11001031500020230403901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., doce (12) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: LEIDY PAOLA TORRES MORERA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE CONFIRMA LA SENTENCIA IMPUGNADA QUE DECLARÓ IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR NO CUMPLIR CON EL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

SANCIÓN MORATORIA- Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de 25 de agosto de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección «C»- del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Leidy Paola Torres Morera, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 16 de junio de 2023, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33- 009-2022-00117-01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Relató que labora como docente desde el año 1990, en el Departamento del Huila, razón por la que tiene: «[…] derecho al reconocimiento y pago de cesantías anualizadas, con pago de intereses cada año […]». 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 2.2.

Indicó que, el 15 de febrero de 2021, el Ministerio de Educación Nacional no consignó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio las cesantías causadas a su favor por servicios prestados en el año 2020, por lo que el 3 de agosto de 2021, solicitó el pago y el reconocimiento de la sanción por mora establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. 2.3.

Comentó que, mediante acto administrativo núm. 1.2.5.1.1.-387 de 27 de agosto de 2021, recibió respuesta suscrita por el Profesional Universitario Liquidación y Nómina de la Secretaría de Educación de Boyacá en la que, le negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora reclamada. 2.4. Indicó que, debido a lo anterior, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 15001-33-33-009-2022-00117-01 en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y del Departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, para que se declarara la nulidad del acto administrativo 1.2.5.1.1.-387 de 27 de agosto de 20211. 2.5.

Mencionó que, el proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Tunja; oficina judicial que, mediante sentencia de 19 de diciembre de 2022, negó las pretensiones incoadas. 2.6. Refirió que, inconforme con la decisión de primera instancia, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, en el que insistió que si bien era cierto que los docentes tenían un régimen especial, dicha circunstancia no los excluía de la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ya que la jurisprudencia constitucional reevaluó esa postura en sentencia SU-098 de 20182. 2.7.

Esgrimió que el recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Boyacá - Sala de Decisión No. 6, en sentencia del 16 de junio de 2023 en la que se concluyó que no había lugar a revocar la decisión de primera instancia porque la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías dispuesta en la Ley 50 de 1990 no era aplicable a la docente demandante, como tampoco el régimen de la Ley 52 de 1975. 2.8.

Puso de presente que, el Tribunal censurado incurrió en un desconocimiento del precedente jurisprudencial, ya que existe una abierta discordancia entre lo expresado por la Corte Constitucional y por la Sección Segunda del Consejo de 1 A título de restablecimiento del derecho solicitó que se reconociera y pagara la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y la indemnización por pago tardío de los intereses a las cesantías dispuesta en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975 y el Decreto 1176 de 1991. 2 Para tal efecto la accionante trajo a colación un cuadro comparativo de los factores para liquidar los intereses a las cesantías con el fin de sustentar que no era cierto que el régimen especial es más favorable que el general y sostuvo que el hecho de pertenecer al primero no sustrae a los nominadores de la obligación de consignar las cesantías a tiempo y en los términos del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.

Agregó que, del extracto de cesantías individual era viable establecer que el FOMAG administraba una cuenta individual para cada docente y que las fechas de consignación de las cesantías estaban por fuera del término previsto para ello, por lo que, tales circunstancias eran suficientes para considerar a cada docente como acreedor de la sanción por mora en las cesantías por consignación inoportuna, como lo han indicado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera Estado en más de 26 sentencias dictadas durante los años 2021 y 2023 y la decisión del 16 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.9.

También sostuvo que el desconocimiento de las sentencias proferidas por el máximo órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa develan una transgresión de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y favorabilidad, así como una vulneración del derecho a la igualdad. En ese sentido, enunció que se desconocieron las sentencias de 6 de agosto de 20203, de 24 de enero de 20194, de 17 de junio de 20195, de 28 de junio de 20196, de 29 de julio de 20197, de 2 de diciembre de 20198, de 10 de junio de 20209, de 2 de octubre de 202010, de 12 de noviembre de 202011, de 17 de junio de 202112, de 4 de noviembre de 202113, de 25 de noviembre de 202114, de 11 de noviembre de 202115, de 20 de enero de 202216, de 3 de marzo de 202217, de 28 de abril de 202218, de 9 de mayo de 202219, de 19 de mayo de 202220, de 1° de julio de 202221, de 22 de agosto de 202222, de 22 de septiembre de 202223, de 19 de enero de 202324 y de 26 de enero de 202325. 2.10.

Agregó que la autoridad cuestionada, al sustentar que no existe una posición unificada respecto del asunto bajo estudio, debió explicar con claridad y suficiencia su decisión de apartarse de lo expuesto en las sentencias antes referidas. 2.11. En el mismo sentido, también enumeró y citó apartes textuales de varias providencias dictadas por la Corte Constitucional26, en relación con la aplicación del 3 Sentencia del 6 de agosto de 2020, expediente 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 4 Sentencia del 24 de enero de 2019, expediente 76001-23-31-000-2009-00867-01 (4854-2014), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 5 Sentencia del 17 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04617-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. 6 Sentencia del 28 de junio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-04679-01, M.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 7 Sentencia del 29 de julio de 2019, expediente 11001-03-15-000-2018-03499-01, M.P. Nicolás Yepes Corrales. 8 Sentencia del 2 de diciembre de 2019, expediente 08001-23-33-000-2014-00173-01 (1688-16), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 9 Sentencia del 10 de junio de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00208-01, M.P. Sandra Liseth Ibarra. 10 Sentencia del 22 de octubre de 2020, expediente 08001-23-31-000-2014-00254-01 (4960-2017), M.P. William Hernández Gómez. 11 Sentencia del 12 de noviembre de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-00132-01, M.P. William Hernández Gómez. 12 Sentencia del 17 de junio de 2021, expediente 08001-23-31-000-2014-00815-01 (4979-2017), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 13 Sentencia del 4 de noviembre de 2021, expediente 19001-23-33-000-2015-00445-02 (0483-20), M.P. William Hernández Gómez. 14 Sentencia del 25 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 15 Sentencia del 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-40-000-2015-90008-01 (2387-2020), M.P. William Hernández Gómez. 16 Sentencia del 20 de enero de 2022, expediente 08001-23-33-000-2017-00931-01 (1001-2021), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 17 Sentencia del 3 de marzo de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020), M.P. William Hernández Gómez. 18 Sentencia del 28 de abril de 2022, expediente 76001-23-33-000-2013-00756-01 (2224-2020), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Sentencia del 9 de mayo de 2022, expediente 08001-23-40-000-2017-00795-01 (2659-2020), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 20 Sentencia del 19 de mayo de 2022, expediente 47001-23-33-000-2019-00359-01 (4004-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 21 Sentencia del 1 de julio de 2022, expediente 47001-23-33-00-2019-00376-01 (4462-2021), M.P. Sandra Liseth Ibarra. 22 Sentencia del 22 de agosto de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-00509-01 (2140-2020), M.P. César Palomino Cortés. 23 Sentencia del 22 de septiembre de 2022, expediente 08001-23-33-000-2015-90124-01 (2394-2020), M.P. César Palomino Cortés. 24 Sentencia del 19 de enero de 2023, expediente 76001-23-31-000-2012-00212-02 (4470-2021), M.P. William Hernández Gómez. 25 Sentencia del 26 de enero de 2023, expediente 47001-23-33-000-2018-0231-01 (0871-2020), M.P. Rafael Francisco Gómez. 26 Las siguientes: i) Corte Constitucional, sentencia del 17 de octubre de 2018, expediente T-6.736.200, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; ii) Corte Constitucional, sentencia del 25 de julio de 2019, expediente T-5904426 y 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera principio de favorabilidad respecto de las Leyes 91 de 1989, 50 de 1990 y 344 de 199627. 2.12.

Insistió, por último, que si bien el artículo 8 de la Ley 91 de 1989 dispone que los recursos con los que se financia el FOMAG pueden ser administrados bajo el principio de unidad de caja para el pago de sus prestaciones, lo cierto era que el Ministerio de Educación Nacional no estaba exento de trasladar los recursos de las cesantías de los docentes vinculados después del 1° de enero de 1990 el 15 de febrero de cada anualidad al FOMAG dado que es una obligación como “patrono de los docentes”.

También adujo que el Tribunal confundió los regímenes de cesantías aplicables a los docentes con la obligación del Ministerio de Educación Nacional o el ente territorial correspondiente, de pagar o de consignar oportunamente las cesantías al Fondo que se encuentra afiliado el docente. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «1.

Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ en la sentencia proferida el día 6/16/2023, en el expediente rad. No. 15001333300920220011701, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, del (a) accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales por parte de la accionada. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda, de acuerdo a los postulados establecidos en los siguientes expedientes:».

(Negrilla original del texto). otros, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y iii) Corte Constitucional, sentencia del 6 de febrero de 2020, expediente T-7.182.312 y otros, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Páginas 53 a 63 del archivo electrónico que contiene el escrito de tutela, ubicado en el índice 2 del expediente digital en el aplicativo SAMAI, identificado con certificado: 69FAAB46C657217C 4FCB2D9A5F343F19 5E58DFE196E2A892 C04EE1A940AC806C. 27 Enunció las siguientes: Sentencia de Unificación 098 del 17 de octubre de 2018, expediente T-6.736-200, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado;

Sentencia de Unificación 332 del 25 de julio de 2019, expediente T-5904426 y otros, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y Sentencia de Unificación 041 del 6 de febrero de 2020, expediente T- 7.182.312 y otros, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera IV.

TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 28 de julio de 2023, el magistrado a cargo de la sustanciación del presente proceso de la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado, admitió la acción de tutela de la referencia. Asimismo, ordenó vincular como terceros con interés directo en las resultas del proceso al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y al Departamento de Boyacá. V. INTERVENCIONES 5.

Realizadas las notificaciones a la autoridad judicial accionada y a los vinculados, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá – Sala de Decisión No. 6, a través del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, señaló que la parte accionante no sustentó los defectos invocados en los términos dictados por la Corte Constitucional.

Además, indicó que la decisión fue proferida conforme al material probatorio allegado al expediente, la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, por lo que solicitó declarar improcedente el amparo por inexistencia de vulneración de los derechos invocados por la parte accionante. 5.2. La sociedad Fiduprevisora S.A. como vocera y administradora del patrimonio autónomo del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio, explicó que, por disposición del Decreto 1582 de 1998 las entidades creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías, disposición que no aplica para el FOMAG que fue creado por la Ley 91 de 1989 bajo el principio de unidad de caja y por tanto, las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales. 5.3.

Agregó que la totalidad de los recursos del FOMAG conforman el patrimonio autónomo, el cual se administra a través de un esquema fiduciario de conformidad con la Ley 91 de 1989, las cláusulas del contrato fiduciario y las determinaciones que apruebe el Consejo Directivo del Fondo. Indicó que la Ley 1955 de 2019 en su artículo 57 dispone que el pago de las prestaciones económicas se aplica bajo el principio de “unidad de caja” con el fin de lograr la eficiencia, lo que permite que con el recaudo de todos los rubros se conforme una caja común destinada a atender el pago de las prestaciones económicas, entre ellas las cesantías y los respectivos intereses de los docentes.

Por lo tanto, los valores que corresponden a la prestación reclamada no se consignan, sino que ya están presupuestados y son trasladados al fondo, desde el primer mes de cada vigencia. 5.4. Añadió, en suma, que no podría configurarse la sanción moratoria del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 para el FOMAG ya que tal disposición regula la consignación inoportuna de las cesantías y al estar vedada la posibilidad de esta para los docentes del FOMAG, de contera se descarta algún tipo de sanción. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 5.5.

La Gobernación de Boyacá, a través de apoderada, indicó que la solicitud de la parte accionante no cumplía los requisitos de procedibilidad, debido a que el Tribunal Administrativo de Boyacá profirió una decisión con base en la normatividad y la jurisprudencia aplicable al asunto, por lo que no existió una vulneración de los derechos fundamentales invocados. 5.6.

Destacó que los recursos de las cesantías no son girados a la cuenta del Ente Territorial sino a la administradora fiduciaria, esto es, a la Fiduprevisora S.A. 5.7. Por todo lo anterior solicitó declarar improcedente la solicitud de tutela. 5.8. El Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Tunja, por su parte, remitió el expediente digital del proceso ordinario objeto de estudio, con radicado No. 2022-00117-00/01.

VI. FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de 25 de agosto de 2023, la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de amparo incoada por el apoderado judicial de la parte actora, en atención al incumplimiento del requisito relativo a la relevancia constitucional, en el caso de autos. 7. Como fundamento de lo anterior, sostuvo que los argumentos manifestados por Leidy Paola Torres Morera en la acción de amparo eran los mismos presentados en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 15001-33-33-009-2022- 00117-00; lo cual permitía evidenciar que esta acción constitucional estaba siendo utilizada como una tercera instancia. 8.

A su vez señaló que la autoridad judicial cuestionada, consideró que «no hay una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria dispuesta en la Ley 50 de 1990 al sector docente, lo anterior al tener en cuenta, de una parte, los reparos que hizo la Sección Segunda del Consejo de Estado cuando dio cumplimiento a la sentencia SU-098 de 2018, y de otra, pronunciamientos posteriores de la Sección Segunda y de la Corte Constitucional, relativos al tema en estudio» 9.

Adicional a lo anterior, mencionó que la discusión planteada en esta acción de tutela gira en torno a determinar si la sanción moratoria por la consignación tardía de las cesantías “prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es aplicable a los docentes nacionales», y este asunto le corresponde definirlo al juez contencioso. 10.

Por lo expuesto, el a quo determinó que la tutelante acudió a la acción de amparo con el objeto de reabrir un debate superado y sobre el que la autoridad judicial realizó el correspondiente análisis, sin encontrar la configuración de una arbitrariedad, irracionabilidad o capricho del funcionario en la definición del derecho reclamado. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 11. El apoderado judicial de la parte accionante impugnó el fallo de tutela de primera instancia, en síntesis, con base en los siguientes argumentos: (i) Sostuvo que en el presente asunto no era cierto que no exista una posición respecto de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes del sector oficial, por cuanto el Consejo de Estado ha definido esta controversia.

Para el efecto, volvió a traer a colación las distintas sentencias proferidas en la materia por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. (ii) Adujo que la presente acción de tutela sí cumplía con el requisito de la relevancia constitucional y, para tal efecto, trajo a colación las sentencias de tutela de 23 de marzo y de 17 de abril de 2023, proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, en las cuales se resolvieron asuntos similares al presente y se concluyó que tenían relevancia constitucional.

(iii) Por último, reiteró los argumentos relacionados con la imposibilidad de que exista unidad de caja entre los recursos del Ministerio de Educación Nacional y los recursos del FOMAG. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199128, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 201529, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 202130, y del artículo 13 del Acuerdo N° 080 de 12 de marzo de 201931.

VIII.2. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado o revocado32, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales y excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá determinar: 28 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 29 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 30 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 31 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 32 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera b) Si la sentencia de 16 de junio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 15001-33-33-009-2022- 00117-00/01, vulneró los derechos fundamentales de la accionante, al haber incurrido presuntamente en el defecto por el desconocimiento del precedente judicial. 14.

Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 15. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 201233, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 16.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 17. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 18.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial34, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución35. 33 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 34 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 35 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 19. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»36 que encaje en dichos parámetros. 20.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 21.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 22. La señora Leidy Paola Torres Morera, por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL», cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 16 de junio de 2023, proferida por la Sala Sexta de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33- 009-2022-00117-01.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 36 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 23.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedibilidad atinente a la relevancia constitucional 24. En cuanto atañe al requisito de procedencia adjetiva concerniente a la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental37 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones38. 25.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales39, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces40. 26.

Así, en punto a la relevancia constitucional de la controversia, como uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de amparo, sostuvo la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación41, que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”.

(Negrilla fuera del texto). 37 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp. No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 38 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 39 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 40 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 41 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 27. Recientemente, la Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202242 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.

(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental. 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal. 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.

(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. 42 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera (…) d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”.

(Negrilla fuera del texto). 28. Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 2023. 29. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión atacada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales43. 30.

En el presente caso se observa que, en el fallo de primera instancia, se declaró improcedente la acción de tutela porque, entre otros asuntos, «los argumentos de la accionante así planteados, solo manifiestan un desacuerdo con las conclusiones a las que llegó el juez de segunda instancia del proceso ordinario y, en consecuencia, no es posible asumir el estudio de fondo propuesto, pues de hacerlo, se estaría invadiendo la órbita de competencia del juez natural y desconociendo la autonomía judicial». 31.

En su escrito de impugnación, la parte actora adujo que el presente asunto revestía de relevancia constitucional porque mediante las sentencias de tutela de 23 de marzo y de 17 de abril de 2023, la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación había decidido estudiar de fondo asuntos similares al presente. 32. La Sala, teniendo en cuenta lo anterior, destaca que, en el caso de la referencia, la parte actora alega que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales «al debido, a la seguridad social, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la garantía a la seguridad social, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, a la seguridad jurídica y al desconocimiento de precedente judicial horizontal y vertical» al haber confirmado la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda asociadas con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de sus cesantías. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 8 de octubre de 2015 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2015-00283-01); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 3 de noviembre de 2016, (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-002244-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala.

Rad. núm.: 2016-01063-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 17 de noviembre de 2016 (C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad. núm.: 2016-02862-00); Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 9 de febrero de 2017 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. núm.: 2016-03249- 00). 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera 33.

En ese sentido, esta Sección ha venido sosteniendo, en asuntos similares, que la inconformidad planteada gira en torno a la falta de reconocimiento de la sanción moratoria, asunto que no involucra la afectación de derechos fundamentales, sino que tiene una naturaleza eminentemente económica. 34. La anterior consideración se fundamenta en que la Corte Constitucional, en sentencia SU-573 de 2019, precisó que la sanción moratoria no constituye «[…] un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional […]».

En esa oportunidad, dicha Corporación expuso lo siguiente: “[…] 55. De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.

Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela […]”.

(Negrilla fuera del texto). 35. A partir de lo anterior, esta Sección44, al igual que las Secciones Tercera, Cuarta y Quinta de esta Corporación45, ha venido reiterando, de manera pacífica, que los conflictos en materia de tutela relacionados con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria están asociados a controversias de índole meramente legal y económica, por lo que no cumplen con el citado requisito general de procedencia. 36.

Por los anteriores razonamientos, la Sala confirmará la sentencia de 25 de agosto de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección «C»- del Consejo de Estado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 25 de agosto de 2023, proferida por la Sección Tercera -Subsección C- del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia. 44 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 15 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021- 01425-01; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-02676-01; de 7 de abril de 2022 expediente número 11001-03-15-000-2022-01593-00. 45 Ver, entre otras, las siguientes decisiones: de 17 de marzo de 2022 expediente número 11001-03-15-000- 2022-01048-00; de 5 de agosto de 2021 expediente número 11001-03-15-000-2021-01482-01; de 8 de julio de 2021 expediente número 11001-03-15-2021-02351-00; de 20 de mayo de 2021 expediente número 11001-03- 15-000-2021-01836-00. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-04039-01 Accionante: Leidy Paola Torres Morera SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Presidente GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.