Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte Demandada: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.

Decisión: Confirma sentencia. Se adiciona en cuanto se ordena realizar aportes a la Seguridad Social en Pensiones y para abstenerse de declarar prescripción respecto de estos. Se modifica para precisar que la prima especial solo tiene carácter salarial para aportes en pensiones. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia expedida el 29 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Transitoria, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de las Resoluciones 8853 del 28 de diciembre de 2016, 3231 del 29 de marzo de 2017 y 6708 del 26 de octubre de 2018, mediante las cuales se negó la diferencia salarial y la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión del 100% del salario, es decir, incluyendo el porcentaje que le fue descontado para tenerlo como prima especial de servicios. 2.

A título de restablecimiento del derecho se ordene a la demandada reconocer las diferencias en la remuneración y prestaciones sociales que se han generado «desde el 1.° de mayo de 1997 hasta el 28 de febrero de 2009 y hasta que se haga efectivo el pago» así como las causadas con posterioridad a la presentación de la demanda; que las diferencias que se generen por concepto de cesantías e intereses sobre estas se remitan al fondo administrador.

De igual manera se condene al pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, el ajuste de la condena, los intereses moratorios a que haya lugar, y se condene en costas a la demandada. 3. Por otro lado, solicitó inaplicar por inconstitucionales los artículos 6 de los Decretos 2 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte 57 de 1993, 106 de 1994, 36 de 1996, 076 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, 2740 de 2000, 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006, 618 de 2007, 658 de 2008; el 7 del Decreto 43 de 1995; el 6 y el 7 de los Decretos 2720 de 2001 y 0673 de 2002; y el 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 874 de 2012 y 1024 de 2013; así como también se decida estarse a lo resuelto en sentencia del 29 de abril de 2014. 4.

Argumentó que laboró como juez 19 laboral del circuito de Bogotá del 1.° de mayo de 1997 al 28 de febrero de 2009. No obstante, la demandada liquidó sus prestaciones sociales sin incluir como factor salarial el 30% correspondiente a la prima especial. Por tal motivo, el 19 de diciembre de 2016 formuló reclamación que fue resuelta desfavorablemente a través de los actos acusados.

Contestación de la demanda. 5. La Rama Judicial1 se opuso a las pretensiones alegando que la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992 no constituye factor salarial. Indicó que en el presente caso operó la prescripción extintiva del derecho, dado que la demandante se retiró del cargo de juez el 3 de febrero de 2009 y la reclamación administrativa fue presentada el 19 de diciembre de 2016, efecto para el cual citó la sentencia del 2 de septiembre de 2019 expedida por esta corporación. Finalmente, propuso las excepciones de prescripción y la innominada.

Sentencia apelada. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca2 decidió estarse a lo resuelto en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, declaró parcialmente probada la excepción de prescripción respecto de los derechos reclamados con antelación al 19 de diciembre de 2013; declaró la nulidad de las Resoluciones 8853 del 28 de diciembre de 2016 y 6708 del 26 de octubre de 2018.

Para lo anterior, señaló que la actora está vinculada a la Rama Judicial y ha ejercido como juez y magistrada de tribunal en la actualidad, pero sus ingresos mensuales no fueron correctamente liquidados de acuerdo a la ley. 7. Precisó que la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 no constituye salario; sin embargo al pagar su remuneración se descontó de su asignación básica el 30% para tenerse como prima especial, razón por la cual condenó a la entidad a pagar la diferencia entre lo que recibió y lo que debió percibir como ingresos mensuales, correspondiente a 30% de la base del salario básico y las prestaciones sociales liquidadas, de igual manera, a partir de la sentencia ordenó pagar las prestaciones sociales «sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional», lo anterior verificando que en ningún caso se supere el tope fijado por el Gobierno nacional y previo descuento de lo que se hubiera pagado efectivamente por iguales conceptos.

Por último, negó la sanción moratoria deprecada y no impuso condena en costas. 1 Folios 108 a 111 del expediente físico. 2 Folios 135 a 143 ibidem. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte Recurso de apelación. 8. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación,3 en el que alegó que se presenta una incongruencia entre lo solicitado y lo fallado, pues la accionante no pidió en la demanda ni en la reclamación administrativa la reliquidación de sus prestaciones sociales teniendo en cuenta la prima especial de servicios por el tiempo en que se desempeñó como magistrada de tribunal, sino únicamente durante el periodo en que ejerció como juez, razón por la cual consideró que el a quo decidió extra petita. 9.

Por otro lado, advirtió que en el evento de acceder a las pretensiones de la demanda se sobrepasa el tope salarial establecido por el Gobierno Nacional para el cargo desempeñado por la demandante. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 10. Luego de resolver la manifestación de impedimento formulada por los consejeros que integraban la Sección Segunda de esta Corporación4 y proceder al sorteo de conjueces, mediante auto del 8 de agosto de 20235 se admitió el recurso de apelación. 11.

En la etapa de alegatos, la demandante6 y la entidad demandada7 se pronunciaron. La parte actora reiteró los argumentos expuestos en la demanda; por su parte, la accionada citó apartes de la sentencia expedida por la Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019, refiriéndose a los efectos vinculantes de dicha providencia. Asimismo, insistió en que los ingresos de los magistrados de tribunal y cargos equivalentes no pueden superar el tope del 80% y que las sumas reclamadas anteriores al 19 de diciembre de 2013 se encuentran prescritas. 12.

El conocimiento del proceso regresó a la Subsección, pues la nueva conformación de la sala dio lugar a que se desplazara a los conjueces.8 III. CONSIDERACIONES. Competencia. 13. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 3 Folios 147 a 150 ibidem. 4 Índices 9 y 17 de Samai. 5 Índice 25 ibidem. 6 Índice 31 ibidem. 7 Índice 30 ibidem. 8 Índice 46 ibidem. 4 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte Problema jurídico. 14.

Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si el tribunal de primera instancia incurrió en incongruencia al reconocer a la demandante las diferencias de remuneración y prestaciones sociales durante el tiempo en que se ha desempeñado como magistrada de tribunal pese a que aquel «no [se] solicitó» y si la anterior decisión desconoció el tope de remuneración establecido por el Gobierno Nacional.

Asunto previo. 15. Se advierte que el consejero Luis Eduardo Mesa Nieves el 22 de septiembre de 2025 se manifestó impedido para conocer el presente asunto,9 toda vez que las pretensiones versan sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992; al respecto, precisó que actualmente tiene en curso un proceso ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, cuya pretensión está encaminada al reconocimiento del emolumento en mención.10 Por lo anterior, consideró que se configuran las causales 1, 6 y 14 del artículo 141 del Código General del Proceso.11 16.

Una vez confrontada la primera causal invocada, procede aceptar el impedimento formulado por el doctor Mesa Nieves, toda vez que en la actualidad tiene en curso un proceso judicial en el que se controvierte el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, controversia similar a la que se discute en el marco del presente asunto, lo que denota el interés que le asiste respecto de la controversia y en ese sentido se configura la causal del numeral primero, razón por la cual, se hace innecesario pronunciarse en torno a las demás causales.

Análisis del problema jurídico. 17. Examinado el caso concreto, la Sala adicionará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en lo relativo al reconocimiento de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones y se abstendrá de declarar la prescripción respecto de estos, de igual manera modificará el numeral cuarto de su parte resolutiva, en cuanto la prima especial de servicios solo tiene carácter salarial para aportes en pensiones. 18.

Para resolver el primer problema jurídico es preciso mencionar que la entidad demandada aduce que hubo incongruencia en la sentencia bajo el entendido de que la demandante no formuló pretensión alguna respecto del tiempo de servicio en que se ha desempeñado como magistrada, pues su reclamación de sujetó al tiempo laborado como 9 Índice 52 de SAMAI. 10 Proceso cuenta con radicado 23001 23 31 000 2008 00102 01. 11 Artículo 141.

Son causales de recusación las siguientes: 1. Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, interés directo o indirecto en el proceso. [ ] 6. Existir pleito pendiente entre el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes indicados en el numeral 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado. […] 14.

Tener el juez, su cónyuge, compañero permanente o alguno de sus parientes en segundo grado de consanguinidad o civil, pleito pendiente en que se controvierta la misma cuestión jurídica que él debe fallar. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte juez. 19. Para resolver lo anterior, es necesario mencionar que en las pretensiones se solicitó el reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales «durante el tiempo en que esta se haya cancelado y se sigan pagando en virtud de los artículos declarados nulos»12 y si bien es cierto se refirió al tiempo en que la demandante se desempeñó como juez 19 laboral del circuito de Bogotá13 «del 1 de mayo de 1997 al 28 de febrero de 2009 y hasta que se haga efectivo el pago» también se reclamaron «Las que se causen con posterioridad a la presentación de la presente acción[…]» 20.

Ahora bien, con base en el principio de congruencia previsto en el artículo 281 del Código General del Proceso, «[l]a sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley […]».

Bajo ese contexto, la Sala considera que la actora no sujetó sus pretensiones al tiempo en que ejerció como juez, sino también «durante el tiempo en que esta se haya cancelado y se siga pagando», razón por la cual no comparte el reproche formulado por la parte apelante en el sentido de que no procedía reconocer tal periodo, pues esa decisión se circunscribió al objeto del proceso y guardó congruencia con las pretensiones de la demanda y no constituye una decisión extra petita. 21.

En cuanto al segundo planteamiento del recurso, se observa que en la providencia recurrida el reconocimiento ordenado se sujetó tope salarial establecido por el Gobierno Nacional, pues así se señaló expresamente en el numeral cuarto inciso 4.1 de la parte resolutiva, lo que lleva a concluir que los argumentos del recurso de apelación no están llamados a prosperar. 22.

Por otra parte, la Sala advierte que en la sentencia recurrida no se ordenó realizar aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, de manera que si bien tal circunstancia no fue motivo de apelación, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 328 del CGP, según el cual la competencia del superior está restringida a los reparos concretos del recurso «sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley», se considera necesario adicionar la sentencia para disponer lo pertinente, pues tales aportes en virtud del artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios.

Adicionalmente, constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable a favor del trabajador. 23. Con base a lo anterior, se ordenará a la entidad realizar el reajuste de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones agregando el porcentaje del salario que le fue descontado a la demandante a título de prima especial en los periodos que laboró como juez de la república y como magistrada de tribunal o equivalentes, desde el 1.° de mayo de 199714 hasta la fecha en que ocupe un empleo susceptible de dicho reconocimiento, así como las que se causen hacia futuro, según lo dispuesto en el artículo 14° de la Ley 4ª de 1992. 12 Pretensión primera de la demanda. 13 Pretensión segunda de la demanda. 14 Folio 112 del expediente físico. 6 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte 24.

El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones al que hubiera estado afiliada. 25. Finalmente, la Sala advierte que en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la providencia apelada, subnumeral 4.2. se ordenó el reconocimiento y pago de «las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistado en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la rama Judicial».

Del texto destacado podría entenderse que la reliquidación de las prestaciones sociales deberá incluir la prima especial de servicios, cuando ello, por expresa disposición legal, no es procedente, razón por la cual se modificará tal numeral, para precisar que dicha prima no tiene ese carácter, salvo para aportes pensionales. Condena en costas. 26.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 27.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 28. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 29.

En consecuencia, no se impondrán costas a la entidad demandada, por cuanto la apelación dio lugar a que se hicieran las modificaciones contenidas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. Declarar fundado el impedimento que manifestó el magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves, consejero de Estado de la Sección Segunda de esta Corporación. En consecuencia, se le separa del conocimiento del presente asunto. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2019 00591 02 (2611-2022) Demandante: Marleny Rueda Olarte SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 29 de octubre de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y ADICIONARLA en dos sentidos: i) abstenerse de declarar la prescripción de los valores correspondientes a los aportes pensionales los cuales se deberán reconocer desde el 1.° de mayo de 1997 y hasta la fecha en que la actora ocupe un empleo susceptible de dicho reconocimiento de conformidad con lo señalado en las consideraciones; ii) ORDENAR que se realicen los aportes a la Seguridad Social en Pensiones, respecto de las diferencias no cotizadas, conforme a lo expuesto en la parte motiva.

TERCERO. MODIFICAR el numeral CUARTO subnumeral 4.2. en el sentido de precisar que la prima especial de servicios solo tiene carácter salarial para los aportes pensionales.

CUARTO. Abstenerse de condenar en costas de segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente Con impedimento LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.