85001233300020190005901 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) Demandantes: Domingo Conde Rueda, Diego Humberto López Martínez, Jorge García Lizarazo y Luis Alexis García Barrera Demandada: Procuraduría General de la Nación, PGN Tema: Sanción de multa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Asunto La Sala, en ejercicio de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias, decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, que negó las pretensiones de la demanda.

I. Antecedentes 1. La demanda 1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1, Domingo Conde Rueda, Diego Humberto López Martínez, Jorge García Lizarazo, Luis Alexis García Barrera, demandaron la nulidad de los actos administrativos disciplinarios de primera y segunda instancia, del 2 de febrero y 12 de octubre de 2018, proferidos por la Procuraduría Regional de Casanare y la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, respectivamente, por medio de los cuales fueron sancionados con suspensión de 3 meses en el ejercicio del cargo de diputados de la Asamblea Departamental de Casanare 2004-2007, convertida en multa para cada uno de $16.871.400.

Como consecuencia de lo anterior, solicitaron a título de restablecimiento del derecho, que se condenara a la PGN a: (i) reintegrar -de manera indexada- el dinero pagado por virtud de la sanción impuesta, (ii) pagar por concepto de daños y perjuicios ocasionados, reparación integral, perjuicios morales, materiales y a la 1 Consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) vida de relación, así como los gastos de la defensa técnica, la suma de $15.000.000 para cada uno, (iii) excluir del registro de antecedentes disciplinarios la sanción impuesta, y (iv) pagar las costas y agencias en derecho. 1.2.

Fundamentos fácticos Los hechos relevantes del caso son los siguientes: Domingo Conde Rueda, Diego Humberto López Martínez, Jorge García Lizarazo y Luis Alexis García Barrera, fueron elegidos como como diputados de la Asamblea Departamental de Casanare para el periodo 2008-2011. Jaime Montañez Pérez presentó queja ante la Procuraduría Regional de Casanare el 23 de febrero de 2012 contra los diputados de la Asamblea Departamental por supuestas irregularidades en la aprobación de la Ordenanza 12 del 30 de noviembre del 20112, ya que a través de sus artículos 543 y 554 se autorizó al gobernador a incorporar mediante decreto los recursos provenientes del ejercicio del cierre fiscal del año anterior, y para que en un término de 6 meses ejecutara los traslados, realizara adiciones y creara asignaciones presupuestales, es decir, modificara el presupuesto anual de rentas y gastos del departamento, en ese sentido, desplazaron hacia el gobernador potestades propias de la corporación departamental de una manera indeterminada.

La Procuraduría Regional de Casanare mediante auto del 30 de julio de 2012 abrió indagación preliminar contra los diputados de la Asamblea Departamental de Casanare. Por auto del 29 de noviembre de 2013, ordenó la apertura de investigación disciplinaria contra estos5. A través de auto del 30 de marzo de 2016, profirió pliego de cargos por haber incurrido a título de dolo en la falta grave de los artículos 34, numerales 16 y 27, y artículo 35, numeral 18, de la Ley 734 de 2 Por medio de la cual se expidió el presupuesto de Rentas, Recursos de Capital y Apropiaciones del Departamento de Casanare para la vigencia fiscal 2012. 3 El artículo en cita señala, “Artículo 54.

Autorícese al Gobernador del Departamento para que mediante Decreto incorpore los recursos provenientes del ejercicio de cierre fiscal de la vigencia inmediatamente anterior, y la celebración de los actos administrativos necesarios para la correcta ejecución del presupuesto del departamento.” 4 El mencionado artículo señala, “Artículo 55.

Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en la Constitución, los tratados de Derecho Internacional Humanitario, los demás 3 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) 2002, en concordancia con los artículos 79 y 80 del Decreto 111 de 1996 y artículos 345, 346, 352 y 353 de la Constitución Política, por desconocer las normas que reglamentan los principios y competencias para la modificación del presupuesto, en razón a que este no puede ser cambiado unilateralmente por el ejecutivo departamental.

La Procuraduría Regional del Casanare profirió fallo de primera instancia el 2 de febrero de 20189, que declaró disciplinariamente responsable a los investigados solo frente al reproche de la facultad otorgada en el artículo 55 de la Ordenanza en cita10, imponiéndoles sanción de suspensión en el ejercicio del cargo por el término de 4 meses, e inhabilidad especial por el mismo tiempo, convertida en salarios, decisión que fue apelada por los ahora demandantes.

La Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública mediante fallo de segunda instancia del 12 de octubre de 201811, modificó la calificación de la culpabilidad, de dolo a culpa gravísima, en consecuencia, cambió la sanción a suspensión en el ejercicio del cargo por 3 meses, convertida en multa de $16.309.020. 1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 29 de la Constitución y 4, 5 y 6 de la Ley 734 de 2002.

Los demandantes sostuvieron en el concepto de violación que las decisiones sancionatorias se encuentran viciadas de nulidad por violación del debido proceso -artículo 29 de la Constitución Política-, y el principio de legalidad por atipicidad de la infracción en materia disciplinaria -artículo 4 de la Ley 734 de 2002-, porque no ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas, los contratos de trabajo y las órdenes superiores emitidas por funcionario competente. 7 Ibídem. 2.

Cumplir con diligencia, eficiencia e imparcialidad el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o perturbación injustificada de un servicio esencial, o que implique abuso indebido del cargo o función. 8 Prohibiciones. A todo servidor público le está prohibido: 1. Incumplir los deberes o abusar de los derechos o extralimitar las funciones contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, los decretos, las ordenanzas, los acuerdos distritales y municipales, los estatutos de la entidad, los reglamentos y los manuales de funciones, las decisiones judiciales y disciplinarias, las convenciones colectivas y los contratos de trabajo. 9 Visible en folio 20 del expediente digitalizado en SAMAI en el documento 8_ED_ACTUACIONE_0020190005900. 10 No se condenó al actor por la autorización otorgada en el artículo 54 de la Ordenanza en cita, pues consideró que la autorización corresponde a una que está determinada en las normas reglamentarias, 11 Visible en folio 42 del expediente ídem. 4 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) existe prohibición constitucional, legal o reglamentaria sobre el hecho de facultar al gobernador del departamento para realizar operaciones de tesorería provenientes del superávit del ejercicio anterior, antes por el contrario, ejecutar el gasto público tiene amparo en el sistema presupuestal.

Así mismo, aclararon que en todo caso el artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, facultó al gobernador para ejecutar el presupuesto, no para modificarlo ni para realizar o efectuar aumentos en las cuantías de las apropiaciones aprobadas inicialmente por la Asamblea en la ordenanza de presupuesto, ni tampoco crear nuevos rubros dentro del mismo. 2.

Contestación de la demanda12 La PGN contestó la demanda y se opuso a las pretensiones con base en los siguientes argumentos: La autoridad disciplinaria no vulneró el debido proceso de los investigados, toda vez que durante el trámite disciplinario actuó de conformidad con la Constitución y la ley, les garantizó el derecho a defenderse y contradecir las decisiones tomadas en el proceso administrativo sancionatorio.

No se incurrió en indebida valoración probatoria, toda vez que, de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, se logró concluir que los accionantes en su calidad de diputados para la época de los hechos incumplieron con las reglas fijadas por la Constitución, la ley y los reglamentos, sobre la aprobación del presupuesto departamental para el año 2012, en consecuencia, la conducta reprochada constituyó falta disciplinaria, al concurrir los elementos de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad.

La autoridad disciplinaria comprobó la infracción de las normas enrostradas a los investigados, esto es el artículo 34, numerales 1 y 2, y el artículo 35 de la Ley 734 de 2002, en concordancia con los artículos 345, 352 y 353 de la Constitución, y los artículos 79 y 80 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en adelante EOP, tratándose de una falta prevista en el ordenamiento jurídico como una infracción a directrices que les eran de obligatorio cumplimiento en su calidad de diputados de Casanare.

El operador disciplinario lo que censuró fue la autorización otorgada al gobernador de Casanare a través de la ordenanza citada, para modificar unilateralmente el presupuesto de rentas y gastos, lo que transgredió el procedimiento que se debía 12 Visible en folio 113 del expediente digitalizado en SAMAI en el documento 8_ED_ACTUACIONE_0020190005900. 5 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) seguir (artículos 62 y 63 de la Ordenanza 102 de 1996), cuando se requiriera hacer traslados, adiciones o crear partidas presupuestales, ya que las mismas solo proceden por autorización de la Asamblea con la concurrencia de los presupuestos de temporalidad y precisión. Los hechos objeto de reproche se encuentran acreditados, al estar comprobada la infracción al ordenamiento jurídico en razón de la facultad otorgada al gobernador del citado departamento en virtud del artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, pues las atribuciones que se conceden al ejecutivo no pueden ser genéricas o indeterminadas a la luz de lo previsto en la Constitución y la ley, y en ellas se deben respetar los límites de las competencias, en ese sentido, la delegación debe estar fijada para temas específicos y no generales. 3.

La sentencia apelada13 El Tribunal Administrativo del Casanare14, en sentencia de primera instancia del 11 de febrero de 2021, negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: La autoridad disciplinante no vulneró el debido proceso de los investigados, esto por cuanto describió de manera clara los hechos imputados permitiendo a los investigados rendir descargos, aportar o solicitar pruebas, presentar los recursos de ley correspondientes, y en general ejercer la defensa técnica que desplegaron a través de su apoderado de confianza.

El juicio de adecuación típica se hizo de manera correcta porque como se observa en el pliego de cargos y en las providencias sancionatorias en ambas instancias, en las que se indicó claramente lo siguiente: (i) los actores participaron en la discusión del proyecto que se convirtió en Ordenanza 12 de 2011, por la cual se adoptó el presupuesto general de Casanare para el año 2012, (ii) lo hicieron en ejercicio de sus funciones como diputados, integrantes de la comisión reglamentaria y en la votación de plenaria, en la que aprobaron el texto propuesto por esa comisión, (iii) en el artículo 55 de la ordenanza se autorizó al gobernador para adoptar decisiones relativas al presupuesto, (iv) según la perspectiva de la autoridad disciplinaria, esas autorizaciones desbordaron el marco constitucional de Hacienda Pública, el EOP (D.L. 111 de 1996) y el régimen propio de la Asamblea de Casanare (arts. 62 y 63 de la Ordenanza 102/1996), al considerar que desplazaron hacia el gobernador potestades propias de la corporación departamental de una manera indeterminada, ubicándose la adecuación típica en 13 Visible en índice 2 del expediente digitalizado en SAMAI, en el documento 35_ED_ACTUACIONE_2685001233300 020190(.pdf) NroActua 2. 14 M.P. Néstor Trujillo González. 6 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) el artículo 34, numerales 1 y 2, y en el artículo 35, numeral 1, de la Ley 734 de 2002.

El operador disciplinario estableció que los investigados desconocieron el deber funcional de ceñir las determinaciones relativas a las modificaciones del presupuesto departamental a las reglas de los artículos 345, 346, 352 y 353 de la Carta y a los arts. 76, 77, 79 y 80 al 84 del EOP (Ley 18 de 1999, compilación del D.L. 111 de 1996), en consecuencia, el argumento relativo a la indebida adecuación típica de la conducta como garantía del debido proceso no tiene vocación de prosperar.

Aunado a lo anterior, se logró comprobar lo siguiente: (i) el gobernador pidió facultades para celebrar (entiéndase expedir) los actos administrativos necesarios para la correcta ejecución del presupuesto, (ii) los actores y otros diputados ampliaron esas atribuciones, precedidas del verbo rector ejecutar, a traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, (iii) la comisión no explicó en su informe a plenaria las razones ni los alcances de esa nueva redacción no propuesta por el gobernador, ni autorizada por el gobierno departamental, de manera que el artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, confirió más de lo que el gobernador pidió15, y declinando esta corporación departamental a sus propias competencias, dejando de lado el régimen orgánico de presupuesto, y el de conformación del plan periódico de desarrollo que debían observar.

La ilicitud sustancial se encuentra acreditada, por cuanto los diputados tenían el deber de conocer la normativa y la jurisprudencia constitucional, en virtud de la debida diligencia, ya que cuando menos les correspondía oír asesores técnicos, examinar con rigor el alcance de las autorizaciones pedidas por el gobernador a través del proyecto de ordenanza, y las que finalmente se otorgaron, pero no lo hicieron; en ese sentido, se comprobó que la conducta imputada objetivamente existió y fueron los demandantes quienes la realizaron.

El efecto útil del artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, permite determinar que se violentaron las normas constitucionales y legales que gobiernan los presupuestos públicos, más aún porque la Corte Constitucional ha enseñado como esas atribuciones de las corporaciones administrativas son propias e intransferibles a través del mecanismo de las facultades extraordinarias -artículo 300-9 de la Carta-. 15 Permitirle, durante los primeros seis (6) meses de la vigencia fiscal de 2012, disponer a discreción, sin intervención previa de la asamblea, lo que estimara necesario para dar cumplimiento al programa de gobierno, en materia de traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales. 7 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) 4.

El recurso de apelación16 La parte demandante presentó recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos: La autoridad disciplinaria vulneró el debido proceso de los investigados, en razón a que el cargo único que les endilgó es atípico, esto por cuanto el artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, que es del siguiente tenor: «facúltese al gobernador del departamento de Casanare por el termino de 6 meses para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y a la presente ordenanza y celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto» (subrayado por la defensa), autoriza solo para ejecutar los traslados y demás modificaciones presupuestales, lo cual no conlleva a ampliar la norma hasta modificar el presupuesto, aspecto que denota la falta de tipicidad en la infracción. No es cierto que el efecto útil del artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011 permite determinar que se violentaron las normas que gobiernan los presupuestos estatales, pues si ello fuese así, no existiría dentro de la referida ordenanza un capítulo especial para regular, lo atinente a «las modificaciones presupuestales», en ese sentido, lo que ocurrió fue un exceso de ritualidad manifiesto o una norma fútil vista desde el aspecto disciplinario, es decir, la ordenanza en su contexto contiene las regulaciones sobre modificaciones presupuestales -artículos 41 y s.s.-, generando un exceso de regulación con el artículo referido. 5.

Pronunciamiento en segunda instancia Las partes17 guardaron silencio en esta oportunidad procesal, también el Ministerio Público se abstuvo de presentar su concepto, tal como se observa del informe de secretarial del 16 de noviembre de 202118. II.- Consideraciones 6. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la autoridad disciplinaria vulneró el debido proceso y desconoció el principio de legalidad porque la conducta endilgada era atípica, o 16 Visible en índice 2 del expediente digitalizado en SAMAI, documento 38_ED_ACTUACIONE_29APELACIONJO RGE(.doc) NroActua 2. 17 A índice 8 del expediente digitalizado en SAMAI, se observa memorial allegado vía correo electrónico por la parte demandada, con renuncia al poder otorgado. 18 Visible en el índice 10 del expediente digitalizado en SAMAI. 8 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) si por el contrario, el proceso disciplinario se surtió en debida forma y con observancia de las garantías sustanciales de los investigados y de conformidad con lo establecido en la ley sustancial y procesal. 7.

Cuestiones previas sobre la convencionalidad de la facultad de la PGN para investigar, sancionar, destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular Para resolver el primer problema jurídico propuesto, la Sala (i) se referirá a los debates de la Asamblea Nacional Constituyente en torno a la facultad de la PGN para investigar, sancionar, destituir e inhabilitar a funcionarios de elección popular, (ii) aludirá a la reciente jurisprudencia contenciosa sobre la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular, y (iii) mencionará el carácter vinculante u obligatorio del precedente judicial. 7.1.

Estudio de los debates de la Asamblea Nacional Constituyente respecto de la facultad de la PGN para investigar y sancionar a funcionarios de elección popular El estudio de las -pocas y además desordenadas- discusiones que se dieron al interior de la Asamblea Nacional Constituyente sobre la competencia disciplinaria de la PGN sobre los funcionarios públicos de elección popular permite concluir que la verdadera intención del constituyente primario no era el de atribuir a la PGN la competencia para desvincular a funcionarios de elección popular, o por lo menos, tuvo muchas dudas y reparos al respecto.

En efecto, sobre la potestad para desvincular funcionarios de elección popular, el 24 de abril de 1991 se desarrolló el siguiente debate en la Comisión IV de la Asamblea Nacional Constituyente: «creo que hay un caso que vale la pena considerar, y es el caso de los funcionarios que son de elección popular, porque evidentemente ahí se está creando un problema bastante grave, si se entrega esa potestad de desvinculación del cargo a funcionarios de elección popular.

Yo entiendo que una persona comete una falta de esa naturaleza de ser destituida, pero después de un proceso distinto, necesariamente en virtud de esta capacidad sancionatoria, que si algo la caracteriza es lo expedita que puede ser. Y no sé si valga la pena, y aquí recojo también el proyecto de gobierno, se menciona expresamente que esta facultad rige excepto para los casos en que se dé la elección popular, porque 9 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) indiscutiblemente ese es un conflicto político complicado y puede convertirse en un instrumento de persecución política19. «No. Habría simplemente que añadir (…) que no se incluyan los funcionarios de elección popular, para la desvinculación del cargo, exacto, exclusivamente para eso, no para los efectos de la investigación y sanción. O darles un fuero, alguna cosa así. «… entonces evidentemente el Procurador se le impedirá desvincular del cargo a otro tipo de funcionarios que no lo tengan bajo su órbita otro tipo de personal. «No, la Procuraduría en general tiene esa potestad disciplinaria.

Está ya aprobado. En el numeral quinto [en la actual constitución numeral 6 del artículo 277], supervigilar la conducta oficial de los servidores públicos, incluso los de elección popular, y ejercer el poder disciplinario. Salvo lo dispuesto en otras normas constitucionales, adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley.

Ahí está el poder disciplinario en general. Esto tiene relación con la autoridad. En el momento de ser ejercida sobre los subalternos. Es concretamente ese el caso (…) Es decir cuando no se ejerce la potestad de vigilancia por el superior jerárquico20” (Subrayas fuera de texto). Pese a las dudas planteadas en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, los artículos 277.6 y 278.1 de la Constitución, finalmente atribuyeron al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, entre otras, las funciones de (i) ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive los de elección popular, (ii) ejercer preferentemente el poder disciplinario, (iii) adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley, (iv) desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que (a) infrinja de manera manifiesta la Constitución o la ley, (b) derive evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones, (c) obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional, y (d) obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. 19 Fl. 75 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 277-278 – Sesión Comisión Cuarta de 24 de abril. 20 Fl. 76 – 77 Asamblea Nacional Constituyente, Antecedentes artículo 277-278 – Sesión Comisión Cuarta de 24 de abril. 10 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) 7.2.

La jurisprudencia contenciosa sobre la inconvencionalidad de la facultad de la PGN para suspender, destituir e inhabilitar a servidores públicos de elección popular Con fundamento en lo previsto en los artículos 277.621 y 278.122 de la Constitución Política de 1991, y con base en la doctrina constitucional sobre la materia, el Consejo de Estado había reconocido validez constitucional a la potestad de la PGN para imponer sanciones disciplinarias de suspensión y destitución a servidores públicos de elección popular.

Sin embargo, esta Subsección ha considerado en recientes sentencias23, luego de efectuar un ejercicio de control de convencionalidad, que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, especialmente la emitida en los casos López Mendoza contra Venezuela en 2011 y, Petro Urrego contra Colombia en 2020, evidencia un nuevo contexto normativo, que en razón del postulado del derecho viviente, obliga a las autoridades judiciales y administrativas a realizar una interpretación del sistema jurídico interno conforme con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que permite concluir que: (i) de conformidad con el art. 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos -especialmente la contenida en los precedentes López Mendoza contra Venezuela y, Petro Urrego contra Colombia-, los derechos políticos sólo pueden ser limitados por autoridades jurisdiccionales -no necesariamente de naturaleza penal-, autónomas e independientes, a través de procesos judiciales respetuosos del debido proceso, (ii) en consecuencia, la facultad de la PGN para sancionar a los servidores elegidos democráticamente es inconvencional, porque (a) ello limita el derecho 21 Según el cual, el procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá entre otras, la función de ejercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley. 22 Según el cual, el procurador general de la Nación ejercerá directamente, entre otras, la función de desvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo. 23 La Sala se refiere a las sentencias del (1) 29 de junio de 2023 proferida en el expediente 2013- 00561-00 [1093-2013], (2) 27 de julio de 2023 expedida en el expediente 2017-351-01 [5471-2019], (3) 3 de agosto de 2023 expedida en el expediente 2015-00321-02 [2849-2019], (3) 11 de agosto de 2023 proferida en el expediente 2014-00564-01 [5828-2018], (4) 11 de agosto de 2023 expedida en el expediente 2014-00564-01 [5828-2018] y (5) 11 de agosto de 2023 proferida en el expediente 2014-340-02 [0816-2015]. 11 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) político al sufragio pasivo, es decir, a ser elegido, y (b) la PGN es una autoridad de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.

Incluso así lo consideró la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos, en resolución del 25 de noviembre de 2021, al efectuar la «supervisión de cumplimiento de [la] sentencia» del 8 de julio de 2020, proferida en el caso Petro Urrego contra Colombia, concluyó que el Estado colombiano sigue incumpliendo la Convención Americana porque la PGN aún conserva la facultad de limitar los derechos políticos de los servidores públicos elegidos democráticamente, vía suspensión o destitución. En este punto es importante señalar, que frente a la orden de la CIDH al Estado Colombiano de efectuar los ajustes al ordenamiento interno a través de medidas legislativas para armonizarlo con las normas convencionales, la PGN presentó el proyecto que dio origen a la Ley 2094 de 2021 «por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones», legislación en la que se le pretendieron asignar funciones jurisdiccionales al ente de control disciplinario.

Sin embargo, mediante sentencia C-030 de 2023 la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de las disposiciones que atribuían tareas jurisdiccionales al órgano de control, en el entendido de que la determinación de las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, corresponderá al juez contencioso administrativo, en virtud del trámite del recurso extraordinario de revisión cuando se impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad, conforme lo establece el artículo 54 de la referida Ley 2094 de 2021. 7.4.

El caso concreto El presente control de nulidad y restablecimiento del derecho está dirigido contra los actos administrativos disciplinarios de primera y segunda instancia, del 2 de febrero y 12 de octubre de 2018, proferidos por la Procuraduría Regional de Casanare y la Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública, respectivamente, por medio de los cuales fueron sancionados con suspensión de 3 meses en el ejercicio del cargo de diputados de la Asamblea Departamental de Casanare 2004-2007, convertida en multa para cada uno de $16.871.400.

Sobre el particular la Sala considera importante anotar que para efectos del control de convencionalidad que se realiza la sanción disciplinaria de suspensión de 3 meses que fue impuesta a los demandantes, al ser finalmente convertida en una multa de $16.871.400, con ella la PGN no contrarió el orden convencional en la medida en que el régimen disciplinario contenido en la Ley 734 de 2002 no le 12 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) atribuye a las multas el alcance de limitar el derecho político pasivo de ser elegido para ocupar una investidura o dignidad pública.

Por consiguiente, la Subsección continuará el estudio y resolución del problema jurídico propuesto. 8. Estudio y resolución del problema jurídico planteado 8.1. Normativa aplicable para la modificación de los presupuestos departamentales La Constitución Política establece en el numeral 5 del artículo 300 que el órgano competente para fijar el presupuesto en los departamentos es la Asamblea Departamental, por lo que a dicha Corporación le corresponde «expedir las normas orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y gastos».

También dispone su artículo 345 ibidem que «en tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el de gastos. Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto».

Por su parte, el artículo 352 superior versa que «además de lo señalado en esta Constitución, la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos y entidades estatales para contratar».

Aunado a lo anterior, el EOP -Decreto 111 de 1996-, al regular el régimen de modificaciones al Presupuesto General de la Nación en sus artículos 76 a 88, precisa que las adiciones o traslados presupuestarios que modifiquen los montos aprobados por el Congreso deben ser efectuados mediante una ley, pese a lo anterior, se advierte que el gobierno puede hacerlos cuando se hayan decretado estados de excepción. En efecto, los artículos 80, 81, 83 y 88 del EOP precisan lo siguiente: «Art. 80.

El Gobierno Nacional presentará al Congreso Nacional, proyectos de ley sobre traslados y créditos adicionales al presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto por concepto de gastos de funcionamiento, servicio de la deuda pública e inversión. 13 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) Art. 81.

Ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto sin que en la ley o decreto respectivo se establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contra créditos a la ley de apropiaciones.

(…) Art. 83. Los créditos adicionales y traslados al presupuesto general de la Nación destinados a atender gastos ocasionados por los estados de excepción, serán efectuados por el gobierno en los términos que éste señale. La fuente de gasto público será el decreto que declare el estado de excepción respectivo. (…) Art. 88. Los créditos adicionales al presupuesto de gastos no podrán ser abiertos por el Congreso sino a solicitud del gobierno, por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.».

En torno a la modificación del presupuesto la Corte Constitucional en sentencia C- 357 de 199424 sostuvo que es una facultad que atañe únicamente al Congreso, y que es inconstitucional que la ley de presupuesto otorgue al gobierno una prerrogativa que la Constitución no le confirió. En esa misma oportunidad, la Corte concluyó que «…si el Gobierno pretende aumentar las apropiaciones presupuestales con el fin previsto en el artículo 71, deberá acudir al Congreso, para que se modifique el Presupuesto, mediante la apertura de los créditos adicionales que sean necesarios…».

Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia C-772 de 1998, expuso que el presupuesto en el Estado Social de Derecho es una expresión de la separación de poderes y un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, que como tal le corresponde expedir al Congreso en cuanto órgano de representación popular, también reiteró que la modificación del presupuesto le corresponde al legislador ordinario en tiempos de paz, y al extraordinario cuando se declaren estados de excepción, en los siguientes términos, «(…) La Ley Orgánica de Presupuesto, actualmente compilada en el Decreto 111 de 1996, prevé en sus artículos 83 y 84 la posibilidad de que el Gobierno Nacional introduzca directamente modificaciones al presupuesto general de la Nación, a través de créditos adicionales y traslados, pero única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. (…) Es decir, que en desarrollo del mandato del artículo 352 superior, el legislador, en la correspondiente ley orgánica de presupuesto, introdujo una excepción al principio rector que señala que la modificación del mismo es competencia del Congreso, tal excepción encuentra fundamento constitucional precisamente en la norma superior citada, pues en ella el Constituyente le atribuyó de manera expresa al legislador la facultad, para, a través 24 Al revisar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 88 de 1993, por medio de la cual se decretó el presupuesto de rentas y gastos de la Nación para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 1994, y con fundamento en las normas vigentes para ese momento, 14 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) de una ley orgánica, regular entre otros aspectos, el relativo a la modificación del presupuesto.

El citado artículo 83 del Estatuto Orgánico de Presupuesto, establece que en esos casos la fuente del gasto público será el decreto que declare el estado de excepción, es decir el correspondiente decreto legislativo (…). Queda claro entonces, que el Presupuesto General de la Nación solamente puede ser modificado por el legislador, salvo en los casos de declaratoria de estados de excepción, (arts. 213, 215 C.P.), en los cuales está habilitado para hacerlo el gobierno nacional, tal como lo establece el Estatuto Orgánico de Presupuesto, lo que equivale a señalar que en tiempos de normalidad el presupuesto sólo puede ser modificado por el Congreso, mientras que en los casos de perturbación del orden económico y social, el ejecutivo, previa la declaratoria del estado de excepción (…)».

Ahora bien, el Consejo de Estado en concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil el 5 de junio de 200825, refirió: «Por disposición constitucional, la programación, aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de los municipios, como entidades territoriales que son, se regulan por la misma Constitución, la ley Orgánica del Presupuesto y las normas orgánicas que compete dictar a los concejos en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 313, numeral 5º, superior, aplicando en lo pertinente “los principios y las disposiciones” establecidos en el Título XII de la Carta.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto, compilado en el decreto nacional 111 de 1996, determina las reglas para las “modificaciones al presupuesto”, como parte de la ejecución del mismo, en los artículos 76, 77, 79, 80, 81, 82, 83 y 84, conforme a los cuales pueden darse las siguientes situaciones: 1. La reducción o el aplazamiento de las apropiaciones presupuestales, total o parcialmente, porque los recaudos del año pueden ser inferiores a los compromisos; o no se aprobaron nuevos recursos; o los nuevos recursos aprobados resultan insuficientes; o no se perfeccionan los recursos de crédito autorizados; o por razones de coherencia macroeconómica.

El Gobierno Nacional, por decreto y previo concepto del Consejo de Ministros, señala las apropiaciones que deben reducirse o aplazarse. La competencia se radica en el Gobierno Nacional pues la jurisprudencia ha interpretado que las reducciones o aplazamientos no modifican el presupuesto, en sentido estricto; pero sí deben tomarse en forma razonable y proporcionada y a través de un acto administrativo sujeto a control judicial. 2.

Las adiciones al presupuesto o créditos adicionales, para aumentar el monto de las apropiaciones o complementar las insuficientes, o ampliar los servicios 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, M.P. William Zambrano Cetina, Radicación número: 11001-03-06- 000-2008-00022-00 (1889) Actor: Ministerio del Interior y de Justicia. 15 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) existentes, o establecer nuevos servicios autorizados por la ley.

La jurisprudencia distingue los créditos suplementales, que corresponden al aumento de una determinada apropiación, y los créditos extraordinarios, cuando se crea una partida. En ambos casos la competencia es del Congreso a iniciativa del Gobierno Nacional, porque se están variando las partidas que el mismo Congreso aprobó. El Gobierno Nacional asume esta competencia cuando las adiciones sean única y exclusivamente para atender gastos ocasionados por la declaratoria de estados de excepción. 3.

Los movimientos presupuestales consistentes en aumentar una partida (crédito) disminuyendo otra (contracrédito), sin alterar el monto total de los presupuestos de funcionamiento, inversión o servicio de la deuda, en cada sección presupuestal, o sea, que sólo afectan el anexo del decreto de liquidación del presupuesto, se denominan “traslados presupuestales internos”.

Competen al jefe del órgano respectivo, mediante resolución que debe ser refrendada por la Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para su validez, y concepto previo favorable del Departamento de Planeación Nacional si se trata del presupuesto de inversión. Por su parte, en relación con el artículo 110 del mismo Decreto Ley 111 de 1996, con base en el cual se pregunta si el alcalde podría realizar traslados presupuestales sin autorización del concejo (pregunta 4), la Sala observa que dicho artículo no modifica ni crea excepciones respecto de las reglas antes mencionadas, en ese sentido, la capacidad para contratar que se regula en esa disposición legal, no se extiende a la posibilidad de modificar el presupuesto por fuera de lo previsto en las normas presupuestales aplicables en cada caso particular.

Valga aclarar que en el nivel territorial no existe posibilidad normativa alguna para asimilar los estados de excepción, a situaciones locales, de manera que tampoco el alcalde municipal podrá asumir competencia para modificar el presupuesto». Resulta pertinente indicar que las anteriores disposiciones y citas jurisprudenciales son aplicables, tanto a nivel nacional, como territorial, puesto que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 352 superior, las autoridades nacionales y territoriales, así como las descentralizadas de cualquier nivel administrativo, están sometidas a la ley orgánica de presupuesto para efectos de programar, aprobar, modificar, y ejecutar el presupuesto.

Ahora, en cuanto a la distribución de competencias entre gobernadores y asambleas, y entre alcaldes y concejos, para la modificación del presupuesto, la jurisprudencia constitucional ha precisado que esa atribución de las asambleas y los concejos en tiempos de normalidad institucional es privativa e indelegable, como se indica a continuación en la jurisprudencia constitucional: 16 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) «El EOP (Decreto 111 de 1996) diseña un mecanismo rígido para tales modificaciones, así: (…) De manera que siempre el órgano colegiado ha de intervenir cuando corresponda aumentar la cuantía de las apropiaciones iniciales o incluir nuevas tanto para funcionamiento como para inversión y servicio de la deuda, esto es, virtualmente para todo lo que pudiera ser objeto de traslados entre partidas del presupuesto o de adiciones a las mismas.

Será el respectivo ejecutivo (Gobierno, gobernadores y alcaldes) el que pueda disminuirlas y, eventualmente, en virtud de contracréditos hacer otros movimientos. La comprensión que ha fijado la Corte Constitucional para esas restricciones puede verse, entre otras, en la siguiente sentencia: Consecuencia inmediata del principio de legalidad del gasto público es la disposición contenida en el segundo inciso del artículo 345 de la Constitución26, que indica que los traslados presupuestales deben ser ordenados por el legislador, sin que sea posible que éste resigne dicha facultad en el Ejecutivo.

Sobre el particular la Corte ha insistido en la necesidad de que dichos traslados sean aprobados directamente por el legislador. En este sentido ha expresado lo siguiente: “Tal y como ya lo ha señalado esta Corporación, el principio de legalidad del gasto constituye un importante fundamento de las democracias constitucionales. Según tal principio, es el Congreso y no el Gobierno quien debe autorizar cómo se deben invertir los dineros del erario público, lo cual explica la llamada fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad de gasto gubernamental27.

Con base en tales principios, esta Corporación ha concluido que no puede ordinariamente el Gobierno modificar el presupuesto, pues tal atribución corresponde al Congreso, como legislador ordinario, o al Ejecutivo, cuando actúa como legislador extraordinario durante los estados de excepción28, por lo cual son inconstitucionales los créditos adicionales o los traslados presupuestales administrativos.

Es cierto pues, como lo señala uno de los intervinientes, que no puede la ley orgánica atribuir al Gobierno la facultad de modificar el presupuesto.”29 Así pues son inconstitucionales los traslados presupuestales administrativos, por lo cual no se ajusta a la Constitución el que el Congreso le ordene al Gobierno llevar a cabo tal operación. A propósito, no sobra recordar como en oportunidades anteriores la Corte encontró fundadas objeciones presidenciales que acusaban proyectos de ley por vulneración de los artículos 345 y 346 de la Constitución, al 26 El texto del segundo inciso del artículo 345 de la Constitución Política es el siguiente: “Tampoco podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales, o por los concejos distritales o municipales, ni transferir crédito alguno a objeto no previsto en el respectivo presupuesto.” 27 Ver sentencia C-695/96.

MP Alejandro Martínez Caballero. Fundamento Jurídico No 9 y ss. 28 Ver, entre otras, la sentencia C-357/94 y C-695/96. 29 Sentencia C- 192 de 1997, M.P Alejandro Martínez Caballero. Al respecto pueden consultarse también las sentencias C- 685 de 1996 y C- 357 de 1994. 17 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) ordenar al Gobierno hacer traslados presupuestales a fin de asignar recursos para el financiamiento de proyectos señalados por el Congreso30».

De conformidad con lo anterior, se tiene que el Congreso no puede desprenderse de la potestad de votar las modificaciones al presupuesto, sea mediante orden al gobierno o mediante autorizaciones para que lo haga en su lugar, en ese sentido, tampoco pueden hacerlo las asambleas departamentales a favor de los gobernadores, ni los concejos municipales para los alcaldes.

En sentencia C-357 de 1994, la Corte Constitucional señaló al respecto que para modificar el presupuesto el ejecutivo siempre debe contar con la voluntad concurrente de la corporación de elección popular. También ha expresado la Corte Constitucional en la sentencia C-050 de 1997, «el que las facultades extraordinarias deban ser "precisas", significa que, además de necesarias e indispensables para el logro de determinado fin, han de ser también puntuales, ciertas, exactas.

Ello es explicable, pues son la excepción a la regla general que enseña que de ordinario la elaboración de las leyes "corresponde al Congreso". Así, pues, en tratándose de la competencia para el ejercicio de facultades extraordinarias, no cabe duda de que el Presidente de la República debe discurrir bajo estrictos criterios restrictivos.»31 Ya en la sentencia C-074 de 1993, que por axioma antinómico, lo que semánticamente se contrapone a lo preciso, es lo impreciso, lo vago, lo ambiguo, lo ilimitado, pero no lo amplio cuando es claro, ni lo genérico cuando es limitado y nítido.

Tampoco es admisible identificar como extensivo de lo preciso lo restringido o lo expreso, porque lo que exige la Constitución en materia de facultades extraordinarias es su claridad, su inequivocidad, su delimitada y concisa expresión normativa, pero no su total expresividad32. Siguiendo con este derrotero la doctrina ha expresado que «las modificaciones al presupuesto están sometidas al principio según el cual las cosas se deshacen como se hacen.

Ello quiere decir que la composición del gasto aprobado por el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales solo pueden ser aumentadas o modificadas por dichos cuerpos colegiados. (…) El presupuesto de gastos debe ser aprobado por el respectivo Cuerpo Colegiado a nivel de Secciones distinguiendo entre Gastos de funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública y Programas y subprogramas de inversión.»33 8.2.

Resolución de los cargos de apelación referidos al problema jurídico 30 Corte Constitucional, sentencia C-1249 de 2001, Marco Gerardo Monroy Cabra. Invoca, entre otros precedentes, el fallo C-581 de 1997. 31 Sentencia C-050 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía 32 Sentencia C-74 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón 33 Mejía Cardona, Mario.

El Laberinto Fiscal. Escuela Superior de Administración Pública. Bogotá, 2002 18 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) La parte recurrente afirmó que el Tribunal A quo no tuvo en cuenta la presunta vulneración del debido proceso por parte de la autoridad disciplinaria, por cuanto el cargo único endilgado a los sancionados es atípico, en razón a que el artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011, faculta «al gobernador del departamento de Casanare por el termino de seis (6) meses para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y a la presente ordenanza y celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto” (subrayado por la defensa), y en ese sentido, la autorización esta ceñida a ejecutar los traslados y demás modificaciones presupuestales, lo cual no conlleva a ampliar la norma hasta modificar el presupuesto.

Así mismo, expuso que no es cierto que el efecto útil del artículo 55 de la Ordenanza 12 de 2011 permite determinar que se violentaron las normas que gobiernan los presupuestos estatales, pues si ello fuese así, no existiría dentro de la referida ordenanza un capítulo especial para regular, lo atinente a «las modificaciones presupuestales», en ese sentido, lo que ocurrió fue un exceso de ritualidad manifiesto o una norma fútil vista desde el aspecto disciplinario, es decir, la ordenanza en su contexto contiene las regulaciones sobre modificaciones presupuestales -artículos 41 y s.s.-, generando un exceso de regulación con el artículo referido.

Para analizar los argumentos expuestos la Sala considera pertinente referenciar los hechos probados en el expediente, de la siguiente manera: - Dentro del trámite para la aprobación de la Ordenanza 012 de 2011, por la cual se expide el presupuesto general de rentas y recursos de capital y de apropiaciones del departamento de Casanare para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 diciembre de 201234, se presentó el proyecto de Ordenanza que previó autorizaciones al gobernador del siguiente tenor: «Artículo 55.

Autorícese al Gobernador del Departamento, para la celebración de actos administrativos necesarios para la correcta ejecución del presupuesto del Departamento.» - Los demandantes hicieron parte de la comisión que estudió el proyecto de Ordenanza 012 de 201135, y el texto que pasó para segundo debate, en lo que atañe al artículo 55, fue el siguiente: 34 carpeta CD FOLIO 110, subcarpeta Expediente 2018-80707.

Página 10. 35 páginas 9, 37 y 40, carpeta Anexo 02, carpeta CD FOLIO 110. 19 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) «Artículo 55. Facúltese al gobernador del departamento de Casanare por el término de seis (6) meses para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y la presente ordenanza, celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto.» - En el informe de comisión para segundo debate, se precisó que el 22 de diciembre de 2011 el gobernador encargado remitió a la Asamblea una adenda, en la cual se efectúan unas correcciones al proyecto de ordenanza 012 de 2011, consistentes en incluir en la sección presupuestal de la Secretaría de Hacienda algunos valores que no concordaban con lo indicado en el Plan Operativo Anual de Inversiones, POAI, en el informe no se precisó si la modificación del texto de los aludidos artículos correspondió a iniciativa de la comisión, o hizo parte de las correcciones que hizo el gobernador y tampoco se alude al estudio de las facultades otorgadas en el artículo 5536. - De acuerdo con el citado informe de comisión «se realizó una revisión minuciosa a las disposiciones generales del presupuesto contempladas en el proyecto de ordenanza 11 de 2011.

A través de estas disposiciones generales se conceden las herramientas presupuestales necesarias para que el Gobierno Departamental pueda ejecutar el presupuesto de la vigencia 2012, entre las cuales se encuentran las facultades para contratar»37, sin hacer mención alguna a las facultades incorporadas por la comisión de Presupuesto y Hacienda Pública de la Asamblea Departamental en el texto propuesto para segundo debate. - El texto propuesto del artículo 55 por la comisión de Presupuesto y Hacienda Pública para tercer debate fue el siguiente: «Artículo 55.

Facúltese al Gobernador del Departamento de Casanare por el término de seis (6) meses para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y a la presente ordenanza y celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto.» - Revisado el proyecto de ordenanza 012 de 2011 que fue adicionado por el gobernador se advierte que conservó el texto inicial del artículo 5538. 36 página 31, carpeta Anexo 02, carpeta CD FOLIO 110. 37 Numeral 2, literal i, informe de comisión para segundo debate. 38 página 82, carpeta Anexo 02, carpeta CD FOLIO 110. 20 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) - Según la planilla de voto nominal, los demandantes hicieron parte de los diputados que votaron afirmativamente en segundo debate el proyecto de ordenanza 012 de 2011. - La autoridad disciplinante comparó la forma en que se aprobó el citado artículo 55, con lo que había propuesto el gobernador, tanto en la versión inicial como en la adenda posterior, así: «En el proyecto de Ordenanza núm. 012 de 2011, radicado el 10 de octubre de 2011, se estableció en el artículo 55, expresamente lo siguiente: Artículo 55.

Autorícese al Gobernador del Departamento de Casanare la celebración de actos administrativos para la correcta ejecución del presupuesto del departamento. El gobernador encargado mediante escrito radicado en la Asamblea Departamental de Casanare el 22 de noviembre de 2011, presentó una adenda correctiva al proyecto de ordenanza núm. 012 de 2011, el cual establecía lo siguiente: Artículo 55.

Facúltese al Gobernador del Departamento de Casanare por el término de seis (6) meses para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y a la presente ordenanza y celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto.» De conformidad con lo anterior, la Sala concuerda con el análisis que realizó el Tribunal A quo, en cuanto a que la secuencia de los textos proyectados y del que se aprobó finalmente, permite establecer que: (i) el gobernador pidió facultades para celebrar (expedir) los actos administrativos necesarios para la ejecución del presupuesto, (ii) los actores y otros diputados ampliaron esas atribuciones, precedidas del verbo rector ejecutar, los traslados, adiciones y creación de 21 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) asignaciones presupuestales, (iii) la comisión no explicó en su informe a plenaria las razones ni los alcances de esa nueva redacción, no propuesta por el gobernador, ni autorizada por el gobierno departamental.

Así las cosas, la Sala acoge la conclusión a la que arribo el A quo, en cuanto a que los demandantes desbordaron el marco de la iniciativa originaria presentada por el mandatario departamental al otorgarle más de lo que pidió, en ese sentido, despojaron transitoriamente a la Asamblea Departamental de las potestades constitucionales que le son privativas e intransferibles para votar o modificar el presupuesto anual, pues se facultó al burgomaestre departamental «para ejecutar los traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, con el objeto de dar cumplimiento al Programa de Gobierno y la presente ordenanza, celebrar y ejecutar toda clase de contratos y convenios relacionados con el mismo objeto», evidenciándose que estas atribuciones no fueron concretas, delimitadas, específicas, y si bien estas fueron pro tempore, no se determinaron, pues se concedieron con carácter general, lo que vulnera los artículos 345, 346, 352 y 353 de la Carta, y a los artículos 76, 77, 79 y 80 al 84 del D.L. 111 de 1996 -Estatuto Orgánico de Presupuesto-.

De conformidad con lo anterior, la Sala concluye que el argumento del demandante referido a la presunta atipicidad de la conducta endilgada no tiene asidero, además, se evidencia que la autoridad disciplinaria imputó cargos claros, tanto en sus presupuestos fácticos como en la tipificación de los deberes y prohibiciones vulnerados, y se logró comprobar que la conducta imputada existió, y fueron los demandantes, entre otros, quienes la realizaron.

Aunado a lo anterior, la Sala concuerda con lo señalado por el Tribunal A quo, en el sentido de que carecería de efecto útil otorgar facultades por ordenanza para hacer lo que ya la Constitución y la ley le ordena cumplir a los gobernadores departamentales, ya que limitarse a ejecutar la ordenanza del presupuesto en todos sus mandatos programáticos es una atribución natural permanente y propia del mandatario, en ese sentido, el artículo 55 de la Ordenanza en cita se orientó a conferir más de lo que el gobernador había solicitado, esto es concederle que durante los primeros seis (6) meses de la vigencia fiscal de 2012, dispusiera a discreción, sin intervención previa de la asamblea, lo que estimara necesario para dar cumplimiento al programa de gobierno, en cuanto a traslados, adiciones y creación de asignaciones presupuestales, es decir, que la Corporación Departamental declinó sus propias competencias, desconoció el régimen orgánico de presupuesto, desacatando la iniciativa restrictiva que dispuso el inciso 3 del numeral 12 del artículo 300 de la Constitución Política. 22 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) Sin más consideraciones y a partir de una sana hermenéutica jurídica, la Sala arriba a la convicción de que los actos administrativos cuestionados conservan su validez y eficacia al no haber sido desvirtuada la presunción de legalidad que los ampara, por tanto, se confirmará la sentencia apelada en cuanto negó las súplicas de la demanda. 9.

Costas Por último, en cuanto a la condena en costas la Sala precisa que la norma que prevé su condena en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.

En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso- administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal de única instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero: Confirmar la sentencia del 11 de febrero de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en cuanto negó las pretensiones de la 23 Demandantes: Domingo Conde Rueda y Otros Radicado: 85001-23-33-000-2019-00059-01 (2608-2021) demanda en el proceso instaurado por Domingo Conde Rueda y otros, en contra de la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.