CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá, D.C., (22) de octubre de dos mil veinticinco (2025). Radicación: 11001-0306-000-2025-00350-00. Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa – y la Agencia Nacional de Seguridad Vial Asunto: autoridad competente para adelantar una investigación disciplinaria contra servidores y ex servidores públicos del orden nacional.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES2 1.
El 2 de octubre de 2023, la señora J.E.M.P., funcionaria de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, presentó queja disciplinaria ante dicha entidad en contra de la señora G.M.L.E., profesional especializada código 2028 grado 20, coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano también de esa entidad, con ocasión de la presunta expedición de actos administrativos de nombramiento de la señora G. M. L. E3 «en beneficio de la propia coordinadora y otros relacionados con la reubicación y desvinculación de la quejosa, aparentemente vulnerando o desconociendo el fuero de protección especial que la cobijaba». 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (ley 1437 de 2011) y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. 2 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente del conflicto número 110010306000202500350 que reposa en SAMAI. 3 Para garantizar la reserva de la actuación disciplinaria prevista en el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019, se omitirá el nombre del disciplinado.
Se hará uso de siglas con las iniciales de su nombres y apellidos. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 2. La Agencia Nacional de Seguridad Vial, a través de la asesora de la Dirección General, el 20 de octubre de 2023, dispuso la apertura de la investigación disciplinaria en contra de la señora G.M.L.E. 3. El 30 de mayo de 2024, la asesora de la Dirección General de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, mediante auto remitió el asunto a la Procuraduría General de la Nación, al considerar que los actos administrativos que la quejosa denunció como presuntamente irregulares, «fueron expedidos por la persona que en su momento ostentaba el cargo de director general», por lo que de conformidad con lo establecido en el Decreto 262 de 2000, artículo 25 numeral 1 literal a, era dicha procuraduría la competente. 4.
El 8 de enero de 2025, la Procuraduría Primera de Instrucción de Bogotá remitió el expediente a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa para lo de su competencia. 5. El 22 de abril de 2025, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa ordenó la devolución del asunto a la Agencia Nacional de Seguridad Vial para que continuara el trámite de la investigación en contra de la señora G.M.L.E., al considerar que: posiblemente podría existir una presunta responsabilidad por parte del Director General de la Entidad, también es cierto, que lo procedente era declarar el cierre de la investigación y correr traslado a los sujetos procesales conforme lo señala el artículo 220 de la Ley 1952 de 2019, y una vez surtido dicho trámite, proceder a su evaluación conforme lo establece el artículo 221 ídem, y proferir la decisión correspondiente, y de advertirse responsabilidad frente al Director o del respectivo funcionario de esa Agencia, ordenar la expedición de copias de la actuación para los fines correspondientes, para ante (sic) la Procuraduría Delegada para la Vigilancia Administrativa de instrucción (Reparto), para lo de su competencia. 6.
En consecuencia, el 11 de junio de 2025, la Agencia Nacional de Seguridad Vial, consideró que no era competente para continuar la investigación, y, en su lugar, presentó el conflicto negativo de competencias, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala fijó el edicto número 325 por el término de cinco días (del 18 al 24 de julio de 2025), para la presentación de consideraciones o alegatos por parte de las autoridades involucradas y personas interesadas en el trámite del conflicto.
Según constancia secretarial del 16 de julio de 2025, se comunicó sobre el inicio de este trámite a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y a la señora G. M. L. E. Frente a la señora J.E.M.P., en su calidad de quejosa, la Secretaría de la Sala informó que no le fue comunicado el presente asunto, en virtud de la reserva de la actuación disciplinaria contemplada en el artículo 115 de la Ley 1952 de 20194; dejando a consideración del despacho ponente la comunicación o vinculación de aquella.
El despacho ponente, al revisar la totalidad de los documentos que integran el expediente, no encontró el pliego de cargos o la providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación5, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva para el quejoso. Así pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»6, el despacho de la consejera ponente determinó que la comunicación del presente asunto se realice a través de la autoridad que se declare competente para continuar la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de la señora G. M. L. E. y en caso de que corresponda iniciar la investigación en contra del director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial para la época de los hechos, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda.
Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. Mediante el informe secretarial del 25 de julio de 2025, se informó al despacho que, vencido el término de fijación del edicto, las autoridades involucradas guardaron silencio. Mediante auto de mejor proveer del 26 de agosto de 2025, se solicitó a la Agencia Nacional de Seguridad Vial que allegara información relevante para resolver el asunto.
Según el informe secretarial del 11 de septiembre de 2025, la Secretaría de la Sala informó al despacho que, vencido el término concedido para remitir la información solicitada en auto de mejor proveer, la Agencia Nacional de Seguridad Vial allegó la respectiva información. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 4 Artículo 115: RESEVA DE LA ACTUACIÓN DISCIPLINARIA.
En el procedimiento disciplinario las actuaciones disciplinarias serán reservadas hasta cuando se cite a audiencia y se formule pliego de cargos o se emita la providencia que ordene el archivo definitivo, sin perjuicio de los derechos de los sujetos procesales. // El disciplinado estará obligado a guardar la reserva de las pruebas que por disposición de la Constitución o la ley tengan dicha condición. 5 Artículo 115, Ley 1952 de 2019. 6 Corte Constitucional, sentencia T-499 de 2013.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 1. Agencia Nacional de Seguridad Vial El 10 de septiembre de 2025, afirmó que los actos administrativos cuestionados fueron suscritos por quien en su momento desempeñó el cargo de director general de la entidad y que, en tal sentido, aunque la queja fue presentada en contra de la señora G. M. L. E. profesional especializada, coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, a la investigación debía vincularse a la persona que, en su momento, desempeñó el cargo de director general de la agencia, pues fue quien expidió los actos administrativos que la quejosa denuncia como presuntamente irregulares.
En ese sentido, señaló: Sin embargo, como el cargo de director general de la ANSV ostenta un rango superior (grado 28) al cargo de secretario general (grado es 24), este despacho consideró que no tenía competencia para continuar con la investigación, por lo cual, decidió remitir las diligencias a la Procuraduría General de la Nación - Procuradurías Delegadas de Instrucción, pues de conformidad con lo establecido en el Decreto 262 de 2000, artículo 25 numeral primero literal a., son éstas las competentes para investigar las posibles conductas disciplinarias en que puedan incurrir los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de secretario general de una entidad del orden nacional, como lo es la Agencia Nacional de Seguridad Vial. indicó que la función disciplinaria dentro de la Agencia Nacional de Seguridad Vial en la fase de instrucción la realiza quien desempeña el cargo de asesor de la Dirección General, y la fase de juzgamiento el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, cargos que están en niveles jerárquicos inferiores al de director general, por lo que no era posible seguir adelantando la investigación dentro de esta entidad, teniendo en cuenta que los actos administrativos que la quejosa denunció como presuntamente irregulares, fue expedido por la persona que para la época de los hechos ostentaba el cargo de director general de la entidad.
Por último, manifestó: De conformidad con todo lo anterior, para este despacho es claro que la autoridad competente para continuar conociendo del presente proceso es la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Segunda para la Vigilancia Administrativa, ya que no es posible que tanto la suscrita como el funcionario encargado de la etapa de juzgamiento de la Agencia Nacional de Seguridad Vial investiguen y juzguen a quienes ostentaron un cargo de mayor jerarquía, además, porque atendiendo el factor de conexidad que establece que “cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigaran y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía”.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 2. Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa Esta autoridad no presentó alegatos, por lo que se tendrá en cuenta lo manifestado en Auto del 22 de abril de 2025, en el que afirmó carecer de competencia para conocer el asunto y devolverlo a la Agencia Nacional de Seguridad Vial, pues si bien, podría existir una presunta responsabilidad por parte de quien fungió como director general de la entidad para la época de los hechos, «lo procedente era declarar el cierre de la investigación y correr traslado a los sujetos procesales conforme lo señalaba el artículo 220 de la Ley 1952 de 2019, evaluar la investigación tomar la decisión correspondiente y de advertirse responsabilidad frente al director de la Agencia, ordenar la expedición de copias para la Procuraduría Delegadas para la Vigilancia Administrativa de instrucción (Reparto)».
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios según la Ley 1952 de 2019 El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio debido a que las partes de este proceso, a saber, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Procuraduría General de la Nación - Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, no tienen un superior común. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA, y en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) las dos autoridades en conflicto, esto es, la Agencia Nacional de Seguridad Vial y la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, son del orden nacional; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la compulsa de copias presentada en contra de la señora G. M. L. E. y iii) ambas autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación correspondiente. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva7. 3.
Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho, para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Síntesis del conflicto y problema jurídico La Sala debe definir cuál es la autoridad competente para continuar las actuaciones disciplinarias en contra de la señora G. M. L. E., y evaluar si corresponde iniciar investigación en contra del director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial para la época de los hechos, por las presuntas irregularidades en que pudo incurrir en la expedición de actos administrativos de nombramiento de la señora G. M. L. E., así como de, reubicación y desvinculación de la quejosa.
La Agencia Nacional de Seguridad Vial señala que, teniendo en cuenta que los actos administrativos cuestionados fueron suscritos por quien en su momento desempeñó el cargo de director general de la entidad, no es posible realizar al 7 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 interior de dicha entidad la investigación disciplinaria, y por lo tanto la competencia es de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, así como para continuar la investigación en contra de la señora G. M. L. E por factor de conexidad. Sobre el particular, la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa manifiesta que, si bien, podría existir una presunta responsabilidad por parte del director general de la Agencia, «lo procedente era declarar el cierre de la investigación y correr traslado a los sujetos procesales conforme lo señalaba el artículo 220 de la Ley 1952 de 2019, evaluar la investigación, tomar la decisión correspondiente, y de advertirse responsabilidad frente al director de la Agencia, ordenar la expedición de copias para la Procuraduría Delegadas para la Vigilancia Administrativa de instrucción (Reparto)».
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración. ii) La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control interno disciplinario, y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes.
Reiteración. iii) Factores que determinan la competencia. Reiteración. iv) La estructura organizacional de la Agencia Nacional de Seguridad Vial. v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La potestad disciplinaria del Estado. Reiteración8 De manera reiterada, la Sala ha expresado que la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos está justificada en la necesidad de garantizar que, en el ejercicio de sus funciones, tales personas actúen con observancia de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, que guían la función administrativa9. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de febrero de 2023, radicación 11001-03-06-000-2022-00270-00;
Decisión del 13 de diciembre de 2022, radicación 11001-03-06- 000-2022-00257-00, entre otras. 9 «En el campo del derecho disciplinario esta finalidad se concreta en la posibilidad de regular la actuación de los servidores públicos con miras a asegurar que en el ejercicio de sus funciones se preserven los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que rigen la función administrativa, para lo cual la ley describe una serie de conductas que estima contrarias a esos cometidos, sancionándolas proporcionalmente a la afectación de tales intereses».
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). Véase también el artículo 16 de la Ley 734 de 2002: «La sanción disciplinaria tiene función preventiva y correctiva, para garantizar la Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 En esa medida, el control disciplinario es un instrumento jurídico orientado a proteger el buen nombre, la transparencia y la eficiencia de la Administración Pública10, y a que la función pública se ejecute en beneficio del bien común o interés general de la comunidad y de sus asociados, así como de sus derechos y libertades11.
Como se vio, la Ley 1952 de 201912, modificada por la Ley 2094 de 2021, reconoce al Estado como titular de la potestad disciplinaria13. A la vez, radica la titularidad para el ejercicio de dicha potestad (acción disciplinaria) en la Procuraduría General de la Nación, las personerías distritales y municipales, las oficinas de control disciplinario interno de las entidades públicas, los funcionarios con potestad disciplinaria de todas las ramas, órganos y entidades del Estado, y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─a través de sus seccionales─14 5.2.
La obligación de las entidades u órganos del Estado de conformar una oficina, dependencia o unidad de control interno disciplinario, y de garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento sean conocidas por funcionarios diferentes e independientes. Reiteración15 En el marco de la potestad disciplinaria de la cual el Estado es titular, el inciso cuarto del artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 1º de la Ley 2094 de 2021, dispone lo siguiente en materia de control interno disciplinario: efectividad de los principios y fines previstos en la Constitución, la ley y los tratados internacionales, que se deben observar en el ejercicio de la función pública». 10 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 27 de octubre de 2006, radicación núm. 11001-03-06-000-2006-00112-00 (1787). 11 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 3 de marzo de 2011, radicación núm. 11001-03-06-000-2011-00002-00 (2046). 12 La Sala, en decisiones anteriores, ha considerado que la vigencia de la Ley 1952 de 2019 es a partir del 29 de marzo de 2021.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 15 de octubre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00518-00; y Decisión del 18 de septiembre de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00470-00; Decisión del 10 de julio de 2024, radicación 11001-03-06-000-2024-00168-00. 13 Ley 1952 de 2019, artículo 2°. 14 Ley 1952 de 2019, artículo 2. «El Estado es el titular de la potestad disciplinaria», «Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias». 14 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación núm. 11001-03-06-000-2023-00040-00; decisión del 5 de marzo de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2024-00709-00 y decisión del 29 de junio de 2022, radicación núm. 11001-03-06-000-2022-00070-00. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 7 de junio de 2023, radicación 11001-03-06-000- 2023-040.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Artículo 2. Titularidad de la potestad disciplinaria, funciones de la procuraduría general de la nación e independencia de la acción. artículo modificado por el artículo 1 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […] Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias. […] A su vez, el artículo 92 de la misma Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, al regular la competencia en razón del sujeto disciplinable, establece: Artículo 92.
Competencia por la calidad del sujeto disciplinable. Artículo modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente: […] Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. […] Para cumplir el mandato legal que se asigna a las oficinas de control interno disciplinario de las entidades públicas, el artículo 93 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021, dispone: Artículo 93.
Control disciplinario interno. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.
Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción. Parágrafo 1o.
Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá́ ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad. Parágrafo 2o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. [ ] [Resalta la Sala] Ahora bien, el mencionado Código General Disciplinario dispone, como expresión del debido proceso, la separación de las funciones de instrucción y de juzgamiento en el proceso disciplinario, con la exigencia de que cada etapa sea asumida por funcionarios diferentes, independientes y autónomos entre sí. Sobre el particular, el artículo 12 modificado por el artículo 3 de la Ley 2094 de 2021, prevé lo siguiente: Artículo 12.
Debido proceso. Modificado por el artículo 3° de la Ley 2094 de 2021. El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal.
En el proceso disciplinario debe garantizarse que el funcionario instructor no sea el mismo que adelante el juzgamiento. […]. [Resalta la Sala]. Ante dicho deber, y no obstante las facultades de las oficinas de control interno disciplinario, el inciso final del artículo 92 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 13 de la Ley 2094 de 2021, establece la siguiente regla de competencia subsidiara: […] En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Visto lo anterior, se tiene que, las unidades u oficinas de control disciplinario interno tienen la facultad para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso), a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 o entidad de la cual formen parte, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación, de las personerías, o de la competencia atribuida por la Constitución y la ley a otras autoridades.
En ese contexto, la estructura del control disciplinario de cada entidad y órgano del Estado debe garantizar que las etapas de instrucción y juzgamiento se realicen por funcionarios independientes y autónomos entre sí. 5.3. Factores que determinan la competencia. Reiteración16 Con fundamento en el artículo 91 de la Ley 1952 de 2019, es preciso señalar cuáles son los factores que determinan la competencia en materia disciplinaria: Artículo 91.
Factores que determinan la competencia. La competencia se determinará teniendo en cuenta la calidad del sujeto disciplinable, la naturaleza del hecho, el territorio donde se cometió la falta, el factor funcional y el de conexidad. En los casos en que resulte incompatible la aplicación de los factores territorial y funcional, para determinar la competencia, prevalecerá este último. [Énfasis de la Sala].
La aplicación de los mencionados criterios de competencia debe estar a cargo de la autoridad disciplinaria que conozca de la actuación, para definir si inicia o continúa con la respectiva indagación previa o investigación disciplinaria. La Sala considera necesario referirse, en este caso en particular, al factor de conexidad, debido a que la Agencia Nacional de Seguridad Vial argumenta su falta de competencia, en razón a que en los hechos investigados estaría presuntamente involucrado un servidor público de diferente rango, como lo es, el director general de dicha entidad, respecto de quien, a su juicio, la competencia recae sobre la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, y, por tal razón, es esta última la que debería investigar a todos los presuntos responsables.
Al respecto, el artículo 98 de la Ley 1952 de 2019 indica: Artículo 98. Competencia por razón de la conexidad. Se tramitarán bajo una misma cuerda procesal las actuaciones que satisfagan los siguientes presupuestos: 1. Que se adelanten contra el mismo disciplinado. 2. Que las conductas se hayan realizado en un mismo contexto de hechos o que sean de la misma naturaleza. 3.
Que no se haya proferido auto de cierre de investigación o que no se haya vencido el término de investigación. 16 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 30 de junio de 2022, Radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00079-00. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía. La acumulación podrá hacerse de oficio o a solicitud de los sujetos procesales.
Si se niega, deberá hacerse exponiendo los motivos de la decisión contra la cual procede el recurso de reposición. [Enfatiza la Sala]. La aplicación de los mencionados criterios corresponde a la autoridad disciplinaria que lleve a cabo la indagación previa o la investigación disciplinaria, según el caso, a fin de establecer, entre otros aspectos, si dicha autoridad tiene efectivamente la competencia para continuar conociendo del proceso o si, por el contrario, debe remitirlo a otro funcionario, dependencia o entidad.
Por otra parte, es necesario recordar lo indicado por la Sala, en anteriores oportunidades17, en el sentido de que las normas disciplinarias no hacen distinción alguna por el hecho de que el servidor público que haya cometido la falta disciplinaria ya no esté vinculado a la entidad, se desvincule durante el trámite del proceso, o esté ejerciendo otro cargo.
En ese sentido, a los exservidores públicos de una entidad, órgano u organismo del Estado los debe investigar disciplinariamente la misma entidad, órgano u organismo que era competente para investigar a los exfuncionarios. Así puede inferirse en el artículo 89 de la Ley 1952 de 2019 que establece: Artículo 89. Acción contra servidor público retirado del servicio.
La acción disciplinaria es procedente, aunque el servidor público ya no esté ejerciendo funciones públicas. Cuando la sanción no pudiere cumplirse porque el infractor se encuentra retirado del servicio, se registrará en la Procuraduría General de la Nación, de conformidad con lo previsto en este código, y en la hoja de vida del servidor público.
Como se observa, el hecho de que la persona investigada se encuentre retirada del servicio público, cambie de cargo (siempre que la nueva posición no esté amparada por algún tipo de fuero constitucional o legal), o se desvincule durante la actuación, no altera la competencia para tramitar y decidir el proceso, en primera o en segunda instancia, pues no es una circunstancia que la ley haya tenido en cuenta dentro del factor personal o subjetivo.
La conclusión anterior se abona con las siguientes razones: i) El derecho al debido proceso y el principio del juez natural exigen que las reglas para determinar la competencia de las autoridades sean permanentes, abstractas, 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión de 13 de abril de 2021, radicación núm. 11001-03-06-000-2021-0015-00.
Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 claras y generales, y que no puedan estar sujetas, por lo tanto, a variaciones, por las circunstancias individuales o particulares del investigado, y ii) El principio de la conservación de la competencia o perpetuatio jurisdictionis implica que quien haya empezado a conocer de un determinado asunto jurisdiccional o administrativo, siendo competente para ello, mantiene su competencia para seguir el trámite y resolver, aunque posteriormente cambien las circunstancias subjetivas u objetivas en que dicha competencia se basaba.
De las anteriores consideraciones se infiere que, una vez definida la competencia para investigar disciplinariamente a determinado servidor público (en función de su cargo y de la entidad a la cual se encuentre vinculado), con base en los factores que señala la ley, la misma competencia se debe aplicar en relación con la persona que hubiera ocupado ese cargo público antes de iniciarse la investigación, o con la que se retire durante la actuación. 5.4.
La estructura organizacional la Agencia Nacional de Seguridad Vial Mediante la Ley 1702 de 27 de diciembre de 2013 «Por la cual se crea la Agencia Nacional de Seguridad Vial y se dictan otras disposiciones», se creó la Unidad Administrativa Especial denominada Agencia Nacional de Seguridad Vial- ANSV, como una entidad descentralizada, del orden nacional, que forma parte de la Rama Ejecutiva, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio propio, adscrita al Ministerio de Transporte.
El artículo 4° del Decreto 787 de 2015 «Por el cual se establecen las funciones de la estructura interna de la Agencia Nacional de Seguridad Vial -ANSV y se dictan otras disposiciones», consagra las funciones del despacho del director general, entre las que se encuentran distribuir los cargos de la planta de personal de acuerdo con su estructura, necesidades de organización, sus planes y programas.
Por otra parte, de conformidad con el Decreto 788 de 2015 «Por el cual se establece la planta de personal de la Agencia Nacional de Seguridad Vial ANSV y se dictan otras disposiciones», se define la planta de personal con la cual se cumplirán las funciones propias de cada dependencia y se señala que el director general de la Agencia de Seguridad Vial - ANSV distribuirá los cargos de la planta mediante acto administrativo, realizando la ubicación del personal, teniendo en cuenta la estructura, las necesidades del servicio, los planes y programas de la entidad.
A través del Decreto 787 de 2015, se estipulan las funciones de la estructura interna de la Agencia Nacional de Seguridad Vial de la siguiente manera: 1. Consejo Directivo Máximo órgano de dirección y administración de la ANSV. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Integrantes: 1. Secretario General de la Presidencia (Preside) 2.
Ministro de Transporte (o su delegado) 3. Ministro de Salud (o su delegado) 4. Ministro de Educación (o su delegado) 5. Viceministro de Transporte 6. Director de Planeación Nacional 7. Director de la Policía de Tránsito y Transporte 8. Un Gobernador 9. Un Alcalde 2. Director General Responsable de la dirección y representación legal de la ANSV.
Funciones clave: • Ejecutar políticas de seguridad vial. • Representar a la entidad ante autoridades y sociedad civil. • Liderar la implementación del Plan Nacional de Seguridad Vial. 3. Secretaría General Encargada de la gestión administrativa y operativa. Áreas de responsabilidad: • Atención al ciudadano • Gestión contractual • Gestión financiera • Servicios administrativos • Gestión documental • Tecnologías de la información y comunicaciones (TIC) • Gestión del talento humano 4.
Direcciones Funcionales 4.1. Dirección de Comportamiento Diseñar e implementar estrategias para promover comportamientos seguros en la vía. 4.2. Dirección de Infraestructura y Vehículos Evalúa y propone mejoras en la infraestructura vial y condiciones técnicas de los vehículos. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 4.3. Dirección de Coordinación Interinstitucional Coordina con entidades nacionales y territoriales las políticas de seguridad vial. 4.4.
Dirección del Observatorio Nacional de Seguridad Vial Recolecta, analiza y difunde información sobre siniestralidad vial. 5. Oficinas Asesoras y de Apoyo • Oficina Asesora Jurídica • Oficina Asesora de Planeación • Oficina Asesora de Comunicaciones 6. Comités Internos • Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno • Comisión de Personal 7.
Organigrama de la Agencia Nacional de Seguridad Vial: El referido decreto relaciona la planta de personal de la Agencia Nacional de Seguridad Vial así: Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Ahora bien, según el artículo 12 numeral 12 del Decreto 787 de 2015 el ejercicio del control interno disciplinario de la Agencia Nacional de Seguridad Vial inicialmente lo realizaba la Secretaría General:
ARTÍCULO 12. Funciones de la Secretaría General. Son funciones de la Secretaría General, las siguientes: […] 12. Coordinar las actividades de control interno disciplinario para el cumplimiento de lo señalado en la Ley 734 de 2002 y las normas que la modifiquen o adicionen y resolverlas en primera instancia. No obstante, con la entrada en vigor de la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, la estructura funcional que garantiza la separación entre las etapas de instrucción y juzgamiento fue definida de manera transitoria mediante la Resolución núm. 203 del 25 de abril de 2023, «Por la cual se asignan de manera transitoria las funciones de instrucción y juzgamiento en los procesos de control interno disciplinario de la Agencia Nacional de Seguridad Vial».
De acuerdo con dicha resolución: • El conocimiento de los procesos disciplinarios en etapa de instrucción está a cargo de un asesor código 1020, grado 16, del despacho de la Dirección General. • El conocimiento de los procesos disciplinarios en etapa de juzgamiento está a cargo del jefe de la Oficina Asesora Jurídica. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 • La segunda instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra de los servidores o exservidores de la Agencia está a cargo del Despacho del director general. 6.
Caso concreto Revisados los antecedentes normativos y los documentos que obran en el expediente, la Sala encuentra que la Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, es la autoridad competente para continuar las actuaciones disciplinarias en contra de la señora G. M. L. E. y evaluar si corresponde iniciar la investigación en contra del director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial para la época de los hechos, por las presuntas irregularidades en que pudo incurrir con la expedición de actos administrativos.
Lo anterior, por las siguientes razones: El presente conflicto de competencias tiene su origen en la investigación disciplinaria iniciada por la asesora de la Dirección General de la Agencia Nacional de Seguridad Vial el 20 de octubre de 2023, en contra de la señora G. M. L. E. profesional especializada código 2028, grado 20, coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, por la presunta expedición de actos administrativos de reubicación de cargos «algunos de los cuales presuntamente se habrían realizado en beneficio de la propia coordinadora y otros relacionados con la reubicación y desvinculación de la quejosa, aparentemente vulnerando o desconociendo el fuero de protección especial que la cobijaba».
Sin embargo, mediante auto de 5 de junio de 2024, en el curso de la investigación disciplinaria, la asesora de la Dirección General de la Agencia Nacional de Seguridad Vial advirtió que los actos administrativos expedidos presuntamente de manera irregular fueron suscritos por quien se desempeñaba como director general de dicha entidad al momento de los hechos, y, en ese sentido, correspondía a la Procuraduría Delegada de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa estudiar tal conducta.
De lo expuesto, advierte la Sala que, a la fecha, y sin perjuicio de las determinaciones que se realicen con posterioridad en la actuación disciplinaria, la investigación está delimitada por las presuntas faltas cometidas por quien fungía como coordinadora del Grupo de Gestión del Talento Humano, así como por el director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, en la expedición de actos administrativos de reubicación y desvinculación. En consecuencia, en principio, para determinar la competencia en el presente asunto se debe tener en cuenta que dentro de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, la fase de instrucción de los procesos disciplinarios recae sobre el cargo de Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 asesor de la Dirección General y la de juzgamiento en el jefe de la Oficina Asesora Jurídica, cargos que están en niveles jerárquicos inferiores al de director general, por lo que no es posible que se siga adelantando la investigación dentro de la Agencia, puesto que, los actos administrativos que la quejosa denunció como presuntamente irregulares, fueron expedidos por quien que en su momento ostentaba el cargo de director general.
En consecuencia, la competencia para investigarlos no puede entenderse radicada en ningún funcionario de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, pues el director general fue superior jerárquico de los funcionarios que forman parte de esas oficinas desde el punto de vista orgánico, administrativo y funcional. En este sentido, se destaca que, como lo reiteró la Sala en una oportunidad reciente18, los grupos o unidades de control interno disciplinario (y quienes los dirigen) no pueden investigar disciplinariamente a quienes ocupen o hayan ocupado los cargos que funcionalmente tienen asignada dicha competencia, así como tampoco, a quienes sean o hayan sido sus superiores jerárquicos, en forma directa.
El Decreto 262 de 2000, en su artículo 25 numeral primero literales a y b, modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021, estipuló: Artículo 25. Competencias. Modificado por el artículo 12 del Decreto Ley 1851 de 2021: Las procuradurías delegadas de instrucción tienen las siguientes competencias: 1. Conocer de las actuaciones disciplinarias, hasta Ia notificación del pliego de cargos o de Ia decisión de archivo, contra los siguientes sujetos disciplinables: a. Los servidores públicos que tengan rango equivalente o superior al de Secretario General de las entidades que formen parte de las ramas ejecutiva del orden nacional o legislativa, y de Ia Contraloría General de Ia República, Ia Defensoría del Pueblo, Ia Organización Electoral, el Banco de Ia Republica, Ia Auditoria General de la República, las comisiones de regulación y de otros organismos autónomos del orden nacional, salvo que Ia competencia este asignada a otra dependencia de la Procuraduría. También conocerán de los procesos disciplinarios de los demás servidores públicos del orden nacional de igual o superior categoría a los mencionados, siempre que Ia competencia no este asignada a otra autoridad disciplinaria, sin perjuicio del ejercicio del poder preferente. b. Los gerentes, directores y miembros de juntas directivas, o sus equivalentes, de los organismos descentralizados del nivel nacional. 18 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 23 de julio de 2024. Rad. Núm. 11001-03-06-000- 2024-00063-00. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 Adicionalmente, en el presente caso se debe tener en cuenta, además, el factor de conexidad según el cual, «cuando varios servidores públicos de la misma entidad participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas, se investigarán y decidirán en el mismo proceso, por quien tenga la competencia para juzgar al de mayor jerarquía» (artículo 98 de la Ley 1952 de 2019).
En consecuencia, la Sala concluye que la Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa es la competente para evaluar la conducta del director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial para la época de los hechos, a efectos de determinar si debe vincularse a la investigación disciplinaria por las presuntas irregularidades en situaciones relacionadas con la expedición de «actos administrativos», así como para continuar la investigación de la señora G. M. L. E. De conformidad con lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, para continuar la actuación disciplinaria en contra de la señora G. M. L. E. y evaluar si corresponde iniciar la investigación en contra del director general de la Agencia Nacional de Seguridad Vial para la época de los hechos, por las presuntas irregularidades en que pudo incurrir con la expedición de actos administrativos de nombramiento de la investigada, así como los de, reubicación y desvinculación de la quejosa.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Procuraduría General de la Nación - Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, para lo de su competencia.
TERCERO. ORDENAR a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, para que comunique el presente asunto a la señora J.E.M.P., en calidad de quejosa, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
CUARTO: COMUNICAR la presente decisión a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Delegada Disciplinaria de Instrucción Segunda para la Vigilancia Administrativa, a la Agencia Nacional de Seguridad Vial y a la señora G. M. L. E.
QUINTO: REMITIR copia de la presente decisión al despacho del Procurador General de la Nación. Radicación 11001-03-06-000-2025-000350-00 SEXTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021.
SEPTIMO: ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejero de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.