Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Veintiocho (28) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Remisión por competencia AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide el despacho si el Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, del presente asunto. I.
ANTECEDENTES 2. En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del CPACA,1 el señor Nelson David Castro Castillo, actuando por intermedio de apoderado, interpuso demanda en orden a que se anule el Auto ADP 003698 del 10 de septiembre de 2025, expedido por la UGPP, que «negó la solicitud de aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, la declaratoria de caducidad de la Resolución No. 002081 del 27 de octubre de 2000 y el restablecimiento de los derechos pensionales reconocidos mediante la Resolución No. 00250 del 10 de febrero de 1995». 3.
Como consecuencia de lo anterior, el actor solicitó ordenar a la UGPP «expedir un nuevo acto administrativo en el que se declare la caducidad de la Resolución No. 002081 del 27 de octubre de 2000 y se restablezcan los derechos pensionales reconocidos mediante la Resolución No. 00250 del 10 de febrero de 1995». 4. Subsidiariamente, el demandante solicitó conminar a la UGPP a estudiar nuevamente sus peticiones «teniendo en cuenta la correcta interpretación y aplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, en concordancia con los principios constitucionales de favorabilidad, progresividad y no regresividad en materia de derechos sociales». 1 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Posterior a la radicación de la demanda, el apoderado del accionante aportó un dictamen médico laboral y elevó las siguientes peticiones: 1. ORDENAR a la UGPP, respetar los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital, a la dignidad humana y al debido proceso administrativo del señor NELSON CASTRO CANTILLO. 2.
ORDENA R a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) que reconozca el valor probatorio del dictamen médico expedido en 1982 por el médico laboral de Puertos de Colombia - Terminal Marítimo de Cartagena, doctor Fernando Vélez García. 3. ORDENAR a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) que, con base en dicho dictamen médico, proceda a reconocer y pagar la pensión de invalidez a favor del demandante, con efectos retroactivos desde la fecha de estructuración de la invalidez. 4.
ORDENA R a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) que se abstenga de exigir requisitos adicionales a los establecidos en la normatividad vigente al momento de la estructuración de la invalidez del accionante. 5. Por su parte, el artículo 137 del CPACA estableció la posibilidad de incoar demandas de simple nulidad contra actos particulares en los siguientes términos: Artículo 137.
Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general. […] Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. 2.
Cuando se trate de recuperar bienes de uso público. 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico. 4. Cuando la ley lo consagre expresamente. Parágrafo. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente. 6.
La Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-259 de 2015, analizó la exequibilidad de la citada norma y concluyó: Bajo esos supuestos, como la doctrina de los móviles y las finalidades en sí misma, no fue separada del ordenamiento, el Legislador podía acoger algunas de las premisas de esa teoría, como en efecto lo hizo en el artículo cuestionado, sin violar con ello, la cosa juzgada constitucional.
Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Esa referencia además, no es casualidad, porque el Legislador, con la norma en particular objeto de análisis, se dio a la tarea de armonizar las visiones de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado sobre la acción de nulidad, para finalmente arribar a un postulado propio.
Por esa razón no sorprende que se acoja una de las variantes de la teoría de los móviles y finalidades, y al mismo tiempo, se regulen expresamente algunas de las reglas previstas en la sentencia C-426 de 2002, las cuales pueden evidenciarse fácilmente en el parágrafo del artículo 137 del CPACA, que incluye casi de manera expresa, consideraciones concretas de esta Corte.
Por todo lo anterior, es claro que el Legislador tenía la potestad libre de determinar los alcances del artículo 137 del CPACA y de considerar pertinente la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades consolidada por el Consejo de Estado, junto con las recomendaciones propuestas por la Corte Constitucional en relación con el acceso a la justicia. 7.
Por otro lado, el artículo 138 del CPACA dispone que «[t]oda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño». 8. De acuerdo con las citadas normas, esta corporación ha concluido que, si la anulación de un acto administrativo conduce a la restauración de un derecho en beneficio del demandante o de un tercero o conlleva el perjuicio de aquellos, el medio de control adecuado para analizar su legalidad es el de nulidad y restablecimiento del derecho.2 9.
En el sub lite, el demandante solicitó la nulidad de un acto particular que le negó la aplicación de la figura de la caducidad en materia pensional con miras a que la UGPP restableciera su derecho a seguir percibiendo la pensión de invalidez que le fue reconocida en 1995 y que luego fue revocada unilateralmente por dicha entidad. 10.
Bajo este escenario, a pesar de que el actor interpuso una demanda de simple nulidad, las pretensiones realmente son las propias de una nulidad con restablecimiento del derecho. Esta precisión es relevante, toda vez que uno y otro mecanismo de acción revisten elementos diferenciadores que demarcan la competencia del juez de lo contencioso administrativo. 11.
En cuanto a la finalidad que persiguen los referidos medios de control, la doctrina ha indicado lo siguiente3: Conocida en la práctica como la acción de nulidad, es la manifestación de voluntad de un sujeto procesal, legitimado para ello, que se hace ante la autoridad jurisdiccional 2 Ver las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) del 25 de noviembre de 2024, radicado 11001 03 25 000 2024 00128 00 (2361-2024); ii) del 26 de agosto de 2024, radicado 11001-03-24-000-2024-00062-00 (4450-2024); y iii) del 24 de junio de 2024, radicado 11001-03-25-000-2024-00129-00 (2371-2024). 3 Derecho Procesal Administrativo, Tomo I, Juan Carlos Galindo Vácha, Editorial TEMIS S.A., Bogotá D.C., 2013, páginas 174 a 175.
Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contencioso administrativa, para que se suprima del ordenamiento jurídico la totalidad o una parte de un acto administrativo de carácter general o particular – en este caso, siempre y cuando la parte demandante no tenga una pretensión adicional al simple respeto del orden jurídico –, en la medida en que éste contraría directa o indirectamente disposiciones legales o constitucionales superiores. […] Mediante la pretensión de nulidad, como lo recuerda GONZÁLEZ PÉREZ4, no se le solicita al juez que se reconozcan situaciones individuales, sino la anulación del acto administrativo impugnado, en tanto éste contraviene el orden jurídico.
Esta especie de manifestación de voluntad implica la solicitud al juez para que efectúe una confrontación entre el acto administrativo y el ordenamiento legal superior, con de comprobar si existe contradicción y, en tal caso, ordenar que cese su existencia y su carácter vinculante. También se le conoce, por esa razón, como contencioso objetivo – mediante el proceso, la autoridad jurisdiccional examinará la disposición acusada frente al ordenamiento jurídico, sin referencia específica a derechos subjetivos concretos – o de simple nulidad, en contraposición a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como se le denomina en Colombia – o de plena jurisdicción como se le conoce en Francia, en la que sí se examinan situaciones o relaciones jurídicas particulares, adicionalmente a la anulación de la norma jurídica –.
En los contenciosos subjetivos, a diferencia del de simple nulidad, la labor del juez va más allá de la simple confrontación, pues debe determinar si es necesario restablecer un derecho subjetivo o llevar a cabo una determinada reparación, derivada de la vulneración del orden jurídico por el acto acusado. […]. 12. Teniendo en cuenta razonamientos análogos a los antes indicados, esta corporación ha explicado que la demanda de simple nulidad se encamina a restaurar el ordenamiento jurídico que ha sido quebrantado por la administración al expedir actos violatorios de normas superiores, mientras que la de nulidad y restablecimiento del derecho, además de la anotada finalidad, se orienta a restablecer un derecho subjetivo que resultó afectado por los actos de la administración.5 13.
Así las cosas, el actor debió promover el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto administrativo particular ahora acusado, así como para obtener las medidas reparatorias, resarcitorias o de restablecimiento antes descritas. 14. Por consiguiente, de conformidad con el artículo 170 del CPACA, y en procura de garantizar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia del demandante, se adecuará la demanda de la referencia al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 ibiem, y se procederá a establecer el juez competente para su conocimiento. 15.
Para efectos de determinar la autoridad judicial a la cual se remitirá el proceso, teniendo en cuenta que hasta el momento el actor no ha cuantificado sus pretensiones, se dará aplicación al artículo 155, numeral 2, del CPACA, que preceptúa: Artículo 155. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. 4 GONZÁLEZ PÉREZ, ob.
Cit., t. II, vol. I, pág. 411. 5 Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto del 11 de febrero de 2014, radicado 54001 23 33 000 2012 00089 01 (19830). Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2.
De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía. 16. Asimismo, en relación con la competencia por razón del territorio, el artículo 156, numeral 3, del CPACA consagra: Artículo 156.
Competencia por razón del territorio. Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. Cuando se trate de derechos pensionales, se determinará por el domicilio del demandante, siempre y cuando la entidad demandada tenga sede en dicho lugar. […]. 17.
En este caso, el actor elevó pretensiones encaminadas a obtener la pensión de invalidez, por lo cual se aplicará la segunda parte de la norma citada, es decir, que la competencia por razón del territorio se determinará por el domicilio del demandante. 18. En la demanda se indicó que el actor recibiría notificaciones en el municipio de Sabanalarga, por lo que el despacho entiende que ese es su lugar de domicilio.
Por lo tanto, en atención a la distribución de los circuitos judiciales, se estima que la competencia por el factor territorial corresponderá a los juzgados administrativos de Barranquilla,6 reparto. 19. En consecuencia, se remitirá la demanda de nulidad y restablecimiento de la referencia a los aludidos juzgados en primera instancia, de conformidad con los artículos 155 (numeral 2.º) y 156 (numeral 3.º) del CPACA. 20.
Por consiguiente, el despacho declarará la falta de competencia de esta corporación para adelantar el presente litigio y, conforme al artículo 168 ibidem,7 lo remitirá a los juzgados administrativos correspondientes, para lo de su cargo. 21. En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE Primero. Adecuar la demanda de nulidad interpuesta por el señor Nelson David Castro Castillo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto 6 De conformidad con lo establecido en el Acuerdo 11653 de 2020, proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. 7 Artículo 168.
Falta de jurisdicción o de competencia. En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión. Radicación: 11001032500020250050000 (3058-2025) Demandante: Nelson David Castro Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 138 del CPACA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Declarar la falta de competencia funcional del Consejo de Estado para conocer de este asunto en única instancia. Tercero. Remitir el proceso, de manera inmediata, a los Juzgados Administrativos del Circuito de Barranquilla (Atlántico), reparto, para lo de su cargo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de Estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.