Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., primero (1) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado 11001-03-15-000-2023-00579-01 Demandante: CARLOS TOBÍAS CONTRERAS RAMÍREZ Demandados: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO TEMAS: Tutela contra providencia judicial.
Confirma improcedencia del defecto fáctico y niega el amparo por defecto de desconocimiento del precedente. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Resuelve la Sala la impugnación presentada por el señor Carlos Tobías Contreras Ramírez contra el fallo de 3 de marzo de 2023, por medio del cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo pretendido frente al defecto por desconocimiento del precedente y declaró la improcedencia de la tutela respecto del defecto fáctico. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Carlos Tobías Contreras Ramírez, actuando por intermedio de apoderado, radicó el 6 de febrero de 20231, la presente acción de tutela en la que solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la igualdad y al mínimo vital. Las mencionadas garantías constitucionales las consideró transgredidas a raíz de lo decidido en la sentencia de 25 de agosto de 2022 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 7 de septiembre de 2016, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 66001-23-33-002-2014-00542-00/01. 1.2.
Peticiones de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes:
PRIMERO: Que se ampare al Accionante Mayor Carlos Tobías Contreras Ramírez los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA 1 Según consta en el registro de SAMAI. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIAL, IGUALDAD, MINIMO VITAL y demás derechos que el Honorable Juez de tutela considere vulnerados por las Accionadas en la sentencias de primera instancia de fecha 07/09/2016, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, y sentencia de segunda instancia No. 0117-2017 de fecha 25/08/2022, proferida por la Subsección B - Sección Segunda - Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el expediente No. 66001-23-33-002- 2014-00542-00.
SEGUNDO: Que, como consecuencia de lo anterior se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia No. 0117-2017 de fecha 25 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección “B”.
TERCERO: Que se ordene a la Subsección “B” - Sección Segunda – Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que en un término no superior a treinta (30) días dicte una nueva sentencia en el proceso No. 66001-23-33-002- 2014-00542-01, en la que se revoque el fallo de primera instancia de fecha 07/09/2016, proferida por la Sala Tercera de Decisión del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda, y en consecuencia se acceda a las súplicas de la demanda, ordenando el reconocimiento del tiempo en la hoja de vida, así como el pago de la totalidad de los haberes dejados de percibir por el Demandante Carlos Tobías Contreras Ramírez, durante el tiempo que permaneció retirado del servicio hasta el momento de su reintegro.2 1.3.
Hechos De la narración realizada en el escrito inicial y lo evidenciado en el expediente, se resaltan las siguientes premisas fácticas: El señor Carlos Tobías Contreras Ramírez laboró en la Policía Nacional desde el 13 de enero de 1997 hasta el 9 de marzo de 2009 cuando ostentaba el cargo de mayor en el Departamento de Policía de Caquetá. El retiro del servicio se ordenó mediante el Decreto 414 de 11 de febrero de 2009, proferido por el ministro de Defensa3, a causa de la inhabilidad sobreviniente consignada en el numeral 2º del artículo 38 de la Ley 734 de 2002, esto es, tener 3 sanciones en los últimos cinco años.
Por lo anterior, el actor fue inhabilitado para ejercer cargos públicos y quedó el registro en sus antecedentes disciplinarios, a raíz de esto, aseguró que se le dificultó conseguir empleo. En estas circunstancias, solicitó a la Procuraduría General de la Nación la revocatoria directa de la sanción impuesta en el proceso POLCA-2004-8 consistente en una amonestación escrita declarada en el acto administrativo de 28 de septiembre de 2006 proferido por el inspector general de la Policía Nacional, correspondiente a una de las tres sanciones que generaron la inhabilidad sobreviniente, lo cual fue accedido por la entidad en auto de 10 de agosto de 2012. 2 Texto transcrito del original con posibles errores 3 El acto administrativo es mencionado en el proceso ordinario como un documento del presidente de la República puesto que así figura en el encabezado, pero fue firmado por el ministro de Defensa Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Así las cosas, el señor Carlos Tobías Contreras Ramírez requirió el reintegro al servicio público y, adicionalmente, la inclusión en su hoja de servicios del tiempo que duró desvinculado, así como el pago de salarios y demás emolumentos dejados de percibir.
Mediante el Decreto 1209 de 7 de junio de 2013, el ministro de Defensa ordenó la reincorporación al servicio, junto con el reconocimiento, como tiempo laborado, del periodo que permaneció por fuera de la institución. Esto al evidenciarse que, ante la revocatoria directa de una de las sanciones, quedaba sin fundamento la inhabilidad sobreviniente.
El 25 de junio de 2013, la Policía Nacional certificó que el actor tenía un total de 16 años 4 meses y 13 días de servicio, en el que se incluyó el lapso durante el cual permaneció fuera de la institución. El 2 de julio de 2013, el señor Contreras Ramírez, solicitó el ascenso a teniente coronel e insistió en el pago de acreencias laborales dejadas de percibir.
A través del oficio 239130 de 19 de agosto de 2013, la jefe del Área de Administración Salarial negó lo pretendido. Por lo anterior, el actor interpuso los recursos de reposición y apelación. El 14 de agosto de 2014, el director general de la Policía Nacional, mediante la resolución 03228 de 14 de agosto de 2014, confirmó la decisión anterior.
En consecuencia, el actor interpuso una demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual fue conocida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda, autoridad que profirió sentencia desestimatoria de las pretensiones el 7 de septiembre de 2016. La decisión se motivó en que, a pesar de que la Policía Nacional accedió a la reincorporación del señor Contreras Ramírez, aquel nunca atacó la legalidad del Decreto 414 de 11 de febrero de 2009 a través del cual fue desvinculado y, por lo tanto, la pérdida de fuerza ejecutoria de dicho acto administrativo debía entenderse hacia futuro.
Inconforme con lo resuelto, interpuso recurso de apelación que fue conocido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado corporación que, con sentencia de 25 de agosto de 2022, confirmó la decisión. Para el efecto, resaltó que el decaimiento del acto administrativo, es un fenómeno que no vicia de nulidad la decisión y sus efectos son ex nunc, por lo que la revocatoria directa de la sanción dejó sin efectos la desvinculación pero no desvirtuó su validez mientras estuvo vigente en tanto de que no fue atacada por la vía judicial, en consecuencia, si lo que pretendía el actor era el reconocimiento de salarios dejados de percibir, debió atacar la legalidad del Decreto 414 de 2009 a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.4.
Fundamentos de la solicitud Si bien en el escrito inicial no se expuso algún defecto específico, se entiende de la argumentación que lo pretendido es justificar un presunto desconocimiento del precedente. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Puntualmente, se hizo referencia a las sentencias proferidas el 9 de marzo de 20204 y 10 de junio de 20215, dictadas por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado y la de 7 de abril de 20226, de la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación. A su juicio, en aquellas decisiones se estudiaron casos análogos y se resolvió que la revocatoria directa de un acto administrativo de desvinculación debía conducir al pago de los salarios dejados de percibir.
Adicionalmente, afirmó que el retiro del servicio del señor Contreras Ramírez se dio por una vulneración al debido proceso, en tanto que le fue impuesta una sanción disciplinaria7 sin el cumplimiento de todas las formas legales para llegar a esa determinación, esta circunstancia, en su criterio, fue desconocida por los falladores de instancia. Dichas manifestaciones se enmarcarán como un presunto defecto fáctico, al igual que lo hizo el a quo de esta acción constitucional.
Igualmente, señaló que no se tuvo en cuenta la precaria situación económica a la que fue sometido. Por otra parte, mencionó entre sus fundamentos jurídicos la resolución 04175 de 7 de diciembre de 2022, a través de la cual la Policía Nacional revocó la desvinculación de un uniformado, en un caso distinto al del actor, y accedió a cancelar los emolumentos adeudados; no obstante, no explicó cómo este acto administrativo particular y concreto ajeno al del señor Contreras Ramírez puede ser oponible a las providencias judiciales atacadas.
Finalmente, resaltó que casos como el del accionante fueron decididos favorablemente por la vía administrativa respecto de otros uniformados que se reintegraron luego que se revocaran directamente los actos administrativos de desvinculación. 1.5. Trámite de la acción Mediante proveído de 9 de febrero de 2023, la magistrada ponente de la decisión de la Sección Primera de esta corporación admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda y de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Adicionalmente, vinculó como tercero con interés directo a la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional, en tanto que actuó como parte demandada en el proceso ordinario. 1.6. Intervenciones Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, de conformidad con las constancias visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1.
Nación – Ministerio de Defensa – Policía Nacional 4 Expediente 11001- 03-25-000-2011-00655-00(2546-11) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 5 Expediente 68001-23-33- 000-2015-01143-01 (3551-2018) M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 6 Expediente 19001-23-33-000- 2015-00437-01 (1098-2020) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 7 Hace referencia a la amonestación impuesta en el proceso POLCA-2004-8 Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El jefe del Área Jurídica de la Policía Nacional, consideró que no existía la vulneración de las garantías fundamentales alegada, toda vez que fue la parte actora quien de manera negligente dejó vencer el término para atacar el acto administrativo de retiro a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, espacio en el que sí podía debatir el derecho aludido.
Sobre los antecedentes presuntamente desconocidos, afirmó que estos no pueden tener efectos favorables para el señor Contreras Ramírez en tanto que se trata de decisiones con efectos inter partes en procesos donde el accionante no fue vinculado. Finalmente, explicó que en este caso no existe un perjuicio irremediable, teniendo en cuenta que el demandante viene devengando una asignación de retiro. 1.6.2.
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado La magistrada ponente de la decisión de segunda instancia proferida en el proceso ordinario defendió lo resuelto, para el efecto, resaltó que el actor no puede pretender el pago de emolumentos salariales dejados de percibir mientras estuvo retirado del servicio, puesto que para ello debió desvirtuar la legalidad del respectivo acto administrativo, lo cual no hizo.
En ese sentido, ya que optó por la revocatoria directa de una de la sanciones, entonces la consecuencia es que la decisión de desvinculación perdió su fuerza ejecutoria, es decir, que no es exigible a partir de ese momento, pero sin que se afecte su validez por el tiempo que estuvo vigente. 1.6.3. El Tribunal Administrativo de Risaralda remitió el acceso al expediente digital del proceso ordinario. 1.7.
Fallo impugnado Mediante sentencia de 3 de marzo de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo solicitado respecto del desconocimiento del precedente y declaró la improcedencia frente a los argumentos del defecto fáctico, con base en los siguientes argumentos. En primer lugar, manifestó que las sentencias presuntamente desconocidas que invocó el actor estudiaron casos donde sí se demandó el acto administrativo de retiro del servicio, adicionalmente, no fueron proferidas por la Sala Plena de la corporación o de la Sección Segunda y, finalmente, que la autoridad accionada justificó con base en jurisprudencia aplicable al caso que el fenómeno del decaimiento debía tener un efecto a futuro.
En segundo lugar, señaló que en la tutela no se expusieron cuáles fueron los elementos probatorios presuntamente omitidos, por lo que existía una insuficiencia argumentativa en la justificación del defecto fáctico, en consecuencia, no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.8.
Impugnación El apoderado del actor afirmó que el escrito inicial está debidamente sustentado de conformidad con las exigencias para que proceda la tutela contra providencia judicial. Negó, de manera insistente, que se pretendiera usar este mecanismo como una tercera instancia y, que, por el contrario, se presentaron las sentencias proferidas por el Consejo de Estado que, en casos similares, sí habían accedido al reintegro de salarios dejados de percibir luego de que se declarara la pérdida de ejecutoria del acto administrativo de desvinculación. En este aspecto fue enfático en que aquellos antecedentes sí comparten similitud fáctica con el caso del señor Contreras Ramírez.
Adicionalmente, resaltó que las autoridades judiciales accionadas desconocieron las pruebas y argumentos presentados en la demanda dentro del proceso ordinario, dejando de lado elementos sustanciales que demostraban el derecho que le asistía al demandante. Agregó que no era posible exigirle al actor que demandara la nulidad del Decreto 414 de 11 de febrero de 2009, puesto que aquel se limitó a dar cumplimiento a la consecuencia de la inhabilidad sobreviniente, por lo tanto, no tenía otra opción que solicitar la revocatoria directa de una de las sanciones disciplinarias para, ahí sí, pretender el reintegro laboral y el pago de los salarios dejados de percibir.
Incluyó, como precedente desconocido, la sentencia de 1 de septiembre de 2022, proferida en el proceso 17001-23-33-000- 2014-00369-01 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Igualmente, el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el radicado 11001-03-06-000-2021-00160-00, el 26 de abril de 2022, donde se concluyó que las entidades están facultadas para ordenar reincorporaciones y pagos de salarios sin necesidad de que sean ordenadas mediante providencias judiciales lo que, a su juicio, se trata de una interpretación vinculante.
Finalmente, allegó documentos relacionados con otros uniformados a quienes se les ha reconocido, por la vía administrativa, el pago de salarios dejados de percibir durante el tiempo que estuvieron desvinculados de la institución. 1.9. Trámite de la segunda instancia Mediante auto de 12 de mayo de 2023 el despacho ponente advirtió la existencia de una posible nulidad por cuanto en el auto admisorio no se había vinculado a Yuli Paola Camacho Lozano e Isabel Sofía Contreras Camacho, quienes también figuraban como sujetos de la parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En consecuencia, se dispuso la vinculación y notificación de las mencionadas particulares para que, dentro del término de 2 días, tuvieran la oportunidad de alegar la nulidad, con la advertencia de que en caso de permanecer en silencio se tendría saneada. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Con escrito allegado el 25 de mayo de 2023, la señora Yuli Paola Camacho Lozano, quien dijo actuar también en nombre de la niña Isabel Sofía Contreras, respaldó los argumentos de la solicitud de tutela, reiterando que con las sentencias atacadas se están desconociendo antecedentes judiciales y administrativos donde sí se han accedido al pago de los salarios dejados de percibir luego que se declara la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo de desvinculación.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 3 de marzo de 2023, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con el Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Cuestión previa 2.2.1. Argumentos nuevos en la impugnación Por cuestión metodológica y con el fin de establecer el problema jurídico a resolver, la Sala advierte desde ya, que con la impugnación se trajeron a colación nuevos argumentos que no fueron puestos de presente en el escrito inicial de tutela, por lo cual, esta colegiatura se abstendrá de pronunciarse al respecto, con el fin de garantizar el derecho de defensa y de contradicción de la parte pasiva, comoquiera que esta no tuvo la oportunidad de oponerse frente al particular y el juez a quo, por la misma razón, no pudo pronunciarse sobre su contenido y alcance.
En ese orden de ideas, no se hará pronunciamiento respecto de los argumentos relativos a la sentencia de 1 de septiembre de 2022, proferida en el proceso 17001- 23-33-000- 2014-00369-01 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado; del concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el radicado 11001-03-06-000-2021-00160-00, el 26 de abril de 2022, ni del documento denominado «hoja de servicios No. 18.494.151», perteneciente a otro uniformado que fue reintegrado a la fuerza pública y a quien sí se le accedió al pago de salarios dejados de percibir por la vía administrativa. 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si debe confirmarse, modificarse o revocarse la decisión de primera instancia de 3 de marzo de 2023, a través de la cual la Sección Primera del Consejo de Estado negó el amparo pretendido frente al defecto por desconocimiento del precedente y declaró la improcedencia de la tutela respecto del defecto fáctico.
Para el efecto, se abordará el estudio así: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse; (iii) generalidades de los defectos alegados, y (iv) el caso en concreto. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.4.
Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la primera instancia, la argumentación presentada por el actor frente al defecto fáctico, no cumple con la sustentación adecuada para superar el requisito de relevancia constitucional, en tanto que consideró que lo pretendido era utilizar el mecanismo constitucional como una tercera instancia. Para el efecto, debe tenerse en cuenta que en la sentencia SU – 215 de 2022, la Corte Constitucional refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal8 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico9; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”10 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.
(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”11 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”12 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.
(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto13, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria 8 Sentencia SU-573 de 2019. 9 Sentencia SU-103 de 2022. 10 Sentencia SU-103 de 2022. 11 Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-128 de 2021. 13 Sentencia SU-573 de 2019.
Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal14.
(Resaltado de la Sala) Igualmente, como se señaló previamente, sobre esta suficiencia en la argumentación de una tutela que se interpone contra una providencia judicial, el Consejo de Estado ha prohijado los parámetros contenidos en la sentencia C – 590 de 2005, en la cual se manifestó que los accionantes deben explicar los defectos15 en los que incurrió la decisión atacada.
Ahora bien, en el presente caso se tiene que, en el escrito inicial, la parte actora realizó una exposición sobre las presuntas falencias en que incurrió la administración cuando dispuso su retiro del servicio con base en una sanción disciplinaria que era vulneradora del debido proceso16 y ahondó en la situación a la que fue sometido a partir de esa decisión, y enfatizó en su afectación emocional y económica17.
Son estas circunstancias, las que, según se extrae del escrito inicial, fueron omitidas por las autoridades judiciales accionadas al momento de proferir sus fallos y con ello, conculcaron los derechos fundamentales invocados1819 Tales afirmaciones fueron plasmadas de una forma general y abstracta sin que el accionante las enmarcara en alguna causal específica de procedibilidad, motivo por el cual, el a quo, a fin de priorizar lo sustancial sobre lo formal, las adecuó como un defecto fáctico, toda vez que eran argumentos relativos al presunto desconocimiento de hechos probados y que supuestamente debieron ser considerados para resolver el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
En la impugnación, el libelista afirmó que lo estudiado en el fallo de primera instancia es incongruente con lo planteado en la demanda, puesto que lo pretendido era evidenciar que, en casos análogos, la Policía Nacional, a través de actuaciones administrativas, sí había reconocido no solo el reintegro de las personas desvinculadas sino el pago de los salarios dejados de percibir20, por lo tanto, el defecto fáctico se 14 Ibid. 15 Sustantivo, fáctico, violación directa de la constitución, procedimental absoluto, orgánico, error inducido, decisión sin motivación o desconocimiento del precedente. 16 «[…] estuvo retirado del servicio activo bajo los parámetros de una decisión carente de motivación, de diligencia administrativa y hasta de capricho del funcionario de disciplina […]» 17 «Sin embargo, el retiro prolongado al cual fue sometido por un acto de la administración que posteriormente fue revocado por su mismo actuar irregular al imponer la sanción disciplinaria, vulnero su mínimo vital, no sólo por el no pago de su salario y demás prestaciones sino también por las circunstancias que rodearon los efectos de la mencionada decisión» 18 «[…] tiene que soportar con aflicción el contenido de fallos judiciales que desconocen la vulneración de su derecho al mínimo vital durante el periodo en que sus condiciones de vida digna fueron alteradas de manera injustificada.» 19 «De igual manera, los fallos de las autoridades judiciales desconocen el calvario financiero al cual fue sometido el Mayor Contreras, pues al momento de su retiro, el Oficial había adquirido varias obligaciones crediticias con distintas entidades bancarias.» 20 «[…] otros uniformados que habían sido retirados y luego reintegrados al servicio activo a causa de la revocatoria directa de las sanciones Disciplinarias que le habían sido impuestas, a quienes les habían reconocido de manera directa el reconocimiento de sus derechos laborales, así mismo se los debían reconocer al Demandante Carlos Tobías Contreras Ramírez, que el desconocimiento y falta de pronunciamiento por parte de los jueces ordinarios frente a esos precedentes citados y obrantes en el proceso son los que dieron lugar a la configuración fáctica del defecto en la valoración probatorios […]» Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 presentó porque la accionada no tuvo en cuenta dichas decisiones para resolver su proceso.
Conforme con lo expuesto, desde este momento son evidentes las falencias argumentativas de la parte actora, teniendo en cuenta que, en el escrito de tutela, se presentó como un posible defecto fáctico que la autoridad accionada desconoció la vulneración al debido proceso durante el proceso disciplinario que condujo al retiro del servicio del señor Contreras Ramírez y su afectación económica y, en cambio, en la impugnación se aseguró que dicha falencia se soportaba en la omisión de estudiar las decisiones administrativas en los casos de otros miembros de la fuerza pública.
En este punto, es importante resaltar que, si bien el mecanismo de amparo tiene una naturaleza informal, la figura de la tutela contra providencia judicial ha tenido una evolución jurisprudencial que la convierte en una modalidad que exige un mayor desarrollo por parte de los accionantes, esto tiene sentido si se considera que por esta vía se pueden controvertir decisiones ejecutoriadas de jueces especializados, e incluso lo resuelto por los órganos de cierre de cada jurisdicción, como ocurre en este caso.
Nótese que, en la sentencia SU – 215 de 2022, la Corte Constitucional resalto que, tratándose de tutelas contra sentencias de las altas cortes, el filtro de la relevancia constitucional debe ser aun más estricto, de ahí que se considere como tiempo razonable para acudir a esta modalidad un lapso tan extenso como son 6 meses21, esto a raíz de la dificultad que representa construir una argumentación con la capacidad de oponerse a lo que fue resuelto en dos instancias por funcionarios judiciales expertos en cada una de sus áreas.
Sin embargo, lo traído por el actor en este caso impide que, frente al defecto fáctico, se tenga por superado el requisito de la relevancia constitucional, porque, como lo explicó el a quo, lo expuesto en la tutela no pasa de ser el inconformismo de quien fue el demandante en el proceso ordinario, sin que se expliquen con suficiencia los motivos para que los hechos y pruebas presuntamente desconocidos tengan la capacidad de desvirtuar los argumentos de los jueces de instancia. Lo anterior, teniendo en cuenta que la justificación de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado para negar las pretensiones fue que, a su juicio, los efectos del decaimiento de un acto administrativo de desvinculación, cuya legalidad nunca se demandó, deben ser hacia futuro.
En ese sentido, ya sea que el defecto fáctico se fundamente en las presuntas falencias procesales de una sanción disciplinaria que motivó el retiro del servicio o en las decisiones administrativas proferidas en otros casos que considera análogos, sus alegaciones en nada desvirtúan el criterio sobre los efectos en el tiempo de la revocatoria directa de los actos administrativos.
En el primer caso, se resalta que las supuestas vulneraciones al debido proceso en la amonestación disciplinaria que se le impuso en el trámite disciplinario POLCA – 2004 21 Téngase en cuenta que esto es superior, por ejemplo, al término de 4 meses que se contempla para iniciar un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, el cual es un medio de control ordinario.
Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 – 8, que no fue objeto de acciones judiciales, no guardan relación con los fundamentos de la sentencia atacada por esta vía constitucional.
En el segundo caso, porque los motivos que tuvieron algunos funcionarios de la administración para acceder al pago de salarios dejados de percibir en casos que el actor considera iguales, no es oponible al criterio jurídico de los funcionarios judiciales que resolvieron su caso. Debe recordarse que la jurisdicción de lo contencioso – administrativo se encarga de juzgar, justamente, la legalidad de las actuaciones de la administración, en ese sentido, en esta tutela no se observa una línea argumentativa que permita considerar que una Sala de una alta corte como lo es la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado pueda incurrir en un defecto fáctico por no tener en cuenta y con efectos vinculantes, en sus consideraciones de derecho22, lo decidido en actos administrativos ajenos al caso que estudió. En ese orden de ideas, la Sala confirmará la improcedencia del estudio del defecto fáctico toda vez que no se supera el requisito de la relevancia constitucional en tanto que la argumentación es insuficiente para abordar el estudio de fondo.
Por el contrario, el defecto por desconocimiento del precedente, sí supera esta exigencia, por cuanto en la demanda se señalaron decisiones proferidas por el mismo Consejo de Estado y que, de constituirse en precedentes obligatorios, podría implicar una vulneración grave al derecho a la igualdad del actor. 2.4.2. Se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una decisión de la misma naturaleza, dado que la sentencia que controvierte la parte actora fue proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.4.3.
De igual manera, esta Sala de Decisión encuentra que en el presente asunto se cumple el requisito de inmediatez pues la providencia atacada data del 25 de agosto de 2022, por lo que al margen de la fecha de ejecutoria la acción de tutela se ejerció dentro de los 6 meses siguientes, teniendo en cuenta que la solicitud de amparo se radicó el 6 de febrero de 2023.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201423, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200524, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de 22 Se itera, la retroactividad o no de la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto administrativo particular y concreto. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 24 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas. 2.4.4.
Respecto al agotamiento de todos los medios de defensa judicial, se tiene que la parte accionante no cuenta con otro mecanismo distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera irrogarle a sus derechos fundamentales. Esto, toda vez que el amparo se dirige contra la sentencia proferida en segunda instancia dentro de un proceso ordinario y el cargo de desconocimiento del precedente no está fundado en sentencias de unificación cuya aplicación permita ser reclamada por otro medio de defensa como el recurso de unificación de jurisprudencia. 2.5.
Generalidades del defecto invocado. 2.5.1. Referente al desconocimiento del precedente, esta Sección precisa que el precedente es aquella regla creada por una Alta Corte como órgano de cierre en determinada materia para solucionar un conflicto jurídico en particular, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que aquella sea considerada como precedente.
También se considera que constituyen precedente las sentencias de constitucionalidad y las de unificación, expedidas tanto por la Corte Constitucional, como por el Consejo de Estado. Sin embargo, resulta necesario advertir que «…debe aceptarse que no todas las decisiones judiciales que profieren las Altas Cortes, generan una regla o subregla, pues son el resultado de la aplicación al caso concreto de la norma que viene al caso, sin una actividad creadora del juez.»”25. 2.6.
Caso concreto. En el escrito inicial se afirmó que se habían desconocido los siguientes antecedentes: Proferidos por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado: • Expediente 11001- 03-25-000-2011-00655-00(2546-11) M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, decisión de 9 de marzo de 2020. • Expediente 68001-23-33- 000-2015-01143-01 (3551-2018) M.P. Gabriel Valbuena Hernández, decisión de 10 de junio de 2021.
Proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado: • Expediente 19001-23-33-000-2015-00437-01 (1098-2020) M.P. Carmelo Perdomo Cuéter, decisión de 7 de abril de 202226 En lo que respecta al expediente 2011-00655, se tiene que lo pretendido fue: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, los demandantes, antes 25 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 relacionados, por conducto de apoderado, formularon demanda ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de las decisiones de primera y segunda instancia de fechas 31 de enero y 8 de junio de 2005, emanadas de la Procuraduría Regional de la Guajira y la Procuraduría Segunda delegada para la Vigilancia Administrativa, por medio de las cuales les impusieron las sanciones de destitución e inhabilidad en el ejercicio de funciones públicas durante diez, once y doce años. [Resaltado de la Sala] Como es evidente, en aquella oportunidad se atacó la legalidad del acto administrativo sancionatorio que causó la desvinculación de unos servidores públicos, lo que no ocurrió en este caso, por lo tanto, la Sala comparte la conclusión de la Sección Primera en el sentido de que esta providencia no puede operar como precedente toda vez que corresponde a circunstancias fácticas distintas que afectan sustancialmente la decisión. Lo anterior, teniendo en cuenta que, en las providencias atacadas en esta tutela, se negaron las pretensiones justamente porque nunca se sometió a juicio la validez de la desvinculación del accionante, por lo tanto, la pérdida de fuerza de ejecutoria no desvirtuó la presunción de legalidad del acto administrativo y, en consecuencia, se estimó que los efectos del decaimiento debían operar hacia el futuro.
A su vez, en el proceso 2015-00437, conocido por la misma Subsección que resolvió el caso del actor, se accedió al pago de los salarios dejados de percibir, pero se resalta que las pretensiones de la demanda en aquella oportunidad eran las siguientes: 1.2 Pretensiones. Se declaren nulas: (i) la decisión de primera instancia de 29 de septiembre de 2014, proferida por el jefe de la oficina de control disciplinario interno de la policía metropolitana de Popayán, dentro del expediente disciplinario MEPOY-2014-39, por la cual se sancionó al accionante con destitución e inhabilidad general por el término de doce (12) años para ejercer cargos públicos;
(ii) acto administrativo de segunda instancia de 11 de febrero de 2015, con el que el inspector delegado regional de policía cuatro confirmó aquella determinación; y (iii) la Resolución 1340 de 10 de abril de 2015, por cuyo conducto el director general de la Policía Nacional ejecutó la sanción. [Resaltado de la Sala] Nótese que, una vez más, las circunstancias fácticas eran sustancialmente distintas en tanto que en ese proceso sí se demandó la legalidad de las sanciones disciplinarias, de hecho, este antecedente contrario a respaldar el argumento del actor, refuerza las sentencias atacadas, puesto que implica que la postura expuesta en el fallo de 25 de agosto de 2022 es concordante con el criterio de esa Subsección. Finalmente, en la providencia con radicado 2015-01143, sí se evidencia una situación que resulta equiparable a la del accionante, esto es, el de un miembro de la Policía Nacional que fue desvinculado a raíz de una decisión disciplinaria y luego reintegrado cuando se declaró, por la vía administrativa, la pérdida de fuerza ejecutoria de la sanción. En ese proceso no se demandó el acto administrativo que impuso la medida disciplinaria.
Allí la Subsección A de la Sección Segunda, manifestó que, a pesar de que el Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 fenómeno del decaimiento solo opera hacia futuro27, la revocatoria directa debía generar el restablecimiento de derechos que hubieran sido afectados mientras estuvo vigente.
No obstante, en el criterio de esta Sala, aquella sentencia no tiene la calidad de precedente, esto por cuanto se profirió para resolver una situación particular y concreta sin que se instituyera alguna regla de decisión vinculante. En especial, teniendo en cuenta que fue proferida por una de las subsecciones de la Sección Segunda y no por su Sala plena.
Debe resaltarse que, sobre los efectos en el tiempo de la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos de desvinculación cuando estos se ven afectados por el fenómeno del decaimiento, no hay un criterio unificado entre las subsecciones de la Sección Segunda. En ese sentido, no es posible por esta vía de tutela imponer el criterio jurídico esbozado por la Subsección A de la Sección Segunda en el proceso 2015-01143 sobre el de la Sala que resolvió el caso del actor, máxime porque se trata de autoridades de la misma jerarquía. Se tiene que, la exigencia realizada por la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación, relativa a que se debe desvirtuar la legalidad del acto administrativo disciplinario, hace parte del ejercicio de su autonomía judicial y, en la sentencia atacada, se explicaron los motivos por los cuales se llegó a tal conclusión, principalmente, por el efecto a futuro que tiene la declaratoria de revocatoria directa.
En ese sentido, ante la disparidad de criterios existente al momento que se resolvió el caso del señor Contreras Ramírez, no puede esta Sala, como juez de tutela, tener por probado un cargo por desconocimiento del precedente, en tanto que no le corresponde unificar criterios de temas de la Sección Segunda. Así las cosas, se confirmará lo resuelto por la Sección Primera en la sentencia de 3 de marzo de 2023, puesto que se pudo evidenciar que, respecto de los antecedentes invocados en la demanda, aquellos o no comparten la misma situación fáctica que la del accionante o no pueden ser calificados como precedentes obligatorios. 3.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 3 de marzo de 2023 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado. 27 «Ahora, la pérdida de ejecutoria opera automáticamente y hacia el futuro; no se requiere declaración judicial; basta el desaparecimiento de las circunstancias de hecho o los presupuestos de derecho en que se basaron los actos administrativos, y que se requerían para su existencia para que dejen de surtir efectos.» Demandante: Carlos Tobías Contreras Ramírez Demandados: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B y otro Radicado: 11001-03-15-000-2023-00579-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.
TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente con aclaración de voto) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Esta providencia fue generada con firma electrónica la cual tiene plena validez y efectos jurídicos conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.”