CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: MUNICIPIO DE CHINCHINÁ Demandado: DIRECCIÓN TERRITORIAL DE SALUD DE CALDAS Medio de control: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: FIJACIÓN DEL LITIGIO – Finalidad, efectos y alcance / RECURSO DE APELACIÓN – Necesidad de sustentación – competencia del superior / TEMA DE LA APELACIÓN - Ajeno al establecido en la fijación del litigio – materia de actos no demandados ante esta jurisdicción. Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia dictada el 1 de noviembre de 2018 por el Tribunal Administrativo de Caldas, y en la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO En 2015, la Dirección Territorial para la Salud de Caldas ordenó que el municipio de Chinchiná le girara la suma de $530’687.600, como saldo resultante de la liquidación de los contratos suscritos por la administración municipal con distintas EPS del régimen subsidiado, y cuya transferencia a los departamentos estaba prevista en la Ley 1393 de 2010 y otras normas del ordenamiento jurídico.

La Dirección inició un proceso de cobro coactivo contra el municipio, a fin de recaudar los indicados recursos, para lo cual libró mandamiento de pago mediante Resolución n° 0407 del 7 de junio de 2016. Posteriormente, en la Resolución n° 0784 del 5 de septiembre de 2016 resolvió las excepciones de mérito propuestas por la parte pasiva.

Estos dos actos fueron demandados por la alcaldía de Chinchiná en el 2 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho presente proceso, con pretensiones que fueron desestimadas por el Tribunal Administrativo de Caldas, razón por la cual la parte actora presentó el recurso de apelación que la Sala procede a resolver.

II. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 24 de octubre de 2016, el municipio de Chinchiná1 presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas2, a efectos de que se acogieran en sentencia de mérito las siguientes pretensiones3: PRIMERA: Que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: - Resolución 0784 del 05 de septiembre de 2016, ‘Por medio de la cual se resuelven unas excepciones’, proferida por la Subdirección Jurídica de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. - Resolución 0407 de 2016, ‘La cual libra mandamiento de pago a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas.

SEGUNDA: Que a título de restablecimiento del derecho se declare que el Municipio de Chinchiná no está en la obligación de pagar la suma de $530’687.869 a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas. En la fundamentación fáctica del libelo se narró, en síntesis, lo siguiente: Entre 2011 y 2012, el municipio de Chinchiná liquidó siete contratos que había suscrito con varias entidades promotoras de salud (EPS) del régimen subsidiado, y obtuvo como saldo a favor un valor total de $476’669.996.

El 3 de octubre de 2012, la entidad demandada remitió al municipio una cuenta de cobro por $530’687.869, con fundamento en el Decreto nacional 1124 de 2011, que preveía a cargo de los municipios, y a favor de los departamentos y distritos, la devolución de saldos resultantes de la liquidación de contratos de aseguramiento en salud. 1 En adelante, “el municipio”. 2 En este fallo, “la Dirección”, o la entidad demandada. 3 Se transcriben las del escrito de subsanación de la demanda (fls. 42-58, c.1). 3 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho En Resolución N° 0269 del 25 de mayo de 2015, la Dirección ordenó el giro de los saldos que había cobrado el 3 de octubre de 2012, y que provenían de las liquidaciones de contratos de aseguramiento suscritos entre el 1 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2011.

En esta oportunidad, la demandada señaló como fundamento normativo el artículo 39 de la Ley 1393 de 2010, que contenía la misma previsión establecida en el Decreto 1124 de 2011, aludido. Mediante Resolución N° 0407 del 7 de junio de 2016, se libró mandamiento de pago contra el municipio y a favor de la Dirección, por la suma de $530’687.869.

La entidad también ordenó el embargo de bienes y dinero del hoy demandante. Aunque se formularon excepciones de fondo en el proceso así iniciado por la entidad, estas fueron denegadas a través de la Resolución 0784 del 5 de septiembre de 2016. El valor total de las actas de liquidación en que se fundamentaron las aludidas resoluciones fue inferior al reclamado por la Dirección, y en todo caso, a la luz de las normas aplicables, el concepto que operaba a favor de los departamentos y distritos era el saldo a favor del municipio, y no lo que éste adeudara a las EPS con ocasión de las respectivas contrataciones.

La parte actora adujo como normas violadas, los artículos 6 y 29 de la Constitución Política; el artículo 39 de la Ley 1393 de 2010, el artículo 3 del Decreto 1124 de 2011, y disposiciones contenidas en las Leyes 80 de 1993, 1437 de 2011 y 489 de 1998. En general, el concepto de la violación fue expuesto bajo los siguientes cargos: i) “Las direcciones territoriales no están facultadas para cobrar a los municipios saldos que estos adeuden a las EPS”, por cuanto lo que se desprende de la Ley 1393 de 2010 y del Decreto 1124 de 2011 es que únicamente se les debe girar a los departamentos los saldos que resulten a favor de los municipios, en las liquidaciones de los contratos de aseguramiento, mientras que ninguna norma jurídica habilita a entidades como la Dirección a cobrar lo que las administraciones municipales adeuden a las EPS del régimen subsidiado. 4 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho ii) “Por tratarse de obligaciones que tienen origen en contratos estatales, estas deben ser ejecutadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”; pues de conformidad con el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, es esa la instancia judicial a la que debe acudirse para resolver las controversias “derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento”. iii) “Los títulos ejecutivos no corresponden a los previstos en el artículo 828 del estatuto tributario”, ya que las Resoluciones 0269 y 1047 de 2015, base del recaudo adelantado por la Dirección, no se enlistan en ninguno de los supuestos de la mencionada norma para que presten mérito ejecutivo, ni para que puedan ser cobrados coactivamente bajo los parámetros de esa codificación, pues no son actos expedidos por la DIAN ni establecen tributo alguno. iv) “Falta de competencia funcional de la Dirección Territorial de Caldas”, cargo en el cual la actora reiteró los anteriores. 2.

Trámite de primera instancia 2.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 14 de febrero de 20174, y en auto del 23 de marzo siguiente fue denegada la medida cautelar de suspensión provisional, solicitada por el municipio (fls. 71 y 104, c.1). 2.2. En su escrito de defensa, la Dirección propuso las excepciones que denominó: “la [entidad demandada] está facultada para cobrar a los municipios los saldos de liquidación de los contratos suscritos entre el municipio de Chinchiná y las EPS-S para garantizar el aseguramiento de la población (…)”;

“competencia para adelantar el proceso de cobro coactivo”; “los títulos ejecutivos reúnen los requisitos establecidos en las normas para ser ejecutados ante la jurisdicción coactiva”; “caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”; “los actos administrativos demandados son legales” e “incongruencia de las pretensiones de la demanda frente a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago” (fls. 111-116, c.1). 4 El municipio de Chinchiná no tramitó la conciliación prejudicial prevista en la Ley 640 de 2001, si bien es preciso subrayar que en este caso, dicha conciliación no constituía requisito de procedibilidad, de conformidad con el artículo 161 del CPACA. 5 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 2.3 En la audiencia inicial -adelantada los días 22 de febrero y 18 de octubre de 20185-, el a quo negó la excepción de caducidad y determinó que el litigio sólo comprendería el examen de legalidad de la Resolución N° 0784 del 5 de septiembre de 2016, por la cual se resolvieron las excepciones formuladas por el municipio en el proceso de cobro coactivo que la Dirección adelantó en su contra, pues era el único de los actos administrativos demandados pasible de estudio por esta jurisdicción. Frente a la Resolución N° 0407 de 2016, subrayó que no era susceptible de juicio nulidad y restablecimiento del derecho, por tratarse de un mandamiento de pago, excluido de ese medio de control a la luz del artículo 101 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

En la fijación del litigio quedó entonces excluida la mencionada resolución de mandamiento de pago, y se centró la controversia en si existía competencia de la Dirección para efectuar el cobro coactivo, y si el título ejecutivo estaba debidamente conformado bajo los presupuestos del Estatuto Tributario. 2.4. Al reanudar la audiencia inicial el 18 de octubre de 2018, y luego de pronunciarse sobre las pruebas, el Tribunal de primera instancia corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que emitiera su concepto, bajo el artículo 179 del CPACA. 2.4.

En la misma diligencia, el Ministerio Público solicitó que se denegaran las pretensiones de la demanda, por considerar que la Dirección tenía plena competencia para cobrar los saldos adeudados por el municipio de Chinchiná, por concepto de servicios de salud. 2.5. La parte actora y la entidad demandada reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y en la contestación, respectivamente.

El juzgador de primer grado anunció que dictaría el fallo de mérito por escrito, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 179, inciso quinto, del CPACA. 5 En la primera sesión, el Tribunal dispuso suspender la audiencia a fin de que la entidad demandada sometiera a consideración del Comité competente, la posibilidad de conciliar.

Por otro lado, el proceso fue suspendido por el término de tres meses, en auto del 30 de mayo de 2018 (fl. 102, c.1). 6 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 3. La sentencia impugnada Fue proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 1 de noviembre de 2018, con decisión negativa frente a las pretensiones de la demanda.

Tras establecer como cuestión central de la causa la alegada falta de competencia de la Dirección para efectuar el cobro coactivo cuestionado en el libelo, el a quo determinó que, a la luz de los artículos 39 de la Ley 1393 de 2010 y 3 del Decreto 1124 de 2011, todo saldo arrojado a favor de los municipios al liquidarse los contratos que estos hubieran celebrado entre el 1 de octubre y el 31 de marzo de 2011, para asegurar población del régimen subsidiado, debía ser girado al departamento respectivo para la financiación de los servicios no cubiertos por los subsidios a la demanda.

Señaló que, de conformidad con el Decreto departamental 422 de 2002, la naturaleza jurídica de la entidad demandada era la de un establecimiento público con autonomía presupuestal, administrativa y financiera, con funciones de dirección, coordinación y vigilancia del sector salud en Caldas, lo cual guardaba armonía con el artículo 43 de la Ley 715 de 2001, que asignaba las mencionadas competencias a los departamentos.

De ello coligió que, al fungir la Dirección como ente rector en materia de salud en la mencionada circunscripción, se encontraba sujeta a la Ley 715, aludida, y estaba legitimada para cobrar con plena autonomía las sumas que se le adeudaran al departamento de Caldas con ocasión de esos servicios. En criterio del Tribunal, lo anterior hacía palmaria, a su vez, la competencia del ente demandado para exigir mediante cobro coactivo el pago de los saldos que, a favor del municipio de Chinchiná, arrojaran las liquidaciones de los contratos de aseguramiento en salud correspondientes al período antes referido, cuestión que se tornaba más obligatoria en la medida en que, si bien la Dirección no había sido parte en tales negocios jurídicos, estos se suscribieron para cubrir las prestaciones no cobijadas por los subsidios a la demanda y a la unificación de los planes obligatorios de salud, finalidad a la que también debían destinarse los saldos en mención. Frente al argumento de la demandante sobre la competencia exclusiva del juez contencioso administrativo para resolver las controversias suscitadas en torno a los 7 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho contratos estatales, resaltó lo dispuesto en el artículo 98 del CPACA, en cuanto a la facultad otorgada a las entidades públicas para hacer efectivos los actos o documentos que presten mérito ejecutivo, mediante el ejercicio de sus prerrogativas de cobro coactivo, de lo cual emergía que, para tales entidades, era potestativo efectuar los respectivos recaudos bajo ese mecanismo, o bien, acudiendo a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

Agregó a ello que, en todo caso, lo que se discutía en el asunto sub judice no era una disputa de origen contractual sino la destinación que debía darse a los saldos de las liquidaciones de los contratos de aseguramiento en salud, de conformidad con normas generales del ordenamiento. Como segundo punto para resolver en el juicio, el Tribunal pasó a pronunciarse sobre la posibilidad o no de calificar como títulos ejecutivos las Resoluciones 0269 y 1047 de 20156 -que ordenaron el giro de los recursos a favor de la Dirección-, estableciendo frente a ello una solución afirmativa, al concluir que tal categorización estaba habilitada por el ordenamiento, incluso bajo el artículo 828 -3 Estatuto Tributario, invocado por la actora, pues dicha norma, en criterio del a quo, sí enlistaba en esa tipología actos como los demandados por el municipio de Chinchiná, al referir como títulos ejecutivos, con un contenido y alcance amplios, “los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional”, entendiendo tal supuesto como aplicable a las resoluciones demandadas.

Asimismo, resaltó que las indicadas decisiones constituían título ejecutivo también en los términos del artículo 98 del CPACA, del cual se desprendía que todo acto administrativo ejecutoriado en el que se impusiera a favor de una entidad pública la obligación de pagar sumas líquidas de dinero, respondía a esa naturaleza, lo cual cobijaba a las Resoluciones 0269 y 1047 de 2015.

Agregó que las resoluciones en comento se encontraban en firme y fueron las que sirvieron de base al mandamiento de pago contenido en la Resolución n° 0407 de 2016, además de no haber sido demandados ante esta jurisdicción, razón por la cual resultaba evidente que frente a tales actos administrativos -Resoluciones 0269 y 1047 de 2015- había operado el fenómeno de caducidad, teniendo en cuenta que 6 Aunque el Tribunal no lo refiere en la sentencia, la existencia e idoneidad del título ejecutivo fueron cuestionadas por el municipio de Chinchiná ante la Dirección, en el curso del proceso de cobro coactivo, al formular como primera excepción contra el mandamiento de pago, justamente, la “falta de título ejecutivo”, alegación desestimada por la entidad en la Resolución 0784 de 2016. 8 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho el acto de cierre fue notificado el 22 de enero de 2015 y el plazo para demandar expiró el 23 de mayo del mismo año, sin que el municipio de Chinchiná hubiera ejercido el medio de control procedente.

Concluyó: [E]s diáfano aseverar que se encuentran en firmes (sic) los actos que conforman el título ejecutivo que se ejecuta por parte de la DTSC dentro del trámite de cobro coactivo adelantado contra el Municipio de Chinchiná (…). Así las cosas, y teniendo como base de argumentación lo expresado en líneas anteriores, considera la Sala que no hay lugar a declarar la nulidad de los actos acusados. 4.

El recurso de apelación La parte demandante apeló la sentencia de primer grado recriminando que el Tribunal no hubiera cuestionado el proceder de la Dirección, al “librar mandamiento de pago” por un valor superior al que el municipio debía girar, y por haber pasado por alto que el demandado cobró para sí y para el departamento de Caldas, saldos adeudados a las EPS del régimen subsidiado, en lugar de limitarse a recaudar los montos arrojados únicamente a favor del ente territorial respectivo, tal como lo indicaban las normas invocadas en la demanda.

Tras referir y describir siete actas de liquidación reclamadas por la Dirección en el proceso de cobro coactivo, reiteró que la demandada no podía exigir pago alguno por concepto de saldos en contra del municipio de Chinchiná a favor de terceros, sino únicamente por las sumas de dinero que se obtuvieran a favor de esa entidad, en los cortes finales de cuentas de los contratos de aseguramiento.

Finalmente, concluyó: De conformidad con los supuestos fácticos y el sustento jurídico del presente recurso de alzada, solicito al Honorable Consejo de Estado, que REVOQUE en todo lo que sea desfavorable a la entidad que represento, el fallo de primera instancia (…), y en su lugar, declare infundadas las excepciones planteadas en el escrito de contestación de la demanda y en consecuencia ACCEDA a la integridad de las pretensiones (…). 5.

Trámite en segunda instancia 5.1. El recurso de apelación fue concedido el 27 de noviembre de 2018 y admitido por esta Corporación el 15 de febrero de 2019. El 22 de marzo siguiente, se corrió 9 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho el traslado para alegar de conclusión y para la eventual presentación del concepto del Ministerio Público (fls. 142 y 153, c. segunda inst.). 5.2.

La Dirección Territorial de Salud de Caldas defendió su competencia para dictar las resoluciones enjuiciadas, y en particular, para adelantar el cobro coactivo cuestionado en la demanda. Igualmente, subrayó el carácter de título ejecutivo que revestían, en su criterio, los indicados actos administrativos, y subrayó el hecho de que no se hubiera solicitado la nulidad de aquellos en los que se había declarado la existencia de la obligación a cargo del municipio, por un valor de $530’687.860, que el demandante adujo como superior al que realmente adeudaba.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II.- CONSIDERACIONES 1. Presupuestos procesales 1. Jurisdicción y competencia El Consejo de Estado es competente para conocer del presente proceso puesto que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que a esta jurisdicción le corresponde decidir las controversias originadas en actos, contratos, omisiones, operaciones y hechos sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, naturaleza que ostentan el municipio de Chinchiná y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, esta última como establecimiento público del orden departamental, creado y regulado por las Ordenanzas 02 de 1990 y 446 de 2002.

De igual manera, la competencia del Consejo de Estado para resolver la presente causa en segunda instancia deviene por la naturaleza del asunto, ya que se trata de una materia sometida al conocimiento de esta jurisdicción en el Estatuto Tributario, que al regular el procedimiento administrativo de cobro coactivo, como el reprochado en la demanda, establece en el artículo 835: Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no 10 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. En efecto, quedó señalado que la demanda fue interpuesta contra el acto administrativo dictado por la Dirección para resolver las excepciones propuestas por el municipio, en el marco del proceso de cobro coactivo que aquel inició contra este para recaudar unos saldos de los contratos de aseguramiento celebrados por la administración municipal con distintas EPS del régimen subsidiado.

Ello, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 138 del CPACA. Por tanto, habiéndose resuelto dicho litigio en sentencia de mérito por el Tribunal Administrativo de Santander, decisión que fue apelada, le corresponde a esta Sala resolver el respectivo recurso en segundo grado jurisdiccional.

Por último, también frente a la vocación del proceso para ser tramitado en segunda instancia ante esta Corporación, se advierte que en el sub judice se cumplen los presupuestos de ley en materia de cuantía, ya que el valor fijado por ese concepto en la demanda supera los 300 S.M.L.M.V. ($206’836.500)7 establecidos en el artículo 152, numeral 3 del CPACA, vigente en la fecha en que fue incoado este proceso.

En efecto, el monto que el municipio demandante dijo reclamar a título de restablecimiento del derecho fue de $530’687.869 (fl. 57, c.1). 1.2. Oportunidad para demandar De conformidad con el artículo 164, numeral 2, literal d) del CPACA, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho procede “dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso”.

Se demandó en el sub judice la nulidad de los siguientes actos (siguiendo las pretensiones de la demanda): 1.- La Resolución 0407 del 7 de junio de 2016, “la cual libra mandamiento de pago a favor de la Dirección Territorial de Salud de Caldas ( )”. 7 El salario mínimo legal mensual que rigió en 2016 fue de $689.455 (Decreto n° 2552 del 30 de diciembre de 2015). 11 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho 2.- La Resolución 0784 del 5 de noviembre de 2016, “por medio de la cual se resuelven unas excepciones”, por parte de la entidad hoy demandada.

Al respecto, se recalca en primer lugar que, como lo anotó el Tribunal de primera instancia en la audiencia inicial, por tratarse de un mandamiento de pago expedido en sede administrativa, la Resolución 0407 del 7 de junio de 2016 no es pasible de control judicial de legalidad bajo los medios de control de nulidad simple ni con restablecimiento del derecho, lo cual reiterará y detallará la Sala más adelante.

Por tanto, el término de caducidad debe contabilizarse a partir de la Resolución N° 0784 del 5 de septiembre de 2016, de cuya notificación no obra constancia en el expediente, pero que, aun tomando como punto de partida la fecha de su expedición, debe concluirse que no operó la caducidad. En efecto, en ese escenario, los cuatro meses señalados en la norma expiraban el 6 de enero de 2017; no obstante, la demanda fue instaurada el 29 de octubre de 2016, lo cual evidencia que el medio de control fue ejercido oportunamente. 2.

La controversia Revisadas la sentencia de primer grado y la sustentación del recurso de apelación, se advierte que en el asunto sub judice debe establecerse si procede revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, por razón de haberse iniciado contra el municipio de Chinchiná el proceso de cobro coactivo que reprochó en la demanda, por unos conceptos distintos a los permitidos por la ley, esto es, los saldos adeudados a las EPS del régimen subsidiado, en lugar de procurarse el recaudo de los dineros que arrojaran a favor de la administración municipal las liquidaciones de los respectivos contratos de aseguramiento.

La Sala se anticipa a señalar que no hay lugar a revocar el fallo impugnado, en particular, porque los argumentos específicos de la apelación no son susceptibles de examen en la presente instancia, y los puntos de la providencia que sí lo eran no recibieron reproche, inconformidad ni pronunciamiento alguno, en el recurso. Se exponen a continuación las razones de estas premisas: Tal como fue consignado con anterioridad, la fijación del litigio se efectuó en la audiencia inicial adelantada entre el 22 de febrero y el 18 de octubre de 2018, y en 12 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho ella la causa quedó circunscrita únicamente al control de legalidad de la Resolución N° 0784 de 2016, que resolvió las excepciones interpuestas por el municipio de Chinchiná en el proceso de cobro coactivo adelantado en su contra por la entidad demandada.

Así, si bien el litigio se delimitó en torno a la competencia de la Dirección y a la integración del título ejecutivo, quedó excluida de juicio de legalidad la resolución de mandamiento de pago. No está de más señalar que la fijación del litigio, prevista en el artículo 180, num. 7 del CPACA, es la que demarca el asunto sometido a juicio, de manera que el juez debe ceñirse a ella, en tanto constituye el marco que establece cuáles son los hechos, pretensiones y excepciones en que se centra la controversia8, sin perjuicio de todo aquello que el juez deba abordar de oficio, incluyendo las excepciones que, no habiendo sido planteadas por el demandado, resulten probadas en el proceso, conforme al artículo 187 del CPACA.

Ahora bien, se aprecia que el Tribunal de primera instancia abordó la competencia de la Dirección para iniciar el indicado proceso de cobro coactivo, cuestión que estaba por fuera de lo estudiado y decidido en la Resolución n° 0784 de 2016, pues la facultad legal de la entidad para cobrar los saldos que el municipio reprocha no se puso jamás en entredicho en el procedimiento administrativo, ni aun por vía de excepción. Por otro lado, el análisis ese punto en el fallo apelado se hizo a partir de instrumentos jurídicos distintos al que era materia de controversia: i) la resolución de mandamiento de pago, que había sido expresamente excluida del debate en la fijación del litigio, y ii) los actos en los que se declaró la existencia de la obligación a favor de la Dirección, los cuales no fueron demandados judicialmente. 8 Como lo ha señalado la Corporación: “cobra relevancia señalar que la fijación del litigio determina el cauce del proceso, cuya finalidad es concretar los asuntos sobre los que exista discrepancia entre las partes para que únicamente sobre estos se ejercite el debate probatorio” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección A. Auto del 10 de junio de 2025, exp.

N° 25000-23-36-000-2020-00296-01. C.P. José Roberto Sáchica Méndez). En ese mismo sentido, se ha sostenido que es en la fijación del litigio cuando “el juez y las partes establecen los problemas jurídicos (…) que se han de resolver, acorde a los hechos controvertidos y/o aceptados en la demanda y su contestación”, y que en esa medida, la finalidad de esa figura procesal consiste en racionalizar y alinderar la actuación, estableciendo los puntos estrictamente debatidos por las partes, lo cual implica que la fijación del litigio tenga un carácter evidentemente “preclusivo”, y que sea sólo a partir de ella que las partes deban “dirigir su conducta procesal y el juez pronunciar la sentencia” (Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Primera.

Sentencia del 27 de marzo de 2025, exp. N° 25000234100020120071301. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón). Todo ello sin perjuicio, claro está, de las facultades oficiosas del juez y de la aplicación del principio iura novit curia cuando se advierta procedente. 13 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Con todo, se abordó en segundo término lo concerniente a la existencia y debida integración del título ejecutivo, punto que hacía parte de las excepciones desestimadas en la Resolución n° 0784 de 2016, y si bien este acto no fue expresamente estudiado ni mencionado en el análisis del Tribunal, sí concluyó el a quo que la idoneidad del aludido título no había sido desvirtuada.

Decididos en el fallo de primera instancia los indicados temas, la demandante no orientó su apelación a cuestionar ninguno de ellos, pues sólo expuso que, en su criterio, “no debió librarse mandamiento de pago” contra el municipio por la suma de $530’687.869, por superar dicho monto el que realmente adeudaba la entidad territorial a la Dirección, en tanto que, se reitera, el concepto realmente cobrado fue el de los saldos a favor de las EPS del régimen subsidiado, pero no los dineros resultantes a favor de la administración municipal, que eran los que, según la norma aplicable, debían ser girados a los departamentos.

No obstante, esta inconformidad expuesta en la alzada no guarda relación con el acto administrativo que sí era materia de juicio conforme a la fijación del litigio, es decir, la Resolución n° 0784 de 2016, como tampoco con las materias delimitadas en aquel -competencia de la Dirección para adelantar el cobro coactivo y conformación del título ejecutivo conforme a las reglas del Estatuto Tributario- sino únicamente con el origen de la suma cobrada en proceso coactivo; cuestión que, debe resaltarse, no se dispuso en ninguna de las decisiones demandadas en el sub lite, sino en las Resoluciones 0269 del 25 de mayo de 2015 y 1047 del 14 de diciembre del mismo año, en las cuales la Dirección ordenó el giro del monto recriminado por el hoy demandante, sin que tal determinación fuera cuestionada por la vía judicial.

De otra parte, se tiene que las dos únicas excepciones formuladas por el municipio de Chinchiná en el proceso de cobro coactivo se centraron en la “prescripción” y la “falta de título ejecutivo”. Ambas fueron resueltas negativamente por la demandada, mediante la Resolución n° 0784 de 2016. Sin embargo, la parte actora sólo reprochó en este proceso la supuesta inexistencia del título ejecutivo, alegando que los actos que declararon la obligación no prestaban ese mérito bajo las reglas del artículo 828 del estatuto tributario. 14 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Ciertamente, ese punto de debate fue examinado por el a quo y resuelto desfavorablemente, al considerarse que la norma invocada por el demandante9 sí admitía en su clasificación las resoluciones en las que la Dirección ordenó el giro de los recursos en conflicto, lo cual, además, para el a quo, guardaba armonía con el artículo 99 del CPACA, que otorgaba también mérito ejecutivo a un grupo de actos expedidos por la Administración. La Sala encuentra que no están cumplidos los elementos para pronunciarse sobre esta específica materia, porque el criterio esbozado por el Tribunal de primer grado sobre la calidad del título ejecutivo no fue abordado ni reprochado por la parte actora en su recurso de apelación, lo cual cierra el paso a que ello se examine en el presente grado jurisdiccional, toda vez que el artículo 328 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia debe pronunciarse “solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante”.

Por lo demás, el argumento que sí planteó el impugnante en su recurso no es susceptible de examen por esta Sala, ya que se refiere al origen de los recursos cobrados por la Dirección, cuestión que fue materia de las Resoluciones 0269 y 1047 de 2015, en las que esa entidad declaró y confirmó la obligación en cabeza del municipio hoy demandante, de girar a favor de aquella la suma de $530’687.859, por concepto de “saldos de actas de liquidación de los contratos suscritos por [el municipio de Chinchiná] para garantizar el aseguramiento de la población durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2010 y el 31 de marzo de 2011”. 9 Artículo 828 del estatuto tributario, a cuyo tenor: “Prestan mérito ejecutivo: 1.

Las liquidaciones privadas y sus correcciones, contenidas en las declaraciones tributarias presentadas, desde el vencimiento de la fecha para su cancelación. 2. Las liquidaciones oficiales ejecutoriadas. 3. Los demás actos de la Administración de Impuestos debidamente ejecutoriados, en los cuales se fijen sumas líquidas de dinero a favor del fisco nacional. 4.

Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. 5. Las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas, que decidan sobre las demandas presentadas en relación con los impuestos, anticipos, retenciones, sanciones e intereses que administra la Dirección General de Impuestos Nacionales.

PARÁGRAFO. Para efectos de los numerales 1 y 2 del presente Artículo, bastará con la certificación del Administrador de Impuestos o su delegado, sobre la existencia y el valor de las liquidaciones privadas u oficiales”. 15 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Toda vez que dichas resoluciones no fueron demandadas en esta causa10, no es posible emitir juicio alguno sobre lo que en ellas se decidió respecto del origen de los recursos cobrados, tema que además no fue rebatido por la actora en las excepciones que la Dirección desestimó a través de la Resolución 0784 de 2016, única pasible de estudio en el sub lite, como ya se anotó. En esa medida, la Sala deberá confirmar la sentencia de primera instancia, desestimatoria de las pretensiones de la demanda. 3.

Costas De conformidad con el artículo 188 de la Ley 1437 de 201111, en la sentencia debe disponerse sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el estatuto procesal civil. A su vez, el artículo 365 del Código General del Proceso12 establece que hay lugar a condenar en costas, entre otras, a la parte vencida en el juicio y a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación que haya interpuesto.

No obstante, el mismo artículo 188 del CPACA señala que las costas proceden, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, supuesto que se cumple en el presente caso, por haberse debatido en él la transferencia entre entidades territoriales, de recursos públicos producto de las liquidaciones de contratos de aseguramiento en salud para la población del régimen subsidiado.

Por consiguiente, la Sala se abstendrá de condenar en costas de segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 Además, no obra prueba de que hubieran sido demandadas ante esta jurisdicción bajo conocimiento de otro operador judicial. 11 Por la fecha de interposición de la demanda – 30 de agosto de 2013- y del recurso de apelación – 22 de mayo de 2017-, no es aplicable al caso concreto la reforma incluida en el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 12 “Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código”. 16 Radicación N° 17001-23-33-000-2016-00781-01 (63174) Demandante: Municipio de Chinchiná Demandado: Dirección Territorial de Salud de Caldas Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 1 de noviembre de 2018, por las razones expuestas en la parte motiva del presente fallo.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/validador.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF