Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., dos (2) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: HILDEBRANDO MIGUEL ZAMBRANO GARCÍA Demandado: UGPP Temas: Cobro Coactivo- Falta de ejecutoria.
Prescripción de la acción de cobro. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 16 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas a la parte vencida.
ANTECEDENTES El 9 de febrero de 2004, mediante Resolución No. 2443, la extinta CAJANAL negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia al señor Hildebrando Miguel Zambrano García. Ese acto fue confirmado mediante Resolución No. 9090 del 20 de octubre de 2004. Contra esa decisión, el demandante interpuso acción de tutela, como mecanismo transitorio de protección. El 3 de marzo de 2005, el Juzgado Primero Penal del Circuito de Bogotá profirió fallo de tutela en el proceso con radicado No. 2005-00056, en el que ordenó: “PRIMERO: TUTELAR como MECANISMO TRANSITORIO los derechos fundamentales constitucionales de IGUALDAD, DEBIDO PROCESO, SEGURIDAD SOCIAL y MÍNIMO VITAL a los ciudadanos ( ) HILDEBRANDO MIGUEL ZAMBRANO GARCÍA (…)
SEGUNDO: ORDENAR a la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL que en el término de treinta (30) días, contados a partir de la notificación del fallo, proceda a proferir el acto administrativo mediante el cual se reconozca la PENSIÓN GRACIA a los tutelantes relacionados en el numeral primero de esta decisión, incluyendo todos los factores salariales con su respectivas retroactivas, reajustes e indexación a que tiene derecho.
TERCERO: ORDENAR a los accionantes, que si no lo han hecho procedan a más tardar en el término de cuatro (4) meses, contados a partir de la notificación de este fallo a instaurar la correspondiente demanda ante la jurisdicción contencioso administrativo. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El 31 de marzo de 2005, en cumplimiento al fallo de tutela, CAJANAL expidió la Resolución No. 011028, por medio de la cual reconoció una pensión gracia al señor Zambrano García en cuantía de $1.433.935.64, efectiva a partir del 22 de agosto de 2002.
El 8 de julio de 2005, Hildebrando Miguel Zambrano García interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra CAJANAL para solicitar el reconocimiento de la pensión gracia, proceso con radicado No. 66001233100020050073500. El 20 de febrero de 2006, el Tribunal Administrativo de Risaralda inadmitió la demanda y, posteriormente, la rechazó mediante auto del 16 de marzo de 2006.
El 12 de mayo de 2015, la UGPP profirió la Resolución No. RDP 018579, por la cual declaró el decaimiento de la Resolución No. 011028 del 31 de marzo de 2005, porque el señor Zambrano García no ejerció la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en los términos establecidos en el fallo de tutela de 3 de marzo de 2005. Así mismo, ordenó a la Subdirección de Nómina de Pensionados de esa entidad, excluir de la nómina al demandante, calcular los valores adeudados por concepto de pago de la pensión gracia y enviar al área competente para el respectivo cobro.
El 25 de mayo de 2016, la Subdirección de Derechos Pensionales Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales de la UGPP, profirió la Resolución No. RDP 020412, “mediante la cual se determinaron unos mayores valores recibidos, por concepto de mesadas pensionales, con cargo a Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones por conducto del Tesoro Público del señor Zambrano García Hildebrando Miguel”.
En dicho acto, la UGPP resolvió que el señor Zambrano García adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $367.092.452. El 23 de febrero de 2017, la UGPP libró Mandamiento de Pago No. RCC-9651, dentro del proceso de cobro coactivo No. 84487, con fundamento en la obligación contenida en la Resolución No. RDP 020412 del 25 de mayo de 2016, en contra del señor Zambrano García, por concepto de capital, más los intereses causados a la tasa certificada para el DTF por cada mes de mora.
El 20 de abril de 2017, el señor Zambrano García presentó excepciones contra el mandamiento de pago. Entre otras excepciones, propuso la de prescripción de la acción de cobro y la “indebida y falta de notificación de la Resolución No. RDP-018579 de 12- 05.2915, y, como consecuencia, falta de título ejecutivo para demandar y falta de ejecutoria del mismo”.
El 25 de mayo de 2017, la UGPP profirió Resolución No. RCC-10419, por la cual se declararon no probadas y se rechazaron las excepciones propuestas. Contra ese acto no se interpusieron recursos. DEMANDA HILDEBRANDO MIGUEL ZAMBRANO GARCÍA, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones: “1.
Que son nulas, por ser contrarias a la ley y a la Constitución, en especial los artículos 29 superior y 164 del CPACA que prescriben que no hay lugar a Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe, las resoluciones (i) No. RCC-10419 DE 25-05-2017 proferida por la accionada, mediante la cual declaró no probadas y rechazó las excepciones formuladas, ordenando seguir adelante con la ejecución del proceso de cobro coactivo No. 84487 seguido contra mi mandante por un valor de $367.092.452 por concepto de capital, más los intereses de mora que se hayan causado;
(ii) la resolución No. RCC-9651 de 23-02-2017, por la cual se libró mandamiento ejecutivo en contra del actor y (iii) la Resolución No. RDP-020412 del 12-05-2016, constitutiva del presunto título ejecutivo base de la acción de cobro. 2. Como consecuencia de lo anterior, se libere al actor del pago de la obligación materia del cobro coactivo. 3.
Se condene a la demandada al pago de las costas y agencias en derecho que se causen en este proceso.” Invocó como normas violadas las siguientes: - Artículos 29 y 83 de la Constitución Política. - Artículos 97, 138 y 164 del CPACA. El concepto de la violación se sintetiza de la siguiente forma: Violación de los artículos 29 y 83 de la Constitución Política, en concordancia con los artículos 97 y 164 del CPACA.
Existe violación del artículo 29 de la Constitución Política porque el dinero recibido por concepto de pensión gracia, entre el rechazo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y el 12 de mayo de 2015, fue de buena fe. De modo que existe un cobro de lo no debido. El fallo de tutela condicionó el reconocimiento de la pensión gracia a favor del señor Zambrano García a que se instaure la correspondiente demanda contenciosa, lo que, en efecto, se hizo oportunamente, so pena de que le suspendieran el pago de la mesada pensional.
Así mismo, la UGPP desconoció el artículo 164 del CPACA, que prohíbe recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe, máxime cuando la dilación o negligencia en tomar la decisión fue de dicha entidad, pues tardó 10 años en expedir la Resolución No. RDP- 018579 del 12 de mayo de 2015, independientemente de que la demanda fuera rechazada.
Además, la revocatoria de la Resolución No. 011028 de 21 de marzo de 2005 se efectuó sin el consentimiento previo, expreso y escrito que exige el artículo 97 del CPACA, por lo que la UGPP debió acudir a la jurisdicción y no declarar unilateralmente el decaimiento del acto. En caso de considerar que es procedente la devolución del dinero, debe tenerse en cuenta la “prescripción trienal del recobro de las mesadas canceladas”, en aplicación del principio de igualdad, pues si, por el no cobro o no pago de las mesadas pensionales, corre la prescripción trienal para los pensionados, también se debe aplicar para la entidad que pretenda el recobro de mesadas canceladas indebidamente.
De no darse la prescripción trienal, en subsidio, solicita que se declare la prescripción quinquenal Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador contemplada en el artículo 817 del Estatuto Tributario, siendo procedente respecto de las mesadas canceladas con 5 o más años de anterioridad a la fecha de notificación del mandamiento de pago, máxime cuando la misma no fue legalmente interrumpida o suspendida.
Falta de título ejecutivo y falta de ejecutoria de título La Resolución No. RDP-018579 de 12 de mayo de 2015 fue notificada indebidamente, toda vez que fue remitida a la dirección “Los Cedros Bloque 10 apto 401 Risaralda- Pereira”. Sin embargo, esa dirección está errada, afirmación que se demuestra por el hecho de que actuaciones posteriores fueron remitidas al “Club Residencial el Nogal Carrera 31 No. 84-20 Torre 9 apto 985 Risaralda-Pereira”, lugar donde vive el demandante desde el 16 de mayo de 2013, como se verifica con la certificación de la administración del edificio.
Al no haberse notificado en debida forma la mencionada resolución del 12 de mayo de 2015, esta y los actos que se produjeron como consecuencia de dicha resolución, resultan inoponibles, conforme con los artículos 48 del CCA y 72 del CPACA. De ahí que, no se puede predicar efecto legal alguno, lo que conlleva la nulidad de todos los actos que fueron expedidos con base en la Resolución No. RDP-018579 del 12 de mayo de 2015, debiéndose rehacer la actuación para garantizar el ejercicio de su derecho de defensa y debido proceso.
Incompetencia del funcionario que profirió el presunto título ejecutivo Contrario a lo afirmado en los actos administrativos demandados, no es cierto que “no se inició la respectiva acción de nulidad y restablecimiento del derecho”, pues lo que ordenó el fallo de tutela al pensionado fue “instaurar” la correspondiente demanda, lo que hizo oportunamente, como fue reconocido en la Resolución No. RDP-018579 de 12-05-2015.
La UGPP no podía acudir a las figuras del decaimiento y pérdida de fuerza ejecutoria para liberarse de su obligación y estructurar, motu proprio, el título ejecutivo en contra de la parte demandante. Debió acudir a la acción de lesividad para que el juez deje sin valor el acto administrativo, conforme con el artículo 91 del CPACA. Por ende, se presenta el vicio de incompetencia del funcionario que profirió el título.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: El demandante actuó de mala fe al recibir los dineros pagados, porque el fallo de tutela estableció que la pensión gracia sería reconocida de manera transitoria. El reconocimiento de esa prestación se encontraba supeditada a que, en el término de 4 meses, contados a partir de la notificación del fallo en mención, se instaurara la demanda para que la autoridad judicial competente decida el reconocimiento pensional (artículo 8 del Decreto 2591 de 1991).
No obstante, el 16 de marzo de 2006, el Tribunal Administrativo de Risaralda rechazó la demanda. Por ello, el amparo dejó de surtir efecto porque la “obligación no solo se agotaba con […] interponer la demanda, pues era necesario que el procedimiento se Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador agotara hasta llegar a una sentencia que decidiera su reconocimiento pensional”. Luego, no se cumplen los requisitos previstos en el artículo 164 del CPACA, toda vez que el señor Zambrano García actuó de mala fe.
Además, lo procedente era que, rechazada la demanda, debía devolverse el dinero o comunicar ese hecho a la entidad, pues esta sería la actitud “que tomaría un ciudadano responsable y diligente”. Sin embargo, decidió seguir percibiendo la mesada, causando un detrimento patrimonial al tesoro público. Además, no es aceptable que el demandante excuse su actuar en el lenguaje jurídico, en el desconocimiento de la ley o en un actuar indebido de su apoderado para defender su tesis.
Aunado a lo anterior, está demostrado que el proceso de cobro coactivo se adelantó conforme a la norma que regula la materia. De otro lado, la UGPP propuso la excepción de falta de competencia por factor territorial, porque el señor Zambrano García prestó sus servicios en el INEM Felipe Pérez ubicado en el departamento del Tolima, por lo que el competente para conocer de la demanda en razón del territorio es el Tribunal Administrativo del Tolima.
Como excepciones de fondo propuso las siguientes: i) “No existe prueba de la existencia de un proceso administrativo que ordene el reconocimiento de la pensión gracia”; ii) “Presunción de legalidad de los actos administrativos expedidos por la entidad de pensiones”; iii) “No se debe dar aplicación al artículo 164 del CPACA”; iv) “Prescripción”, pues deben declararse prescritas todas aquellas pretensiones que se hayan instaurado vencido el término de 3 años desde su exigibilidad y v) “Buena fe”1.
SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas, 1 Inicialmente, el asunto fue repartido a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante auto de 15 de diciembre de 2017, se declaró la falta de competencia para asumir el conocimiento del asunto y se ordenó remitirlo a la Sección Cuarta de ese tribunal, con fundamento en que los actos demandados versaban sobre un proceso de cobro coactivo.
El 15 de junio de 2018, la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió auto en el que resolvió: i) Rechazar la acumulación de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución No. RDP- 020412 de 25 de mayo de 2016, a la pretensión de nulidad y restablecimiento de las Resoluciones RCC-9651 de 23 de febrero de 2017 y RCC-10419 de 25 de mayo de 2017, porque, de conformidad con lo previsto en el Decreto 2288 de 1989, esa sección no es competente para conocer sobre la legalidad de un acto administrativo de carácter laboral.
Además, advirtió que la Resolución No. RDP-020412 de 25 de mayo de 2016 fue notificada el 28 de julio de 2016, de ahí que, de acuerdo con el artículo 164 del CPACA, podía demandarse hasta el 29 de noviembre de 2016. No obstante, la demanda fue presentada por fuera del término legal, esto es, el 25 de octubre de 2017. Por ello, concluyó que el medio de control se encontraba caducado. ii) Rechazar la pretensión de nulidad de la Resolución 9651 de 23 de febrero de 2017, mediante la cual la UGPP libró mandamiento de pago, porque ese acto no es demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por ser una decisión de trámite. iii) Admitir la demanda en lo atinente a la pretensión relacionada con la nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución RCC-10419 de 25 de mayo de 2017, mediante la cual se resolvieron las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago.
El auto de 15 de junio de 2018 no fue recurrido. El 22 de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Sección A celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 declaró no probada la excepción de falta de competencia, toda vez que, de conformidad con lo establecido en el artículo 156 del CPACA, la competencia territorial se determina por el lugar donde se expidió el acto o por el domicilio del demandante, y en el presente asunto estaba probado que “el acto fue proferido en Bogotá y que en esta misma ciudad radica el domicilio del demandante (…)”.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador por las siguientes razones: En los alegatos de conclusión, el actor alegó la falta de ejecutoria del título ejecutivo, porque la Resolución No. RDP-018579 del 12 de mayo de 2015 y la Resolución No. RDP- 020412 del 25 de mayo de 2016 fueron notificadas indebidamente.
Además, alegó la configuración de una nulidad procesal insaneable porque, una vez advertida la falta de competencia para conocer de la legalidad de la Resolución No. RDP- 020412 del 25 de mayo de 2016, la Sección Cuarta del Tribunal debió remitir el asunto al Consejo de Estado, para que este resuelva a quién le correspondía conocer de las pretensiones contra ese acto administrativo.
Esto, de conformidad con el artículo 158 del CPACA. Sobre dichos temas, resaltó que no efectuaría pronunciamiento, toda vez que es improcedente la inclusión de nuevos cuestionamientos en la etapa de alegatos de conclusión, pues estos no fueron sometidos oportunamente a consideración de la contraparte para que se pronuncie al respecto.
Así mismo, precisó que, según lo previsto en el artículo 162 del CPACA, la oportunidad con la que cuenta el demandante para exponer las normas violadas y el concepto de la violación es la demanda, cargos que son controvertidos por la parte demandada en la contestación, y que determinan la fijación del litigio en la audiencia inicial. Así mismo, anotó que contra el auto de 15 de junio de 2018, mediante el que se admitió la demanda, la parte demandante no interpuso recursos por lo que se encontraba en firme.
En lo referente al fondo del asunto, resaltó que, dada la naturaleza del proceso de cobro coactivo, el análisis debe centrarse en la decisión sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago y no en aspectos relacionados con la legalidad de los títulos ejecutivos que contienen la definición de las sumas de dinero a favor de la Administración. La discusión planteada por el demandante es ajena al proceso administrativo de cobro porque está dirigida a cuestionar la Resolución No. RDP-018579 del 12 de mayo de 2015, pues, a su juicio, no era procedente la aplicación de la figura del decaimiento del acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión gracia y la Resolución No. RDP 020412 del 25 de mayo de 2016, por la cual se determinaron unos mayores valores a cargo del actor, en la medida en que la UGPP no podía ordenar la devolución, por cuanto dichas sumas habían sido recibidas de buena fe.
En lo atinente a la falta de ejecutoria del título ejecutivo por la indebida notificación, aclaró que el título ejecutivo del presente asunto está contenido en la Resolución RDP 020412 del 25 de mayo de 2016, mediante la cual la UGPP determinó en contra del demandante mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales, en cuantía de $367.092.452, que fue notificada por aviso el 28 de julio de 2016, circunstancia que no fue controvertida por la parte actora.
El título no es la Resolución No. RDP 018579 del 12 de mayo de 2015, por medio de la cual la UGPP declaró el decaimiento. Por lo anterior, resolvió negar las pretensiones de la demanda y no condenó en costas al no encontrarlas probadas. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante presentó recurso de apelación contra la anterior decisión con fundamento en los siguientes argumentos: Insistió en la falta de ejecutoria del título ejecutivo, “por cuanto las Resoluciones RDP- 018579 de 12 de mayo de 2015 y RDP-020412 del 25 de mayo de 2016 fueron indebidamente notificadas, como se argumentó desde el escrito de demanda”, por lo que no son oponibles, ni gozan de firmeza.
Al respecto, citó la sentencia proferida por esta Sección el 12 de junio de 2008 (Exp. 15566), que revisó la notificación del acto administrativo que configuró el título ejecutivo. Agregó que, “desde la Resolución RDP-018579 de 12 de mayo de 2015, todas las actuaciones fueron indebidamente notificadas. Ello incluye la Resolución RDP-020412 del 25 de mayo de 2016, a través de la cual la UGPP determinó en contra del señor Zambrano García unos mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales, pues las gestiones relativas a su notificación también fueron remitidas a “LOS CEDROS BLOQUE 10 APTO 401” de “RISARALDA-PEREIRA”, dirección donde no residió. En consecuencia, al no haber sido notificado en legal forma el título ejecutivo, resulta inoponible, en la forma y términos en que lo prescribe el artículo 72 del CPACA y, por ende, procede la nulidad de la resolución que resolvió las excepciones.
Señaló que recibió los pagos de la pensión gracia de buena fe, pues el reconocimiento de esa prestación mediante la acción de tutela le dio la confianza de que, en efecto, tenía derecho a la pensión gracia, máxime si se tiene en cuenta que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (proceso radicado 66001233100020050073500).
De modo que es aplicable lo previsto en el artículo 164 del CPACA. Y, que, como CAJANAL no hizo seguimiento al cumplimiento de la tutela y no inició las actuaciones administrativas o judiciales correspondientes, a fin de que cesaran los pagos de las mesadas, luego de vencidos los cuatro meses otorgados en el fallo, se trasladan ahora las consecuencias de su omisión a una “persona que recibió dichas prestaciones de buena fe”.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El demandante insistió en los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Además, solicitó que se tenga en cuenta que en el presente asunto existió una disparidad de criterios, que violó las reglas del conflicto de competencia negativo, porque “las pretensiones de la demanda relacionadas con la Resolución No. RDP-020412 de 25-05- 2016 se rechazaron de plano, pues, para la Sección Segunda, la demanda no versaba sobre el reconocimiento y pago de derechos pensionales, mientras que para la Sección Cuarta dichas pretensiones eran de orden laboral, por lo que para conocer de la legalidad de dicha resolución ninguna asumió la competencia”.
La demandada reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, atinentes a que el demandante se enriqueció sin justa causa y de mala fe al devengar la pensión más allá de los 4 meses dispuestos en la tutela que otorgó protección constitucional de manera transitoria, por lo que era procedente el cobro coactivo. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El Ministerio Público no se pronunció. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por el actor, la Sala decide si se encuentra probada la excepción de falta de ejecutoria del título.
Cuestión previa En la apelación, el demandante insistió en que recibió de buena fe los pagos por concepto de pensión gracia, por lo que, en virtud del artículo 164 del CPACA, no era posible el cobro de esas sumas. Así mismo, en los alegatos de conclusión de segunda instancia, expresó que, al admitir la demanda, la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca debió plantear un conflicto negativo de competencias, en lo atinente a la pretensión relacionada con la nulidad de la Resolución No. RDP-020412 de 25-05-2016, que constituye el título ejecutivo, y no rechazarla de plano. Lo anterior, con el fin de que dicho tribunal dirima cuál de sus secciones debe avocar el conocimiento de dicha pretensión. Pues bien, en lo que respecta al argumento expuesto en la apelación, se comparte lo expresado en la sentencia de primera instancia, en lo atinente a que está dirigido a cuestionar la Resolución RDP-020412 de 25 de mayo de 2016, mediante la cual la UGPP determinó que el actor adeudaba al Sistema General de Pensiones la suma de $367.092.452, es decir, cuestiona el fondo del acto administrativo que constituye el título ejecutivo.
Al respecto, en el trámite de primera instancia, se profirió auto de 15 de junio de 2018, en el que se rechazaron las pretensiones relacionadas con la nulidad y restablecimiento del derecho del título ejecutivo (Resolución No. RDP-020412 de 25 de mayo de 2016). Lo anterior, porque el asunto versa sobre un litigio en materia laboral, cuyo conocimiento corresponde a la Sección Segunda de ese Tribunal, y el medio de control ya había caducado.
Cabe resaltar que el actor contó con la posibilidad de interponer recurso de apelación contra el auto de 15 de junio de 2018, de conformidad con lo previsto en el numeral 1º del artículo 243 del CPACA. No obstante, guardó silencio, por lo que esa decisión quedó en firme y no es del caso proponer en esta instancia un conflicto negativo de competencias.
Aunado a lo anterior, en la audiencia inicial celebrada el 22 de agosto de 2019, en la etapa de fijación del litigio, el Tribunal precisó que este versaba sobre “la legalidad de la Resolución No. RCC-10419 del 25 de mayo de 2017, por medio de la cual el funcionario ejecutor de la UGPP resolvió las excepciones propuestas por el demandante en cuanto al mandamiento de pago librado en su contra en el expediente No. 84487”.
Los extremos de la litis manifestaron que fue correcta la fijación del litigio y, por ello, no cuestionaron la decisión judicial. De modo que, desde el trámite de primera instancia, el marco de la litis se limitó al estudio de la legalidad del acto que resolvió las excepciones propuestas por el demandante contra el mandamiento de pago.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador De modo que no es procedente que, en esta instancia, el demandante pretenda modificar el litigio precisado desde la admisión de la demanda, toda vez que contó con la posibilidad de controvertir las decisiones judiciales y no es dable reabrir etapas procesales que ya precluyeron.
De otro lado, respecto a los argumentos dirigidos a cuestionar el título que sirve de base para adelantar el proceso de cobro coactivo, la Sala ha expresado lo siguiente 2: “2- El trámite del cobro coactivo implica, necesariamente, la preexistencia de un título que preste mérito ejecutivo, esto es, de un acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos por la ley.
Los artículos 829-1, 831 y 835 del Estatuto Tributario limitan, en términos generales, las controversias que pueden surtirse entorno a los actos administrativos que se expiden dentro del procesamiento de cobro coactivo y, en concreto, de las que pueden adelantarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En efecto, el artículo 829-1 ibídem establece que durante el procedimiento de cobro coactivo no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de discusión en la vía gubernativa porque, para realizar el cobro forzoso de una obligación tributaria, es necesario que el acto que sirve de título ejecutivo esté en firme.” De ahí que en el procedimiento administrativo de cobro no sea procedente estudiar la legalidad del acto administrativo que contiene el título ejecutivo.
En consecuencia, la Sala no efectuará pronunciamiento adicional respecto a estos puntos. Asunto de fondo La Sala confirma la sentencia apelada, según el siguiente análisis: Para definir este litigio, se observa que al momento en que inició el procedimiento administrativo de cobro, se encontraba vigente el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3.
En sentencia del 14 de agosto de 2019, la Sala precisó que “el artículo 100 del CPACA definió las reglas procedimentales para el cobro coactivo de las sumas líquidas de dinero adeudadas a entidades públicas, para lo cual señaló tres situaciones, a saber: (i) los procedimientos regidos por reglas especiales se rigen por ellas; (ii) los que carecen de regulación especial, se rigen por lo dispuesto en el Título IV de la Parte Primera del CPACA y, en lo no previsto por esa normativa, por lo previsto en el ET; y, finalmente, (iii) los relativos al cobro de obligaciones de carácter tributario aplican las reglas especiales del ET”4.
El artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 establece que la UGPP adelantará los procedimientos de cobro coactivo de los aportes parafiscales con base en lo previsto en 2 Sentencia de 29 de septiembre de 2020, exp. 23906, C.P (E). Julio Roberto Piza Rodríguez. 3 Sentencia de 7 de julio de 2022, exp 25772 C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 4 Sentencia de 14 de agosto de 2019.
CP: Julio Roberto Piza Rodríguez. 23471, citada en la sentencia de 7 de julio de 2022, exp 25772. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador la Ley 1066 de 2006. Sin embargo, esta norma no es la aplicable al caso en estudio porque la entidad demandada no pretende el cobro de aportes parafiscales sino la recuperación de mesadas pensionales que no eran debidas5.
Con base en lo anterior, ante la ausencia de reglas especiales, en este caso son aplicables las normas contenidas en el Título IV de la Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en lo no previsto por esta norma, por lo regulado en el Estatuto Tributario6. El artículo 87 del CPACA señala cuándo se encuentran en firme los actos administrativos y el artículo 89 de la misma normativa, que regula el carácter ejecutorio de los actos administrativos, dispone que, salvo norma legal en contrario, los actos en firme son suficientes para ser ejecutados de inmediato por la administración. Por su parte, de acuerdo con lo previsto en el Estatuto Tributario, una de las excepciones que pueden proponerse contra el mandamiento de pago es la de falta de ejecutoria del título (artículo 831 del ET).
La Sala ha precisado que para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción para debatir su legalidad7.
En el caso en estudio, por Resolución RDP 020412 del 25 de mayo de 2016, la UGPP determinó al actor mayores valores recibidos por concepto de mesadas pensionales, por $367.092.452. Este acto constituye el título con base en el cual la UGPP libró al actor mandamiento de pago por el capital, más los intereses. El Tribunal sostuvo que el demandante alegó la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo solo al momento de los alegatos de conclusión, pues en la demanda cuestionó la notificación de la Resolución No. RDP- 018579 del 12 de mayo de 2015, por la cual la UGPP declaró el decaimiento de la Resolución No. 011028 del 31 de marzo de 2005, que había concedido al actor la pensión gracia. Además, que el demandante no cuestionó que la notificación de la Resolución RDP 020412 del 25 de mayo de 2016 se surtió por aviso el 28 de julio de 2016.
Por tanto, no procede la excepción de falta de ejecutoria del título. El apelante alega que se configura falta de ejecutoria del título ejecutivo “por cuanto las Resoluciones RDP-018579 de 12 de mayo de 2015 y RDP-020412 del 25 de mayo de 2016 fueron indebidamente notificadas, como se argumentó desde el escrito de demanda”, por lo que no son oponibles, ni gozan de firmeza.
Se advierte que, desde la demanda, el actor cuestionó, de manera concreta, la falta de ejecutoria de la Resolución No. RDP-018579 de 12 de mayo de 2015, que no constituye el título ejecutivo. Y aunque dijo que los actos posteriores a esta resolución, entre los que estaría la Resolución RDP-020412 de 25 de mayo de 2016, también le resultan inoponibles, la razón de dicha inoponibilidad es la falta de ejecutoria de la Resolución No. RDP-018579 de 12 de mayo de 2015, que es un acto independiente y distinto del título ejecutivo.
Es decir, en la demanda no justificó ni demostró por qué la 5 Sentencia de 7 de julio de 2022, exp 25772 C.P Myriam Stella Gutiérrez Argüello 6 Ibídem 7 Sentencia del 30 de agosto de 2016, Exp. 20541, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Resolución RDP-020412 de 25 de mayo de 2016, que es el título ejecutivo, le fue indebidamente notificada y, por ende, le resultó inoponible. Y aunque en la apelación, alegó que “las gestiones relativas a [la notificación de la Resolución RDP-020412 de 25 de mayo de 2016] también fueron remitidas a “LOS CEDROS BLOQUE 10 APTO 401” de “RISARALDA-PEREIRA”, dirección donde no residió, no es la apelación la oportunidad para adicionar la demanda.
En efecto, esta Sección ha expresado que, en casos en los que se han planteado nuevos argumentos en el recurso de apelación estos no deben ser estudiados, en virtud de los artículos 281 y 328 del Código General del Proceso- CGP.8 En concreto, ha sostenido que “[…] la Sala tiene vedado emitir un pronunciamiento sobre el particular, toda vez que se trata de un cargo novedoso que no fue planteado en las oportunidades procesales pertinentes (i.e. demanda, adición y corrección de demanda).”9 En otra oportunidad, la Sala consideró lo siguiente10: “Como cuestión previa, la Sala advierte que, en el recurso de apelación, la demandante propuso nuevos argumentos referidos a la ilegalidad del Decreto […], con los cuales pretende abrir una nueva discusión en segunda instancia. Al respecto, en consideración al principio de congruencia externa de las providencias (art. 281 del Código General del Proceso), la competencia del juez de segunda instancia se restringe a los aspectos formulados en la apelación; que a su vez, deben ser consonantes con lo planteado en la demanda y su contestación, pues el principio de legalidad que se busca desvirtuar en el marco de la segunda instancia debe haberse debatido en las etapas previas del procedimiento contencioso administrativo, para no vulnerar el derecho de contradicción de las partes.
En vista de lo anterior, la Sala se abstendrá de resolver el nuevo cargo propuesto por la actora en la apelación […]” Así que, como se anunció, en esta instancia no es posible hacer estudio alguno sobre ese cargo, porque en la demanda se indicó que existió falta de ejecutoria de la Resolución No. RDP-018579 de 12 de mayo de 2015, que no constituye el título ejecutivo y solamente en el recurso de apelación fue alegada la inoponibilidad de la Resolución RDP-020412 de 25 de mayo de 2016, que es el título ejecutivo, lo que excede el alcance del concepto de la violación planteado inicialmente y el principio de congruencia de la sentencia. No prospera el cargo.
De la prescripción de la acción de cobro Como pretensión subsidiaria de la demanda, el actor solicitó que se declare la prescripción “trienal del recobro de las mesadas canceladas” y, en caso de que no sea procedente, se aplique la prescripción quinquenal de la acción de cobro, contemplada en el artículo 817 del Estatuto Tributario.
La “prescripción trienal” de las mesadas ya pagadas no puede ser objeto de estudio en el procedimiento administrativo de cobro. Lo anterior, con fundamento en el artículo 829- 8 Exp- 25630, sentencia de 9 de junio de 2022, C.P. Milton Chaves García. 9 Exp. 23995, sentencia de 9 de septiembre de 2021, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez. 10 Exp. 23904, sentencia del 6 de mayo de 2021, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 del E.T, conforme con el cual en dicho procedimiento no pueden discutirse asuntos que debieron plantearse en la vía administrativa.
El demandante bien pudo alegar a su favor la prescripción de las mesadas pagadas al momento de discutir la Resolución RDP 020412 de 25 de mayo de 2016, que constituye el título ejecutivo en su contra, pues es un asunto que se encuentra relacionado con la conformación misma de dicho acto. Por tanto, la Sala no hará pronunciamiento adicional sobre este punto.
Sobre la prescripción de la acción de cobro que alegó el actor, se advierte que fue resuelta por la entidad demandada en el acto administrativo objeto de controversia y que el actor insistió en dicha excepción en el proceso. Sin embargo, el Tribunal no efectuó ningún pronunciamiento al respecto. Si bien en la sentencia de primera instancia no se efectuó estudio sobre este punto y el demandante tampoco cuestionó dicho aspecto en la apelación, a pesar de ser el fallo adverso a sus pretensiones, la Sala procederá a estudiar ese cargo con fundamento en lo siguiente: Esta Sección ha sostenido que la prescripción de la acción de cobro puede ser abordada de oficio por el juez de lo contencioso administrativo y, en este caso, por el juez de segunda instancia. Dicha tesis fue aplicada por esta Sección en las providencias del 30 de agosto de 201711 y de 6 de noviembre de 201912, en las que, a pesar de que el demandante no propuso la excepción contra el mandamiento de pago, se estudió dicha excepción. Lo anterior con fundamento en el artículo 187 inciso 2 del del CPACA, que señala que “en la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquier otra que el fallador encuentre probada.
El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus”.Y en el inciso final del artículo 817 E.T, que dispone que la administración debe decretar la prescripción de oficio o a petición de parte. Cabe resaltar que en los fallos 30 de agosto de 2017 y de 6 de noviembre de 2019, la Sección estudió la prescripción de la acción de cobro respecto de las cuotas partes pensionales y concluyó que debía declararse dicha prescripción frente a algunos periodos, para lo cual tuvo en cuenta la norma aplicable a cada caso.
La Sala considera pertinente acoger en este asunto el criterio fijado por la Sección respecto al estudio oficioso de la prescripción de la acción de cobro en cuotas partes pensionales. Por tanto, analiza si en este caso, las obligaciones objeto de cobro se vieron afectadas o no por la prescripción de la acción de cobro. Para resolver el presente asunto, es necesario tener en cuenta que al analizar un caso en el que se cuestionaba la legalidad de las resoluciones por las cuales la UGPP ordenó la devolución de las mesadas pagadas al demandante por concepto de pensión gracia, la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado concluyó13: “(…) la suma que se le ha imputado al señor […] tiene origen en el valor, que 11 Exp. 21764, C.P Stella Jeannette Carvajal Basto. 12 Exp. 23765, C. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 9 de septiembre de 2021, Exp. 2538-21, C.P. William Hernández Gómez.
Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador según afirma la UGPP, el demandante adeuda al Tesoro Público, en razón de dineros percibidos por concepto de pensión gracia, a pesar de que conocía que no era beneficiario de la misma.
De esta manera, se aprecia que lo discutido en el presente asunto es la presunción de legalidad de la resolución que fijó el monto adeudado por el demandante, aquella que la confirmó y la que concluyó la actuación administrativa. Es decir, lo debatido concierne a una suma única y que no se generará sucesivamente en el tiempo, porque la obligación ya fue determinada y consolidada en una prestación unitaria, esto es, la cifra de $360.118.417,60.
Así las cosas, se evidencia que la prestación de que tratan los actos administrativos demandados tiene la naturaleza de unitaria.” (Se destaca) Con base en ese criterio, la Sección Segunda encontró que la suma determinada en los actos administrativos demandados en ese caso no tenía la connotación de prestación periódica sino de suma unitaria.
Por ello, confirmó la decisión de primera instancia que rechazó por caducidad el medio de control. Así, el acto administrativo que ordena la devolución de mesadas pensionales ya pagadas, fija una suma única que se encuentra determinada y consolidada. En lo que interesa a este asunto, el artículo 817 del Estatuto Tributario regula la prescripción de la acción de la acción de cobro en los siguientes términos: “La acción de cobro de las obligaciones fiscales prescribe en el término de cinco (5) años, contados a partir de: […] 4.
La fecha de ejecutoria del respectivo acto administrativo de determinación o discusión. La competencia para decretar la prescripción de la acción de cobro será de los Administradores de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales respectivos, o de los servidores públicos de la respectiva administración en quien estos deleguen dicha facultad y será decretada de oficio o a petición de parte.”.
(Se resalta) En el presente caso está probado que la Resolución RDP 020412 de 25 de mayo de 2016, que constituye el título ejecutivo y es el acto de determinación de la obligación a cargo del señor Hildebrando Zambrano García, quedó ejecutoriado el 16 de agosto de 2016, como se advierte en la constancia de ejecutoria proferida por el Director de Servicios Integrados de Atención de la UGPP14.
Así mismo, está demostrado que el mandamiento de pago, contenido en la Resolución RCC.9651 de 23 de febrero de 2017, fue notificado por correo certificado el 31 de marzo de 2017. Es decir, entre la ejecutoria del título y la notificación del mandamiento de pago transcurrieron alrededor de 7 meses. 14 Folio 14, cuaderno principal. Radicado: 25000-23-37-000-2018-00092-01(25784) Demandante: Hildebrando Miguel Zambrano García. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador De ahí que, en aplicación del artículo 817 del E.T y teniendo en cuenta el carácter de suma unitaria de la obligación, se encuentra que no prescribió la acción de cobro, pues no transcurrió un término superior a 5 años, contado a partir de la ejecutoria del acto administrativo de determinación de la obligación a cargo del actor.
Por las razones expuestas en la presente providencia se confirma el fallo de primera instancia. Condena en costas No se condena en costas, pues conforme con el artículo 188 del CPACA15, en los procesos ante esta jurisdicción, la condena en costas, que según el artículo 361 del CGP incluye las agencias en derecho, se rige por las reglas previstas el artículo 365 del Código General del Proceso, y una de estas reglas es la del numeral 8, según la cual “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, requisito que no se cumple en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. Sin condena en costas. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 15 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.
(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Aclaro voto (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS G.