CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Proceso: Reparación directa CADUCIDAD EN REPARACIÓN DIRECTA-El término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo.
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO-Se rige por normas distintas a las de la responsabilidad penal en crímenes de lesa humanidad. COSTAS-Se condena a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación y la Sala tasará las agencias en derecho en segunda instancia, art. 188 CPACA, 365 y 366 CGP Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la caducidad del medio de control.
SÍNTESIS DEL CASO El 26 de marzo de 2000, integrantes de las FARC perpetraron un ataque guerrillero a la estación de policía de Bojayá y además secuestraron al patrullero John Jairo Rojas Merchán, quien estuvo retenido por el grupo al margen de la ley durante 15 meses. El agente de policía recobró la libertad el 30 de junio de 2001.
Reclaman perjuicios porque la entidad demandada omitió el deber de seguridad y protección con miras a evitar o repeler el ataque terrorista.
ANTECEDENTES Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 2 La demanda El 5 de febrero de 2019, John Jairo Rojas Merchán, María Marcela Martínez Arévalo, Cecilia Merchán González, Julián Andrés Rojas Martínez, Mario Rojas, Arnoldo Rojas Merchán y Leonardo Ajenor Rojas Merchán formularon demanda de reparación directa contra la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA.
Que la NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL reconozca el pago a TODOS los perjuicios sufridos por el grupo familiar del secuestrado-lesionado daño antijurídico que sufrieron sus seres queridos con ocasión del secuestro y secuelas del patrullero JOHN JAIRO ROJAS MERCHÁN tras el ataque a la estación de Policía de Bojayá, Chocó ocurrido el 26 de marzo de 2000.
SEGUNDA. Que LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL reconozca el pago a favor cada uno (sic) de los demandantes, por los perjuicios morales sufridos a estos con ocasión del hecho dañoso imputable a la parte demandada, en la forma y los montos que se precisarán más adelante. TERCERA. Que LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL reconozca el pago a favor cada uno de los demandantes generados por los perjuicios materiales sufridos a estos con ocasión del hecho dañoso imputable a la parte demandada, en la forma y los montos que se precisarán más adelante.
CUARTA. Que LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL asuma el pago a favor de cada una de las víctimas indirectas-familiares los perjuicios ocasionados por el daño a la salud sufridos con ocasión del hecho dañoso imputable a la parte demandada, en la forma y los montos que se precisarán más adelante. QUINTA. Que LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL el cumplimiento extensivo de las medidas no pecuniarias de reparación integral señaladas en sentencias proferida (sic) por el l. CONSEJO DE ESTADO (…), atendiendo la necesidad de reparar integralmente a las víctimas por la violación relevante a sus bienes y derechos constitucional y convencionalmente amparados en la Toma guerrillera de Bojayá, Chocó ocurrido el 26 de marzo de 2000.
SEXTA. Que se ordene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, el pago a los demandantes la totalidad de los intereses que genere la sentencia desde la fecha de su ejecutoria hasta cuando se produzca su efectivo cumplimiento con fundamento en lo dispuesto por el artículo 1653 del Código Civil. (…) SÉPTIMA. Que se ordene a LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA – POLICÍA NACIONAL, el pago a los demandantes de las Costas y Agencias en Derecho que se causen como consecuencia de la acción instaurada, de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA”1. 1 F. 3-5 c. 1.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 3 Hechos Los demandantes afirmaron que el 26 de marzo de 2000, los Frentes Noveno y Cuarenta y Siete de las FARC-EP atacaron la estación de policía de Bojayá, Chocó, con bombas y armas de largo alcance.
Este acto terrorista dejó siete agentes de policía secuestrados, tres desaparecidos y diez fallecidos. John Jairo Rojas Merchán, quien se desempeñaba como patrullero en esa estación, fue secuestrado durante casi quince meses por las FARC. Relataron que el patrullero padeció secuelas propias del secuestro tras su liberación, entre ellas, un trastorno por estrés postraumático grave crónico que redujo su capacidad médica laboral.
Alegan falla del servicio por omisión de todos los niveles de cadena de mando de la Policía Nacional, en tanto no suministraron material e insumos bélicos, apoyo táctico o aéreo, personal, entrenamiento o armas, además de desconocer las condiciones del enemigo y la previsibilidad del ataque terrorista. Sostienen que el ataque estaba anunciado, de acuerdo con informes de inteligencia, pero no se tomaron acciones para evitarlo ni recursos suficientes para repelerlo.
Expuso que el ataque terrorista representó una serie de acciones sistemáticas, continuadas y de profunda violación de las reglas del conflicto armado, así como una trasgresión al derecho internacional humanitario2. Trámite procesal relevante El 21 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió parcialmente la demanda.
Al respecto, declaró que había operado la caducidad del medio de control respecto de los familiares de John Jairo Rojas Merchán, por cuanto no estaba acreditada alguna situación que les imposibilitara reclamar perjuicios inmateriales dentro de los dos años siguientes a la liberación de la víctima. No obstante, el Tribunal estimó que el policía John Jairo Rojas Merchán podría encontrarse en una imposibilidad psíquica de interponer la demanda de reparación directa dentro de los dos años siguientes a su liberación, habida cuenta que la demanda manifestó que, producto del secuestro, el agente padeció trastorno de ansiedad, neurosis depresiva y disminución auditiva.
Advirtió que, sin perjuicio de la admisión, se estudiarían en detalle las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que sucedieron los hechos y la eventual incapacidad psicofísica 2 F. 1-40 c. 1. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 4 de la víctima3.
La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión. Insistió en que no había operado el fenómeno de la caducidad para los familiares de la víctima directa, en la medida que se reclaman daños derivados de un crimen de lesa humanidad. El 25 de octubre de 2021, el Consejo de Estado-Sección Tercera-Subsección C confirmó el auto que admitió la demanda presentada por John Jairo Rojas Merchán y declaró la caducidad del término para demandar respecto de su grupo familiar, con fundamento en el criterio unificado de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
Expuso que, para el Pleno de la Sección Tercera, el término para demandar no se ve afectado por las reglas de imprescriptibilidad de la responsabilidad penal y debe contarse desde que los afectados conocieron o debieron conocer la participación de agentes del Estado, salvo que existieran circunstancias que impidieran materialmente el ejercicio del derecho de acción, situación que en este caso no sucedió4.
Contestación de la demanda La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, al oponerse a las pretensiones, planteó la excepción de caducidad del medio de control, por cuanto no está acreditado que el secuestrado hubiera perdido su capacidad psíquica, volitiva o de decisión. Advirtió que, luego de su liberación, continuó trabajando en la Policía Nacional e inclusive obtuvo dos ascensos, retirándose del servicio activo bajo el grado de intendente, de acuerdo con la Resolución 1643 del 21 de abril de 2016.
Por lo anterior, argumentó que el término de caducidad debía contarse desde que el demandante recobró la libertad. La demandada también formuló las excepciones de hecho exclusivo de un tercero, materialización del riesgo propio del servicio y la inexistencia de la falla en el servicio u omisión5. 3 F. 68-73 c. principal. 4 F. 86-87 c. principal. 5 Samai del Tribunal, índice 33.
El Tribunal, en auto del 26 de septiembre de 2022, corrió traslado a las partes para decidir la excepción previa de caducidad en sentencia anticipada. Ver Samai del Tribunal, índice 37. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 5 Sentencia de primera instancia El 23 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia anticipada en la que declaró la caducidad del medio de control.
Estimó que los hechos que dan lugar a la demanda constituyen crímenes de lesa humanidad y, por tanto, resulta aplicable la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado el 29 de enero de 2020, para determinar la contabilización de la caducidad del medio de control. Explicó que, en esos asuntos, resulta aplicable la regla prevista en el literal i) del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.
Salvo en casos de desaparición forzada, se computa desde que los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado, a menos que existan situaciones que impidan materialmente el ejercicio del derecho de acción. Ahora bien, en casos de secuestro o desaparición forzada, el término de caducidad empieza a correr desde que aparezca la víctima o sus restos, o con la ejecutoria del fallo definitivo del respectivo proceso penal.
Con apoyo en las anteriores precisiones, advirtió que el término de caducidad debía contarse a partir del 1 de julio de 2001, día siguiente a la liberación del demandante. Al estudiar, inclusive, la fecha en la que se tendría conocimiento cierto de la totalidad de las lesiones ocurridas con el secuestro, encontró que en acta No. 8274 del 28 de septiembre de 2015, se determinó que él padecía de un trastorno de ansiedad –cuyo último diagnóstico fue el 1 de diciembre de 2014–.
Concluyó que, aún si se tuviera en cuenta el concepto del especialista en psiquiatría del 1 de diciembre de 2014, la presentación de la demanda también resultaba extemporánea, sin que se hubiera acreditado algún motivo que imposibilitara al interesado acceder a la jurisdicción6. Recurso de apelación La parte actora formuló recurso de apelación contra la sentencia y esgrimió que el secuestro de John Jairo Rojas Merchán configuró una grave violación a los derechos humanos y un delito de lesa humanidad, razón por la cual no es 6 Samai del Tribunal, índice 49.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 6 aplicable el término de caducidad de dos años señalada en el Código Contencioso Administrativo. Argumentó que la sentencia de unificación jurisprudencial del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado no era aplicable al caso, pues atenta contra el principio de seguridad jurídica.
En el mismo sentido, afirmó que no procede la aplicación del criterio unificado de manera retroactiva cuando ello implique la violación al debido proceso, garantías judiciales, los derechos de libertad e igualdad o el principio de confianza legítima. Resaltó que esta providencia no moduló sus efectos y, por ende, su aplicación debe ser a futuro7.
Trámite de segunda instancia El 20 de febrero de 2023, el Tribunal concedió el recurso de apelación8 y el 1 de septiembre de 2023, el Despacho lo admitió9. El Ministerio Público conceptuó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia. Manifestó que no era procedente aplicar el criterio contenido en la sentencia del 29 de enero de 2020, ya que –al momento de presentarse la demanda– el Consejo de Estaba se decantaba por la imprescriptibilidad en el estudio de crímenes de lesa humanidad para efectos de la caducidad, de modo que el cambio de postura podía afectar los principios del debido proceso, seguridad jurídica y la confianza legítima.
No obstante, superado este presupuesto procesal, no encontró probado que la Policía Nacional hubiese incurrido en falla del servicio y, por ello, debían negarse las pretensiones de la demanda10. CONSIDERACIONES 1. La demanda se presentó el 5 de febrero de 2019, luego el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –en adelante, CPACA–.
Conforme al artículo 308 del CPACA11, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y solo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se 7 Samai del Tribunal, índice 52. 8 Samai del Tribunal, índice 54. 9 Samai, índice 4. 10 Samai, índice 11. 11 “Artículo 308.
Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 7 instauren con posterioridad a su entrada en vigencia. Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código12, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante, CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal, según el artículo 104 del CPACA13. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA14, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, porque el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA15, esto es, $414.058.00016. Medio de control procedente 3. La reparación directa es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado cuando el daño invocado proviene de un hecho, omisión, operación administrativa o cualquier otra actuación 12 “Artículo 306.
Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. 13 “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable […]”. 14 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 15 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes […]”. 16 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de 2019, $828.116, por 500.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 8 estatal distinta a un contrato estatal o un acto administrativo17, en este caso por la presunta omisión del deber de seguridad y protección para evitar o repeler un ataque guerrillero al municipio de Bojayá, Chocó. Demanda en tiempo 4.
La Sala se ve obligada a plantear el problema jurídico en el estudio de este presupuesto procesal por las razones que se pasarán a explicar. Problema jurídico 5. Corresponde a la Sala determinar si el medio de control de reparación directa se interpuso dentro del término preclusivo previsto en la ley. Análisis de la Sala 6. El fenómeno de la caducidad se configura cuando vence el término previsto en la ley para acudir ante los jueces para demandar.
Este término está concebido para definir un plazo objetivo e invariable, con base en el cual quien pretenda ser titular de un derecho opte por accionar ante las autoridades competentes. La caducidad tiene lugar justamente cuando expira ese término perentorio fijado por la ley. 7. Aunque el régimen procesal aplicable al asunto es el contenido en el CPACA, el estudio de este presupuesto procesal se sujeta a la ley vigente al momento en que empezó a correr el término de caducidad.
Lo anterior se ajusta a lo previsto en el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del CGP18, según el cual los términos se rigen por las leyes vigentes al momento en que empiezan a correr. 17 Excepcionalmente la jurisprudencia ha aceptado la procedencia de dicha acción por daños causados por actos administrativos respecto de los cuales no se discute su legalidad.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 17 de junio de 1993, Rad. 7.303 y sentencia del 8 de marzo de 2007, Rad. 16.421. 18 “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones (…)” (se destaca).
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 9 En atención a lo expuesto, la Sala anticipa que el régimen aplicable para el conteo del término de caducidad no es el contenido en el artículo 164 del CPACA, sino el previsto en el artículo 136 del CCA.
La fecha precisa en la que empieza a correr este término será objeto de estudio más adelante. 8. Aclarado lo anterior, conforme al numeral 8 del artículo 136 del CCA, la demanda de reparación directa deberá presentarse en el término de 2 años contados desde el día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa.
El artículo 136 del CCA dispuso que el punto de partida para el cómputo del término de caducidad es el hecho dañoso –acción u omisión causante del daño– y fijó el plazo para la interposición de la demanda en dos años, sin hacer distinciones sobre el tipo de daño que se cause. Por ello, basta verificar el día en que ocurrió el hecho, omisión u operación administrativa para contabilizar el plazo señalado, a menos que el perjudicado no hubiera podido conocer el daño en esa fecha, pues en este evento, la caducidad se debe contar desde que tuvo conocimiento de este19.
Así, aunque los efectos del daño perduren en el tiempo, el conteo del término de caducidad para demandar inicia desde que se produjo la conducta dañosa o desde la fecha en que el demandante tuvo conocimiento del daño20. 9. La Corte Constitucional ha revisado en varias oportunidades la constitucionalidad del artículo 136 del CCA.
En sentencia C-351 de 1994, expresó que la institución jurídica de la caducidad de la acción se fundamenta en el deber de colaboración con la justicia y, con motivo de este, de ejercer las acciones procesales dentro de los términos señalados por la ley. Según la sentencia C-115 de 1998, cuando se deja de ejercer el derecho de acción dentro de los plazos fijados por la ley en forma objetiva, “el mencionado derecho fenece inexorablemente, sin que pueda alegarse excusa alguna para revivirlos”.
En la misma línea, expresó: 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de octubre de 2011, Rad. 20.692 [fundamento jurídico 3.1]. 20 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 22 de octubre de 2020, Rad. 61.767 [fundamento jurídico 4]. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 10 “La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que, al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado.
(…) De ahí que tampoco sea sostenible el argumento según el cual la caducidad frustra el derecho de acceso a la justicia pues, mal podría violarse este derecho respecto de quien, gozando de la posibilidad de ejercerlo, opta por la vía de la inacción. Es imposible que pueda desconocerse o vulnerarse el derecho de quien ha hecho voluntaria dejación del mismo, renunciando a su ejercicio o no empleando la vigilancia que la preservación de su integridad demanda”21.
Seguido de ello, en sentencia C-574 de 1998, la Corte Constitucional destacó que la caducidad debe ser objeto de pronunciamiento judicial oficioso cuando aparezca probada en la actuación procesal, sin descartar que pueda ser declarada a solicitud de parte. Esta figura es, además, irrenunciable por la parte que la alega. La Corte reiteró el criterio expuesto en sentencia C-832 de 2001, al estudiar la constitucionalidad del artículo 44 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 136.9 del CCA.
Afirmó que la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que apunta a la protección del interés general, de modo que su configuración impide el ejercicio de la acción y no puede iniciarse válidamente el proceso. También señaló que la caducidad, dado su carácter de orden público, es indisponible y puede ser declarada de oficio por el juez, cuando se verifique su ocurrencia. 10.
En relación con la caducidad de las pretensiones de reparación directa por daños causados por crímenes de lesa humanidad, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de unificación el 29 de enero de 202022. Señaló que, en esos eventos, la responsabilidad estatal sí se encontraba sujeta al plazo de caducidad previsto por el legislador, ya que la regla de imprescriptibilidad de tales conductas solo era aplicable en juicios penales, cuando se desconocía al presunto autor de la conducta delictiva. 21 Corte Constitucional, sentencia C-115 de 1998. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia del 29 de enero de 2020. Exp. (61033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 11 Desde esa perspectiva, vale anotar que en la citada decisión de unificación se consideró razonable dar aplicación a las reglas de caducidad en materia de reparación directa previstas en el numeral 8 del artículo 136 del CCA23 y en el literal i) del numeral 2º del artículo 164 de la Ley 1437 de 201124, que establecen dos supuestos para efectos de contabilizar los dos años de presentación de la demanda contenciosa, al margen de tener relación o no con delitos constitutivos de crímenes de lesa humanidad: (i) a partir del día siguiente a la ocurrencia del hecho dañoso, o (ii) de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del hecho dañoso, si ello fue en fecha posterior, siempre y cuando existan pruebas de la imposibilidad de haberlo conocido en el momento de su ocurrencia. En este pronunciamiento de unificación jurisprudencial también se precisó que solamente sería procedente un tratamiento diferente para asuntos relacionados con el delito de desaparición forzada, por tener reglas especiales, y en aquellos eventos en los que se encontrara demostrada la imposibilidad material de los afectados de acceder a la administración de justicia, circunstancia en la que únicamente podrían ser apreciados para el efecto supuestos objetivos –secuestro, enfermedades o cualesquier otra situación que diera cuenta sobre la imposibilidad de acceder a la administración de justicia–.
La Sección Tercera fue enfática en destacar que en los demás asuntos, incluso aquellos que traten de delitos de lesa humanidad o crímenes de guerra, ni el CCA ni el CPACA establecen alguna regla especial en materia de caducidad25. La sentencia en cita fijó las siguientes reglas de unificación: 23 Adicionado por el artículo 8 de la Ley 589 de 2000: «(…) 8.
La de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquiera otra causa. “Sin embargo, el término de caducidad de la acción de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que tal acción pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición” (se resalta)».
En la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020, la Sección Tercera aclaró que no bastaba la ocurrencia del hecho dañoso, sino que este debía ser conocido por el afectado. Al respecto, citó: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 2 de marzo de 2006, Rad. 15.785. 24 «(…) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Sin embargo, el término para formular la pretensión de reparación directa derivada del delito de desaparición forzada, se contará a partir de la fecha en que aparezca la víctima o en su defecto desde la ejecutoria del fallo definitivo adoptado en el proceso penal, sin perjuicio de que la demanda con tal pretensión pueda intentarse desde el momento en que ocurrieron los hechos que dieron lugar a la desaparición». 25 Consejo de Estado.
Sección Tercera. Subsección B. Auto del 30 de marzo de 2020. Radicación No. 05001- 23-33-000-2018-01126-01(63134). Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 12 “Así las cosas, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado se unificará en relación con la caducidad de las pretensiones indemnizatorias formuladas con ocasión de los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra y cualquier otro asunto en el que se pueda solicitar la declaratoria de responsabilidad patrimonial al Estado, bajo las siguientes premisas: i) en tales eventos resulta exigible el término para demandar establecido por el legislador; ii) este plazo, salvo el caso de la desaparición forzada, que tiene regulación legal expresa, se computa desde cuando los afectados conocieron o debieron conocer la participación por acción u omisión del Estado y advirtieron la posibilidad de imputarle responsabilidad patrimonial, y iii) el término pertinente no se aplica cuando se observan situaciones que hubiesen impedido materialmente el ejercicio del derecho de acción y, una vez superadas, empezará a correr el plazo de ley.
Finalmente, se precisa que el término de caducidad para solicitar al Estado la indemnización de un daño es inaplicable en aquellos eventos en los que se adviertan circunstancias que hubiesen impedido, desde el punto de vista material, el ejercicio del derecho de acción, lo que puede ocurrir frente a los delitos de lesa humanidad, los crímenes de guerra o cualquier otro asunto en el que se pueda demandar la responsabilidad patrimonial [del] Estado, pues para tales efectos no resulta determinante la situación causante del daño, sino la condición particular de quien acude a la administración de justicia 26“.
(se destaca). Respecto de los eventos que impidan el acceso a la administración de justicia, el Pleno de la Sección Tercera anotó lo siguiente: “La Sección enfatiza en que se trata de supuestos objetivos, como secuestros, enfermedades o cualquier situación que no permita materialmente acudir a esta jurisdicción, pues lo referente a la imposibilidad de conocer la relación del Estado con el hecho dañoso no da lugar a la inaplicación de las reglas de caducidad, sino al cómputo a partir del momento en el que, dado el conocimiento de los hechos, surge el interés para reclamar la indemnización de los perjuicios causados, como se explicó en el acápite precedente.
En síntesis, el juez de lo contencioso administrativo debe, excepcionalmente, inaplicar el término de caducidad de la pretensión de reparación directa cuando advierta que la no comparecencia ante la administración de justicia se encuentra justificada por razones materiales, pues el paso del tiempo no puede empezar a correr contra quien no goza del acceso efectivo a la administración de justicia, lo cual, se insiste, depende de las circunstancias especiales de cada sujeto.
En las condiciones analizadas, el plazo para demandar no se computará mientras subsistan dichas situaciones especiales y, una vez superadas, empezará a correr el término de ley” 27 (se destaca). 11. La Corte Constitucional se pronunció respecto de la contabilización del término de caducidad en asuntos de lesa humanidad, con ocasión del pronunciamiento de la Sección Tercera de la Corporación. Así, en sentencia SU-312 de 2020, dispuso 26 Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera.
Sentencia del 29 de enero de 2020. Exp. (61033), C.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 27 Ibidem. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 13 unificar la jurisprudencia constitucional en el sentido de indicar que el criterio de la Sección Tercera “es razonable y proporcional desde una perspectiva constitucional y convencional”.
Destacó, además, que esta postura permite la mejor optimización de los intereses constitucionales en tensión, pues “por una parte, protege la seguridad jurídica y, por otra, no implica una afectación grave al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos a efectos de obtener la reparación patrimonial de los daños causados por las mismas”.
El alto tribunal constitucional manifestó, inclusive, que la posición resultaba coherente con la doctrina constitucional de antaño. En esta decisión expresamente señaló: “(…) esta Corporación resalta que, si con efectos de cosa juzgada constitucional, se estimó que la existencia de una norma que establecía el término de caducidad de la pretensión de reparación directa en dos años a partir de la ocurrencia del hecho dañoso sin modulación alguna, era conforme a la Carta Política debido a que salvaguardaba la seguridad jurídica y no afectaba el derecho al acceso a la administración de justicia de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, mutatis mutandis, es razonable sostener que una interpretación amplia de una disposición que es más benéfica para la protección de los intereses de los afectados por un perjuicio causado por el Estado (numeral 2° del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al incorporar el conocimiento de la participación de un agente público en la causa del menoscabo para iniciar con la contabilización de dicho plazo y la posibilidad material de acudir al aparato jurisdiccional, también es acorde con el ordenamiento superior”.
Caso concreto 12. Con fundamento en las pruebas allegadas al expediente quedaron acreditados los siguientes hechos: 12.1. El 26 de abril de 2000, la Policía Nacional declaró secuestrado al patrullero John Jairo Rojas Merchán, con fundamento en el informe suscrito por el comandante del Departamento de Policía del Chocó, donde señaló que en los días 25 y 26 de marzo de 2000, un grupo subversivo incursionó en los cuarteles de policía de los municipios de Bellavista y Vigía del Fuerte, Chocó, causando destrozos en las instalaciones, la muerte de 21 uniformados y el secuestro de John Jairo Rojas Merchán, entre otros policías, según consta en la Resolución No. 01688 del 26 de abril de 200028. 28 Folios 10 y 11 cuaderno 2.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 14 12.2. El 3 de agosto de 2001, la Policía Nacional derogó la anterior resolución, en vista de que la Coordinación de Derechos Humanos informó que el policía John Jairo Rojas Merchán fue liberado el 30 de junio de 2001, por la Comisión Internacional de la Cruz Roja y el Alto Comisionado para la Paz, conforme al contenido de la Resolución No. 02845 del 3 de agosto de 200129. 12.3.
Que John Jairo Rojas Merchán trabajó en la Policía Nacional desde el 1 de febrero de 1997 hasta el 26 de julio de 201630, de acuerdo con el extracto de la hoja de vida del policía, allegada al proceso por la parte demandada. Conforme al material probatorio allegado, está probado que la víctima fue liberada de su secuestro el 30 de junio de 2001, por lo tanto, a partir de ese momento el demandante tuvo conocimiento del daño. En consecuencia, la contabilización de la caducidad empieza a partir del día siguiente a esa fecha, puesto que ahí se materializó la alegada omisión en la que presuntamente incurrió la Policía Nacional.
Además, en el curso del proceso la parte interesada no adujo manifestación en contrario, esto es, no invocó imposibilidad alguna para conocer el daño en la fecha señalada. De conformidad con el artículo 136 del CCA y el criterio unificado por la Sección Tercera en sentencia del 29 de enero de 2020, John Jairo Rojas Merchán tuvo conocimiento del daño sufrido el 30 de junio de 2001, de modo que el término de dos años previsto en el numeral 8 del artículo 136 del CCA empezó a correr el 1 de julio de 2002 y venció el 1 de julio de 2004.
Sin embargo, la solicitud de conciliación prejudicial se presentó el 22 de noviembre de 201831 y la demanda se radicó el 5 de febrero de 2019, de modo que operó el fenómeno preclusivo de la caducidad. 13. Ahora, la parte actora, en el recurso de apelación, alegó que no procede la aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 29 de enero de 2020 de manera retroactiva cuando ello implique la violación al debido proceso, garantías judiciales, los derechos de libertad e igualdad o el principio de confianza legítima.
Resaltó que esta providencia no moduló sus efectos y que, por ende, su aplicación debe ser para situaciones futuras a dicho pronunciamiento. 29 Folio 18 cuaderno 2. 30 Folio 34-35 cuaderno 2. 31 Folio 1 y 2 cuaderno 2. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 15 De entrada, debe decirse que la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 se aplica para todos los eventos pasados y futuros en los que se discutan casos de violaciones a derechos humanos o crímenes de lesa humanidad.
Por regla general, la unificación de criterios tiene efectos inmediatos y, por ende, resulta aplicable, incluso, a los asuntos que van a ser decididos y que se hallan cobijados por la misma regla de derecho objeto de interpretación. Adviértase que esta decisión de unificación no estableció subreglas en cuanto a su aplicación en el tiempo, ni se refirió a la posible vulneración del principio de confianza legítima o del derecho de acceso a la administración de justicia en relación con demandas interpuestas con anterioridad.
El silencio de la Sección Tercera al respecto no es accidental. Todo lo contrario: la Sala consideró que la aplicación inmediata del nuevo criterio unificado, aún en asuntos presentados con anterioridad a esa decisión, no comportaría una lesión de las prerrogativas ya descritas32. Al resolver el caso concreto, inclusive, la Sección Tercera indicó que “no advierte circunstancias que le impidieran a los demandantes presentar la demanda con anterioridad al 7 de abril de 2009, fecha en la que venció el término para tal fin, pues lo que se encuentra acreditado son situaciones que permiten concluir que la administración de justicia estaba al alcance de la parte actora” y declaró probada la excepción de caducidad.
Nótese, entonces, que la multicitada sentencia de unificación justamente estudió un caso de vieja data, pues se ocupó del análisis del presupuesto de la caducidad de una situación de violación de derechos humanos acaecida en el año 2007. 14. La Corte Constitucional también se ha pronunciado sobre la aplicación en el tiempo de la sentencia de unificación jurisprudencial del 29 de enero de 2020, proferida por el Consejo de Estado.
En efecto, en sentencia SU-167 de 2023, al estudiar una acción de tutela que cuestionó la aplicación del criterio contenido en la sentencia de unificación puntualmente sostuvo que “los precedentes judiciales de las altas cortes tienen 32 En el numeral 7 del salvamento de voto presentado por la magistrada María Adriana Marín, quedó expuesto su desacuerdo con la aplicación de la regla unificada en el tiempo.
Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 16 efectos inmediatos y son de obligatorio obedecimiento por los operadores jurídicos y las partes involucradas en un proceso en curso, aun si incorporan cambios importantes en la comprensión de un determinado problema jurídico”33.
Así quedó expuesto en dicha providencia: En cuarto lugar, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, por regla general, los precedentes judiciales de las altas cortes tienen efectos inmediatos y son de obligatorio obedecimiento por los operadores jurídicos y las partes involucradas en un proceso en curso, aun si incorporan cambios importantes en la compresión de un determinado problema jurídico.
En el presente asunto, la Sentencia de Unificación del 29 de enero de 2020 de la Sección Tercera del Consejo de Estado dispuso la exigibilidad del requisito de caducidad frente a las demandas de reparación directa que tenían por objeto la indemnización de un daño causado por un delito de lesa humanidad. Por esa razón, para el 19 de marzo de 2021 -momento de adopción de la sentencia censurada-, no existía precedente alguno que indicara la inaplicación del requisito de caducidad en esta clase de procesos.
Por las razones expuestas, el cargo no está llamado a prosperar en los términos propuestos en la demanda de tutela. Lo anterior, en la medida que el apoderado de la accionante no demostró que al momento de interposición de la demanda de reparación directa o de adopción del fallo censurado existiera un precedente judicial en vigor que estableciera que el término de caducidad no sería exigible por cuenta de su supuesta inaplicación al tratarse el daño objeto de reclamo de un delito de lesa humanidad”.
En conclusión, la sentencia de unificación del 29 de enero de 2020 proferida por el Consejo de Estado, es de aplicación inmediata y, por ello, es vinculante para decidir asuntos presentados a la jurisdicción con anterioridad a esta decisión. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, toda vez que se encuentra demostrado que la demanda fue interpuesta por fuera del término legal establecido para el efecto.
Costas 15. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso. El artículo 361 ibidem establece que las costas “están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho”.
Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. 33 Ver fundamento jurídico 166. Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 17 Respecto de las costas del proceso, el numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación” y la liquidación la hará de manera concentrada el juzgado o tribunal que haya conocido del proceso en primera o única instancia, en los términos del artículo 366 del CGP.
En relación con las agencias en derecho, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del CGP, para su fijación deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura y se tendrá en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales.
En atención a lo dispuesto en el numeral primero del artículo quinto del Acuerdo No. PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201634, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho en la segunda instancia, a cargo de la parte demandante y a favor de la parte demandada, en la suma equivalente a 1 SMLMV.
Lo anterior, en consideración a que la parte demandada tuvo apoderado y su actuación fue continua y consistente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 23 de noviembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante en favor de la demandada. FIJAR las agencias en derecho en segunda instancia a cargo de la parte actora en la suma de un salario mínimo mensual legal vigente. Las costas se liquidarán de manera concentrada en el Tribunal.
TERCERO: En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. 34 «Artículo 5°. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: 1. Procesos declarativos en general. […] en segunda instancia: entre 1 y 6 SMMLV […]». Radicación: 25000-23-36-000-2019-00069-02 (70083) Demandante: John Jairo Rojas Merchán y otros Demandado: Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional Asunto: Reparación directa 18
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.