensoría del Pueblo, los Alcaldes de los municipios objeto del proceso de micra focalización, el representante regional de la Unidad Nacional de Protección o quién determine la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

Artículo 3°. Áreas Micro focalizadas. Una vez micro focalizada un área, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas iniciará el análisis previo de las solicitudes que reciba de predios localizados en estas áreas, para lo cual contará con un término de 20 días. Este término podrá suspenderse de acuerdo con las circunstancias y efectos señalados en el artículo 22 del Decreto 4829 de 2011.

El trámite de las solicitudes de ingreso al Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente que hayan sido recibidas antes de la micro focalización, se surtirá comenzando por las de mayor antigüedad, sin perjuicio de agrupar predios colindantes o de restitución colectiva en una sola actuación para el registro. Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 3 de 23 Parágrafo.

En todo caso, las actuaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas atenderán los criterios de prelación de que tratan los artículos 13, 114 y 115 de la Ley 1448 de 2011, de conformidad con la capacidad de respuesta de la institución para la respectiva área, atendiendo los principios de oportunidad y celeridad de sus actuaciones.”.

De acuerdo con el literal d) del artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), introducido por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, y corrido el traslado para alegar de conclusión, esta Subsección proferirá sentencia anticipada en el presente asunto2. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. La demanda, las normas violadas y el concepto de la violación – 1.2. Trámite del proceso. 1.1. La demanda, las normas violadas y el concepto de la violación 1. La Fundación Forjando Futuros presentó demanda de nulidad simple3, en contra de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto reglamentario 599 de 2012, por el cargo de violación de normas superiores.

Indicó, como normas violadas, el artículo 229 de la Constitución y los artículos 4, 7, 13, 14, 73, 76, 114, 115 y 193 de la Ley 1448 de 2011. 2. Explicó, en el concepto de la violación, que las normas cuestionadas introdujeron un requisito no previsto en las normas superiores, para el análisis previo de las solicitudes de inscripción en el RTDAF, que consiste en que la zona debe estar microfocalizada.

Argumentaron que, con ello, estas normas 3. (1) impiden la tutela judicial efectiva de las víctimas, al extender ilimitadamente los términos para el trámite de las solicitudes de restitución, lo que contradice, igualmente, el postulado legal de un debido proceso justo y eficaz. Explicó que “resulta gravoso para la víctima que su solicitud quede indefinidamente sin trámite mientras se prolonga la acción de abandono o despojo sobre sus predios y se configuran nuevos conflictos para el momento de su eventual restitución, impidiendo acudir ante los jueces por no agotarse el requisito de 2 Mediante Auto del 6 de octubre de 2020, el entonces Magistrado Ponente prescindió de la realización de audiencia inicial.

Folios 200-202 c. 1. 3 Folios 43-63 c. 1. Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 4 de 23 procedibilidad”4.

Por ello, también sostuvo que, al no prever un término para la microfocalización, las normas demandadas no garantizan la implementación gradual y progresiva del RTDAF; 4. (2) impiden el acceso a medios alternativos de reparación, previstas en el artículo 97 de la Ley 1448 de 2011, como la compensación o la reubicación, porque somete el registro a la inclusión en zonas microfocalizadas, desconociendo que, incluso, en zonas de imposible restitución, por razones de orden público, sí es posible acudir a esas medidas alternas.

De esta manera se iría en contra, igualmente, del principio de independencia previsto en el artículo 73.2 de la ley, 5. (3) desconocen el enfoque diferencial dispuesto en la ley respecto de las poblaciones más vulnerables, porque las solicitudes de las personas en situación especial no podrán ser estudiadas hasta que la zona no sea microfocalizada, sin prever excepciones a este requisito, 6.

(4) limitan la participación activa de las víctimas porque el artículo 2 del decreto demandado, que regla los Comités Operativos locales no prevé que, en su conformación, se incluya a las víctimas, sus representantes o sus organizaciones, lo que contraría los artículos 14, 192 y 193 de la ley. 7. Con la demanda, se solicitó la suspensión provisional de los artículos 1 y 3 del decreto. 1.2.

Trámite del proceso 8. Admitida la demanda y durante el término de traslado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se opuso a las pretensiones5, con fundamento en lo siguiente: 9. Mediante la sentencia C-715 de 2012 la Corte Constitucional declaró exequibles los mecanismos previstos en la ley y en los reglamentos para la protección de las víctimas despojadas de tierras, decisión que avala la constitucionalidad de las herramientas de microfocalización, debido a que no hizo nugatorios los derechos de las víctimas y, por el contrario, se encaminó a poner en marcha, de manera organizada y eficaz, los mecanismos de restitución de tierras previstos en la ley. 4 Folio 50 c. 1. 5 Folios 82-121 c. 1.

Adicionalmente, “de imponer un término para el proceso de focalización implicaría pasar por alto la planeación que requiere el proceso de restitución para evitar el menoscabo de los derechos fundamentales de las personas involucradas”6. 11. La restitución de tierras no se circunscribe únicamente a la devolución de unos terrenos en sentido estricto, sino que, corresponde a toda una estrategia para restablecer y proteger los derechos de las víctimas, por ende, aunque “la seguridad no es el único criterio para adelantar la microfocalización”7, es imperativo verificar que las zonas en las cuales se dispondrá la restitución de tierras se encuentra en condiciones seguras para el retorno, por lo cual el procedimiento demandado tiene como finalidad garantizar la vida de las víctimas y evitar su revictimización, “fines constitucionalmente legítimos”, tal como lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia T-679 de 2015. 12.

El decreto demandado contiene disposiciones que no fueron adoptadas de manera caprichosa o arbitraria y, por el contrario, estas propenden por la creación de un procedimiento que permita garantizar los derechos de las víctimas y la garantía de su seguridad personal. 13. Explicó que son los jueces, en la etapa judicial del proceso de restitución, los que otorgan las medidas alternas de compensación, cuando resulte inviable la restitución in natura.

Ahora bien, la restitución por equivalente o la compensación también “debe observar la progresividad y gradualidad de la implementación del Registro, sobre terreno, a efectos de que la acción restitutiva se dé secuencial y ordenadamente como lo ordena la Ley 1448 de 2011 y la jurisprudencia constitucional”8. Sostuvo que tampoco se desconoció el enfoque diferencial de género, porque el registro, de acuerdo con el artículo 2.15.1.1.3 del Decreto 1071 de 2015, debe respetar este principio de la actuación administrativa, incluso desde el análisis previo, según el artículo 2.15.1.3.3.

Sin embargo “pasar por alto la micro focalización con base en la condición de “vulnerabilidad especial” como lo señala el actor, sería desconocer las condiciones de seguridad y de retorno que resultan ineludibles para la restitución, teniendo en cuenta el latente riesgo para las víctimas de re victimización”9. Igualmente sostuvo que, de prosperar la tesis del demandante acerca del 6 Folio 82 c. 1. 7 Folio 82 c. 1. 8 Folio 116 c. 1. 9 Folio 118 c. 1.

Respecto de la acusación de vulneración del derecho de las víctimas a participar en los comités de restitución, explicó que la ley previó diferentes mecanismos para la participación de las víctimas, pero no incluyó a los Comités Operativos locales, lo que no afectaba este derecho, ya que el artículo 194 de la Ley 1448 de 2011 previó que la participación se garantizaría mediante un “protocolo de participación efectiva”, que les permita presentar observaciones. 15.

El Ministerio de Defensa Nacional se opuso, igualmente, a la demanda10. Indicó que la focalización es el instrumento para materializar los principios legales de progresividad y gradualidad en la restitución, para garantizar los derechos de las víctimas. Aseguró que, de no existir este requisito, “lo que acaece es el colapso y congestión del aparato estatal (administrativo y judicial) generando mayores índices de congestión e incluso impunidad”11.

Agregó que, incluso en los casos en los que no procede la restitución del predio, no sería posible acudir a la restitución equivalente sin el registro previo, porque, entre otros elementos, para el registro se requiere “emprender actuaciones con el solicitante en terreno e inexorablemente se debe hacer identificación del predio. Ello, como requisito del registro, amén de conocer las condiciones de tiempo, modo y lugar del despojo o abandono forzoso de tierras, igualmente en terreno y con diligencias, que en varias ocasiones, requieren la presencia de la víctima. // Aunado a lo anterior, se debe acudir a la investigación de campo para determinar qué sucedió en los territorios”12. 16.

Mediante Auto de 15 de noviembre de 2018 el entonces magistrado sustanciador del caso negó la suspensión provisional de las normas demandadas por no encontrar, en principio, elementos que le permitieran verificar alguna trasgresión de las disposiciones superiores que se invocan como violadas13. Por otra parte, mediante Auto de la misma fecha14 se negó la vinculación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y se desvinculó del caso al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Mediante Auto de 6 de octubre de 2020, el entonces Magistrado Ponente ofició a la Unidad de Restitución de Tierras para que presentara estadísticas sobre el número de solicitudes de inscripción en el registro, pendientes de trámite, en espera de 10 Folios 122-154 c. 1. 11 Folio 147 c. 1. 12 Folio 147 c. 1. 13 Folios 89 – 101 c. 2. 14 Folios 186 – 191 c1.

La información solicitada fue recibida16. 17. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó alegatos de conclusión17 en donde insistió en que la implementación del RTDAF debe ser gradual y progresiva, para que el proceso sea ordenado. Resaltó que en la microfocalización se recaudan pruebas que son valoradas en la etapa judicial.

Indicó que la norma que regla la conformación de los comités locales de restitución prevé la posibilidad de que la URT invite a las víctimas a sus sesiones. La parte demandante presentó igualmente sus alegatos de conclusión18 en donde reiteró todos los argumentos de la demanda. El Ministerio Público rindió concepto19 en donde solicitó denegar la nulidad porque, si bien la ley no previó directamente la microfocalización de tierras, sí previó que la restitución se haría de manera gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento del Gobierno. Argumentó que la micro y macrofocalización se previeron desde el Decreto 4829 de 2011, que reglamentó el artículo 76 de la Ley 1448 de 2011, como una herramienta para garantizar la vida e integridad física de las víctimas y evitar su revictimización. También expuso que el cargo relativo al enfoque diferencial, como principio del procedimiento, no puede ser interpretado en detrimento de los principios de gradualidad y progresividad, materializados en la focalización. Finalmente, indicó que las normas cuestionadas no limitan el acceso a medios alternativos de reparación, ni de participación de la víctima, ambos previstos en la ley. 18.

Luego de que el proyecto de sentencia presentado por el Magistrado Fredy Ibarra Martínez fuera discutido en la Sala de 19 de octubre de 2023, sin obtener la mayoría de los votos, el asunto cambió de ponente para su decisión. 2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Delimitación del asunto y decisión a adoptar. 2.2. Análisis sustantivo 2.1 Delimitación del asunto y decisión a adoptar 15 Folios 200-202 c. 1. 16 Folios 206-228 c. 1. 17 Samai, índice 47. 18 Samai, índice 48. 19 Samai, índice 46.

Por ello, resulta procedente en el presente asunto. 20. De acuerdo con la demanda, los cargos formulados pueden esquematizarse de la siguiente manera: Norma demandada Cuestionamiento de la demanda Art. 1 dispone que la microfocalización será realizada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (URT, en adelante), con fundamento en la información suministrada por la instancia establecida por el Ministerio de Defensa.

Art. 2 prevé la creación de Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente (COLR, en adelante), como instancia de coordinación para el proceso de registro de tierras. También prevé cómo se conformarían los COLR. Considera que se limita la participación activa de las víctimas porque no se incluye a las víctimas o sus representantes en la conformación de los COLR, lo que contraría los artículos 14, 192 y 193 de la ley.

(2) prevé, igualmente, que la URT dispone de 20 días para el análisis previo y que podrá ser suspendido. (3) Dispone cómo se deben tramitar las solicitudes de registro recibidas antes de la microfocalización. (4) El parágrafo refiere que el trámite atenderá los criterios legales de prelación. Considera que (1) impide la tutela judicial efectiva de las víctimas, al no prever un término máximo para la realización de la microfocalización, lo que contradice, igualmente, el postulado legal de un debido proceso justo y eficaz.

Igualmente, las normas demandadas no garantizan la aplicación gradual y progresiva del RTDAF; (2) Impide el acceso a medios alternativos de reparación, previstos en el artículo 97 de la Ley 1448, como la compensación o la reubicación, porque somete el registro a la inclusión en zonas microfocalizadas, desconociendo que, incluso en zonas de imposible restitución, por razones de orden público, sí es posible acudir a esas medidas alternas.

De esta manera se estaría contrariando, igualmente, el principio de independencia previsto en el artículo 73.2 de la ley. (3) Desconoce el enfoque diferencial dispuesto en la ley respecto de las poblaciones más vulnerables, porque las solicitudes de las personas en situación especial no podrán ser estudiadas hasta que la zona no sea microfocalizada, sin prever excepciones a este requisito. 21.

De acuerdo con lo anterior, aunque la demanda se dirigió formalmente contra el artículo 1, en realidad no formuló cuestionamiento alguno al respecto, por lo que, en virtud de la regla de la justicia rogada, no se realizará el control de su validez. Respecto del artículo 2, esta decisión determinará si la norma incurrió en una omisión normativa, al no prever la participación de las víctimas en los Comités Locales de Restitución CORL.

Finalmente, frente al artículo 3, la demanda cuestionó dos aspectos: por una parte, que la microfocalización sea un requisito ineludible para el análisis previo de las solicitudes de inscripción en el registro (carácter condicionante) y, por la otra, que, no se haya previsto un término máximo para su realización. Respecto del carácter condicionante de la microfocalización deberá determinarse si la norma es nula (1) por impedir el acceso a los medios alternativos a la restitución y (2) por desconocer el enfoque diferencial respecto de las poblaciones más vulnerables.

Respecto de la ausencia de término, deberá determinarse si la norma es nula por omisión, al no haber previsto un término máximo para la realización de la microfocalización. 22. Así, esta sentencia juzgará, en primer lugar, (2.2) la validez del artículo 2 frente al derecho de participación de las víctimas. A continuación, respecto Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 10 de 23 del artículo 3, determinará si el carácter condicionante de la microfocalización es nulo por (2.3) impedir el acceso a mecanismos alternativos a la restitución y por (2.4) desconocer el enfoque diferencial.

También, si es nulo por (2.5) carecer de término para su realización y, de esta manera, afectar el acceso a la administración de justicia, así como los principios legales de progresividad y gradualidad en la implementación del RTDAF. Esta decisión negará todos los cargos de nulidad presentados por la demanda, porque las normas cuestionadas, no desconocieron el ordenamiento jurídico superior, de acuerdo con los cargos de la demanda. 2.2.

La validez del artículo 2 frente al principio de participación de las víctimas 23. La demanda realizó una adecuada interpretación del artículo 2 del decreto cuestionado. Allí se previó la creación de Comités Operativos Locales de Restitución y Formalización de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente – COLR y se dispuso quiénes serían sus miembros, así: el director territorial de la URT, representantes de la fuerza pública y un delegado de la Procuraduría judicial para la restitución de tierras.

Es decir que, en efecto, se trata de una instancia compuesta exclusivamente por servidores públicos, sin un representante de las víctimas o de sus asociaciones. Para la demanda, esto violaría las normas en las que debería fundarse el decreto reglamentario, en particular, los artículos 14, 192 y 193 de la Ley 1448 de 2011, en donde se prevé el derecho de las víctimas a participar. 24.

No obstante, las normas señaladas como desconocidas no disponen mandato alguno que implique que las víctimas o sus representantes deban, de manera obligatoria, hacer parte de la conformación de los COLR. En primer lugar, el artículo 14 se encuentra dentro del capítulo II de la ley, que prevé los principios que rigen la labor de reparación integral de las víctimas.

Dicha norma, denominada participación conjunta, dispone que la superación de la vulnerabilidad implica la conjunción de varias acciones, dentro de las cuales está “La participación activa de las víctimas”. Aunque es un principio específico de rango legal, propio de la ley de víctimas, se trata del desarrollo de un principio constitucional más amplio, de participación democrática, “fundamentado en los principios del pluralismo, la tolerancia, la protección de los derechos y libertades así como en una gran responsabilidad de los ciudadanos en la definición del destino colectivo”20 y que consulta uno de los fines esenciales del Estado, previstos en el artículo 2 de la Constitución, que 20 Corte Constitucional, Sentencia C-180/94.

Por su parte, el título VIII de la ley desarrolló y concretó el principio de participación de las víctimas y, en el artículo 192 dispuso que el Estado tiene el deber de garantizar la participación de las víctimas. Sin embargo, previó que “Para esto se deberá hacer uso de los mecanismos democráticos previstos en la Constitución y la ley”.

Además, y de manera adicional a los mecanismos de participación democrática, el artículo 193 reiteró la garantía de participación de las víctimas en los espacios de diseño, implementación, ejecución y evaluación de la política al respecto y dispuso que “Para tal fin, se deberán conformar las Mesas de Participación de Víctimas, propiciando la participación efectiva de mujeres, niños, niñas y adolescentes, adultos mayores víctimas, a fin de reflejar sus agendas”.

Estas mesas de participación de víctimas, previstas por la ley, tienen ámbitos municipal, departamental y nacional y su implementación es obligatoria y en términos legales perentorios. Finalmente, el artículo 194 de la ley, denominado “herramientas de participación” previó el deber concreto de los alcaldes, gobernadores y del comité ejecutivo de atención y reparación de víctimas de diseñar e implementar un protocolo para la participación efectiva de las víctimas para que, entre otras, “los miembros de las respectivas mesas -tengan- la posibilidad de presentar observaciones”, así como el deber de las entidades públicas encargadas de la toma de decisiones de “valorar las observaciones realizadas por las Mesas de Participación de Víctimas, de tal forma que exista una respuesta institucional respecto de cada observación”. 25.

De lo anterior se evidencia que, aunque el legislador sí previó la participación de las víctimas como un principio, un derecho y un deber, diseñó directamente las instancias y herramientas mediante las cuales ello se materializaría. Los COLR son instancias previstas por el reglamento y, aunque en virtud del carácter expansivo del principio de participación democrática y de su naturaleza de mandato de optimización, era posible que el presidente incluyera a las víctimas en su conformación, tal omisión no contraría el ordenamiento jurídico superior, ante la ausencia de un mandato concreto de inclusión en dichos comités y frente a la presencia de otros mecanismos e instancias de participación. Adicionalmente, la misma norma demandada previó la posibilidad de que la URT invite a dichos comités a quien considere pertinente, lo que incluye a las víctimas y a sus representantes.

Es decir que no se configuró la nulidad alegada. 2.3. La validez del artículo 3 respecto del acceso a los mecanismos alternativos a la restitución Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 12 de 23 26.

El artículo 3 demandado dispone que “Una vez micro focalizada un área, la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas iniciará el análisis previo de las solicitudes que reciba de predios localizados en estas áreas” (subrayas agregadas). Esta norma implica que, para poder acceder a la restitución, deberán reunirse los siguientes requisitos en la fase administrativa: (1) el predio debe encontrarse en una zona macrofocalizada y microfocalizada (requisito creado por el Decreto 599 de 2012 -demandado-), (2) debe realizarse un análisis previo de las solicitudes de inscripción en el registro (requisito creado por el Decreto 4829 de 201121) y (3) debe realizarse el registro de tierras despojadas o abandonadas forzosamente (RTDAF, en adelante) (creado por el art. 76 de la Ley 1448 de 2011).

Con el registro se agota la fase administrativa y, con la presentación de la demanda de restitución ante los jueces civiles especializados en restitución de tierras, comienza la fase judicial. En dicha etapa, el juez ordenará la restitución jurídica y material del bien despojado o abandonado de manera forzada. No obstante, “En los casos en los cuales la restitución jurídica y material del inmueble despojado sea imposible o cuando el despojado no pueda retornar al mismo, por razones de riesgo para su vida e integridad personal, se le ofrecerán alternativas de restitución por equivalente para acceder a terrenos de similares características y condiciones en otra ubicación, previa consulta con el afectado” (inc. 5, art. 72 Ley 1448 de 2011).

Si la restitución del bien despojado o abandonado o de uno equivalente no es posible, se procede a ordenar el pago de una compensación monetaria. 27. Teniendo en cuenta, entonces, que cada una de las etapas descritas es presupuesto de la siguiente, la demanda alegó que la falta de microfocalización sería, de facto, un obstáculo para que las víctimas accedieran a la restitución por equivalente o a la compensación monetaria.

Razonó de la siguiente manera: si la seguridad de la víctima no está garantizada en la zona, podría obtener en el proceso judicial la entrega de un predio equivalente en otra zona o, en su defecto, acceder a la compensación, pero si la seguridad no está garantizada en la zona, no será microfocalizada y, por lo tanto, nunca llegará a la etapa judicial, vulnerando así el artículo 72 de la ley de víctimas. 28.

Advierte la Sala que la demanda no cuestiona la existencia misma de la microfocalización, la que fue creada por una norma diferente a la 21 Art. 9 del Decreto 4829 de 2011, compilado en el art. 2.15.1.3.2 del Decreto 1071 de 2015: “Análisis previo. Las solicitudes de inclusión en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente se someterán a un análisis previo que tiene como objetivo establecer las condiciones de procedibilidad del registro, descartar de plano aquellos casos que no cumplen los requisitos legales para la inscripción en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente y evitar que se incluyan predios o personas que no cumplen con los requisitos previstos en la Ley (…)”.

Al respecto, encuentra la Sala que no existe vulneración de la norma legal indicada y que, en realidad, el requisito de la microfocalización, previsto en la norma demandada, resulta razonable, por los fines que persigue y no es desproporcionado. 29. En efecto, el examen de seguridad de la zona donde se encuentra el predio en cuestión debe realizarse, cuando menos, en dos momentos distintos: uno primero, para la microfocalización, anterior al análisis previo de la solicitud de inscripción en el registro y un segundo examen, en la fase judicial, para determinar cuál de los mecanismos es el más pertinente.

Estos análisis tienen en común que pretenden garantizar la vida e integridad de las víctimas, evitar su revictimización y materializan la idea de que las condiciones de seguridad son variables y no perennes en el tiempo. 30. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la microfocalización fue concebida como el instrumento para implementar adecuadamente el registro y, de acuerdo con la ley, “La inscripción de un predio en el registro de tierras despojadas será requisito de procedibilidad para iniciar la acción de restitución a que se refiere este Capítulo”22.

Así, para realizar el registro, la URT requiere realizar la identificación plena del predio despojado o abandonado de manera forzada, de sus ocupantes, tenedores o poseedores actuales, de las circunstancias en las que ocurrió el despojo o el abandono forzado y de las víctimas del hecho. Para ello, es necesario el acceso al predio, la recolección de pruebas y, llegado el caso, la presencia de la víctima en el lugar, razón por la cual, la condición de la microfocalización resulta razonable y consulta fines constitucionalmente valiosos, como la seguridad de las víctimas y también, de los servidores públicos encargados del registro, así como el debido proceso administrativo.

Ello implica que, de acceder a la pretensión de nulidad formulada, se estaría desconociendo, de manera indirecta, el requisito de procedibilidad del registro, porque debería hacerse sin la garantía de las condiciones adecuadas para realizar el trámite, al mismo tiempo que se vulnerarían componentes esenciales del debido proceso, como el derecho a la prueba, necesario para identificar la calidad de víctima, las circunstancias del despojo o el abandono forzado y la identificación plena del predio.

En estos términos, no se configuró la nulidad alegada, ni se desconoció el principio de independencia de la restitución, previsto en el numeral 2 del artículo 73 de la Ley 1448. 22 Inc. 5 del art. 76 de la Ley 1448 de 2011, declarado exequible en la sentencia C-715 de 2012. Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 14 de 23 2.4.

La validez del artículo 3 respecto del enfoque diferencial 31. Como materialización de los principios constitucionales de dignidad humana y de igualdad, la Ley 1448 estableció el enfoque diferencial, como uno de los postulados que guían el trato especial que se debe proferir a las víctimas, en consideración de sus condiciones particulares de edad, género, orientación sexual o situación de discapacidad (art. 13).

Este principio se concretó en una regla prevista en el artículo 114 de la misma ley, al disponer que las mujeres víctimas de despojo o abandono forzado “gozarán de especial protección del Estado en los trámites administrativos y judiciales relacionados en esta ley” y que sus solicitudes ante la URT serán atendidas “con prelación sobre las demás solicitudes”.

Igualmente, el artículo 115 dispuso una prelación en la sustanciación para los procesos de restitución en favor de madres cabeza de familia y mujeres víctimas de despojo o de abandono forzado de tierras. 32. La demanda cuestionó la validez del artículo 3, porque, a su juicio, el requisito de la microfocalización es tan general y absoluto que no admite excepciones que permitan el enfoque diferencial exigido por la ley respecto de las personas en situación de vulnerabilidad.

La Sala no encuentra que la norma cuestionada desconozca los artículos 13 ni 114 de la Ley 1448, por dos razones: 33. Por una parte, la microfocalización no es una etapa dentro del procedimiento administrativo o, en los términos del artículo 114 de la Ley 1448, no hace parte del “trámite administrativo”. Se trata de un requisito previo que condiciona el inicio del procedimiento administrativo, con el análisis previo, y, en tal sentido, la microfocalización no hace parte de la exigencia legal.

Es por ello que la reglamentación del análisis previo sí previó criterios de enfoque diferencial (art. 9 del Decreto 4829 de 2011). Por otra parte, el enfoque diferencial y la atención preferencial que de él se deriva parten de consideraciones especiales de los sujetos involucrados, es decir que de allí se derivan criterios subjetivos para el desarrollo de la actividad administrativa.

Por el contrario, la microfocalización es una actividad técnica y objetiva, que tiene por objeto determinar las condiciones mínimas para el inicio del procedimiento, a partir de los criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones adecuadas para el retorno (art. 76 de la Ley 1448, reglamentada por el art. 1 del Decreto 599 de 2012, compilado en el art 2.15.5.1 del Decreto 1071 de 2015).

De esta manera, el enfoque diferencial riñe con la microfocalización, etapa en la que se Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 15 de 23 consideran las condiciones del territorio, no las de la víctima que solicitó la inscripción en el registro.

Así, no se configuró la nulidad por violación de los artículos 13 y 114 de la Ley 1448. Debe precisarse que, aunque se alegó la violación del artículo 115, se trata de una norma impertinente en la fase administrativa de la restitución de tierras, al regular la sustanciación de los procesos judiciales. 2.5. La validez del artículo 3 respecto del acceso a la administración de justicia y los principios de gradualidad y progresividad 34.

Para la demanda, finalmente, existiría un vicio en la validez del artículo 3, al no haber previsto un término o plazo concreto para que se realice la microfocalización, lo que, a su juicio, dejaría latente, de manera indefinida, el acceso a la administración de justicia y atentaría así contra esta garantía. Por la misma razón, esta norma vulneraría, igualmente, los principios de gradualidad y proporcionalidad que el artículo 76 de la Ley 1448 previó para la implementación del registro. 35.

De manera previa al análisis del cargo formulado, encuentra la Sala que la acusación de nulidad indicada no corresponde al tópico del desborde o exceso en el ejercicio del poder reglamentario, por invadir la reserva de ley o por desconocer el marco competencial determinado por la ley reglamentada misma (forma de incompetencia positiva).

Se trata, por el contrario, de una acusación de un vicio de nulidad por defecto en el ejercicio del poder reglamentario, es decir, de una omisión reglamentaria relativa (forma de incompetencia negativa). La expresión omisión reglamentaria relativa evoca la utilizada por la Corte Constitucional, “omisión legislativa relativa”, y que se diferencia de la omisión legislativa absoluta en que, aunque sí se expidió un cuerpo normativo, se echa de menos en él un ingrediente que es exigido por las normas superiores y que, sin él, estas resultan desconocidas. 36.

Al tratarse de vicios diferentes, el del exceso y el del defecto normativo, la técnica del control de validez empleada por el juez administrativo no podría ser la misma en dos aspectos: en lo que respecta al control y en la decisión frente al vicio o el remedio por adoptar. En cuanto a los vicios por exceso la norma superior opera como un techo que, al ser superado, invalida el acto.

Por el contrario, en los vicios por defecto, la norma superior opera como un mínimo, como un piso obligatorio e imprescindible que, al no estar presente, invalida el acto. En lo referente al remedio frente a los vicios por exceso, el juez declara la nulidad total o parcial y, al cercenar el Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 16 de 23 exceso, restablece el ordenamiento jurídico.

Por el contrario, respecto de los vicios por defecto, la nulidad no es necesariamente la mejor manera de restablecer el ordenamiento jurídico ya que, según el caso, puede agravar la vulneración. Es por ello que, en principio, las sentencias aditivas son la solución más congruente, al disponer judicialmente la incorporación del ingrediente normativo que es imprescindible para el respeto del orden jurídico superior. 37.

Respecto de la omisión legislativa relativa, la jurisprudencia constitucional ha precisado: “es necesario que: (i) exista una norma en la Constitución Política que genere para el legislador un deber normativo específico, es decir, un mandato constitucional tan claro y determinado que traiga como consecuencia que el legislador ordinario o extraordinario no pueda válidamente excluir de la norma que adopta, elementos cuya presencia en el texto legal resultan ineludibles, por derivarse de mandatos constitucionales que no son generales, sino específicos.

Es decir, se trata de deberes normativos que resultan ajenos al margen de apreciación otorgado al legislador, quien no puede, por consiguiente, excluirlos de la ley por consideraciones de necesidad o conveniencia y (ii) el legislador haya incumplido con su deber de incluir el elemento predeterminado por la Constitución en la norma que adopte.

En otras palabras, existe una omisión legislativa, cuando el legislador no cumple con una obligación normativa expresamente señalada por el Constituyente” (negrillas originales)23. 38. Para establecer la existencia de una omisión legislativa relativa, la Corte Constitucional recurre a un test compuesto por los siguientes elementos: “(a) la existencia de una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo y que (i) excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos equivalentes o asimilables o (ii) que no incluya determinado elemento o ingrediente normativo;

(b) que exista un deber específico impuesto directamente por el Constituyente al legislador que resulta omitido, por los casos excluidos o por la no inclusión del elemento o ingrediente normativo del que carece la norma; (c) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (d) que en los casos de exclusión, la falta de justificación y objetividad genere una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma.”24. 39.

Existen varias razones para juzgar las omisiones en el ejercicio del poder reglamentario mediante un juicio equivalente, pero adaptado, al establecido para las omisiones legislativas relativas: en primer lugar, para 23 Corte Constitucional, Sentencia C-352/17. 24 Idem. Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 17 de 23 juzgar la validez de un decreto reglamentario al que se acusa de incurrir en un vicio de nulidad por omisión es necesario que la norma se encuentre correctamente interpretada, es decir, que, en efecto, el ingrediente normativo que el demandante echa de menos no se encuentre presente en dicha norma, en otra o no sea posible integrarlo a través de un ejercicio hermenéutico que dé o no lugar a condicionar la validez del acto administrativo a determinada interpretación. En segundo lugar, se requiere que se identifique el deber concreto o ineludible establecido en el ordenamiento jurídico superior al reglamento.

De no identificar este deber normativo concreto, la labor del juez administrativo dejaría de radicarse en el plano de la validez y se transformaría en un ejercicio normativo de mérito, oportunidad o conveniencia, que invadiría la competencia propia del Presidente de la República y sus márgenes de apreciación al momento de ejercer competencias que, constitucionalmente, le son propias.

Por eso, el correctivo de la omisión es una sentencia aditiva, es decir, aquella que agrega contenidos al acto juzgado, en la que el juez no cumple una labor normativa, sino de integración del ordenamiento jurídico. En tercer lugar, también es ineludible preguntarse si existe o no razón suficiente en la omisión, ya que tanto el poder reglamentario, como la función jurisdiccional, no son actividades automatizadas e irreflexivas y, por el contrario, es posible que la omisión del ingrediente normativo no resulte de un olvido, sino de una decisión consciente y racional, fundada en imperativos normativos o lógicos que justifiquen razonablemente la omisión. 40.

De lo anterior, el juicio que se empleará para juzgar la omisión reglamentaria relativa alegada en la demanda será el siguiente: 1. Que el acto administrativo demandado omita, con certeza, un componente normativo (existencia cierta de la omisión) 2. Que el componente normativo que la demanda echa de menos sea un imperativo concreto o específico, no general o abstracto, impuesto por el ordenamiento jurídico superior (imperativo normativo específico) 3.

Que la omisión normativa carezca de justificación (ausencia de razón suficiente) 41. (1) Existencia cierta de la omisión: la omisión alegada es cierta, es decir que, en efecto, del artículo 3 cuestionado se predica un condicionamiento para el inicio del análisis previo de las solicitudes de registro, que consiste en que la zona se encuentre microfocalizada y dicha norma no prevé plazo o término alguno para que la condición se realice.

De un análisis conjunto del Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 18 de 23 Decreto, es justamente del artículo 3 del que podría predicarse un límite temporal para la latencia de la microfocalización. Por ello, la norma fue correctamente interpretada y se cumple así el primer requisito. 42.

El imperativo normativo omitido: el artículo 76 de la ley 1448 de 2011 dispuso que la restitución de tierras dependería de que el solicitante y su predio se encontraran registrados en el RTDAF. Dicha norma, en su inciso segundo, dispuso que “El registro se implementará en forma gradual y progresiva, de conformidad con el reglamento, teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno” (negrillas agregadas).

De allí que el legislador haya deferido expresamente en el poder reglamentario la precisión de las condiciones para la implementación del registro RTDAF, pero, de acuerdo con los principios de gradualidad y progresividad. De esta manera, el legislador mismo reconoció amplitud del poder reglamentario en la configuración del instrumento, pero lo limitó al respeto de los principios y de los criterios a tener en cuenta: seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones adecuadas para el retorno. 43.

Los principios de gradualidad y progresividad fueron definidos en la misma ley, con un carácter general, no específico respecto de la restitución de tierras, al regir el conjunto de medidas de atención, asistencia y reparación de las víctimas del conflicto armado, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 17. PROGRESIVIDAD. El principio de progresividad supone el compromiso de iniciar procesos que conlleven al goce efectivo de los Derechos Humanos, obligación que se suma al reconocimiento de unos contenidos mínimos o esenciales de satisfacción de esos derechos que el Estado debe garantizar a todas las personas, e ir acrecentándolos paulatinamente.

ARTÍCULO 18. GRADUALIDAD. El principio de gradualidad implica la responsabilidad Estatal de diseñar herramientas operativas de alcance definido en tiempo, espacio y recursos presupuestales que permitan la escalonada implementación de los programas, planes y proyectos de atención, asistencia y reparación, sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado, respetando el principio constitucional de igualdad” (negrillas agregadas). 44.

Estos principios fueron interpretados por la Corte Constitucional, la que precisó: “lo que está sometido a cumplimiento gradual, es el reconocimiento en cuanto a la cobertura de la ley, según el artículo 18. En este sentido la implementación de las medidas debe ser gradual para lograr cada vez mayor cobertura, con el fin de que las garantías incluyan la totalidad de las víctimas.

Lo cual no se traduce en que las garantías adoptadas en la ley se deban reconocer gradualmente. Quienes están Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 19 de 23 cobijados por las protecciones de la LV no están sometidos a reconocimientos escalonados o progresivos.

Mientras que quienes aún no lo están, se someten al principio de gradualidad (art. 18), con miras a ser beneficiarios de la protección. // Así, las garantías a favor de las víctimas contenidas en la ley deben ser entregadas de manera inmediata, progresivamente ampliadas en su contenido y gradualmente extendidas en su cobertura” (subrayas agregadas). 45.

De las normas citadas y de la interpretación realizada por la Corte Constitucional, la Sala encuentra que el principio de gradualidad regula la cobertura del programa de restitución de víctimas y, en tal sentido, es el que se encuentra directamente implicado con el mecanismo de la microfocalización, en particular, en lo que respecta a la cobertura territorial.

En este sentido, el artículo 18 de la Ley 1448 exige que las herramientas para la implementación de los programas, como es el caso de la microfocalización, tengan “alcance definido en tiempo”, (…) “sin desconocer la obligación de implementarlos en todo el país en un lapso determinado”. 46. Es decir que sí existe un imperativo normativo que se encuentra omitido, en el presente caso, al no haber previsto un alcance definido en el tiempo para la microfocalización. De acuerdo con las pruebas recaudadas en el presente proceso25, a 31 de enero de 2021 había 128175 solicitudes de inscripción en el registro de las cuales 18.866 se encontraban en una zona no microfocalizada, de lo que significa que tales solicitudes estarían indefinidamente a la espera del cumplimiento del requisito. 47.

La razón suficiente: encuentra la Sala que la omisión del poder reglamentario de incluir un término o un plazo para que se desarrolle el proceso de microfocalización no es una decisión caprichosa, sino que, por el contrario, resulta ser razonable, a la luz de imperativos del artículo 76 de la misma Ley 1448: “El registro se implementará en forma gradual y progresiva (·1), de conformidad con el reglamento (·2), teniendo en cuenta la situación de seguridad, la densidad histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno (·3)” 48.

En efecto, en ejercicio de la amplitud de configuración normativa que le defirió el artículo 76 de la Ley 1448 al reglamento (·2), para la implementación del registro, el presidente de la República resolvió la tensión normativa que el mismo artículo 76 estableció entre el principio de gradualidad (·1)y los criterios que debían ser tenidos en cuenta para la implementación gradual del registro (·3): situación de seguridad, densidad 25 Folios 206 y ss c. 1.

Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 20 de 23 histórica del despojo y la existencia de condiciones para el retorno. De esta manera, la norma demandada no podía introducir términos o plazos concretos para la realización de la microfocalización, ya que ello significaría desconocer dos exigencias de la Ley 1448: la situación de seguridad en la zona y las condiciones para el retorno, es decir, la aptitud de la zona para iniciar el procedimiento para la restitución de las tierras despojadas o abandonadas forzosamente. 49.

De esta manera, al depender la implementación del registro de condiciones inciertas, exógenas y multifactoriales, la imposición de plazos impondría imposibles jurídicos ya que, en realidad, serían plazos para mejorar las condiciones de orden público lo que, aunque plenamente deseable, resulta difícil de lograr porque la realidad demuestra la complejidad de las problemáticas y cómo, al respecto, las políticas públicas combinan diferentes estrategias con efectividad variable, lo que hace improcedente el establecimiento de plazos concretos para ello.

La omisión de incluir términos o plazos para la microfocalización es, entonces, una decisión razonable y con sustento legal, que consulta la esencia constitucional del poder reglamentario: propender por “la cumplida ejecución de las leyes” (art. 189.11 de la Constitución), lo que sería contrario a la previsión de plazos o de términos para la microfocalización. De establecerse plazos para la microfocalización, a su vencimiento surgiría el deber de dar por cumplido el requisito, incluso si con ello se expone a las víctimas a graves fenómenos de revictimización. 50.

Cabe resaltar que, al resolver una acción de tutela dirigida a que se ordenara la microfocalización, la Corte Constitucional precisó: “5.2.20. Ahora bien, esta Sala considera que la negativa de la Unidad para microfocalizar un predio no es necesariamente arbitraria. En efecto, como se puntualizó, los criterios de seguridad, densidad histórica del despojo y condiciones para el retorno cumplen fines constitucionalmente legítimos.

Por una parte, permite que la restitución sea material y no sólo formal pues garantiza que la víctima retorne a un sitio seguro, pero además, evita que sufra nuevos hechos victimizantes. Adicionalmente, la densidad histórica del despojo alienta al Gobierno a enfocar sus esfuerzos en zonas donde el fenómeno de la violencia fue mayor. 5.2.21.

Uno de los criterios más sensibles para microfocalizar es la seguridad de la zona. Cuando se está en la etapa de macrofocalización, el Ministerio de Defensa aporta unos insumos (ilustrativos, no vinculantes) sobre la seguridad de la zona y el Consejo Nacional de Seguridad toma la decisión si macrofocalizar o no. Por su parte, la Unidad de Tierras al momento de microfocalizar también tiene en Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 21 de 23 cuenta esos documentos aportados por el Ministerio de Defensa sobre la zona.

Esa situación es constitucionalmente admisible, en tanto se prevén riesgos y alertas de manera que permite a la Unidad trabajar en alternativas para proteger a las víctimas”26. 51. En dicha oportunidad la Corte Constitucional encontró que los solicitantes de registro disponían del derecho a que se les diera una respuesta motivada respecto de su solicitud que podría consistir en la negativa a microfocalizar.

Ahora bien, en lo que respecta a los términos, la Corte no encontró que la microfocalización debiera realizarse en un término concreto, pero sí advirtió que, en todo caso, la focalización de todas las tierras despojadas en el país debía realizarse, a más tardar, dentro del término de vigencia de la Ley 1448 que, inicialmente, era de diez años y que, en virtud del artículo 2 de la Ley 2078 de 2021, se amplió hasta el 10 de junio de 2031.

Por ello, en lugar de ordenar plazos concretos para la microfocalización, la Corte Constitucional dispuso la elaboración de un plan estratégico para que la restitución de tierras pudiera ser realizada, de manera efectiva, dentro de la vigencia de la Ley 1448, con plazos concretos para “microfocalizar o no” los inmuebles27. Finalmente, la sentencia dispuso que la URT “deberá revisar periódicamente dicha reclamación a efectos de verificar el fundamento de su negativa”. 52.

De todo lo anterior, encuentra la Sala que no existe vicio en la validez del artículo 3 cuestionado, por no haber previsto un término para la microfocalización concreta, pero resalta que (1) la Ley 1448 obliga a que los derechos allí previstos se satisfagan dentro de su vigencia. (2) De acuerdo con los principios que rigen la función administrativa, previstos en el artículo 209 de la Constitución, la URT debe ser diligente para el cumplimiento de los derechos de las víctimas, en particular, el derecho a la restitución de tierras, 26 Corte Constitucional, Sentencia T-679/15. 27 “6.34.

Adicionalmente, ordenará la elaboración de un plan estratégico de acuerdo con los estándares fijados en este fallo. En él debe establecerse con claridad la manera en que la Unidad de Tierras y el Gobierno en general, realizarán la restitución de todos los predios despojados por causa del conflicto en diez (10) años, que comprende la vigencia de la Ley 1448 de 2011.

En síntesis, el plan deberá contener, al menos, un diagnóstico consensuado sobre la cantidad de predios despojados, así como la cantidad de solicitudes que reposan en la Unidad. Igualmente, deberá fijar los plazos concretos para, por una parte, microfocalizar o no los inmuebles objeto de controversia, y, por otra, resolver todas las reclamaciones de tierras, a nivel nacional, en un tiempo que no podrá ser mayor a los 10 años previstos en la Ley 1448 de 2011.

De igual manera, el plan deberá incluir la metodología para cumplir con los objetivos, metas, y resultados trazados en dicho documento. Es importante señalar que si bien dicho plan debe ser elaborado por la Unidad de Tierras, su expedición es responsabilidad del Gobierno Nacional en su conjunto. Lo anterior, obliga al Gobierno a coordinar las instancias que intervienen en el proceso de focalización, con el propósito de evitar cualquier tipo de desarticulación institucional.”: (negrillas agregadas): Corte Constitucional, Sentencia T-679/15.

Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 22 de 23 por lo que, en desarrollo del principio de eficacia administrativa, debe coordinar con las autoridades públicas involucradas en el proceso de microfocalización, la implementación de las políticas públicas más adecuadas para el logro de los objetivos de la Ley 1448.

(3) La decisión de no microfocalizar determinada zona no es definitiva, ni hace cesar las obligaciones al respecto y, por el contrario, exige la revisión continua y permanente de la aptitud de la zona para el inicio del procedimiento de restitución de tierras. (4) La negativa a microfocalizar es un acto administrativo susceptible de control judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

Tal negativa es enjuiciable, al tratarse de un acto administrativo “definitivo”28, en los términos del artículo 43 de la Ley 1437 de 201129 ya que, si bien no resuelve el fondo del asunto, sí impide seguir adelante y, en tal medida, no podría ser considerada, de manera alguna, como un acto administrativo de trámite. 53. Justamente, es la posibilidad de cuestionar ante esta jurisdicción, la validez de las negativas a microfocalizar, la que explica que tampoco existe vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia. Un razonamiento equivalente fue realizado por la Corte Constitucional al decidir una demanda en la que se alegaba que el requisito del registro para la restitución de tierras impedía el acceso a la administración de justicia. Para negar la vulneración del artículo 229 de la Constitución, la Corte Constitucional argumentó que, “en todo caso, a las víctimas les asiste el pleno derecho de realizar el seguimiento y controvertir las actuaciones surtidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas. // De esta manera, la inscripción en el Registro de Tierras no es un acto discrecional, pues si la Unidad decide no inscribir el inmueble, esa es una medida que debe tener un sustento, y, en todo caso, el rechazo de la inscripción es un acto administrativo que puede controvertirse”30.

Así, el cumplimiento del requisito de la microfocalización para dar trámite al procedimiento de restitución de tierras no queda al arbitrio de la URT sino que, por el contrario, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la que garantiza que exista juridicidad y razonabilidad en la decisión de negativa a la microfocalización. Finalmente, recuerda esta Sala, que la negativa a microfocalizar no hace cesar las obligaciones de la URT al respecto y, por el contrario, radica en esta autoridad el deber permanente de revisar el cumplimiento de las condiciones de aptitud de los predios para la restitución de tierras. 28 La expresión “acto definitivo” no significa que la situación no pueda o no deba ser constantemente reexaminada, con miras a propender por la microfocalización, en los términos explicados en esta sentencia. Es la expresión utilizada por el artículo 43 del CPACA. 29 Art. 43.

“Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”. 30 Corte Constitucional, Sentencia C-715/12. Radicación: 11001-03 26-000-2017- 00152-00 (60251) Demandante: Jorge Alberto Gómez Gallego Demandada: Agencia Nacional de Licencias Ambientales Referencia: Acción de nulidad simple Decisión: Negar la nulidad del acto demandado ________________________________________________________________________________ 23 de 23 54.

Así las cosas, por no haberse configurado ninguna de las causas de nulidad alegadas en la demanda, ni encontrar esta Subsección motivos de nulidad de orden público, que deban ser reconocidos de oficio, se negarán las pretensiones de la demanda. 55. Al ser la acción de simple nulidad un mecanismo de interés público y, a la vez, su ejercicio un derecho político previsto en el artículo 40.6 de la Constitución Política, no se condenará en costas. 3.

DECISIÓN 56. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE:

PRIMERO: NEGAR LA NULIDAD de los apartes demandados de los artículos 2 y 3 del Decreto reglamentario 599 de 2012 “por el cual se regula una instancia de coordinación local para la microfocalización e implementación gradual y progresiva del registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente”, respecto de los cargos de la demanda.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, ARCHIVAR el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE -Firmado electrónicamente- -Firmado electrónicamente- MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto - -Salvamento de voto- -Firmado electrónicamente- ALBERTO MONTAÑA PLATA