Demandante: Fundación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA CONSEJERO DE ESTADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Paipa (Boyacá), catorce (14) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 25000-23-41-000-2025-00781-01 Accionantes: FUNDACIÓN PARA EL ESTADO DE DERECHO Accionado: OLEODUCTO CENTRAL S.A. Temas: Revoca sentencia de primera instancia -Ordena cumplimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. 1.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento 1. En ejercicio de la acción de cumplimiento prevista en el artículo 87 de la Constitución y desarrollada por la Ley 393 de 1997, la Fundación para el Estado de Derecho - en adelante FEDE Colombia- presentó demanda contra Oleoducto Central S.A. -en adelante OCENSA- con el fin de obtener el cumplimiento de lo previsto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 20221. 2.
Como consecuencia, se ordene a la accionada la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II. 2. Pretensiones de la demanda 3. La parte actora solicitó: Ordenar a OCENSA el cumplimiento de los dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, mediante la publicación 1 «Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos».
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP II). 3. Hechos 4.
La parte actora sostuvo que OCENSA es una sociedad anónima de economía mixta organizada bajo la forma de sociedad anónima y filial de Ecopetrol S.A., la cual ejerce control sobre dicha sociedad a través de Cenit Transporte de Logística e Hidrocarburos S.A.S, con una participación accionaria en un porcentaje del 72.65 %, de conformidad con el informe especial de grupo de Ecopetrol S.A., por lo cual es una entidad pública de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.° de la Ley 80 de 1993. 5.
De conformidad con la norma referida y la jurisprudencia emitida por el Consejo de Estado, afirmó que, si bien Ocensa S.A. no se rige por las disposiciones previstas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, se encuentra obligada a publicar su actividad contractual en el SECOP. 6. El 7 de abril de 2025, la parte actora solicitó OCENSA que cumpliera con el deber legal de publicar los documentos que hacen parte de su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (en adelante SECOP II), en los términos de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 7.
El 25 de abril de 2025, OCENSA dio respuesta a dicha petición y afirmó que cumple con la obligación de publicidad en los términos de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007. En relación con la documentación que no publica, resaltó la naturaleza comercial y estratégica de algunos contratos, los cuales contienen información sensible relacionada con infraestructura petrolera, cuya publicación generaría una ventaja competitiva para algunas empresas que operan en el mismo sector. 8.
En la demanda se afirmó que, una vez revisada la plataforma SECOP II, se advierte que la accionada continúa omitiendo su deber de publicar los documentos relacionados con su actividad contractual y los argumentos de reserva no la eximen de dar cumplimiento a su deber y de determinar en cada caso si estos se encuentran sujetos a reserva o no. 10.
Con el fin de acreditar lo anterior, relacionó varias búsquedas en el SECOP II con los respectivos documentos que, a su juicio, debían ser publicados pero no se hallaban en la plataforma. Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Actuaciones procesales 11. Mediante proveído del 26 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, admitió la acción de cumplimiento y ordenó notificar a OCENSA. 4.2. Contestaciones a la demanda 12. OCENSA, a través de apoderada judicial, indicó que la presente acción constitucional resulta improcedente dado que, desde la petición de constitución en renuencia, el accionante hizo referencia a unos procesos de selección puntuales que en su criterio no estaban totalmente incorporados en el SECOP II. 13.
Sin embargo, la entidad, respecto de estos procesos de selección, reportó qué información era pública y se abstuvo de compartir información reservada en los términos de la Ley 1712 de 2014; además, manifestó que, para la fecha, operó la carencia actual de objeto, dado que toda la información reposa en el SECOP II. 14. Adujo que, no se cumplió con el requisito de constitución en renuencia, pues en la solicitud presentada por la demandante solo pidió ante la entidad el cumplimiento del deber contemplado en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 respecto de cuatro (4) procesos contractuales y en dicha petición no hizo mención a ninguno de los procesos contractuales referidos en la demanda. 15.
Asimismo, sostuvo que, en el caso concreto no existió renuencia por parte de OCENSA dado que está acreditado que la compañía dio respuesta a la solicitud de cumplimiento elaborada por la ahora accionante dentro del término que contaba para ello de acuerdo con lo establecido en el artículo 8 de la Ley 393 de 1997, por lo cual no es cierto que haya un desconocimiento a la solicitud elevada. 16.
Argumentó que, la acción de cumplimiento no está llamada a prosperar en la medida en que la entidad ha publicado la información que no es objeto de reserva en el SECOP II. 17. Además, indicó que debe tenerse en cuenta que, la accionante funda el incumplimiento en la no publicación de documentos que conforme a la Ley aplicable y la estructura de sus procesos de contratación no son exigibles, aplicables, o no existen. 18.
Explicó que en dichos procesos no existen los informes de supervisor, pues la función de seguimiento y control de la ejecución contractual radica en el administrador de cada contrato con el soporte del área técnica correspondiente, quien asume la responsabilidad de verificar el cumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del contratista y avala los informes de ejecución del contrato, por lo que el informe de ejecución corresponde igualmente a un informe de seguimiento y la designación de un interventor solo ocurre cuando sea procedente.
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3. Fallo de primera instancia 19. En sentencia del 27 de junio de 2025, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, negó las pretensiones de la acción de cumplimiento, por cuanto, contrario a lo que señaló por la parte actora, OCENSA logró acreditar el cumplimiento cabal del mandato objeto de la presente acción, en el sentido de publicar la totalidad de los documentos que hacen parte de la actividad contractual propuesta a título de ejemplo en la demanda, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 4.4.
Impugnación2 20. La parte actora solicitó la revocatoria de la sentencia, como argumento, indicó que, si bien OCENSA ha realizado publicaciones sobre su actividad contractual en el SECOP II, en ninguna de las consultas acreditadas ante el tribunal se constató la publicidad de la totalidad de la documentación que exige el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 21.
Sostuvo que, el tribunal valoró de manera equivocada el cumplimiento de OCENSA con base en la revisión de unos procesos contractuales que, en realidad, fueron sólo ejemplos ilustrativos aportados por la actora; sin embargo, no tuvo en cuenta que los expedientes revisados estaban completos únicamente porque OCENSA los ajustó después del requerimiento de la actora, lo cual está demostrado en el proceso con las constancias SECOP que muestran cómo documentos fundamentales -como pólizas, actas o informes- fueron cargados semanas después de las solicitudes presentadas por la accionante. 22.
Es decir, no existía un cumplimiento previo ni constante del deber de publicidad. Lo que ocurrió fue una reacción puntual, motivada por el control ciudadano y por la inminencia de la acción judicial. 23. Afirmó que, el tribunal desconoció que esos expedientes eran solo una muestra representativa, seleccionada precisamente para evidenciar que el incumplimiento no se limitaba a casos aislados.
Al contrario, la actora sostuvo que, expuso desde el inicio que la omisión era estructural, y por eso la pretensión de la demanda apuntó siempre a obtener una orden general para que OCENSA publicara toda su actividad contractual, y no simplemente para que subsanara unos expedientes contractuales en concreto. 24. Para desvirtuar las conclusiones de la sentencia impugnada, presentó una revisión detallada de los procesos mencionados por la compañía en su contestación y validados en la sentencia, así como una exposición sobre lo que consideró como 2 La sentencia del 13 de junio de 2025 fue notificada por correo electrónico ese mismo día y, el escrito de impugnación se radicó el 18 de junio de 2025, término que se encuentra oportuno. Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co una omisión sistemática en otros procesos, con el propósito de demostrar que el incumplimiento es estructural, persistente y contrario al mandato imperativo del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022. 25.
Además, insistió en que no es admisible trasladar la exclusión de publicidad a categorías amplias y genéricas, como lo sería afirmar que, por referirse a operaciones industriales o comerciales, los contratos misionales quedarían exentos del deber de publicación. 26. Para la impugnante, la reserva opera respecto al contenido puntual de información sensible, no frente a todo el conjunto de la actividad contractual; así, no cualquier actividad misional de la demandada está cobijada por la reserva, pues debe tratarse de información específica que contenga secretos comerciales o industriales que representen una verdadera ventaja competitiva para los demás agentes del mercado en el cual compite. 27.
Por tanto, sostuvo que la supresión total del expediente en SECOP resulta incompatible con el principio de publicidad máxima divulgación consagrado en la Ley 1712 de 2014 y con la regla legal prevista en el artículo 21 de la misma ley, que impone la obligación de elaborar y publicar versiones públicas parciales en aquellos casos en los que algunos apartes de los documentos sí pueden ser divulgados.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia 28. La Sección Quinta de esta corporación es competente para decidir la impugnación contra la sentencia del 27 de junio de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, según lo dispuesto en los artículos 1503 y 1524 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado5. 3 Artículo 150: Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 4 Artículo 152: (…) 14.
De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas. 5 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Objeto de la decisión 29. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 27 de junio de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, que negó las pretensiones de la acción de cumplimiento. 30.
Por tanto, la Sala deberá verificar si se cumple con los presupuestos de procedibilidad y procedencia de la acción de cumplimiento y, en caso de superarse estos requisitos, deberá establecerse si en el presente caso OCENSA se encuentran en la obligación de acatar las disposiciones legales indicadas, en cuyo caso deben realizar la publicación de la actividad contractual en el SECOP II desde julio de 2022. 3.
Generalidades de la acción de cumplimiento 31. La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos. 32. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]. (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Que no se pretenda la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 33.
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos [ii, iii o iv], la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34.
Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 4. La constitución de la renuencia 35. En el artículo 8.º, la Ley 393 de 1997 señaló que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]». 36.
Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual «[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»6. 37. Esta Corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud hecha por el interesado «[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia»7. 38.
Según el criterio reiterado de la Sala, la renuencia debe entenderse como la negativa del accionado frente al requerimiento bien porque no brinde respuesta oportuna o porque, a pesar de ser proferida en tiempo, sea contraria al querer del ciudadano8. 39. Es necesario que la solicitud permita determinar claramente que lo pretendido por el interesado es el efectivo cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es precisamente la constitución en renuencia de la parte demandada. 40.
Como fue establecido en el numeral 5.º del artículo 10.º de la Ley 393 de 1997, el agotamiento del requisito de procedibilidad de la acción respecto de la parte accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre 20 de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 7 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre 21 de 2002 dentro del expediente ACU-1614 y de marzo 17 de 2011, expediente 2011-00019. 8 Sobre el particular pueden consultarse, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación 25000-23-41-000- 2016-02003-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación 15001-33-33-000-2016-00690-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez y sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación 15001-23-33-000-2016-00249-01 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez.
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. En el caso concreto está acreditado que, el 9 de abril de 2025, FEDE COLOMBIA solicitó a OCENSA que cumpliera con el deber legal de publicar los documentos que hacen parte de su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (en adelante SECOP II), en los términos de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, respecto de los contratos suscritos por la entidad desde julio de 2022, por cuanto, al entrar en el sistema, se advierte que no está la totalidad de los documentos respecto de los contratos suscritos desde esa fecha9. 42.
Adicionalmente, afirmó que, al consultar la página de la entidad, pudo advertir que sí se registraron algunos contratos; sin embargo, indicó que la ley exige el cumplimiento de la obligación en la página del SECOP II y no en la de la entidad. 43. Como consecuencia, solicitó a la entidad, lo siguiente: 44. OCENSA se pronunció el 25 de abril de 2025 y le indicó que ha dado cumplimiento al artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, garantizando los principios de publicidad y transparencia en todos los procesos de selección de contratistas, para lo cual refirió a cada uno de los contratos analizados por la actora en la solicitud. 45.
Lo anterior es suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 5. De la procedencia de la acción de cumplimiento 46. Como se ha referido hasta ahora, la parte actora, con el ejercicio de la presente acción, pretende que se le ordene a OCENSA que, en cumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, publique toda su actividad contractual en la plataforma SECOP II, porque no aparecen registros completos. 47.
Para la Sala, se cumple con el requisito de que la norma que se solicita acatar tenga rango de ley o acto administrativo. Igualmente, se satisface el presupuesto de que el mandato que se solicita atender esté radicado en cabeza de la autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas. Lo anterior porque expresamente la obligación fue atribuida a OCENSA, al ser una entidad que, por 9 Índice 2 del expediente digital.
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co disposición legal, cuenta con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública. 48.
Respecto del requisito de subsidiariedad, se evidencia que lo pretendido por la accionante no involucra la protección directa de derechos fundamentales que puedan ser invocados vía acción de tutela. Tampoco existe otro mecanismo judicial para hacer efectiva la obligación establecida porque, como se estudió la respuesta de la entidad fue producto de solicitud de constitución en renuencia. Adicionalmente, se advierte que la norma objeto de la demanda se encuentra actualmente vigente. 49.
Finalmente, el eventual cumplimiento no implicaría el establecimiento de gastos. 6. Caso concreto 50. Corresponde a la Sala determinar si la accionada tiene a su cargo la obligación de publicar su actividad contractual en el SECOP II y si ha incumplido con la misma. 51. Para resolver lo anterior, es necesario analizar el contenido del precepto que se alega como desacatado, los elementos de convicción que forman parte del expediente, de ser el caso, la exigencia de los mandatos y posteriormente, realizar unas consideraciones finales. 52.
Del contenido de la disposición invocada: Artículo
13. PRINCIPIOS GENERALES DE LA ACTIVIDAD CONTRACTUAL PARA ENTIDADES NO SOMETIDAS AL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. Las entidades estatales que por disposición legal cuenten con un régimen contractual excepcional al del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, aplicaran en desarrollo de su actividad contractual, acorde con su régimen legal especial, los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal de que tratan los Artículos 209 y 267 de la Constitución Política, respectivamente según sea el caso y estarán sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto legalmente para la contratación estatal.
En desarrollo de los anteriores principios, deberán publicar los documentos relacionados con su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública -SECOP II- o la plataforma transaccional que haga sus veces. Para los efectos de este Artículo, se entiende por actividad contractual los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual.
A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, se establecerá un periodo de transición de seis (6) meses, para que las entidades den cumplimiento efectivo a lo aquí establecido. Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Al respecto, la Sala de Consunta y Servicio Civil10 de esta corporación refirió que, en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, el legislador, sin desconocer la naturaleza de los contratos celebrados por entidades exceptuadas del régimen de general de contratación estatal, estableció los límites de su autonomía y les impuso el deber de dar cumplimiento a los principios de la función administrativa consagrados en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. 54.
Sostuvo que «es intención expresa del Legislador la de sujetar su actividad contractual a unos mínimos del Derecho administrativo por la preponderancia de los intereses públicos que finalmente desarrollan y para precaver la arbitrariedad, el subjetivismo, la improvisación, los sobrecostos, etc. (con fundamento en el preámbulo y en los artículos 2º, 123 inciso 2º y 209 de la C.P), privilegiando así la transparencia y la selección objetiva en su contratación, aun cuando ellas se sirvan de herramientas, mecanismos e institutos del Derecho privado como estrategia y medios para favorecer y beneficiar la eficiencia en la gestión». 55.
Para la Sala, entonces, la norma antes descrita sí contiene un deber legal susceptible de ser exigido mediante la acción de cumplimiento. Así lo ha reconocido esta Sección en las decisiones identificadas con los radicados 25000-23-41-000- 2024-01213-00/01, 25000-23-41-000-2024-01906-00/01, 25000-23-41-000-2024- 01938-00/01, 25000-23-41-000-2024-1876-00/01.
En estos casos, se estudió el incumplimiento del artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022, en el caso de entidades exceptuadas del régimen de contratación, a saber: la UNGRD, la Fiduprevisora S.A., Satena S.A., Ecopetrol S.A., Fiducoldex, en calidad de vocera y administradora de Fontur. 56.
Del contenido de la disposición vista, se evidencia que OCENSA, es una sociedad anónima de economía mixta con participación mayoritaria del Estado, de segundo grado del orden nacional, regida por las normas aplicables a las sociedades comerciales anónimas y cuenta con un régimen contractual excepcional según el cual debe publicar su actividad contractual en el Sistema Electrónico para la Contratación Pública (SECOP), según lo establece la Ley 1150 de 2007 y el Decreto 1082 de 2015. 57.
Como consecuencia, la demandada está en la obligación de publicar los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratista, contratante, supervisor o interventor, tanto en la etapa precontractual, como en la contractual y la postcontractual a partir de la entrada en vigencia de la norma, es decir, desde julio de 2022 y contó con un término de 6 meses como periodo de transición. 58.
Al verificar el SECOP II11, la Sala advierte que, por la cantidad de contratos registrados desde julio de 2022 a la fecha, es imposible revisar uno por uno con el 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Civil, radicado No. 11001-03-06-000-2017-00058-00. 11https://community.secop.gov.co/Public/Tendering/ContractNoticeManagement/Index?currentLang uage=es-CO&Page=login&Country=CO&SkinName=CCE Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co fin de verificar que tengan la totalidad de la información exigida por la ley; sin embargo, tal y como lo afirmó la parte actora, existen registros de publicaciones por parte de la entidad desde el 2022 y los casos citados en la demanda, la impugnación y en esta sentencia, serán ejemplos utilizados para advertir que no se cumple con el mandato la Ley 1150 de 2007 por parte de OCENSA, como pasa a explicarse. 59.
En efecto, al verificar aleatoriamente algunos de los registros cargados por la entidad en el SECOP II, se encuentra el registro de contratos que, por su objeto, no están sometidos a reserva legal, como es el caso de la contratación de servicio de aseo, cafetería y camarería, entre ellos el siguiente: Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60.
Si bien es cierto que en la página aparece el registro de varios documentos que hacen parte del contrato, entre ellos la minuta final suscrita por las partes, la presentación de la oferta, el pliego de condiciones; entre otros, también lo es que faltan documentos exigidos por la ley y establecidos como parte integral del contrato, como son las pólizas de cumplimiento.
En efecto, a pesar de que el contrato tiene como fecha de inicio el 3 de mayo del año en curso, de conformidad con el último documento cargado en el SECOP II, no figuran las pólizas, o el acta de inicio, solo aparece un registro con seis documentos, a pesar de que en la minuta se especificó que harán parte integral del contrato, 37 anexos, así se observa:.
Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61. En este punto, la sala advierte que no es su obligación estudiar uno por uno los registros obrantes en SECOP II, basta con advertir que la obligación no está siendo cumplida en uno de dichos registros (aunque son varios los casos advertidos por la sala) para que sea procedente acceder a las pretensiones de la demanda. 62.
Ahora bien, es cierto que, como lo advirtió la accionada, «no toda contratación puede ser pública por asuntos de reserva». Sin embargo, no toda contratación es reservada y tal circunstancia no se sustentó ni acreditó por parte de la demandada respecto de todos los contratos; por tanto, resulta suficiente la información que reposa en el SECOP II, para concluir que no se ha acatado a cabalidad con la obligación legal. 63.
Además, las causales de reserva son taxativas y de interpretación restrictiva. Por tanto, estas no pueden ser alegadas de forma general, bajo un argumento genérico acerca de la actividad comercial de la empresa. Corresponde a OCENSA analizar en cada caso la procedencia de la reserva, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1712 de 201412. 64.
Finalmente, la Sala no puede pasar inadvertido el hecho de que, algunos reportes en el SECOP II tienen fecha de modificación previa a la expedición de la sentencia impugnada y cuyo registro queda evidenciado en cada uno de los contratos; además, fue advertido por la propia entidad y fue objeto de impugnación. En general, se han adjuntado los documentos que se exigen en la norma demandada como incumplida; por tanto, la parte actora tiene razón al advertir que la obligación estaba siendo desatendida y solo, a partir de la presente acción, es que la entidad está dando cabal cumplimiento a lo allí establecido. 65.
A partir de lo expuesto, es claro que la accionada ha desconocido su mandato de registrar la totalidad de la información y documentación en la plataforma SECOP II; por tanto, para la Sala resulta procedente revocar la decisión de primera instancia para, en su lugar, ordenar que, en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, OCENSA registre y publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, incluso aquellos que cuenten con reserva legal, solo que, respecto de estos, se hará el registro pero su contenido no será público.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 12 En particular, ver el Título III “EXCEPCIONES ACCESO A LA INFORMACIÓN”. Demandante: Federación para el Estado de Derecho Demandado: Oleoducto Central S.A. Rad: 25000-23-41-000-2025-00781-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C., – Colombia www.consejodeestado.gov.co F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 27 de junio de 2025 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por los motivos expuestos en esta sentencia. SEGUNDA: DECLARAR que OLEODUCTO CENTRAL S.A. incumplió el mandato imperativo consagrado en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, adicionado por el artículo 53 de la Ley 2195 de 2022 relacionado con la publicidad de los contratos suscritos en la plataforma SECOP II.
TERCERO: ORDENAR a OLEODUCTO CENTRAL S.A., que en el término de seis (6) meses contados a partir de la notificación de esta sentencia, publique en la plataforma SECOP II la totalidad de la actividad contractual de la entidad, en todas sus etapas, desde el 18 de julio de 2022 inclusive, e incluya todos los documentos, contratos, actos e información generada por oferentes, contratistas, contratantes, supervisores o interventores, incluso aquellos que cuenten con reserva legal, solo que, respecto de estos, se hará el registro pero su contenido no será público.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Ausente con permiso Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx