www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Radicación: 15001 23 33 000 2019 00564 01 (0767–2023) Demandante: Anselmo Coronado Ochoa Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio. Naturaleza de la vinculación docente. Proceso de incorporación de personal docente.

Ley 1437 de 2011 Decisión: Confirma parcialmente la sentencia que negó pretensiones SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 11 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que negó las súplicas de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1.

Pretensiones de la demanda Anselmo Coronado Ochoa, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 041945 de 3 de noviembre de 2016 y RDP 014779 de 7 de abril de 2017, por medio de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia y resolvió negativamente un recurso de apelación, respectivamente.

Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia a partir del 29 de diciembre de 2013, junto con el pago de reajuste en los términos del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; así como el ajuste de la condena de conformidad con el artículo 187 del CPACA; se condene a la UGPP al pago de intereses moratorios y se dé cumplimiento a la sentencia teniendo en cuenta el CPACA; y se condene en costas. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2. Hechos que fundamentan la demanda El señor Anselmo Coronado Ochoa nació el 27 de julio de 1953, razón por la cual cumplió 50 años el 27 de julio de 2003; de igual forma, indicó que prestó servicio como docente en el departamento de Boyacá de la siguiente manera: - A través del decreto departamental 1166 de 26 de octubre de 1977, fue nombrado como docente nacionalizado en el municipio de Pauna, desempeñando el cargo entre el 19 de octubre de 1977 y el 1 de marzo de 1978. - A través de la Resolución 640 de 3 de febrero de 1978, el Ministerio de Educación Nacional, designó al hoy demandante como docente en el municipio de Garagoa desde el 2 de marzo de 1978 hasta el 27 de septiembre de 1981.

Posterior a ello, fue trasladado por el Ministerio de Educación en varias oportunidades a diferentes municipios del departamento. - Con Decreto 017 de 10 de mayo de 1994, fue trasladado por permuta libremente convenida al Instituto Nacionalizado San Luis de Garagoa, plaza en la cual ha permanecido desde entonces. - De igual manera, precisa que con el proceso de descentralización del servicio público educativo iniciado con la Ley 60 de 1993, el departamento de Boyacá fue certificado por el Ministerio de Educación Nacional para ser el prestador del servicio de educación según Resolución 6016 de 22 de diciembre de 1995, por lo que el servicio docente prestado en el departamento a partir del acta de entrega de la administración al departamento, 10 de mayo de 1996, es de carácter territorial, y por tanto es válido para la pensión gracia. Relató que el 1 de junio de 2016 radicó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP –, la cual fue resuelta de manera negativa con los actos hoy demandados. 1.3.

Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración Como argumento de lo pretendido, indicó que la entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 13, 25, 48, 53, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política, así como las Leyes 39 de 1903, 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 24 de 1947, 4 de 1966, 43 de 1975, 2277 de 1979, 91 de 1989, 60 de 1993 y 1437 de 2011, entre otras.

Explicó que la entidad demandada expidió los actos administrativos con falsa motivación al determinar que prestó en su mayoría un servicio nacional y no territorial. Aclaró que alcanzó el estatus pensional por haber prestado servicio docente nacionalizado, departamental y municipal; al respecto, relató que, si bien tuvo una vinculación del orden nacional, ésta cambió al orden territorial con la expedición de la Ley 60 de 1993 y, específicamente, cuando el departamento de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Boyacá asumió la educación en atención al acuerdo alcanzado con la Nación, momento en el cual fue incorporado a la planta de personal territorial, completando así el tiempo de labor docente requerido para la pensión gracia de acuerdo con la Ley 114 de 1913. 1.4.

Contestación de la demanda Admitida la demanda el 16 de diciembre de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, una vez notificada, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; indicando que el docente demandante acreditó tiempos del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para acceder a la pensión gracia. 1.5.

Sentencia de primera instancia En decisión de 11 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó la prestación del servicio docente por parte del señor Anselmo Coronado Ochoa, concluyendo que fue vinculado por 4 meses y 10 días como docente nacionalizado en el departamento de Boyacá, no obstante, posterior a ello fue nombrado como docente del orden nacional, cargo en el que ha permanecido por más de 20 años y que, a pesar de los diferentes traslados de los que fue objeto, no cambió al orden territorial por la expedición de las normas que permitieron la descentralización de la educación en Colombia; de manera que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados.

Finalmente el tribunal, en el numeral tercero de la parte resolutiva, condenó en costas a la parte demandante; no obstante, en el acápite respectivo de la parte considerativa de la providencia, había mencionado que «la Sala no condenará en costas a la parte demandante, vencida en el proceso, en tanto de conformidad con el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, solo hay lugar a dicha condena cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal, situación que no se presenta en este caso.» 1.6.

Recurso de apelación A través de apoderado, el demandante presentó recurso de apelación con el que solicitó revocar la decisión de primera instancia, alegando que, si bien contaba con una vinculación del orden nacional, a partir del 10 de mayo de 1994 esta cambió a nacionalizada, pues el traslado por permuta se produjo a una plaza del instituto nacionalizado, además en atención a la jurisprudencia vigente del Consejo de Estado se encuentra acreditado el cumplimiento de todos los requisitos exigidos para el reconocimiento de la pensión gracia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 En especial hace énfasis, en que el vínculo nacional que traía el actor mutó a territorial a partir de la descentralización de la educación, en razón de la incorporación docente, y la respectiva entrega de administración de la educación al departamento de Boyacá, por disposición de la Ley 60 de 1993.

De otro lado, alude que para que se dé la mutación de vínculos no se requiere que haya nuevos nombramientos. Además, cuestiona la falta de valoración probatoria por parte del tribunal respecto a la descentralización de la educación, lo que a juicio del recurrente le impidió a dicha autoridad judicial concluir que a partir de la mentada descentralización de la educación en el ente territorial, la Nación dejó de ser prestadora de dicho servicio, como se mencionó, a partir del 10 de mayo de 1994, primero por prestar servicio en una plaza nacionalizada y luego por la descentralización administrativa; así, los docentes nacionales y nacionalizados que venían vinculados pasaron a las plantas departamentales y municipales, respectivamente, mutando así el tipo de vinculación. Mencionó que no se valoró que el certificado de tiempo de servicios que indica que el vínculo del actor fue como docente nacional, contiene una falsedad ideológica, dado que, si bien un tiempo fue como nacional, otro lo fue como nacionalizado, insistiendo en que el vínculo mutó; y en todo caso, no hubo cambio de régimen prestacional.

En ese orden, aduce que se desconoció el principio de congruencia, al no analizarse por el a quo la tesis planteada sobre la mutación del vínculo laboral del docente; que la sentencia apelada vulnera la Constitución, pues, al no reconocer que la vinculación mutó a departamental, desconoce el fenómeno de la descentralización; e igualmente vulnera la Ley 60 de 1993, en vista que, descentralizada la educación, los entes territoriales dirigen y administran la misma.

Agregando que la decisión de instancia resulta contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre dicho tópico, y que datan de los años 1998 (radicado interno 8183), 2000 (radicado interno 2630-99), y 2003 (radicado interno 3762-01). Para finalizar, sostuvo que con la sentencia objeto de alzada, se desatiende la sentencia de unificación de 21 de junio de 2018, en la que se menciona que se requiere de los actos administrativos para establecer si la plaza ocupada era o no territorial, insistiendo así que, al pasar el docente a una plaza territorial, luego de la descentralización, entonces su vínculo mutó a territorial.

En cuanto a la condena en costas, la parte demandante realizó un análisis sobre la procedencia de esta figura, llegando a concluir que en el asunto de la referencia no se presenta una situación fáctica o legal que lleve a sancionar a la parte vencida del proceso, por tanto, solicita sea revocada esta medida. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7.

Trámite correspondiente a la segunda instancia Con auto de 18 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación. Posteriormente, en concepto allegado por la Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado, solicitó confirmar parcialmente la sentencia objeto de apelación; al respecto, considera que los tiempos laborados por Anselmo Coronado Ochoa desde el 2 de marzo de 1978 son del orden nacional, los cuales no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión gracia por tener dicha naturaleza.

En cuanto a la condena en costas, considera que no resulta viable, pues no se presentó temeridad o mala fe en el actuar de la parte demandante del cual pueda predicarse la necesidad de la sanción antes mencionada. Anselmo Coronado Ochoa, la UGPP y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso3, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.

Del problema jurídico Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el señor Anselmo Coronado Ochoa, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 2 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 3 «Competencia del superior.

El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 2.3.

Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto].

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 «Artículo 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.4.

Actuación administrativa El señor Anselmo Coronado Ochoa, actuando a través de apoderado, radicó el 1 de julio de 2016 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, que a través de la Resolución RDP 041945 de 3 de noviembre de 2016 negó la solicitud, en razón a que consideró que el docente tuvo vinculación del orden nacional a partir del 3 de febrero de 1978.

Inconforme con la precitada decisión, el peticionario interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto negativamente con la Resolución RDP 014779 de 7 de abril de 2017 expedida por el director de pensiones de la UGPP. 2.5. Caso concreto Pasa la Sala a determinar si el demandante cumple con las exigencias contenidas en la Ley 114 de 1913, demás normas complementarias y la jurisprudencia del Consejo de Estado, principalmente las sentencias de unificación jurisprudencial previamente descritas, para el reconocimiento de la acreencia pensional en discusión. Debiendo analizarse, además, si tanto el traslado a una plaza nacionalizada y la incorporación ocurrida en virtud de la “departamentalización y municipalización” de la educación, implica que el tiempo servido a partir de ello, modificó la naturaleza de la vinculación nacional a territorial, resultando válido el tiempo de servicio docente prestado. 2.5.1.

Del cumplimiento de los requisitos a. Edad Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que Anselmo Coronado Ochoa nació el 27 de julio de 19537, razón por la cual, el 27 de julio de 2003 cumplió 50 años de edad. 7 Copia del registro civil de nacimiento visible en expediente digital que se encuentra en SAMAI.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 b. Buena conducta En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue objeto de reproche por la demandada. c. Tiempo de servicio Al respecto, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial: - Vinculación entre 19 de octubre de 1977 y 1 de marzo de 1978 Revisado el expediente, se observa que Anselmo Coronado Ochoa fue nombrado por el gobernador de Boyacá a través del Decreto 1166 de 26 de octubre de 1977 en el cargo de profesor del colegio departamental mixto del municipio de Pauna: Del anterior nombramiento, tomó posesión el 16 de enero de 1978 ante la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá, con efectos fiscales de 19 de octubre de 1977.

Sobre el particular, el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Boyacá, en certificación expedida el 22 de febrero de 2016, indicó que el tipo de vinculación por este periodo fue nacionalizado así: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 De lo anterior, advierte la Sala que la prestación del servicio del señor Anselmo Coronado Ochoa, con ocasión a la vinculación realizada con el Decreto 1166 de 26 de octubre de 1977, fue como docente en el municipio de Pauna, Boyacá, por el término de 4 meses y 11 días, desde el 19 de octubre de 1977 hasta el 1 de marzo de 1978; así mismo, el nombramiento fue suscrito por autoridad territorial, el gobernador de Boyacá en uso de sus facultades legales, posterior a la expedición de la Ley 43 de 1975 por medio de la cual se nacionalizó la educación en Colombiasin que se advierta intervención alguna del Ministerio de Educación. Cabe destacar que, esta Sala ha precisado que «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».

En similar sentido, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-085 de 2002, indicó que los «docentes nacionalizados» son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Sumado a lo anterior, en lo que corresponde a dicha diferencia esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1. de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» (Negrilla de la Sala) Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con todos elementos de juicio para concluir sin lugar a equívoco el tipo de vinculación del respectivo docente.

Lo anterior, resulta necesario para destacar que en el asunto bajo análisis el docente fue nombrado por una entidad territorial con posterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 de 1975, de lo que se colige que la naturaleza de la vinculación docente era nacionalizada y por tanto el tiempo de servicio desarrollado entre el 19 de octubre de 1977 y el 1 de marzo de 1978, es decir 4 meses y 11 días, resulta válido para el cómputo de tiempos para la obtención de la pensión gracia. - Vinculación a partir del 2 de marzo de 1978 Si bien en el expediente no reposa copia de la Resolución 640 de 3 de febrero de 1978, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional nombró a Anselmo Coronado Ochoa como docente en el municipio de Garagoa, sí se allegó el Formato Único para la expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 22 de febrero de 2016, por medio del cual se describen las novedades laborales de las que fue objeto el servicio docente del hoy demandante.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 Sobre el particular, encuentra esta Colegiatura que, como se mencionó, dicha certificación da cuenta que el vínculo docente fue de carácter nacional, precisándose que el nombramiento se efectuó con la Resolución 640 de 3 de febrero de 1978, con fecha de posesión de 2 de marzo del mismo año y que ha permanecido como docente en diferentes escuelas de varios municipios del departamento de Boyacá como Garagoa, Umbita, Pauna, Guateque y Somondoco, además, que ha prestado el servicio hasta por lo menos el 22 de febrero de 2016.

Ahora, la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino porque la anterior circunstancia no es discutida por la parte demandante, ya que tanto en el escrito de demanda como de apelación reconoce que fue nombrado por el Ministerio de Educación Nacional. De manera que, conforme a lo establecido en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. En ese orden de ideas, el periodo antes referenciado, no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia. Ahora, en el recurso la parte actora cuestiona la presunta falta de valoración de material probatorio, alegando en concreto que el a quo no tuvo en cuenta que el traslado a una plaza nacionalizada y los actos administrativos mediante los cuales se materializó la descentralización de la educación, y la administración de dicho servicio se entregó al departamento de Boyacá; todo ello, a su juicio, conllevó a que mutara a nacionalizada o departamental el vínculo docente que sostenía; a su vez, arguye que tampoco se realizó una debida valoración del certificado laboral, ya que se tuvo como tiempo nacional todo el periodo servido, cuando según afirma, una parte de ese periodo fue departamental, insistiendo que ello se debió al proceso de incorporación docente y la consecuente administración por parte de los ente territoriales.

De la misma forma arguye que al no aceptarse por el tribunal de instancia que, el vínculo laboral docente mutó de nacional a departamental, se desconoce la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado, entre otros. Pues bien, el apoderado del accionante argumentó que en el año de 1997 el docente pasó a ser del orden territorial, toda vez que, en aplicación de la Ley 60 de 1993, se suscribió un compromiso para que la Nación entregara al departamento los bienes, el personal y los establecimientos del sector educativo.

De los documentos allegados al expediente, se observa que el docente Anselmo Coronado Ochoa laboró por más de 37 años; sin embargo, a partir del nombramiento efectuado mediante la Resolución 640 de 3 de febrero de 1978, se presentó una continua dependencia laboral del demandante respecto de la Nación, pues fue nombrado de manera directa por el Ministerio de Educación y ha permanecido en ese mismo cargo hasta por lo menos el 22 de febrero de 2016; por lo que existe certeza de que el tipo de vinculación es nacional.

Ahora, si bien con el recurso se aduce que se presentaron dos circunstancias que pueden modificar la naturaleza de la vinculación del docente: i. En primer lugar, aduce que el traslado ocurrido por virtud del Decreto 017 de 10 de mayo de 1994, por medio del cual se dispuso una permuta entre docentes de diferentes instituciones educativas, determinando que el señor Coronado Ochoa fuera trasladado a una plaza de una institución nacionalizada.

Al respecto, revisado el mencionado acto administrativo, se observa que fue expedido por el alcalde municipal de Guateque, quien, actuando por las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, decretó el traslado por permuta libremente convenida entre los docentes Anselmo Coronado Ochoa y José del Carmen Ríos Viasus; sobre el particular, y en lo que concierne al asunto de la referencia, vale la pena aclarar que en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacional o nacionalizados. ii) Adicionalmente, considera que en razón del proceso de descentralización de la educación, y la creación del sistema general de participaciones, se transfirieron los recursos de la Nación a los entes territoriales, dicha circunstancia por sí sola no implica un cambio en la naturaleza del vínculo docente; siendo pertinente señalar que, aunque con la Ley 60 de 1993 se dispuso la descentralización de ciertas competencias de la Nación respecto de los entes territoriales, en su artículo 6.º señaló que «el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones».

(Resaltos de la Sala) A su vez, la Ley 91 de 1989 en su artículo 1.º indicó que el personal nacional son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, a diferencia de los nacionalizados y territoriales, que son los vinculados por nombramiento de entidad territorial. En ese orden, bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del demandante no se modificaron a pesar de las novedades descritas previamente, como son el traslado – permuta y la incorporación a la planta territorial, comoquiera que el último nombramiento del que fue objeto se efectuó en 1978 indicando que pertenecía a la nómina nacional, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas sin que ello afectara su relación laboral, pues, como quedó claro, la vinculación de los educadores con la que venían antes de la designación en una plaza nacionalizada y la incorporación a la planta de personal docente del departamento de Boyacá se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

El anterior criterio ha venido siendo reiterado por esta Corporación, entre otras, en sentencia de 28 de enero de 20218: «[…] del aludido procedimiento de incorporación de la demandante se destaca que (i) no tenía la calidad de profesora municipal, sino nacional; (ii) Manizales era el lugar geográfico en el que desarrollaba su funciones, circunstancia que no mutaba la naturaleza de su vinculación, dado que la vacante que ocupaba y el colegio en el que laboraba eran nacionales; y (iii) no se trató de una nueva designación, tanto es así que no hubo modificación en cuanto al régimen salarial que le reconocía la Nación. 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001-23-33-000-2015-00285-01 (363-2018). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 En consecuencia, conforme a lo certificado por la secretaría de educación el 10 de febrero de 2006 y el 1° de agosto de 2016, la accionante «[…] prestaba sus servicios como Docente plaza Nacional […]», lo cual no varió por la incorporación del departamento de Caldas. […] Por otra parte, en lo concerniente a los recursos con los cuales se financió el empleo de la accionante, el acto de incorporación hace referencia al situado fiscal que si bien atendía los gastos que generaban los servicios educativos nacionalizados y territoriales, también lo hacía respecto de los nacionales como en este caso, en el que, se reitera, la plaza era nacional sin que exista en el plenario prueba en contrario.»9 Por tanto, dado que la naturaleza del nombramiento del aquí demandante fue del orden nacional y que las novedades de las que fue objeto administrativamente no modificaron dicha naturaleza, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 2 de marzo de 1978 en adelante es de naturaleza nacional. 2.6.

De la condena en costas de primera instancia Finalmente, la parte demandante eleva su inconformidad también frente a la condena en costas, para lo cual este último sostuvo que no estaba acreditada la causación de las mismas, en la medida que no se demostraron los gastos en que incurrieron las partes para su defensa. Al respecto, es importante señalar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso comprendía todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los indispensables para traslado de testigos y la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.

Tras la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», para quien resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un margen de análisis mínimo en el que el director del proceso evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no era necesario evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 9 Véase también, Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 66001-23-33-000-2016-00086- 01(2163-2018). Sentencia de 16 de mayo de 2019. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 365. No obstante, el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, recientemente fue modificado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el sentido de precisar que «En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

Lo anterior, permite hacer extensiva dicha interpretación para efectos de analizar si en el asunto de la referencia puede considerarse que se presentó la demanda con carencia manifiesta de fundamento legal. Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso el a quo no efectuó dicho estudio y, además, en la parte considerativa indicó que no se condenaría en costas, no obstante, en el numeral tercero de la parte resolutiva sancionó a la parte demandante; lo anterior, si bien pudo tratarse de un error mecanográfico, se considera una decisión incongruente, pues la orden impartida por el tribunal no resulta coherente con la sustentación expuesta en la parte considerativa de la providencia objeto de alzada.

En ese orden, esta Sala considera que deberá revocarse la decisión de condenar en costas a la parte demandante, pues no se sustentó debidamente y, además, no se ajusta a la modificación que introdujo la Ley 2080 de 2021 al artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, tal como se expuso. En lo demás se confirma la sentencia, que negó pretensiones. 2.7.

Conclusión En ese orden de ideas, para la Sala no prosperan los argumentos planteados en el recurso de apelación, pues, no se advierte que se haya dejado de valorar el material probatorio aportado, sino que, para dicho tribunal, los actos administrativos relacionados con las novedades administrativas del servicio docente, tales como el traslado por permuta y la descentralización de la educación en el departamento de Boyacá, no implicaban un cambio en la naturaleza del vínculo; y en punto al certificado laboral, conforme el análisis antes realizado, no había lugar a considerar que el actor tuvo un vínculo territorial, pues se insiste, se mantuvo del orden nacional.

Con fundamento en lo antes expuesto, tampoco se advierte un desconocimiento de la jurisprudencia de esta Corporación ni de la Constitución. Con fundamento en lo antes señalado, resulta claro para la Sala que el señor Anselmo Coronado Ochoa únicamente acreditó 4 meses y 11 días como docente nacionalizado entre el 19 de octubre de 1977 y el 1 de marzo de 1978, posterior a ello, la vinculación ocurrida desde el 2 de marzo de 1978 y hasta por lo menos el 22 de febrero de 2016, fue de naturaleza nacional como se explicó previamente.

Así, el demandante no cumple con el requisito de tiempo mínimo de labor docente Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 al servicio territorial o nacionalizado para ser beneficiario de la pensión solicitada, razón por la cual, la Sala considera que deberá ser confirmada la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, revocándose únicamente el numeral tercero de la decisión apelada, en cuanto condenó en costas a la parte demandada. 2.8.

Condena en costas En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. REVOCAR el numeral tercero de la sentencia de 11 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual se condenó en costas a la parte demandante.

SEGUNDO. CONFIMAR en lo demás la sentencia 11 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en esta sentencia.

TERCERO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001 23 33 000 2019 00564 01 Demandante: Anselmo Coronado Ochoa www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado