CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Demandante: Pedro Antonio Rivera Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Reconocimiento de pensión gracia, docente con vinculación nacional Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 8 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 12). El señor Pedro Antonio Rivera, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 38482 de 18 de diciembre de 2019, RDP 899 de 15 de enero de 2020 y RDP 2580 de 31 siguiente, por medio de las cuales se negó al demandante el reconocimiento de la pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP conceder y pagar dicha prestación «[ ] desde que cumplió los requisitos de edad y tiempo, la cual deberá liquidarse con la inclusión de todos los factores salariales que devengó en el año de servicios anterior a adquirir el status pensional», junto con la indemnización moratoria; y dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 187 y 192 del CPACA. 2 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que «[ ] nació el día 15 de abril de 1954 y prestó sus servicios desde el 10 de agosto de 1979, como docente al servicio de la SECRETAR[Í]A DE EDUCACI[Ó]N DE BOGOTÁ, es decir, por más de veinte años […]» (sic), por tanto, «[ ] adquirió el estatus real de pensionado el 15 DE ABRIL DEL 2004 […]» (sic). Que el 9 de octubre de 2019 reclamó de la UGPP la pensión gracia, negada a través de los actos administrativos acusados, porque «[ ] no tuvo en cuenta que los recursos con los cuales se cancelaron los salarios y prestaciones [del docente] provienen del SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES […]» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913 y 6 de la Ley 116 de 1928 y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989. Dice que «[ ] se vinculó como docente al Magisterio Oficial del orden municipal (Nacionalizado) y laboró por espacio de más de 20 años, [por ende,] es incuestionable que la PENSI[Ó]N GRACIA debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las Leyes que regulan la materia […]» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 60 a 67).

La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. De igual modo, propuso las excepciones denominadas «PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS POR LA ENTIDAD DE PENSIONES», «PRESCRIPCIÓN», «INEXISTENCIA DEL DERECHO PENSIONAL POR TENER VINCULACIÓN NACIONAL [y por] CARENCIA DE REQUISITOS LEGALES» (sic).

Asevera que, «[ ] de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, se determina que la vinculación del [actor] es de carácter NACIONAL […]» (sic), por lo que no colma los requisitos para acceder a la prestación deprecada. 1.3 Providencia apelada (ff. 144 a 151). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), mediante sentencia de 8 de febrero de 2022, negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al estimar que «[ ] no se acreditó que el actor haya laborado con anterioridad al 3 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado, por cuanto el nombramiento efectuado en agosto de 1979 lo realizó el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional, por tanto, su vinculación tiene carácter nacional [ ]. 1.4 Recurso de apelación (ff. 153 a 155).

Inconforme con la anterior decisión, el accionante, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que sostiene que el a quo «[…] pasa por alto [ ] que [él] laboró como docente oficial al servicio del Distrito Capital de Bogotá D.C. y no por cuenta del Ministerio de Educación Nacional; [su] vinculación fue con el SITUADO FISCAL - planta FER. […]» (sic).

Afirma que «[…] según lo establecido en el artículo 1º de la Ley 715 de 2001, y antes en el artículo 9° de la Ley 60 de 1993, los recursos del hoy Sistema General de Participaciones, antes Situado Fiscal, previstos en los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, son de titularidad de la entidad territorial a la que se le transfieren [y] bajo lo establecido en el Decreto 196 de 1995 son también docentes territoriales los cofinanciados por la Nación, y por tal motivo tienen derecho a acceder a la pensión de gracia, los docentes nacionalizados financiados con recursos del Situado Fiscal, hoy Sistema General de Participaciones […]» (sic).

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto fue concedido mediante proveído de 15 de marzo de 2022 (f. 162) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de julio siguiente (f. 167), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA1; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte accionada presentó alegatos de conclusión y el Ministerio Público emitió concepto2. 2.1 Parte demandada.

Insiste en que «[ ] no se demostró que el demandante haya laborado con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizado, por cuanto el nombramiento efectuado en agosto de 1979 lo realizó el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional [ ]». 2.2 Ministerio Público. El señor procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público dentro del 1 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 2 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai, índices 8 y 9. 4 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP presente proceso, es del criterio que el fallo de primera instancia se debe confirmar, por cuanto «[…] si bien [la] vinculación [del actor] es anterior al 31 de diciembre de 1980, como se acepta en el recurso de apelación, su designación proviene de un nombramiento de carácter nacional, por lo cual todo su ejercicio docente lo fue como docente nacional, por lo cual es claro que no cumple con el requisito necesario para la pensión reclamada [ ]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que las regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, dado que no demostró que su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y los 20 años de servicio hayan sido del orden territorial o nacionalizado, como lo aduce el a quo. 3.3 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19134 consagró por primera vez la pensión gracia: 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 4 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.

El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19035, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19286 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual7. 5 «[S]obre Instrucción Pública». 6 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 7 «ARTICULO 128.

Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP La Ley 37 de 19338 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario.

La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19989, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.

Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.

A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 197510, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 8 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 9 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 10 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 7 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.

Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.

En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta 8 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.

La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No. 2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley11.

Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278- 01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. 11 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 202012, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.

De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.

Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 12 M. P. José Fernando Reyes Cuartas. 10 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.

La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.

La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 11 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación13 [se subraya y destaca].

De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Según cédula de ciudadanía, el demandante nació el 15 de abril de 1954 (f. 42). b) Resolución 12795 de 31 de julio de 1979, por medio de la cual el Ministro de Educación Nacional nombró al actor como profesor de enseñanza secundaria, 13 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.

Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 12 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP en el «Colegio Cooperativo “María Auxiliadora” de Bogotá».

Se posesionó ante el referido funcionario el 10 de agosto siguiente (ff. 39 y 40). c) De conformidad con «formato único para la expedición de certificado de historia laboral», emitido el 5 de agosto de 2019 por la secretaría de educación de Bogotá, D. C., el accionante prestó servicios como docente de secundaria en propiedad, nombrado a través de la Resolución citada en la letra anterior, con efectos desde el 10 de agosto de 1979 y se encontraba activo para fecha de expedición del documento.

En el tipo de vinculación indicó que era «Nacional» (f. 37). d) Constancia expedida por el jefe de la oficina de nómina de la secretaría de educación de Bogotá el 6 de junio de 2019 (f. 41), de acuerdo con la cual el referido educador «[ ] fue nombrado [ ] en propiedad a partir del 10 de Agosto de 1979, y el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron los salarios y prestaciones, provienen del orden SITUADO FISCAL – antiguo (FER) y en concordancia con la Ley 715 de 2001 desde enero de 2002, y hasta la presente fecha, por el SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP)» (sic). e) Mediante Resoluciones RDP 38482 de 18 de diciembre de 2019 (ff. 22 a 24), RDP 899 de 15 de enero de 2020 (ff. 30 a 31 vuelto) y RDP 2580 de 31 siguiente (ff. 33 a 35), la UGPP negó la petición de 9 de octubre de 2019, por la que el demandante reclamó la pensión gracia, y resolvió los recursos de reposición y apelación por él interpuestos, respectivamente; por cuanto su vinculación y labor como docente fue del orden nacional.

De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 15 de abril de 1954 y prestó sus servicios para la educación oficial, por nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, desde el 10 de agosto de 1979, activo para el 5 de agosto de 2019 (39 años, 11 mes y 25 días); y la UGPP, a través de Resoluciones RDP 38482 de 18 de diciembre de 2019, RDP 899 de 15 de enero de 2020 y RDP 2580 de 31 siguiente, negó la petición 9 de octubre de 2019, por la que el maestro reclamó la pensión gracia, porque su vinculación fue del orden nacional.

De acuerdo con el recurso de apelación presentado por el accionante, se observa que existe controversia en cuanto a la naturaleza de su vínculo laboral, por cuanto la parte accionada y el a quo aducen que de conformidad con los medios de prueba se encuentra demostrado que era del orden nacional, mientras que 13 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP aquel considera que al ser un docente financiado con recursos del situado fiscal de la Nación y del sistema general de participaciones, era nacionalizado.

Para dilucidar la problemática planteada, se deberán abordar las distinciones previstas por el legislador entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales, en lo que tiene que ver con su vinculación. Sobre este aspecto, resulta oportuno aclarar que, en virtud de la Ley 43 de 1975, se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 314), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho proceso únicamente existían dos categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales.

Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional. Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Son los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1.º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial.

Son los vinculados por nombramiento de entidad territorial a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 1015 de la Ley 43 de 1975. La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial).

La importancia de tal clasificación radica en que se constituye en el punto de partida de la Administración y los jueces de esta jurisdicción para evaluar si el 14 «A partir del 1º. de enero y hasta el 31 de diciembre de 1976, la Nación pagará el veinte por ciento (20%) de los gastos de funcionamiento (personal) de la educación a que se refiere el artículo primero, conforme a los presupuestos respectivos del año de 1975; y así sucesivamente en cada vigencia subsiguiente, aumentará en un veinte por ciento (20%) su aporte a dichos gastos, hasta llegar a absorber el ciento por ciento (100%) de los mismos en 1980 (de 1976 a 1980)». 15 «En adelante ningún departamento, intendencia o comisaría, ni el Distrito Especial, ni los municipios podrán con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria, ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional». 14 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP profesor interesado tiene derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia. Ahora bien, en el caso bajo examen el demandante admite que su designación, efectuada mediante Resolución 12705 de 31 de julio de 1979, fue del orden nacional; sin embargo, cuestiona la decisión de primera instancia, por cuanto, en su criterio, como su cargo se financió con recursos del situado fiscal y del sistema general de participaciones, sus servicios deben considerarse nacionalizados.

Al respecto, destaca la Sala que la fuente de financiación de las plazas docentes no modifica la naturaleza de las vinculaciones, pues esta, como se ha dicho, se define de acuerdo con la autoridad que emita el acto administrativo de nombramiento, máxime cuando para la época de la designación del accionante, en razón a la expedición de la Ley 43 de 1975, tanto los educadores nacionales como los territoriales y nacionalizados eran pagados con dineros de los fondos educativos regionales (FER), girados por concepto del situado fiscal y, posteriormente, con la Ley 60 de 1993, en el proceso de descentralización educativa, en muchos casos, se mantuvieron vigentes los vínculos del orden nacional en diferentes establecimientos educativos (fueran departamentales, municipales o distritales) y en especial en los creados por la Nación. En este orden de ideas, dado que los medios de prueba aportados al expediente dan cuenta de que el accionante desde el 10 de agosto de 1979 hasta el 5 de agosto de 2019 prestó sus servicios para la docencia oficial como maestro nacional, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo.

Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia proferida el 8 de febrero de 2022 por el Tribunal 15 Expediente: 25000-23-42-000-2020-00269-01 (2266-2022) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Pedro Antonio Rivera contra la UGPP Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección F), que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Pedro Antonio Rivera contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), conforme a lo consignado en la parte motiva. 2º.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Ausente con excusa Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS