REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Demandante: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Demandado: MUNICIPIO DE MONGUÍ Medio de control: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA Síntesis del caso: el departamento de Boyacá presentó demanda de controversias contractuales para que se declare la nulidad del acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo no. 1662 de 2011 celebrado entre esa entidad territorial y el municipio de Monguí (Boyacá), toda vez que el citado documento contractual contiene un error aritmético que afecta su validez.
El tribunal de primera instancia accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, declaró la nulidad del acta de liquidación bilateral y procedió a liquidar judicialmente el mencionado negocio jurídico con un saldo a favor del departamento. El municipio de Monguí apela la sentencia de primera instancia por considerar que los valores que no fueron reintegrados al departamento de Boyacá corresponden a sumas que fueron ejecutadas realmente en el contrato de obra que se celebró consecuencialmente luego de la firma del convenio interadministrativo, motivo por el cual el municipio aclaró el acta de liquidación bilateral.
Temas: medio de control de controversias contractuales – acta de liquidación bilateral – naturaleza jurídica – vicios del consentimiento – error de hecho – es necesario que se haya alegado y sustentado en la demanda – imposibilidad del juez de decretar el error de hecho sin que se hubiese invocado en la demanda – principio de jurisdicción rogada.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia de 29 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá (fls. 193 a 207 cdno. ppal.) en la cual se resolvió lo siguiente: “
RESUELVE
PRIMERO: Declarar la nulidad de la liquidación bilateral suscrita el 2 de abril de 2014 por el departamento de Boyacá y el municipio de Monguí en el marco del Convenio de Cooperación Interinstitucional no. 001662 de 2011, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: Liquidar judicialmente el Convenio de Cooperación Interinstitucional no. 001662 de 2011; en consecuencia, ordénese al municipio de Monguí reintegrar a favor del departamento de Boyacá la suma de TRESCIENTOS DIECISIETE MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA MIL SETECIENTOS CINCUENTA Y DOS PESOS 2 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia ($317´290.752).
En esos términos, se declara liquidado judicialmente el referido convenio, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: En firme esta providencia, archívese el proceso, previas las anotaciones del caso” (fls. 206 y 207 cdno. ppal. – mayúsculas y negrillas del original). I.
ANTECEDENTES La demanda Mediante escrito de 5 de julio de 2016 (fls. 2 a 6 cdno. 1) el departamento de Boyacá, a través de apoderado judicial (fl. 1 cdno. 1) presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales para que se acceda a las siguientes pretensiones: “a. PRINCIPAL Declárese la nulidad del Acta de Liquidación del 2 de abril de 2014, con la cual se terminó de manera bilateral la relación contractual existente entre el departamento de Boyacá y el municipio de Monguí con ocasión de la suscripción del Convenio de Cooperación Interinstitucional no. 1662 del 23 de junio de 2011.
CONSECUENCIALES: 1. Reconózcase el cumplimiento de las partes en relación a la ejecución del contrato y en consecuencia, ordénese la liquidación judicial del contrato con las modificaciones al balance general así: Valor del convenio $787´695.508,00 Valor total ejecutado $6´588.916,63 Valor no ejecutado $781´106.591,37 Valor restituido al departamento $64´590.956,00 Saldo a favor del municipio de Monguí $7´631.136,60 Saldo a favor del departamento de Boyacá $708´884.498,77 2.
Ordénese al municipio de Monguí realizar el reintegro del saldo a favor del departamento de Boyacá por valor de setecientos ocho millones ochocientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos noventa y ocho con setenta y siete centavos M/Cte ($708´884.498,77) con sus rendimientos financieros. b. SUBSIDIARIA 3 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia Cítese a las partes para que de común acuerdo suscriban acta aclaratoria al acta de liquidación del 2 de abril de 2016, en la que se consignarán los valores correspondientes con la apelación. CONSECUENCIAL: Ordénese al municipio de Monguí realizar el reintegro del saldo a favor del departamento de Boyacá por valor de setecientos ocho millones ochocientos ochenta y cuatro mil cuatrocientos noventa y ocho con setenta y siete centavos M/Cte ($708´884.498,77) con sus rendimientos financieros” (fl. 4 cdno. 1 – negrillas y mayúsculas sostenidas del original).
Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) El 23 de junio de 2011, el departamento de Boyacá y el municipio de Monguí (Boyacá) celebraron el convenio de cooperación interinstitucional no. 1662 cuyo objeto consistía en “realizar las obras de restauración de la basílica y claustro de Monguí, transepto, presbiterio y obras complementarias en otros sectores del conjunto declarado bien de interés cultural del ámbito nacional”; en la cláusula segunda del negocio jurídico se determinaron los valores de los aportes que realizaría cada entidad, esto es, el departamento giraría $780´000.000 y el municipio $7´695.508, sumas que serían consignadas a una cuenta del INFIBOY de conformidad con la cláusula quinta del mencionado contrato. 2) El 2 de abril de 2014, las partes suscribieron acta de liquidación bilateral en la cual se estableció el estado de cuenta, el certificado de cumplimiento y el balance general del contrato, así: Valor total del contrato $787´695.508,00 Valor total ejecutado $6´526.991,25 Valor no ejecutado $781´168.516,75 Valor pagos recibidos $393´847.754,00 Valor a pagar presente acta $0,00 Saldo a favor del municipio de Monguí $0,00 Saldo a liberar a favor del departamento de Boyacá $781´168.516,75 3) La gobernación de Boyacá, antes de iniciar un proceso ejecutivo contra el municipio de Monguí, advirtió un error aritmético en el acta de liquidación, pues, el saldo consignado en su favor resultaba superior al aporte inicial transferido; por 4 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia consiguiente, radicó una solicitud de conciliación ante la Procuraduría General de la Nación para que se llegara a un acuerdo para la modificación del acta de liquidación bilateral, sin embargo, se venció el término de suspensión establecido en la ley, de allí que procedió a radicar la demanda.
Como fundamento normativo y jurídico de la demanda, la entidad demandante invocó, única y exclusivamente, los artículos 137 y 141 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), por considerar que el acta de liquidación bilateral está viciada de nulidad por contener errores de aritméticos, afirmó que el acta solo podía ser modificada por la voluntad expresa de las partes según lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación, por manera que se requería la intervención del juez del contrato para corregir los yerros contenidos en la misma ante la ausencia de consentimiento. 2.
El trámite de primera instancia 1) La demanda se admitió por auto de 16 de noviembre de 2016 (fls. 46 y 47 cdno. 1) y se ordenó su notificación a la entidad demandada y al Ministerio Público. 2) El municipio de Monguí (Boyacá) contestó la demanda y formuló las excepciones de i) “falta de jurisdicción y de competencia”; ii) “habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”; iii) “ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales” y, i) “caducidad del medio de control” (fls. 75 a 84 cdno. 1); como argumentos de oposición expuso los siguientes: a) La competencia del asunto estaba radicada en cabeza de los jueces administrativos porque la pretensión de la demanda no supera los 500 SMLMV de conformidad con el artículo 155 del CPACA, ya que lo pretendido por el departamento de Boyacá asciende a un valor de $317´794.066. b) Al proceso se le dio un trámite inadecuado dado que lo que pretende el departamento de Boyacá es el pago de las sumas señaladas en el acta de liquidación bilateral del convenio 1662 de 2011, de allí que ha debido iniciar un proceso ejecutivo según lo establecido en el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 5 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia c) En la demanda no se indicaron los fundamentos normativos y de derecho de las pretensiones por lo que esta adolece de uno de los requisitos formales exigidos por en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). d) El departamento de Boyacá presentó la solicitud de conciliación prejudicial el 4 de abril de 2016, la demanda se radicó dos años y dos días después del día siguiente a la fecha de suscripción del acta de liquidación bilateral y, por consiguiente, para ese momento ya había operado la caducidad del medio de control jurisdiccional ejercido con aquella. 3.
Los alegatos de conclusión 1) El 3 de abril de 2018 se adelantó la audiencia inicial, en esta oportunidad el tribunal de primera instancia negó las excepciones previas propuestas por la demandada, fijó el litigio, agotó la etapa de saneamiento del proceso y decretó las pruebas solicitadas por las partes (fls. 116 a 119 cdno. 1). 2) La audiencia de pruebas se llevó a cabo el 29 de mayo de 2018 y en esta misma oportunidad se profirió auto mediante el cual se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto (fls. 174 a 178 cdno. 1). 3) El municipio de Monguí adujo que reintegró al departamento de Boyacá la suma de $64´290.856 y que INFIBOY adelantó un pago al departamento por valor de $391´025.261, para un total de $455´316.117 por concepto de valores no ejecutados dentro del convenio 1662 de 2011, agregó que, contrario a lo afirmado en la demanda, el municipio ejecutó parte de las actividades contempladas en el negocio jurídico por un valor de $317´794.066, según se desprende de las observaciones y aclaraciones contenidas en el acta de liquidación bilateral; por último, dijo que en el evento que se ordene la liquidación judicial del contrato sin tener en cuenta la ejecución de las obras realizadas y adelantadas por la Unión Temporal Arcos en desarrollo del convenio interadministrativo 1662 de 2011 se generaría un enriquecimiento sin causa en favor del departamento y en contra del municipio demandado (fls. 178 a 185 cdno. 1). 6 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia 4) El departamento demandante reiteró los argumentos de la demanda, manifestó que el acta de liquidación bilateral del convenio 1667 de 2011 es nula y, por consiguiente, es procedente la liquidación judicial del mencionado negocio jurídico, de tal manera que se ordene al municipio demandado el pago en favor del departamento por un valor de $317´859.237,77, pues, INFIBOY certificó haber consignado la suma de $391´025.261 (fls. 186 y 187 cdno. 1). 5) El Ministerio Público rindió concepto en el cual solicitó acceder a las pretensiones de la demanda toda vez que el alcalde de Monguí manifestó encontrarse de acuerdo con los valores y los ítems incorporados en el acta de liquidación bilateral del convenio 1662 de 2011, sin que se hubiera dejado salvedad alguna; no obstante, en su criterio, la mencionada acta contiene valores errados en relación a los pagos recibidos y el saldo a devolver al departamento de Boyacá por lo que es procedente ajustar la liquidación del contrato, sin que sea este proceso el escenario idóneo para pronunciarse sobre la ejecución del contrato de obra LP-001-2012 celebrado entre el municipio de Monguí y la Unión Temporal Arcos (fls. 188 a 191 cdno. 1) 4.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Boyacá, en providencia de 29 de mayo de 2019, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (fls. 193 a 207 cdno. ppal.) con los siguientes fundamentos: 1) El acta aclaratoria del 19 de agosto de 2014 no fue suscrita por el departamento de Boyacá, ya que solo fue firmada por el alcalde de Monguí y el secretario de cultura departamental, por lo tanto este documento no tiene la virtualidad de modificar el acta de liquidación bilateral del 2 de abril de ese mismo año; empero, el primer documento sí puede ser tenido en cuenta como medio de prueba para efectos de establecer si existió o no un vicio del consentimiento en el acta de liquidación bilateral, dado que en el acta aclaratoria se consignó que el saldo en favor del departamento ascendía realmente a la suma de $773´536.973. 2) El objeto del litigio se centra en establecer si el acta de liquidación bilateral del 2 de abril de 2014 se encuentra viciada de nulidad por la presunta existencia de un vicio del consentimiento, único cargo planteado en la demanda. 7 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia 3) En este caso concreto se acreditó un error contenido en el acta de liquidación bilateral toda vez que existe una discordancia entre lo consignado en ese acto jurídico y la realidad contractual, concretamente en lo que tiene que ver con los recursos reintegrados por el municipio demandado y por el INFIBOY en favor del departamento de Boyacá. 4) De la totalidad de aportes efectuados por el departamento de Boyacá resulta procedente descontar la suma de $455´616.221 correspondiente a los saldos no ejecutados en el convenio interadministrativo no. 1662 de 2011 y que ya fueron girados al departamento, lo que arroja un total en favor de la entidad demandante de $317´290.752. 5) En consecuencia, el convenio interadministrativo no. 1662 de 2011 se liquida judicialmente con un saldo en favor del departamento de Boyacá de $317´290.752, suma que deberá ser restituida por el municipio demandado. 4.
El recurso de apelación Inconforme con la decisión de primera instancia el municipio de Monguí interpuso recurso de apelación que fue concedido en auto del 8 de agosto de 2019 (fls. 223 y 224 cdno. ppal.) y admitido por esta Corporación mediante proveído del 25 de septiembre del mismo año (fl. 234 cdno. ppal.). Los fundamentos del recurso de apelación son, en síntesis, los siguientes: a) Los valores no reintegrados o devueltos al departamento de Boyacá corresponden a los dineros que fueron ejecutados en el contrato de obra suscrito entre el municipio de Monguí y la Unión Temporal Arcos, motivo por el cual el tribunal ha debido valorar en la sentencia las actividades y el porcentaje de ejecución de ese negocio jurídico. b) Por consiguiente, los errores del acta de liquidación no solamente son en relación con los valores a reintegrar al departamento de Boyacá sino, también con las cantidades reales y valores ejecutados en desarrollo del referido convenio no. 1662 de 2011. 8 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia c) El municipio demostró que ejecutó parte de las actividades contempladas por valor de $317´794.066, por lo cual es necesario valorar las aclaraciones y observaciones que efectuó el mismo municipio al acta de liquidación bilateral. d) De aceptarse la tesis del tribunal, según la cual el municipio de Monguí debe reintegrar al departamento Boyacá los valores indicados en la sentencia de primera instancia, se produciría un enriquecimiento sin causa en favor de la segunda entidad territorial en detrimento de la primera, más aún si el departamento en virtud de su supremacía le impuso al municipio la ejecución de obras adicionales que no estaban determinadas en el convenio interadministrativo. 5.
El trámite de segunda instancia Mediante auto del 28 de mayo de 2021 se negó la solicitud probatoria en segunda instancia para que se remitiera copia del expediente contractual 15001233300020170025100 que se adelanta ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Sogamoso (Boyacá) y, el 17 de julio de 2015 (SAMAI índice 34) se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir concepto.
La parte actora (SAMAIL índice 39) pidió que se liquidara judicialmente el convenio 1662 de 2011 de conformidad con la realidad probatoria que obra en el proceso, teniendo en cuenta los pagos y transferencias efectuadas por INFIBOY y el municipio a favor del departamento de Boyacá. El municipio de Monguí, por su parte, alegó que “no se puede aceptar como válido que al finalizar la ejecución del referido convenio el departamento de Boyacá dé por sentado un supuesto incumplimiento del municipio” (SAMAI índice 45).
El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa. II. CONSIDERACIONES Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver el asunto sometido a 9 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y sentido de la decisión, 2) el caso concreto, 3) conclusión y, 4) condena en costas.
Objeto de la controversia y sentido de la decisión La controversia radica en determinar si con los fundamentos invocados en la demanda es posible estudiar la validez del acta de liquidación bilateral del mencionado convenio interadministrativo no. 1667 de 2011 y, por lo tanto, si la misma contiene o no errores aritméticos, tal como lo concluyó el tribunal de primera instancia o, por el contrario, si no resulta viable interpretar la demanda para poder estudiar la legalidad del acta de liquidación y menos aún proceder a su liquidación judicial.
La Sala revocará la sentencia apelada, porque las partes de manera libre y autónoma liquidaron bilateralmente el convenio interadministrativo no. 1667 de 2011 y en la demanda el departamento de Boyacá no invocó ni justificó un vicio del consentimiento consistente en un error de hecho por contener el acta yerros aritméticos, de allí que no podía el juez de primera instancia interpretar la demanda para estudiar la validez del mencionado acto jurídico.
El caso concreto 1) La Sala advierte que en la demanda se invocaron como fundamentos jurídicos, única y exclusivamente, los artículos 141 y 137 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y se alegó que el acta de liquidación bilateral de convenio interadministrativo no. 1667 de 2011 está viciada de nulidad por contener errores aritméticos. En consecuencia, el departamento de Boyacá no formuló o invocó expresamente un vicio del consentimiento ni los artículos 1508 y siguientes del Código Civil, por manera que no resulta válido inferir, como lo hizo el a quo, que lo perseguido por la parte actora es que se declare la nulidad del acta de liquidación bilateral por contener un error en las sumas contenidas en el documento, por cuanto esto no es viable en el marco de una nulidad relativa de un acto contractual que debe ser alegada por la parte demandante, pues, esa circunstancia implicaría desconocer el contenido y alcance del inciso primero del artículo 1743 del Código Civil, norma que prevé: “La nulidad relativa no puede ser declarada por el juez o prefecto sino a pedimento de parte; ni puede pedirse su declaración por el Ministerio Público en el 10 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia solo interés de la ley; ni puede alegarse sino por aquéllos en cuyo beneficio la han establecido las leyes, o por sus herederos o cesionarios; y puede sanearse por el lapso de tiempo o por ratificación de las partes”. 2) En este caso concreto, quedó demostrado que el 23 de junio de 2011, el departamento de Boyacá y el municipio de Monguí (Boyacá) celebraron el convenio de cooperación interinstitucional no. 1667 cuyo objeto contenido en la cláusula primera consistió en “realizar las obras de restauración de la basílica claustro de Monguí, transepto, presbiterio y obras complementarias en otros sectores del conjunto declarado bien de interés cultural del ámbito nacional, de conformidad con los estudios previos presentados por el secretario de cultura y turismo de Boyacá, de acuerdo con las siguientes especificaciones técnicas (…)”1 (fl. 8 cdno. 1).
El valor del negocio jurídico se acordó en la cláusula segunda en los siguientes términos: “El valor del presente convenio es de setecientos ochenta y siete millones seiscientos noventa y cinco mil quinientos ocho pesos ($787´695.508,00) m/cte” (fl. 8 cdno. 1). La distribución de los aportes que conformaban el valor del convenio se estipuló expresamente en la cláusula tercera por las partes, tal como se transcribe a continuación: “Para la ejecución del convenio, el departamento aportará en efectivo la suma de setecientos ochenta millones de pesos ($780´000.000) m/cte provenientes de telefonía móvil y siete millones seiscientos noventa y cinco mil quinientos ocho pesos ($7´695.508) m/cte con recursos del Sistema General de Participaciones” (fl. 8 cdno. 1).
El departamento de Boyacá se obligó a que desembolsaría sus aportes en una cuenta abierta del INFIBOY. La duración del convenio se pactó hasta el 20 de diciembre de 2011 y se convino en que las partes lo liquidarían de mutuo acuerdo (fl. 9 cdno. 1). Luego, el municipio de Monguí celebró el contrato de obra pública LP-001-2012 con la Unión Temporal Arcos cuyo objeto consistió en desarrollar el objeto del 1 El denominado convenio de cooperación interinstitucional no 1667 de 2011 corresponde a un convenio interadministrativo, cuyo fundamento normativo se encuentra en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998 que permite que dos o más entidades públicas se asocien con el fin de cooperar en la ejecución de funciones administrativas o la prestación de servicios públicos, por manera que a este negocio jurídico le resulta aplicable la normativa contenida en la Ley 80 de 1993 (EGCAP). 11 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia convenio de cooperación interinstitucional no. 1667 de 2011 (fls. 29 y 30 Anexo 1). 3) El 2 de abril de 2014, el departamento de Boyacá y el municipio de Monguí (Boyacá) suscribieron acta bilateral de liquidación del convenio no. 1667 de 2011, documento en el cual se consignó lo siguiente: “En la ciudad de Tunja se reunieron: Segundo Antonio Pedraza Parada (alcalde del municipio de Monguí), María Barón Durán (secretaria de hacienda del departamento), Ana Cecilia Torres Calero (secretaria de cultura y turismo del departamento) y Alexandra Ruiz Machado (supervisora del convenio) con el propósito de liquidar de mutuo acuerdo el convenio de la referencia teniendo en cuenta que por medio de oficio 0767 del día 7 de marzo de 2014 remitido por la dirección de contratación del departamento de Boyacá solicita a la supervisora del convenio liquidar bilateralmente el mismo.
Estado de cuenta y certificación de cumplimiento Balance General Descripción Valores Valor total del contrato $787´695.508,00 Valor total ejecutado $6´526.991,25 Valor no ejecutado $781´168.516,75 Valor pagos recibidos $393´847.754,00 Valor a pagar presente acta $0,00 Saldo a favor del municipio de Monguí $0,00 Saldo a liberar a favor del departamento de Boyacá $781´168.516,75 Observaciones y aclaraciones del departamento de Boyacá: 1.
Se procede a la liquidación del convenio 1667 de 2011, teniendo en cuenta la solicitud remitida por la dirección de contratación de la Gobernación de Boyacá. 2. Durante la ejecución del convenio realicé cinco (5) visitas de obra, en donde nunca presencié el apoyo por parte de un profesional de la interventoría de la obra. 3. De acuerdo con el informe presentado por interventoría se procede a proyectar la presente acta de liquidación, en donde se relacionan los ítems que se encuentran en el presupuesto del convenio, teniendo en cuanta que no existe acta de modificación de cantidades aprobadas por las partes del convenio en el momento de la ejecución de las actividades, ya que los ítems relacionados se encuentran ejecutados. 4.
Los valores relacionados son los ejecutados dentro del presupuesto del convenio. Los demás valores en ningún momento fueron aprobados por la Gobernación de Boyacá. Observaciones y aclaraciones del municipio de Monguí: La administración manifiesta su consenso de liquidar bilateralmente el convenio teniendo en cuenta que esto obedece a circunstancias específicas: 1.
Hace referencia a la no actualización de los estudios realizados por el arquitecto Gustavo Murillo en lo referente a normas de sismo resistencia NSR 10, RETILAP, RETIE, normas eléctricas, para el momento de iniciar la intervención 12 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia material de la obra, lo que implicó realizar una serie de obras adicionales autorizadas en su momento por el Ministerio de Cultura. 2.
Tiene relación con la imposibilidad de ejecutar materialmente las cantidades de obra suscritas en el convenio objeto de liquidación, con las verdaderas necesidades de restauración que el proyecto amerita. Como consecuencia de lo anterior el Ministerio de Cultura autorizó realizar unas interventorías que no estaban previstas dentro del convenio. 3.
De las cinco vivistas realizadas por la supervisión dos fueron en el marco del contrato de lo cual existe evidencia en las actas que ella misma firmó, aporto copia, las otras 3 fueron realizadas cuando el contrato de obra estaba suspendido” (fls. 11 y 12 cdno. 1). Finalmente, el 19 de agosto de 2014 el secretario de cultura del departamento de Boyacá y el alcalde de Monguí (Boyacá) suscribieron un documento aclaratorio del acta de liquidación bilateral del convenio no. 1667 de 2011 (fls. 251 y 252 anexo 4) en el que se consignó que los valores reales a devolver a favor del departamento ascendían a la suma de $773´536.973; no obstante, ese documento contractual no fue signado por el secretario de hacienda departamental, funcionario que tenía la delegación para celebrar o modificar el acta de liquidación bilateral (fls. 7 a 10 cdno. 1).
La Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que en aquellos casos en los cuales el contrato se liquida por mutuo acuerdo entre las partes, el documento contiene un consenso acerca de los datos y valores allí establecidos y solo podrá ser controvertido posteriormente: i) en los aspectos que hayan sido materia de salvedad expresa o ii) en aquellas partidas en relación con las cuales pueda probarse un vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo) 2.
En esa perspectiva, el contenido del acta de liquidación bilateral del contrato reviste obligatoriedad para las partes dado que con ella se desarrolla la obligación legal de establecer la finalización y la extinción de la cuenta contractual de conformidad con el contenido del artículo 60 de la Ley 80 de 1993, el cual se impone como regla general en los contratos de tracto sucesivo, de allí que “resulta clara la imposibilidad 2 “La liquidación suscrita sin reparos es un auténtico corte de cuentas entre los contratistas, en la cual se define quién debe a quién y cuánto.
Como es lógico se trata de un acuerdo entre personas capaces de disponer y las reglas sobre el consentimiento sin vicios rigen en su integridad. La jurisprudencia de la Sección Tercera reiteradamente ha sostenido y así lo confirma ahora, que una vez el contrato haya sido liquidado de mutuo acuerdo entre las partes, dicho acto de carácter bilateral no puede ser enjuiciado por vía jurisdiccional, salvo que se invoque algún vicio del consentimiento (error, fuerza o dolo), o alguna otra causal de nulidad que tienda a invalidarla”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 4 de diciembre de 2006, exp. 16.541, MP Mauricio Fajardo Gómez. 13 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia de atribuir el efecto del acuerdo de voluntades al acta de liquidación del contrato exhibida en este proceso sin la firma del representante legal de la entidad contratante, toda vez que no provino de una parte contractual en la forma y términos en que ella ha debido ser representada, en tratándose del finiquito del estado financiero y económico del proyecto (…) ante la ausencia de firma del representante legal o del delegatario con funciones de representación de la entidad estatal contratante, no es viable para este caso aplicar la interpretación jurisprudencial consistente en la fuerza imperativa del acta de liquidación bilateral como claro reflejo de los actos propios”3.
Así las cosas, en este caso concreto no es posible acceder a las súplicas de la demanda toda vez que no resultaba viable que el tribunal de primera instancia interpretara la demanda para inferir que la parte actora invocó o adujo un vicio del consentimiento contenido en el acta de liquidación bilateral. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia apelada porque el acto jurídico que contiene la liquidación bilateral del contrato no es un acto administrativo como se planteó en la demanda sino, por el contrario, una acuerdo de voluntades que tiene como propósito definir el corte de cuentas o balance final de la ejecución del contrato, pues, en esta etapa las partes finiquitan el negocio jurídico y, por lo tanto, realizan un balance económico, jurídico y técnico de las obligaciones y de su ejecución a lo largo de la vigencia del acuerdo de voluntades, de allí que la liquidación tiene como propósito poner punto final al contrato por cuanto se hace un corte de cuentas en el que las partes se dejan a paz y salvo y/o, en su defecto, dejan salvedades para posterior reclamación judicial.
El término liquidación etimológicamente proviene del latín “liquidare” que significa poner término a una cosa, por su parte, el Diccionario de la Lengua Española define liquidar como “poner término a algo o estado de cosas”. En ese orden de ideas, la liquidación del contrato, más que una convención es un pacto jurídico, por cuanto su propósito o finalidad está encaminado a extinguir obligaciones y no a crearlas, por lo tanto la liquidación no es la oportunidad para 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017, exp. 51.526, MP Marta Nubia Velásquez Rico. 14 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia la creación de nuevas relaciones jurídicas o para novar las obligaciones contenidas en el contrato, más aun tratándose de contratos con entidades estatales, por cuanto ello atentaría contra los principios generales contenidos en el artículo 209 de la Constitución Política aplicables a todos los contratos estatales, se encuentren o no regidos por el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.
En ese contexto, la fuerza vinculante del acta de liquidación bilateral proviene de la naturaleza transaccional del acuerdo de voluntades que contiene, por esa precisa razón no es posible desatender el contenido obligacional incorporado, pues, una posición contraria implicaría el desconocimiento de varios axiomas o principios nomofilácticos entre los que se encuentran: la regla derivada del derecho romano “nemo auditur propiam turpidetudinem allegans”, según la cual, nadie puede alegar su propia culpa para fundar una pretensión o reclamación; la obligatoriedad de respetar los actos propios y de no atentar contra ellos, esto es, la teoría del acto propio según la cual “venire contra factum proprium non valet” y, iii) el principio de la buena fe objetiva o “bona fides” que debe imperar en las relaciones jurídicas sustanciales y procesales. 4) En síntesis, dado que el departamento de Boyacá no alegó ni sustentó la existencia de un vicio del consentimiento contenido en el acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo no. 1667 de 2011, no era viable interpretar o darle alcance a la demanda tal como lo hizo el tribunal de primera instancia por cuanto ello desconocería los principios de justicia rogada y del debido proceso del municipio de Monguí. Conclusión La Sala revocará la sentencia apelada, porque en la demanda no se invocó ni alegó un vicio del consentimiento, de allí que el tribunal de primera instancia no debió interpretar la demanda para declarar la nulidad relativa del acta de liquidación bilateral del convenio interadministrativo no. 1667 de 2011, pues, se insiste, la nulidad relativa de un acto o negocio jurídico debe ser expresamente invocada por la parte y no puede ser declarara de oficio por el juez. 15 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia Condena en costas El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 prevé que salvo que se ventile un interés público4 la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, a su turno, el artículo 365 del Código General del Proceso consagra que se condenará en costas “a la parte vencida”.
Para el presente caso la parte vencida es la parte demandante, departamento de Boyacá, por lo que en cuanto se refiere a los gastos del proceso estos serán liquidados de manera concentrada por la secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá, según dispone el artículo 366 del Código General del Proceso. Sobre las agencias en derecho se fijan agencias en derecho en el equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, en los términos del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016.
En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Revócase la sentencia de 29 de mayo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cual queda así: Primero. Niéganse las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas. 2º) Condénase en costas de segunda instancia al departamento de Boyacá y fíjanse agencias en derecho a su cargo en cuantía equivalente a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 4 Al respecto consultar la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, del 11 de octubre de 2021, expediente 63.217, MP Fredy Ibarra Martínez. 16 Expediente: 15001-23-33-000-2016-00684-01 (64.696) Actor: Departamento de Boyacá Controversias contractuales Apelación de sentencia 3º) Ejecutoriada la presente sentencia, por la secretaría devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo su cargo, previas las correspondientes constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Presidente de la Sala Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Aclara el voto La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.