CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2016-02690-01 (0499-2021) Demandante: CECILIA CARO MUÑOZ Demandada: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Tema: Reliquidación pensión jubilación. Interpretación IBL beneficiaria régimen de transición artículo 36 Ley 100 de 1993.
Aplicación del Decreto 546 de 1971 y sentencia de unificación del 11 de junio de 2020. Improcedencia del reconocimiento y pago de la mesada catorce. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Ley 1437 de 2011 O-90-2022 ASUNTO La Subsección A decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 3 de noviembre de 2020 por el Tribunal Administrativo Antioquia que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora Cecilia Caro Muñoz en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 2011, formuló en síntesis las siguientes: Pretensiones Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos proferidos por la autoridad demandada: Resolución RDP021259 del 31 de mayo de 2016, en la cual se negó la solicitud de reliquidación de la pensión de vejez a favor de la señora Cecilia Caro Muñoz;
Resoluciones RDP032889 del 7 de septiembre y RDP036038 del 27 de septiembre, ambas de 2016, que desataron de manera desfavorable unos recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión; y, Oficio 201660052643462 del 11 de agosto de 2016, a través del cual se negó el reconocimiento y pago de la mesada catorce. A título de restablecimiento del derecho, solicitó declarar que la demandante, al haber consolidado su derecho pensional el 13 de octubre de 2014, tiene derecho a la reliquidación de su mesada pensional bajo el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial, con el IBL fijado en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971, y con la inclusión de la totalidad de las sumas que haya percibido como retribución directa durante el último año de servicio, como lo son las primas de navidad, de servicios y de vacaciones, los gastos de representación, las bonificaciones, etc.
Ordenar el pago de la mesada pensional de la libelista con la inclusión de la mesada catorce no reconocida, en los términos anteriores. Efectuar el ajuste de valor adeudado a que haya lugar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA y en aplicación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE. Dar cumplimiento a la sentencia en virtud del artículo 192 del CPACA y condenar en costas procesales a la parte pasiva del litigio conforme al canon 188 ibidem.
Fundamentos fácticos relevantes La señora Cecilia Caro Muñoz nació el 13 de octubre de 1949 y prestó sus servicios de manera ininterrumpida en la Rama Judicial y en la Fiscalía General de la Nación durante más de 28 años. Manifestó que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se encontraba vinculada al servicio del Estado y contaba con 45 años de edad, por lo cual se hizo beneficiaria del régimen de transición del artículo 36 de la norma ejusdem, así como configuró el derecho para el reconocimiento de la mesada catorce.
A través de la Resolución UGM016303 del 3 de noviembre de 2011, la extinta Cajanal en liquidación reconoció una pensión de jubilación a favor de la libelista por haber consolidado el estatus jurídico el 13 de octubre de 2004, en una cuantía de $1.410.172. Para el efecto, aplicó las disposiciones de la Ley 33 de 1985 en observancia del régimen transitorio del Sistema General de Pensiones, por lo que desconoció el contenido especial del Decreto 546 de 1971 para los funcionarios de la Rama Judicial.
Luego, mediante Resolución UGM038418 del 15 de marzo de 2012 se elevó la cuantía de su pensión a la suma de $4.853.862, con efectividad a partir del 1.º de enero de 2012. Por medio de la Resolución RDP021259 del 31 de mayo de 2016, la UGPP negó la reliquidación del derecho prestacional de la demandante, y en ese orden, omitió que aquella se encontraba vinculada a la Rama Judicial y que percibía salarios distintos.
En consecuencia, la señora Caro Muñoz interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación contra el anterior acto administrativo, los cuales fueron desatados de manera desfavorable en las Resoluciones RDP032889 del 7 de septiembre y RDP036038 del 27 de septiembre, ambas de 2016, bajo el argumento de que el cálculo de la prestación se efectuó de manera adecuada, en aplicación del Decreto 1158 de 1994 y los lineamientos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
Fue presentado derecho de petición en el mes de agosto de 2016 ante la autoridad demandada, por medio del cual se instó el reconocimiento y pago de la mesada catorce no otorgada hasta la fecha, al estimar que el derecho pensional se consolidó el 13 de octubre de 2004, esto es, con anterioridad a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
La subdirectora de nómina de la UGPP negó la solicitud mediante Oficio 201660052643462 del 11 de agosto de 2016. DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias de allí que la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta última.
De esta manera se preserva la congruencia que garantiza el debido proceso, razón por la cual el juez al proferir la sentencia debe resolver el litigio en forma concordante con los hechos, las pretensiones, las excepciones; puntos que fueron condensados y validados por las partes al precisar el «acuerdo sobre el desacuerdo» en la audiencia inicial.
De allí que los problemas jurídicos adecuadamente formulados y aceptados por las partes se convierten en una eficiente guía para el decreto de las pruebas, las alegaciones, la sentencia y sustentación de los recursos pertinentes. Por lo dicho, la audiencia inicial es el punto de partida más legítimo y preciso para fundamentar adecuadamente la sentencia. Fecha de la audiencia inicial: 27 de julio de 2017.
Resumen de las principales decisiones Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) En el acta se consignó lo siguiente al momento de decidir las excepciones: «Como se anunció en la etapa de saneamiento del proceso, la entidad demandada propuso las siguientes excepciones: i) Ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, ii) inexistencia de la obligación, iii) prescripción total del derecho pretendido y iv) subrogación en el empleador, de las cuales solo habría lugar a resolver, según lo previsto en el artículo 180 numeral 6º del CPACA, la de prescripción, no obstante, el desarrollo que de esta excepción hace la parte demandada se concluye que la misma ataca la prosperidad de las pretensiones, razón por la cual la decisión sobre la misma queda postergada para la sentencia que se profiera en esta instancia por la Sala de Decisión».
(Folios 118 vuelto a 119 y grabación en cd que reposa a folio 126). Se notificó la decisión en estrados y las partes no interpusieron recursos. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) El litigio se fijó en los siguientes términos: «[…] la señora Cecilia Caro Muñoz tiene derecho al reconocimiento y pago de la reliquidación de su mesada pensional bajo el régimen especial de los empleados de la Rama Judicial, contemplado en el Decreto 546 de 1971, según lo cual se debe tomar como base el equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado en el último año de servicio, incluyendo las sumas que habitual y periódicamente recibió la actora como contribución por sus servicios, entre ellos, las primas de navidad y servicios y los gastos de representación, las bonificaciones, prima de vacaciones y la mesada catorce, según lo previsto en el artículo 12 del Decreto 717 de 1978, en concordancia con lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978».
(Folio 119 y grabación en cd obrante a folio 126). Se notificó la decisión en estrados y no se presentaron recursos. SENTENCIA APELADA El a quo profirió sentencia escrita el 3 de noviembre de 2020, en la cual negó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones: Hizo referencia al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 para exponer que aquel garantiza la expectativa legítima de quienes se encontraban próximos a cumplir los requisitos previstos en las normas preexistentes respecto a la pensión de vejez.
Bajo ese entendido, realizó un recuento jurisprudencial acerca de la posición que ha adoptado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado respecto a la aplicabilidad de las normas anteriores al momento de efectuar la liquidación de dicha prestación. Puntualizó que a los empleados de la Rama Judicial y del ministerio público se les permitió la aplicación de un régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, quienes tendrían derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación al alcanzar 55 años de edad en el caso de los hombres o 50 años de edad cuando se tratare de mujeres, y 20 años de servicios en ambos casos continuos o discontinuos, siempre que 10 de ellos fuesen laborados exclusivamente en alguna de las referidas entidades.
De otro lado, sostuvo que, mediante sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que las personas beneficiarias del régimen de transición, solamente conservarían de la normativa anterior, los siguientes aspectos: i) la edad; ii) el tiempo de servicios o semanas cotizadas; y, iii) el monto de la pensión; por tanto, el ingreso base de liquidación se regiría por el inciso 3.º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Respecto al sub examine, concluyó que la demandante se encontraba amparada por el régimen de transición del artículo 36 ejusdem, por cuanto para el 1.° de abril de 1994 contaba con 44 años de edad. De esta manera, afirmó que su pensión de jubilación debía ser liquidada en virtud de las prerrogativas del Decreto 546 de 1971, como en efecto lo realizó la entidad de previsión demandada.
Empero, aclaró que no le asiste el derecho a la reliquidación instada, toda vez que el ingreso base de liquidación de la prestación debe ceñirse a las reglas y subreglas trazadas por la jurisprudencia, lo cual imposibilita incluir la bonificación por actividad judicial, la bonificación por servicios prestados, los gastos por representación, el incremento del 2.5 %, la prima de navidad, la prima de servicios y la prima de vacaciones, devengadas durante la vigencia de 2011.
Manifestó que, al margen de que la UGPP no hubiere calculado la pensión de jubilación en virtud de los últimos diez años de labor de la señora Caro Muñoz, como correspondía, lo cierto es que la situación que le fue creada a la libelista en sede administrativa resulta más favorable conforme a sus intereses, por lo que no podrá ser modificada.
Por último, precisó que tampoco le asiste el derecho al reconocimiento de la mesada catorce, por cuanto el Acto Legislativo 01 de 2005 previó que las personas que adquirieran el estatus pensional con posterioridad a la fecha de entrada en vigencia de la mentada adición normativa (25 de julio de 2005), no podrán recibir más de trece mesadas al año; y en el caso de marras la demandante consolidó su derecho a partir del 1.º de febrero de 2008, por lo que se enmarca dentro de la aludida prohibición legal.
RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante apeló la decisión reseñada anteriormente y requirió acceder a las pretensiones de la demanda. Las razones en que se fundamenta su recurso son las siguientes: Indicó que en el caso concreto resulta inviable la aplicación del proveído unificador del 28 de agosto de 2018, por cuanto aquel fue proferido de manera posterior al reconocimiento de la pensión de jubilación de la libelista, menos aún cuando lo que se pretende con el presente medio de control es incluir los factores salariales bajo el precedente de la sentencia del 4 de agosto de 2010 que le resulta más favorable.
En este punto aludió que se violentó el principio de igualdad de la señora Cecilia Caro Muñoz, ya que otros pensionados de la época sí tuvieron el beneficio de que se les aplicara la inescindibilidad de regímenes, de ello que, en virtud al derecho adquirido por la parte activa, debe disfrutar en su integridad del régimen especial de que trata el Decreto 546 de 1971.
Acto seguido, expuso que el a quo incurrió en un desacierto interpretativo al efectuar el análisis de los elementos probatorios, ya que la demandante adquirió su estatus de pensionada el 13 de octubre de 2004 y no el 29 de septiembre de 2008 como erradamente este lo afirmó; por lo que resulta evidente que su derecho nació antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y, en ese orden, le debe ser reconocida la mesada catorce que no ha devengado desde el momento de que le fue concedida la pensión de jubilación. Continuó su razonamiento al indicar que el cambio abrupto de la tesis desarrollada por las altas cortes, trae consigo la necesidad de que su aplicación no se efectúe de manera retrospectiva, ya que, de no hacerlo, generaría una situación de inseguridad jurídica y de desigualdad entre los usuarios que recurren a la justicia y, de contera, la posible violación de la confianza legítima.
En estos términos, consideró que el juez debe acudir al criterio hermenéutico de la condición más beneficiosa a favor de la libelista, de cara a proteger su derecho adquirido. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante: reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada y el ministerio público guardaron silencio en esta etapa procesal, según constancia secretarial visible a folio 174 del expediente.
CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el cual en esta oportunidad fue presentado únicamente por la parte demandante.
Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico a resolver en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: ¿La señora Cecilia Caro Muñoz al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en los preceptos del Decreto 546 de 1971, esto es, en un 75 % de la totalidad de los factores salariales que hubiese devengado durante el último año de servicio? ¿Es procedente el reconocimiento de la mesada catorce a favor de la libelista? Primer problema jurídico ¿La señora Cecilia Caro Muñoz al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en los preceptos del Decreto 546 de 1971, esto es, en un 75 % de la totalidad de los factores salariales que hubiese devengado durante el último año de servicio? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con la postura recientemente unificada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 11 de junio de 2020, la demandante no tiene derecho a la reliquidación deprecada, porque al ser beneficiaria del régimen de transición, su pensión de jubilación se debe ceñir a los parámetros de liquidación, esto es, los previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 referentes a la determinación del IBL aplicable.
Al respecto se precisa: Sobre la sentencia de unificación CE-SUJ-S2-021-20 del 11 de junio de 2020 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado En razón a que el objeto de litigio en el sub examine se centra en determinar la viabilidad de la reliquidación pensional deprecada por la libelista conforme a los preceptos del Decreto 546 de 1971, resulta imperioso poner de presente que la Sección Segunda del Consejo de Estado expidió sentencia de unificación el 11 de junio de 2020, por medio de la cual fijó las reglas y subreglas respecto del Ingreso Base de Liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto les resulta aplicable el decreto en mención, previsto para los servidores de la Rama Judicial y del ministerio público.
Ahora, en cuanto a la aplicación y observancia de los postulados jurisprudenciales desarrollados en la providencia aludida, se destaca que esta fue clara en precisar que sus efectos serían retrospectivos, esto es, de obligatorio acatamiento en casos pendientes de resolución judicial, tal como se indicó en el ordinal segundo de la respectiva sentencia que en su tenor literal previó lo siguiente: «[…] Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema que se unifica jurisprudencia, tienen aplicación retrospectiva, y que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (i) respecto de los asuntos similares que actualmente se están tramitando en el seno de la administración;
(ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado. En consecuencia, no tiene efectos respecto de aquellos asuntos en los que ya existe sentencia ejecutoriada. En tal virtud, los conflictos judiciales ya resueltos están amparados por la cosa juzgada y en consecuencia resultan inmodificables. […]».
(Negrilla del texto original y subrayado de la Subsección). Por lo expuesto, en el asunto de marras se hace indispensable atender con estricta sujeción las reglas contempladas en el proveído de unificación precitado, dado que aquellas son parámetros de interpretación obligatorios en casos como el presente, que por tener similitudes fácticas y jurídicas a las analizadas en el caso objeto de litigio en dicha sentencia, se tornan en bases de decisión equivalentes como garantía del principio de la seguridad jurídica.
Puntualmente, en lo atinente a las exigencias normativas para considerar que a un funcionario o empleado de la Rama Judicial o del ministerio público le asiste el derecho a una pensión de jubilación, la sentencia de unificación en comento señaló que: «[…] El servidor o ex servidor de la Rama Judicial o del Ministerio Público beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 adquiere el derecho a la pensión, siempre que: i) Para el 1.º de abril de 1994, cuando cobró vigencia la Ley 100 de 1993 en el ámbito nacional o para el 30 de junio de 1995 cuando empezó a regir en el ámbito territorial, tenga: a) 40 años de edad si hombre, 35 años de edad si es mujer o; b) 15 años o más de servicios efectivamente cotizados. ii) Reúna además los requerimientos propios del régimen de la Rama Judicial y del Ministerio Público estipulados en el artículo 6.º del Decreto 546 de 1971 para consolidar el estatus pensional que son: a) el cumplimiento la edad de 50 años si es mujer o 55 años si es hombre; b) el tiempo de 20 años de servicios, continuos o discontinuos anteriores o posteriores a la vigencia de dicho decreto, que tuvo lugar el 16 de julio de 1971; c) de esos 20 años de servicio, por lo menos 10 años lo hayan sido exclusivamente a la Rama Jurisdiccional o al Ministerio Público, o a ambas actividades. […]».
(Negrilla conforme a la transcripción). Aplicación de los preceptos de unificación en materia de liquidación pensional Sobre el punto, la providencia bajo estudio estipuló como reglas de necesario análisis, las que se describen a continuación, cuya verificación en el caso particular se aprecia de la siguiente manera: En suma, la pensión de jubilación de la señora Cecilia Caro Muñoz en calidad de beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y exservidora de la Fiscalía General de la Nación, debía ceñirse a los requisitos previstos en el Decreto 546 de 1971 para el reconocimiento de su pensión de jubilación. No obstante, el cálculo del IBL de la prestación en lo atinente al período de liquidación tendría que regirse por lo previsto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y en lo relacionado con los factores salariales computables, debe tenerse en cuenta el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4ª. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de 1996; 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del ministerio público.
En efecto, la extinta Cajanal (hoy UGPP) en el acto administrativo de reconocimiento pensional a favor de la demandante, Resolución UGM016303 del 3 de noviembre de 2011, señaló: «[…] Que conforme lo anterior, el interesado (sic) acredita un total de 8,449 días laborados, correspondientes a 1,207 semanas. Que nació el 13 de octubre de 1949 y actualmente cuenta con 62 años de edad.
Que el último cargo desempeñado por el peticionario(a) fue el de FISCAL DELEGADA ANTE JUECES MUNICIPALES Y PROMISCUOS. […] Que de acuerdo a lo anterior, se procede a realizar la liquidación de la pensión, aplicando un 75.00% sobre un Ingreso Base de Liquidación conformado por el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado o aportado el interesado entre 1 de febrero de 1998 y el 31 de enero de 2008, conforme el Inciso 3 o 6 del Artículo 36 de la Ley 100 de 1993. […] IBL: 1,946,896 X 75.00% = $1,460,172 […] Efectiva a partir del 1 de febrero de 2008, pero con efectos fiscales una vez demuestre el retiro definitivo del servicio. […] Conforme a lo anterior y una vez analizado el cuaderno administrativo se observa que la peticionaria no cuenta con lo exigido por la normatividad citada, es decir 20 años de servicio oficial, toda vez que a la fecha en que trae factores salariales solo cuenta con 19 años, 4 meses y un día de servicio oficial – Fiscalía General de la Nación, razón por la cual no podrá aplicarse el Decreto 546 de 1971. […]».
Respecto a los factores salariales que se tuvieron en cuenta para el cómputo de la prestación indicó que fueron los de: asignación básica, bonificación por servicios prestados y gastos de representación. Por su parte, la Resolución UGM038418 del 15 de marzo de 2012 desató un recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo, y en consecuencia, el acto primigenio de reconocimiento pensional fue modificado en los siguientes términos: «[…] Que teniendo en cuenta las normas anteriormente transcritas, se procede a liquidar la pensión de vejez, con el 75% de la asignación mensual más elevada que hubiere devengado el funcionario (sic) en el último año de servicios, incluyendo los factores salariales que establece la circular 054 de 2010.
Por otra parte, se aclara a la peticionaria que por aplicarse el régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971, esta Entidad correra (sic) cuota parte al Instituto de Seguros toda vez que los tiempos allí laborados son de carácter privado y por lo tanto no serán computados para la presente liquidación, sin embargo se procede a solicitar la devolución de cotizaciones al Instituto de Seguros Sociales para que sea financiada la pensión reconocida por CAJANA EICE en Liquidación. […] Que el peticionario(a) adquirió el status de pensionado(a) el día 29 de septiembre de 2008.
Que para determinar el ingreso base de liquidación se da cumplimiento a lo establecido en el artículo 6 del Decreto 546 de 1971, aplicando un 75.00% sobre un ingreso base de liquidación conformado por la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio, entre 1 de enero de 2011 y el 30 de diciembre de 2011. IBL: 6,471,816 X 75.00% = $4,853,862 […]».
Como se desprende del aparte transcrito, la entidad demandada tuvo en cuenta el artículo 6.° del Decreto 546 de 1971 en materia de parámetros de liquidación y las previsiones normativas de los Decretos 1158 de 1994, 3900 de 2008 y 383 de 2013 sobre los factores salariales computables, esto en orden de determinar el valor de la prestación en litigio, razón por la cual fijó el monto a pagar a favor de la demandante en $4.853.862, efectivo desde el momento en que aquella demostrara el retiro definitivo del servicio.
Ahora, fue expedida la Resolución RDP021259 del 31 de mayo de 2016 por medio de la cual se dio respuesta negativa a una solicitud de reliquidación pensional presentada por la libelista, conforme se cita: «[…] Que para el caso que nos ocupa y dado que la causante trabajó más de 10 años al servicio de la Rama Judicial, esta entidad para efectos de la reliquidación de la pensión tuvo en cuenta lo estipulado en el Decreto 546 de 1971 y en razón a que se encuentra en el régimen de transición, se debe reliquidar en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en cuanto a la edad (50 años), tiempo de servicios (20 años) y monto (75%), pues en cuanto se refiere al ingreso base de liquidación la ley en comento establece que se regirá por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993. […] En consideración a la normatividad transcrita, no se puede acceder a reliquidar la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales, toda vez que el status jurídico de pensionado lo adquirió en vigencia de la Ley 100 de 1993, esto es 29 de septiembre de 2008, por lo tanto se le respeta el tiempo de servicio y monto de pensión estableció (sic) el Decreto 546 de 1971 y la liquidación se debe efectuar con los 10 últimos años y los factores salariales contemplados en el Decreto 1158 de 1994 […]».
Luego, a través de las Resoluciones RDP032889 del 7 de septiembre y RDP036038 del 27 de septiembre, ambas de 2016, se desataron de manera desfavorable los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la precitada decisión administrativa, en el sentido de confirmarla en todas sus partes al considerar que resultaba improcedente la reliquidación instada por la pensionada, de conformidad con los motivos expuestos en precedencia. En virtud de lo expuesto, se advierte que el período del ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación fue computado de conformidad con las disposiciones pensionales del Decreto 546 de 1971, esto es, según la asignación más elevada percibida durante el último año de servicio de la demandante, aspecto frente al cual la Subsección estima que no puede pronunciarse o modificar la situación que le fue creada a la señora Caro Muñoz mediante Resolución UGM038418 del 15 de marzo de 2012, la cual resulta más beneficiosa porque en dicha ocasión se le aplicó un periodo inferior al regulado por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que vendría a ser en el caso en concreto, conforme lo devengado en los últimos 10 años de servicios, lo que, en caso de reliquidarse la prestación de la demandante en los términos de esta última, conllevaría a una disminución de su mesada pensional.
En cuanto a los factores salariales, fueron incluidos la asignación básica, la bonificación por servicios, los gastos de representación y la bonificación judicial, lo cual se ajusta a las subreglas jurisprudenciales trazadas por el proveído unificador del 11 de junio de 2020, al computar la prestación únicamente con los conceptos enunciados de manera taxativa, para este caso, en los Decretos 1158 de 1994, 3900 de 2008 y 383 de 2013, y frente a los cuales se efectuaron los correspondientes descuentos con destino a pensión. Pues bien, por lo expuesto anteriormente, se advierte que en el asunto de marras, la negativa por parte de la UGPP a través del acto demandado resulta ser más beneficiosa para la indemnidad de sus intereses que una eventual declaratoria de nulidad, puesto que lo propio conllevaría un ajuste en la prestación que disminuiría el valor que aquella actualmente devenga, lo cual contrastaría con las pretensiones de la demanda que buscaban incrementar ese monto.
En conclusión: la demandante a pesar de ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con base en los preceptos del Decreto 546 de 1971, calculada en un 75 % de la totalidad de los emolumentos que hubiere percibido durante el último año de servicio, toda vez que conforme a la sentencia de unificación de la Sección Segunda del Consejo de Estado proferida el 11 de junio de 2020, aplicable para casos con similitud fáctica y jurídica al sub examine, dicha norma solo regula los requisitos para acceder al derecho en cuestión, mientras que el cálculo del IBL de la referida prestación en cuanto al período de liquidación, debe regirse por lo previsto en el inciso 3.° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
No obstante, al advertirse que el reconocimiento de la pensión de jubilación efectuado a favor de la demandante fue modificado mediante Resolución UGM038418 del 15 de marzo de 2012 en la cual se aplicó como periodo de liquidación, la asignación más alta devengada en el último año de servicios, no es posible modificar dicho aspecto en esta instancia para no hacer más desfavorable la situación pensional de la demandante, aunado a que no hace parte de la litis.
Segundo problema jurídico ¿Es procedente el reconocimiento de la mesada catorce a favor de la libelista? La subsección sostendrá al respecto la siguiente tesis: no hay lugar al otorgamiento de la mesada adicional porque la demandante no cumple los requisitos previstos en el Acto legislativo 01 de 2005 para concederla, como se sustenta seguidamente: De la mesada catorce y su eliminación en el ordenamiento jurídico Finalmente, en cuanto a la solicitud de reconocimiento de la mesada catorce, se tiene que el Acto Legislativo 01 de 2005 la eliminó para quienes adquieran el estatus pensional a partir del 25 de julio de 2005 y su pensión sea superior a tres salarios mínimos legales, así: «[…] ARTÍCULO 1°.
Se adicionan los siguientes incisos y parágrafos al artículo 48 de la Constitución Política: […] "Las personas cuyo derecho a la pensión se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrán recibir más de trece (13) mesadas pensionales al año. Se entiende que la pensión se causa cuando se cumplen todos los requisitos para acceder a ella, aún cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento". […] "PARÁGRAFO transitorio 6º.
Se exceptúan de lo establecido por el inciso 8° del presente artículo, aquellas personas que perciban una pensión igual o inferior a tres (3) salarios mínimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirán catorce (14) mesadas pensionales al año". […]». Como se observa, la eliminación de la mesada catorce no se hace de manera inmediata y generalizada sino de forma paulatina y parcial hasta su extinción, en la medida que: (i) la conservaron quienes hubieran causado el derecho (cumplidos los requisitos legales) antes de la expedición del acto legislativo; y (ii) su reconocimiento continuó después del acto legislativo y hasta el 31 de julio de 2011 a quienes percibían una pensión inferior a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Desde la perspectiva contraria, puede decirse que la mesada catorce se descartó para las pensiones causadas con posteridad al acto legislativo superiores a tres salarios mínimos legales mensuales vigentes y en cualquier caso para todas las pensiones causadas después del 31 de julio de 2011. Bajo la anterior intelección, es diáfano que a la señora Cecilia Caro Muñoz no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la mesada catorce, por cuanto, de los elementos probatorios que integran el dossier se puede advertir que aquella consolidó su estatus de pensionada el 1.º de julio de 2012, es decir, de manera posterior al 25 de julio de 2005, fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005.
En gracia de discusión, aún si se tiene en cuenta la fecha de causación del derecho prestacional consignada en la Resolución UGM038418 del 15 de marzo de 2012, correspondiente al 29 de septiembre de 2008, se configura la misma negativa de acceder a tal pedimento de la demanda, por cuanto excedió el límite temporal trazado por el legislador para estos eventos, aunado el hecho que el monto de su beneficio pensional excede los tres salarios mínimos legales, por lo que no se enmarcó dentro de la excepción legal contenida en el parágrafo transitorio 6.º del artículo 1.º del citado acto legislativo.
En conclusión: no resulta procedente el reconocimiento de la mesada catorce, pues tal como se expuso en precedencia, esta solo se configuraba a favor de los trabajadores que adquirieran su estatus jurídico antes del 25 de julio de 2005 y en el caso de la demandante este ocurrió con posterioridad a la mentada calenda, esto es, el 1.º de julio de 2012, conforme las pruebas aportadas al plenario.
Por lo tanto, no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Decisión de segunda instancia Según se ha expuesto, se impone confirmar la sentencia apelada en cuanto negó las pretensiones de la demanda, toda vez que no prosperan los argumentos del recurso de apelación interpuesto por la autoridad demandada.
De la condena en costas Esta subsección en providencia de 7 de abril de 2016, sobre la condena en costas en vigencia del CPACA, determinó el criterio objetivo-valorativo, para la imposición de condena en costas, bajo los siguientes fundamentos: «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-.
Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas reglas del CGP. Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acuerdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura).
Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial.
Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» De lo anterior se colige que la condena en costas implica una valoración objetiva valorativa que excluye como criterio de decisión la mala fe o la temeridad de las partes. En efecto, el artículo 188 del CPACA, regula que tratándose de costas en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la sentencia el juez tiene la obligación de pronunciarse sobre dicho aspecto, con excepción de los asuntos en los que se ventile un interés público.
Ahora, en el presente asunto se resalta que la demanda tal como fue interpuesta, tenía como fundamento una línea jurisprudencial vigente para la época de su radicación que ha variado en el curso del proceso con motivo de la expedición de la sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, por lo que no es viable imponer costas, debido al cambio interpretativo del Consejo de Estado sobre la situación jurídica en litigio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia del 3 de noviembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo Antioquia que negó las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho interpuso la señora Cecilia Caro Muñoz contra la UGPP.
Segundo: Sin condena en costas de segunda instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en el programa «SAMAI».
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente