CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2014-01445-02 N.º Interno: 2068-2022 (Expediente hibrido) Demandante: Hugo Heli Reyes Bejarano Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y. Parafiscales de la Protección - UGPP Medio de control: Ejecutivo – Ley 2080 de 2021 Tema: Apelación auto interlocutorio – Niega mandamiento de pago respecto de la indexación de los intereses moratorios e imputación de pagos dispuesta en el artículo 1653 del Código Civil.

Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte ejecutante contra el auto de 9 de diciembre de 2021 proferido por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual negó librar mandamiento de pago respecto de la indexación de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la sentencia de 13 de febrero de 2004 y se denegó la imputación a pago prevista en el artículo 1653 del Código Civil.

ANTECEDENTES Mediante sentencia de 10 de febrero de 2005, la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, confirmo la sentencia 13 de febrero de 2004 proferida por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el marco del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-25-000-2002-08909-01, en la cual ordenó: PRIMERO.- Declárase la nulidad de las Resoluciones números 18792 del 25 de julio de 2001 y la Resolución 2012 del 8 de Abril de 2.002, en cuanto en las mismas no tuvieron en cuenta el valor de la prima de vacaciones, prima servicios y prima navidad que le correspondían legalmente de acuerdo a lo explicado en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO. - Como consecuencia de las anteriores declaraciones de nulidad parcial a título de restablecimiento del Derecho, la Caja Nacional de Previsión Social, procederá a reliquidar el valor de la mesada pensional de Jubilación de que es titular el Señor HUGO HELI REYES BEJARANO, identificado con C.C. (…) con efectividad a partir del 1° de enero de 2.001, incluyendo en la base de ingreso de la liquidación de la misma, las sumas que en el porcentaje legal le corresponda por concepto de la prima de vacaciones, prima servicio y prima de navidad, junto con los reajustes legales correspondientes y teniendo en cuenta los lineamientos expuestos en la parte motiva de éste proveído, de tal manera que su pensión sea efectivamente reliquidada y reciba como mesada mensual el equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del promedio de los salarios devengados durante el último año de servicio del demandante prestados al Departamentos Administrativo de Seguridad.

Igualmente tendrá derecho la Caja Nacional de Previsión Social, de hacer los descuentos correspondientes a los aportes no efectuados por el demandante en el último año de servicios sobre esos nuevos factores de ahí en adelante en la medida en que paguen las mesadas, conforme lo establecido en la parte motiva de esta sentencia. TERCERO-. De conformidad con la reliquidación ordenada en el numeral anterior, condénase a la Caja Nacional de Previsión Social, pagar únicamente las diferencias que por conceptos de prima de vacaciones, prima servicios y prima navidad, resulten a favor del demandante, incluyendo los reajustes anuales de ley.

CUARTO. - La demandada aplicará a las sumas que resulten a favor del accionante por concepto de la diferencia, respecto a lo que le hayan pagado, la indexación a que se refiere el artículo 178 del CCA, conforme a la fórmula explicada en la parte motiva de este proveído. A partir de la ejecutoria de esta sentencia reconocerá igualmente la Caja, intereses de mora, de conformidad con lo establecido en el inciso final del artículo 177 del CCA.

QUINTO. - Ordénese a la Entidad demandada, Caja Nacional de Previsión Social o quien haga sus veces, darle cumplimiento a esta sentencia en los términos del artículo 176 del CCA. SEXTO.- Niéguense las demás súplicas de la demanda. SÉPTIMO.- Una vez en firme ésta sentencia, devuélvase a la parte demandante el remanente de los gatos del proceso si lo hubiere y archívese el expediente dejando las constancias del caso”.

El 8 de abril de 2014 el señor Hugo Heli Reyes Bejarano, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección -UGPP., reclamando: “Se libre mandamiento de pago en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL: DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP, representada legalmente por su Directora General Doctora GLORIA INES CORTES ARANGO o quien haga sus veces o quien ésta designe, a favor del (la) señor (a) HUGO HELI REYES BEJARANO identificado (a) con cédula de ciudadanía No. (…); por las siguientes sumas de dinero y por los valores relacionados a continuación; 1) Por la suma de VEINTI SIETE MILLONES OCHOCIENTOS DIECIOCHO MIL VEINTIOCHO PESOS MLC ($27.818.028), por concepto de intereses moratorios derivados de la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección segunda - Subsección C de fecha 13 de febrero de 2004, confirmada por la Sentencia proferida por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Segunda - Subsección A de fecha 10 de febrero de 2005, debidamente ejecutoriada con fecha 15 de julio de 2005, los cuales fueron causados desde el 16 de julio de 2005 hasta cuando se efectúe el pago total de Ia misma, de conformidad con lo establecido en el inciso 5° del artículo 177 del C. C. A. (Decreto 01 de 1984), suma que deberá ser indexada hasta que se verifique el pago total de la misma”.

Igualmente, solicitó condenar en costas a la parte demandada. 1.1. La providencia recurrida Con providencia de 9 de diciembre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento ejecutivo a favor del señor Hugo Helí Rodríguez Mantilla, por la suma de veinte siete millones ochocientos dieciocho mil veintiocho pesos ($27.818.028) MCL., correspondiente a los intereses moratorios causados entre el 16 de julio de 2005, fecha de ejecutoria de la sentencia de 10 de febrero de 2005 y el 31 de mayo de 2005, el día anterior a la inclusión en nómina y pago del retroactivo pensional.

Respecto a la solicitud de indexación de intereses moratorios el a quo indicó, que: “(…) en cuanto a la indexación de los intereses moratorios encuentra el Despacho que ésta no es procedente, toda vez, que la actualización que se ordena en el fallo judicial, con sustento en el art. 178 del C.C.A., es respecto al capital adeudado, que corresponde a la diferencia mensual que resulta de la reliquidación de la pensión. Quiere decir lo anterior, que en el fallo proferido por este Tribunal el trece (13) de febrero de 2004, no se ordenó la indexación de los intereses moratorios y, por ende, mal haría el juez de la ejecución, disponer tal reconocimiento con fundamento en el título referido, habida consideración que la causación de los mismos no está expresamente contenido en las sentencias que se ejecutan.

Adicionalmente cabe señalar que, en decisión proferida por el Honorable Consejo de Estado, se ha determinado que la cualidad de los intereses moratorios conduce a que por vía del ejecutivo no se solicite la indexación.”. En cuanto a la aplicación de imputación al pago dispuesto por el artículo 1653 del Código Civil, el Tribunal consideró que: “Tampoco es posible dar aplicación a lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil para efectos de calcular el valor de la deuda reclamada en esta oportunidad; tal como se desprende de la liquidación presentada por la parte actora (…) La norma citada ut supra es del siguiente tenor literal: “ARTICULO 1653.

IMPUTACION DEL PAGO A INTERESES. Si se deben capital e intereses, el pago se imputará primeramente a los intereses, salvo que el acreedor consienta expresamente que se impute al capital. Si el acreedor otorga carta de pago del capital sin mencionar los intereses, se presumen éstos pagados.” (…) Al respecto se permite el Despacho realizar las siguientes precisiones: (…) Es el caso de los procesos ejecutivos en los que el título se encuentra contenido una sentencia emitida por esta Jurisdicción, cuyo procedimiento no fue establecido por el legislador y en ese sentido resulta necesario remitirse al Código General del Proceso para su trámite.

No obstante, lo anterior, los intereses moratorios, el término durante el cual se causan, la forma de liquidación y demás aspectos relacionados, fueron situaciones previstas por el Código Contencioso Administrativo en su artículo 177 – norma vigente al momento de la expedición del título. (…) En efecto, la Corte Constitucional en la sentencia C-604 de 2012 recordó que el procedimiento para el pago de las obligaciones de la administración pública es completamente distinto al llevado a cabo por los particulares, pues éstos no deben cumplir con las normas del presupuesto ni con los procedimientos internos de las entidades públicas.

(…) Así las cosas, si bien no cabe duda que en los ejecutivos en que son parte particulares o personas de derecho privado es aplicable la figura de imputación a pago, en el caso que nos ocupa no ocurre lo mismo, aun cuando el H. Consejo de Estado en providencias de la Sección Tercera y la Sala de Consulta y Servicio Civil ha reconocido la aplicación del artículo 1653 del Código Civil para los ejecutivos contractuales, la misma no ha sido aceptada para los ejecutivos derivados de sentencias judiciales en materia laboral, debido a que en el caso de los contractuales por regla general, impera el principio de pacta sunt servanda, que como se verá más adelante, se aparta de los criterios que rigen los ejecutivos propios de la Sección Segunda.

En efecto, en el sub liten, los valores adeudados por la administración corresponden a intereses moratorios derivados del pago tardío de una obligación contenida en una sentencia judicial proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, causados en el periodo comprendido entre la ejecutoria de la misma y el pago de la obligación principal, para lo cual, debe tenerse en cuenta que lo que se busca en este tipo de acciones no es otra cosa, que luego de extraído del universo jurídico un acto lesivo para un particular, se restablezca su derecho a la situación que se ajusta a la legalidad; por ende, cuando se reconoce una pensión o se ordena su reliquidación, la finalidad es garantizar el derecho a la seguridad social en los términos que le corresponden al ciudadano. Por tanto, una vez se efectúa el pago de su pensión y se incluye en nómina el valor que en derecho corresponde, se ha satisfecho el fin principal; en consecuencia, cuando existe mora en la actuación que debe realizar la entidad para cumplir ese fin, surge una obligación accesoria, que es la de reconocer los intereses causados por esa tardía ejecución, de allí que su imputación debe hacerse primeramente a lo principal que es el capital, por ser el objetivo central de la pretensión, y en segundo lugar a lo agregado”.

(Negrilla del texto) 1.2. Del recurso de apelación Con escrito de 15 de diciembre de 2021, el apoderado judicial del ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar: “(…) Mediante la presente demanda ejecutiva, se reclama el pago de los intereses moratorios causados y no pagados desde el 15 de Julio de 2.005 (fecha de ejecutoria de la sentencia que emerge como título ejecutivo hasta el 30 de Mayo de 2.012 (mes anterior a la inclusión en nómina de pensionados y del pago parcial del fallo realizado por la Entidad demandada) y los intereses o actualización de los valores causados desde el día 01 de Junio de 2.012 hasta la fecha en que la Entidad efectúe el pago total de la obligación en cumplimiento de la orden contendida en las decisiones judiciales y en las resoluciones administrativas que ordenaron su cumplimiento, efectuando así la Imputación de pagos contemplada en el artículo 1653 del Código Civil, esto es que el valor parcial cancelado, se debe imputar primero a intereses y luego a capital, quedando un nuevo saldo sobre el cual se debe proceder a liquidar intereses moratorios reclamados.

Mediante auto de fecha 9 de diciembre de 2021, esa Corporación ordena librar mandamiento de pago por la suma de $27.818.028, previa liquidación realizada desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta la fecha en que la entidad demandada realizó el pago parcial del crédito judicial, sin observar la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil y además, sin ordenar tampoco la indexación de las sumas resultantes desde el 1 de junio de 2012 hasta la actualidad, ordenando pagar una suma que no considera una mínima corrección monetaria que existe por haber transcurrido un tiempo (más de 9 años y 6 meses) a través del cual el valor que debería haberse cancelado no tiene en el momento de su pago el mismo valor intrínseco que tenía cuando debía ser solucionada dicha obligación. (…) En consideración a lo anterior, respetuosamente le solicito a los Honorables Magistrados, modificar el Mandamiento de pago librado mediante Auto de fecha 9 de Diciembre de 2021, en el sentido de liquidar en debida forma los intereses moratorios del artículo 177 del C.C.A., desde la fecha de ejecutoria hasta la fecha en que la Entidad realizó el pago parcial de obligación, y desde el día siguiente a la fecha que se canceló́ parcialmente el crédito judicial hasta la fecha en que quede en firme la liquidación del crédito, dando aplicación a la imputación de pagos contemplada en el artículo 1653 del Código Civil o en forma SUBSIDIARIA se ordene la aplicación de la Indexación de los valores liquidados desde el 1 de Junio de 2.012 hasta la fecha en que se efectúe la liquidación final del crédito.” (Subrayado y negrilla fuera del texto) CONSIDERACIONES 2.1.

Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal g), 150, 243 (numeral 1º) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 20, 26, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde al Despacho decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial del ejecutante.  2.2.

Problema jurídico El Despacho se contraerá a determinar si en el sub judice es procedente revocar el auto de 9 de diciembre de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; mediante el cual negó librar mandamiento de pago respecto de la indexación de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la sentencia de 13 de febrero de 2004 y se negó la imputación a pago prevista en el artículo 1653 del Código Civil. 2.3.

La indexación y los intereses moratorios Las normas procesales de la jurisdicción contencioso-administrativa han previsto la causación de intereses como una de las consecuencias de imponer obligaciones dinerarias a la Administración. En lo que tiene que ver con el sistema escrito, el artículo 177 del CCA, indicado por el apelante, disponía que las cantidades líquidas reconocidas en sentencias condenatorias contra entidades públicas devengarían “intereses comerciales durante los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término” (se destaca).

No obstante, las expresiones subrayadas fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-188 de 1999, al considerar que otorgaban un trato injustificado a favor del Estado que afectaba el derecho a la igualdad de los particulares, en la medida en que carecía de razón válida para que solamente estos últimos soportaran la pérdida del poder adquisitivo del dinero y no así las entidades públicas, puesto que el daño económico sufrido “por causa de la mora es idéntico”.

Además, dicha providencia declaró la exequibilidad del texto no subrayado del citado precepto, para lo cual indicó: “Es entendido que […] el momento en el cual principia a aplicarse el interés de mora depende del plazo con que cuente la entidad pública obligada, para efectuar el pago. Así, en […] cuanto al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, a menos que la sentencia que impone la condena señale un plazo para el pago -evento en el cual, dentro del mismo se pagarán intereses comerciales-, los intereses moratorios se causan a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia, sin perjuicio de la aplicación del término de dieciocho (18) meses que el precepto contempla para que la correspondiente condena sea ejecutable ante la justicia ordinaria.

A su vez, el artículo 60 de la Ley 446 de 1998 adicionó dos incisos al 177 del CCA, de los cuales, en relación con los intereses, el primero dice: “(…) Cumplidos seis (6) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, acompañando la documentación exigida para el efecto, cesará la causación de intereses de todo tipo desde entonces hasta cuando se presentare la solicitud en legal forma”.

A partir de lo anterior, se puede afirmar que las condenas dinerarias impuestas a la Administración causan intereses a partir de su ejecutoria, pero la generación de estos cesa cuando los acreedores no solicitan el cumplimiento a la entidad deudora de manera oportuna, hasta el momento en que lo hagan. A su vez, para esta Corporación el fundamento legal de la indexación, reside en artículo 178 de Código de lo Contencioso Administrativo, el cual dispone: “ARTICULO 178.

AJUSTE DE VALOR. La liquidación de las condenas que se resuelvan mediante sentencias de la jurisdicción en lo contencioso administrativo deberá efectuarse en todos los casos, mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y cualquier ajuste de dichas condenas sólo podrá determinarse tomando como base el índice de precios al consumidor, o al por mayor” La Corporación ha señalado que la indexación de las sumas dinerarias establecidas en las sentencias condenatorias obedece a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, lo que en materia laboral se traduce en una disminución del valor real de los salarios, prestaciones y demás emolumentos laborales reconocidos por vía judicial; por tanto, la indexación esta correlacionada con el índice de precio al consumidor.

En ese sentido, cuando se reconocen sumas dinerarias como restablecimiento del derecho en las sentencias judiciales, también se ordena que estas sean indexadas con el fin de que “represente el valor real al momento de la condena que es el equivalente al perjuicio recibido” desde el momento en que debían ser pagadas hasta su reconocimiento mediante sentencia judicial.

Por otra parte, el interés moratorio se comprende en dos dimensiones, como una indemnización a favor del acreedor por la pérdida del valor de las acreencias; a la vez que su implicación económica es mayor a la mera inflación, constituyendo así una forma de sancionar a la entidad condenada por el pago tardío de una acreencia clara, expresa y exigible.

En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con relación al pago de las condenas judiciales impuestas a cargo de las autoridades públicas, los intereses moratorios tienen como fundamento legal el artículo 192 del CPACA., que reza: “(…) Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código”.

En materia laboral la Sección Segunda del Consejo de Estado ha establecido como regla jurisprudencial: “Así las cosas, se tiene que cuando se ordena el restablecimiento del derecho con la indexación, se busca que dicho restablecimiento represente el valor real al momento de la condena que es el equivalente al perjuicio recibido; sin embargo, en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, se puede concluir que éstas son incompatibles, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa”. 2.4.

Caso concreto La parte accionante consideró que, al igual que en el régimen privado, las entidades administrativas se les debería aplicar el parámetro de liquidación de la imputación de pagos prevista en el artículo 1653 del Código Civil, esto es, que el pago debió imputarse primero a los intereses y luego al capital, de forma que, al quedar un capital sin pago, sobre él se generan nuevos intereses.

Con relación al tratamiento igualitario entre privados y entidades públicas, en un primer momento la Corte Constitucional consideró que: “Con independencia de si el deudor es el gobernado o el ente oficial, el hecho es el mismo; la circunstancia es equivalente; el daño económico que sufre el acreedor por causa de la mora es idéntico; y las obligaciones asumidas por las entidades públicas no tienen alcance jurídico diverso de las que están a cargo de las personas privadas”.

Posteriormente, la misma Corte ponderó su posición en la sentencia C-604 de 2012, entendiendo que, en virtud del principio de sostenibilidad fiscal, es aceptable un tratamiento diferencial entre las entidades públicas y los privados en la exigibilidad de las acreencias, exponiendo que: “El Código Contencioso Administrativo no establecía un procedimiento especial a través del cual las entidades públicas realizaran el cumplimiento de sentencias o acuerdos conciliatorios.

Por lo anterior, el legislador no tuvo en cuenta los plazos que requiere una entidad pública para el cumplimiento de los trámites presupuestales y de principios como el de legalidad administrativa y el de planeación presupuestal. En este sentido, el Estatuto Orgánico del Presupuesto establece una serie de procedimientos necesarios para la realización de una disponibilidad patrimonial por parte de una entidad pública, cuyo incumplimiento vulneraría flagrantemente el principio de legalidad, situación que podría dar lugar incluso a responsabilidades de carácter disciplinario, fiscal y penal.

El respeto de los principios del presupuesto exige que no se pueda obligar a una entidad a cumplir inmediatamente con una sentencia o acuerdo conciliatorio, sin atender a los trámites y procedimientos internos para efectuar el pago, pues se correría el riesgo de que al hacerlo se tengan que desconocer las normas del presupuesto y de las actuaciones administrativas, reglas a las cuales no está sometido un particular a quien por tanto sí le es exigible que cumpla inmediatamente con un fallo o acuerdo”.

(Subrayado y negrilla fuera del texto). Con fundamento en esto, el Despacho considera que en observancia del principio de legalidad que rige las actuaciones de la administración, tales como cubrir las obligaciones impuestas en providencias judiciales, lo cual implica la sujeción a las disposiciones del Estatuto Orgánico de Presupuesto y los procedimientos reglados del mismo, se evidencia que la Administración se encuentra en una situación diferente a la de los particulares en la forma de como cubrir una obligación económica a su cargo, motivo por el cual es válido otorgarle un trato diferencial y no aplicar para su caso lo dispuesto en el artículo 1653 del Código Civil en el presente asunto.

Igualmente, las normas especiales previstas en los artículos 192 y 195 del CPACA., referentes al cumplimiento de las sentencias judiciales prevalecen en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa frente a las disposiciones del Código Civil que versan sobre el pago de las obligaciones; dado que, la remisión normativa dispuestas en el artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, es aplicable únicamente a los aspectos no regulados en el mismo código.

Finalmente, la acreencia objeto de litigio no es el restablecimiento del derecho del accionante Hugo Heli Reyes Bejarano, sino puramente el pago de intereses moratorios; de allí que, acceder a la indexación de los intereses moratorios supondría un desmedido detrimento patrimonial del Estado y el enriquecimiento injustificado del accionante, a quien ya le fueron restablecidos sus derechos; en consecuencia, la Sala no accederá a la solicitud del recurrente y, confirmará el auto apelado.

En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: Confirmar el auto de 9 de diciembre de 2021 proferido por la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual negó librar mandamiento de pago respecto de la indexación de los intereses moratorios causados por el pago tardío de la sentencia de 13 de febrero de 2004 y se denegó la imputación a pago prevista en el artículo 1653 del Código Civil, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.

TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS