CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., tres (3) de diciembre de 2025. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) y la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA) Asunto: autoridad administrativa competente para conocer de un proceso sancionatorio ambiental, derivado de la medida preventiva de incautación de dos pieles de la especie Crocodylus acutus (caimán aguja) emitida por la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas del asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. El 7 de marzo de 20251, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (en adelante SDA) realizó una visita de seguimiento a la empresa Colcueros SA., con el fin de verificar el ingreso de doscientas cincuenta (250) pieles de la especie Crocodylus acutus (caimán aguja), remitidas por el zoocriadero Krokodeilos SAS, amparadas con el salvoconducto núm. 1151304985012 expedido por la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (en adelante CARDIQUE).
Como resultado de la visita, la SDA evidenció que dos (2) de las pieles se encontraban «no conformes», específicamente relacionadas con el marcaje mediante el corte de los verticilos, incumpliendo las condiciones técnicas establecidas en la Resolución núm. 923 1 Expediente digital Samai, documento 002ED_02MemorialCE. 2 Expediente digital Samai, documento 2. salvoconducto unico Nacional en Linea (SUNL) No. 115130498501.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 de 2007 del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En consecuencia, el 27 de marzo de 2025, la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá impuso como medida preventiva la incautación de las dos (2) pieles «no conformes». 2. El 4 de abril de 20253, la SDA remitió a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (en adelante ANLA) la medida preventiva y/o de incautación efectuada a través del Acta 7014 del 27 de marzo de 2025, por considerarla competente «para conocer del proceso sancionatorio ambiental, si hubiere lugar a ello», en virtud de la licencia ambiental otorgada por dicha autoridad a la empresa Krokodeilos SAS, mediante las Resoluciones núm. 447 del 20 de agosto de 1999 y núm. 507 del 12 de mayo de 2016, para desarrollar la actividad de zoocría con la especie Crocodylus acutus (caimán aguja). 3.
El 21 de abril de 20254, la ANLA dio respuesta a la SDA, y negó competencia para adelantar el eventual procedimiento sancionatorio ambiental, bajo las siguientes consideraciones: (i) no es la Autoridad competente para otorgar salvoconductos de movilización de individuos, especímenes o productos de la fauna silvestre, en su lugar, el Decreto 1608 del 31 de julio de 1978 dispone que las Corporaciones Autónomas Regionales son las entidades administradoras de los recursos de fauna silvestre, y por ende, las llamadas a otorgar a las personas naturales o jurídicas el respectivo salvoconducto de movilización que ostenten previamente un permiso de caza o una licencia de establecimiento de zoocría. (ii) el numeral 14 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 le otorga a las Corporaciones Autónomas Regionales, entre otras funciones, la de: “14.
Ejercer el control de la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables en coordinación con las demás Corporaciones Autónomas Regionales, las entidades territoriales y otras autoridades de policía, de conformidad con la ley y los reglamentos; y expedir los permisos, licencias y salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables.” (iii) no le compete a esta Autoridad Nacional otorgar ningún tipo de permiso de movilización de especies de fauna silvestre dentro del territorio nacional, bajo esa premisa, la movilización de especímenes procedentes de zoocriaderos es competencia de las autoridades ambientales regionales, y son precisamente estas autoridades las que deben verificar las pieles o productos antes de proceder a expedir el salvoconducto de movilización para identificar y prevenir este tipo de situaciones.
(iv) en materia de aprehensión preventiva o decomiso de especímenes de especies silvestres de Fauna y Flora Terrestre y Acuática, como es el caso de la especie 3 Expediente digital Samai, documento 3. Radicado SDA 2025EE71330 y anexos. Traslado por competencia a ANLA. 4 Expediente digital Samai, documento 4. Radicado SDA 2025ER83993.
Radicado respuesta ANLA 20251420262671. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 “Crocodilus Acutus”, según el parágrafo 1 del artículo 1 de la Resolución 2064 de 2010, la Autoridad Ambiental que realizó el decomiso será competente para adelantar las medidas posteriores a la aprehensión de la especie, en el estado en que se encuentre, por tanto, y en adición a lo anterior, al no ser la ANLA la Autoridad Ambiental que impuso la medida preventiva de incautación de las pieles crudas de la especie “Crocodylus acutus”, tampoco es la llamada a desarrollar las medidas posteriores.
(v) si bien el artículo 52 del Decreto 2041 de 2014, compilado en el parágrafo 3 artículo 2.2.2.3.11.1. del Decreto 1076 de 2015, dispone que a partir del año 2015 la competencia de proyectos de zoocría que impliquen el manejo de especies listadas en los Apéndices de la Convención sobre el Comercio Internacional de especies Amenazadas de fauna y Flora Silvestre -CITES pasa a ser de la ANLA, lo cierto es que esa facultad solo aplica para la licencia de establecimiento y no para la expedición de salvoconductos de movilización de dichas especies. 4.
El 6 de mayo de 20255, la SDA realizó el «[t]raslado por competencia de la medida preventiva y/o incautación efectuada a través del Acta 7014 del 27 de marzo de 2025» a CARDIQUE, para que «asuma la competencia de las actuaciones adelantadas por esta Secretaria [sic] y determine si el hecho referenciado, constituye infracción ambiental en los términos previstos en el artículo 5° de la Ley 1333 de 2009, modificada por la Ley 2387 de 2025», toda vez que CARDIQUE emitió el salvoconducto a la empresa Krokodeilos S.A.S. para la movilización de 250 pieles de la especie Crocodylus acutus (Caimán aguja). 5.
El 4 de julio de 20256, CARDIQUE respondió a la SDA aclarando, en primer lugar, que lo solicitado había sido resuelto mediante comunicación No. 2625 de 11 de junio de 2025, en relación con las actividades posteriores a la incautación de las pieles, y negó competencia para asumir el proceso sancionatorio ambiental, argumentando que: i) El papel de la Corporación, en este caso, solo consistió en la expedición del Salvoconducto de Movilización Único Nacional en Línea (SUNL), de acuerdo a los datos suministrados por Sociedad Krokodeilos S.A.S. en la plataforma VITAL. ii) En el salvoconducto, no existen ningún ítem que obligue a especificar estas características, de dos de las pieles movilizadas (Cola marina o Mocha), puesto que la información que allí se consigna se limita a: nombre común de la especie que se moviliza, el nombre científico, el tipo de producto, la unidad de medida, la cantidad y el volumen total.
Por tal motivo no se pronuncia sobre esta controversia, ya que no se tiene información específica sobre las características de las dos pieles incautadas. iii) Es a la ANLA a quien le corresponde el seguimiento y el manejo de los Zocriaderos [sic] en todas las etapas de Producción, supervisión, sacrificio y precintada de las pieles. 5 Expediente digital Samai, documento 002ED_02MemorialCE. 6 Expediente digital Samai, documento 7.
Radicado SDA No. 2025ER144874. OFICIO Cardique 2961- 0001. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 iv) Respecto a la disposición de las pieles se abstiene de pronunciarse, debido a que no están bajo la custodia de la entidad, ni son objeto de una medida de decomiso preventivo expedida por la CARDIQUE. v) En el caso del proceso sancionatorio y/o levantamiento de la medida preventiva, manifiesta que no tiene competencia ni autoridad jerárquica para controvertir una actuación administrativa de otra autoridad ambiental, que es autónoma, y adicionalmente CARDIQUE no es parte en el proceso administrativo sancionatorio, en tal sentido, la continuación o el cierre del proceso administrativo sancionatorio es una facultad exclusiva de la SDA. 6.
Por lo anterior, la SDA propuso ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conflicto negativo de competencias administrativas entre esa autoridad, la ANLA y CARDIQUE con el objeto de «definir la autoridad competente para continuar con la investigación y el procedimiento sancionatorio en este caso particular y, en consecuencia, la entidad que debe tener la custodia de las dos (2) pieles incautadas y definir la medida preventiva impuesta a prevención.» II.
ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2.° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 451 del 20 de octubre de 20257, por el término de 5 días hábiles (desde el 24 al 30 de octubre de 2025), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto.
En el expediente consta, según informe secretarial del 22 de octubre de 20258, que se comunicó la presentación del conflicto a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), a la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA), al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Krokodeilos SAS, a Colcueros SA, a la señora Angela Patricia Romero Rodríguez, subdirectora de silvicultura, flora y fauna silvestre de la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, y al Señor Jorge Luis Gómez Cure – Secretaria Distrital de Ambiente.
De acuerdo con el informe secretarial del 31 de octubre de 20259, dentro del término de fijación del edicto, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la sociedad KROKODEILOS 7 Expediente digital Samai, documento 008POREDICTO_07Edicto. 8 Expediente digital Samai, documento 013ED_08Informecomunicacio. 9 Expediente digital Samai, documento 021ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00489.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 SAS presentaron consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA) En el escrito de formulación del conflicto, esta autoridad señaló que el hecho que genera la presente controversia surge en la visita de control realizada el 07 de marzo de 2025, a la empresa Colcueros SA, en la que impuso la medida preventiva de incautación, sobres dos pieles de la especie Crocodylus acutus (caimán aguja), luego de lo cual, la SDA remitió las actuaciones, en lo de su competencia, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, en virtud del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, modificada por el artículo 5 de la Ley 2387 de 2024.
Con sustento en las normas señaladas la SDA infiere que, si bien otorgó a la empresa Krokodeilos SAS el permiso de aprovechamiento para la comercialización, bodegaje y exhibición de productos elaborados con pieles de fauna silvestre, mediante la Resolución No. 677 de 03 de abril de 2025, con el objeto de adelantar actividades de comercialización y exhibición de fauna silvestre en el Distrito Capital, lo cierto es que el hecho que genera «la posible infracción ambiental no nace de la comercialización y/o exhibición de las pieles en nuestra jurisdicción, sino de las condiciones de zoocría», reiterando con ello su falta de competencia para adelantar las sancionatorias y para continuar con la custodia de las pieles incautadas. 2.
Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE)10 El 30 de octubre de 2025, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) presentó sus consideraciones. En el escrito indicó que no le corresponde adelantar actuaciones sancionatorias, dado que la función a su cargo es la de expedir salvoconductos de movilización, y añadió que de conformidad con lo previsto en el numeral 14 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993 se le ha conferido expresamente la facultad de ejercer control sobre la movilización, procesamiento y comercialización de los recursos naturales renovables, lo cual incluye la potestad de verificar las condiciones de los especímenes y, en caso de irregularidades, negar la autorización de transporte, de lo que no se extrae la facultad sancionatoria a su cargo.
Así mismo, manifestó que la Resolución núm. 1909 de 2017 estableció que el Salvoconducto Único Nacional en Línea –SUNL– debe ser tramitado ante la autoridad ambiental competente en el área de origen, con el fin de garantizar la trazabilidad y legalidad de los especímenes movilizados. En cumplimiento de dicha norma, CARDIQUE 10 Expediente digital Samai, documento 014_MemorialWeb_Alegatos-ENVIODEALEGATOS11.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 expidió el salvoconducto SUNL115130498501 que amparó la movilización de doscientas cincuenta (250) pieles de Crocodylus acutus provenientes del zoocriadero KROKODEILOS SAS, lo que evidencia que sí ejerció un control material sobre la operación. Por lo tanto, considera que la controversia debe entenderse como un debate técnico sobre la conformidad de los especímenes y no como una disputa sobre la titularidad de la competencia sancionatoria.
Respecto al manejo de las pieles de las granjas de zoocría, precisó que en cumplimiento de lo ordenado en el parágrafo 3, del artículo 52, del Decreto N°2041 de 2014, «Por el cual se reglamenta el Título VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales » (hoy compilado en el Decreto N°1076 de 2015), los expedientes contentivos de proyectos de zoocría que impliquen el manejo de especies listadas en los apéndices de la convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre (Cites) fueron remitidos, dentro de los quince (15) días hábiles contados a partir de la entrada en vigencia del decreto, con destino a la ANLA,11 quien los asumiría en el estado en que se encontraran. 3.
Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)12 Mediante memorial dirigido a la Sala el 30 de octubre de 202513, manifestó que el debate recae en el salvoconducto expedido por CARDIQUE, que dentro de su jurisdicción es controlado por la SDA, y no en la licencia ambiental sometida al seguimiento de la ANLA, razón por la que no resulta competente para adelantar la investigación sancionatoria por el incumplimiento del salvoconducto.
En todo caso, conforme a lo dispuesto en el parágrafo 1.º del artículo 2.º de la Ley 1333 de 2009, la medida preventiva y el proceso sancionatorio deben adelantarse por la autoridad competente sobre el instrumento incumplido -salvoconducto-. De otra parte, precisa que en la Resolución 2064 de 2010 (par. 1, art. 1) se encuentra dispuesto que la autoridad que realiza la aprehensión o decomiso es la competente para adoptar las medidas posteriores respecto de los especímenes aprehendidos.
Afirmó14 que, «desde septiembre de 2015, año en el que se conformó el expediente LAM6864-00, la ANLA es la autoridad ambiental encargada de realizar el seguimiento y control de las actividades de zoocria que se desarrollen en el predio “Hacienda Monterrey”» 11 003ED_03Anexosrar.rar. Anexo 3. Mediante oficio con radicado 2025EE71330 del 4 de abril de 2025. 12 Expediente digital Samai, documento 029_MemorialWeb_Alegatos-20250902intervencio. 13 Expediente digital Samai, documento 017_MemorialWeb_Respuesta-Respuestatrasladoc. 14 Ibidem Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 Finalmente, destaca que la ANLA mantiene la competencia de seguimiento sobre la licencia y el Plan de Manejo Ambiental del zoocriadero, pero la movilización y el control del salvoconducto, así como la medida preventiva impuesta y la eventual investigación sancionatoria por las dos pieles «no conformes», corresponden a CARDIQUE -como entidad que expidió el salvoconducto- y/o a la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, en ejercicio de sus funciones de control dentro de su jurisdicción. 4.
Krokodeilos SAS15 Mediante escrito presentado el 30 de octubre de 202516, solicitó a la Sala (i) declarar competente a CARDIQUE, en su calidad de autoridad que expidió el salvoconducto No. 115130498501 y autoridad ambiental del lugar de origen del recurso (pieles). En consecuencia, que las pieles incautadas sean puestas a disposición de CARDIQUE.
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
En el caso bajo estudio se encuentran cumplidos estos requisitos debido a que: i) dos de las autoridades en conflicto son del orden nacional, esto es, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), y la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA) del orden territorial; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, consistente en eventual procedimiento sancionatorio ambiental derivado de la medida preventiva de incautación aplicada por la SDA y iii) todas las autoridades involucradas negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con el procedimiento administrativo sancionatorio.
En este punto es del caso memorar que la Sala ha manifestado que la solución de los conflictos de competencias administrativas que se presentaran entre autoridades u organismos pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA) correspondía al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con lo dispuesto en el 15 Expediente digital Samai, documento 015_MemorialWeb_PeticiOn-102025Pronunciamien. 16 Expediente digital Samai, documento 015_MemorialWeb_PeticiOn-102025Pronunciamien.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 artículo 5º, numeral 31, de la Ley 99 de 1993. Sin embargo, la Sala revisó y modificó su posición, a partir de la decisión del 22 de octubre de 201517, para establecer que los conflictos de competencia que se originen entre dichas autoridades, por motivos o razones de índole jurídica, deben ser resueltos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, mientras que aquellos que se originen únicamente en diferencias o cuestiones de carácter técnico o científico, deben ser desatados por el referido ministerio.
De tal suerte que, en desarrollo de la norma legal antes citada, y para el presente asunto, la Sala observa que el conflicto versa sobre un asunto netamente jurídico, en tanto su resolución implica el análisis de las normas que establecen las competencias de las autoridades ambientales en el ámbito de su jurisdicción, para así, definir que autoridad debe avocar el conocimiento para ejercer la eventual potestad sancionatoria en materia ambiental. 2.
Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3º por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva18. 3.
Aclaración previa. La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.
Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes enunciados, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para adelantar el eventual proceso sancionatorio ambiental, con ocasión de la medida preventiva de incautación de dos pieles de la 17 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de octubre de 2015, exp. núm. 11001-03-06-000-2015-00053-00 (C) 18 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 especie Crocodylus acutus (caimán aguja) impuesta por la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA). La Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA) remitió las actuaciones a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), en virtud del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 5 de la Ley 2387 de 2024, para que conociera del eventual proceso sancionatorio ambiental, por ser la autoridad que expidió a la empresa Krokodeilos SAS, la licencia para desarrollar la actividad de zoocría. Por su parte, la SDA señala que, si bien otorgó a la empresa Krokodeilos SAS el permiso de aprovechamiento para la comercialización, bodegaje y exhibición de productos elaborados con pieles de fauna silvestre, mediante la Resolución núm. 677 de 3 de abril de 2025, con el objeto de adelantar actividades de comercialización y exhibición de fauna silvestre en el Distrito Capital, lo cierto es que el hecho que genera «la posible infracción ambiental no nace de la comercialización y/o exhibición de las pieles en nuestra jurisdicción, sino de las condiciones de zoocría» reiterando con ello su falta de competencia para adelantar las actuaciones sancionatorias y para continuar con la custodia de las pieles incautadas.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) sostiene que no es competente para conocer de actuaciones relacionadas con la expedición, control, incumplimiento y consecuencias sancionatorias de los salvoconductos para la movilización de recursos naturales renovables. Señala que, conforme al numeral 14 del artículo 31 de la Ley 99 de 1993, dicha competencia corresponde a las Corporaciones Autónomas Regionales, en este caso a CARDIQUE.
Si bien la ANLA reconoce que desde 2015 ejerce funciones de seguimiento y control sobre la licencia ambiental y el Plan de Manejo Ambiental de la actividad de zoocría desarrollada por la empresa Krokodeilos S.A.S., aclara que la movilización de especímenes o productos derivados de dicha actividad requiere salvoconducto, cuya expedición y control es competencia exclusiva de la autoridad ambiental regional.
En consecuencia, para la ANLA, al tratarse de un presunto incumplimiento del salvoconducto, la competencia para adoptar medidas posteriores y adelantar la eventual investigación sancionatoria recae en CARDIQUE -como autoridad que expidió el instrumento- y, de manera concurrente, en la Secretaría Distrital de Ambiente (SDA), en ejercicio del control dentro de su jurisdicción. Por su parte, la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE) sostiene que el salvoconducto SUNL núm. 115130498501 para la movilización de 250 pieles de Crocodylus acutus fue expedido a la empresa Krokodeilos S.A.S. con el lleno de los requisitos legales y en estricto cumplimiento del procedimiento previsto en la Resolución 1909 de 2017.
Precisa que, conforme al numeral 14 del artículo 31 de la Ley Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 99 de 1993 y las reglas del Salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL), su competencia se circunscribe a la expedición del salvoconducto por razón de jurisdicción, con verificación de la trazabilidad y legalidad de los especímenes.
No obstante, como lo expuso CARDIQUE en sus argumentos, de acuerdo con el parágrafo 3 del artículo 52 del Decreto 2041 de 2014 (compilado en el Decreto 1076 de 2015), los expedientes de los proyectos de zoocría que involucren especies listadas en los apéndices de la CITES debían ser remitidos a la ANLA. En cumplimiento de dicha disposición, CARDIQUE trasladó a la ANLA todos los expedientes administrativos relacionados con las granjas de zoocría comercial en ciclo cerrado ubicadas en su jurisdicción, incluidos los procesos sancionatorios ambientales.
En consecuencia, CARDIQUE rechaza la competencia para continuar con las actuaciones sancionatorias trasladadas por la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, al considerar que su función se limita a la expedición del salvoconducto sobre la base de la información aportada, sin efectuar una verificación técnica detallada de las características de los bienes movilizados.
Adicionalmente, afirma que la situación planteada obedece a una controversia de carácter técnico y no a un conflicto de competencias en materia sancionatoria ambiental. Previo a abordar el análisis de fondo, resulta necesario precisar que, si bien las autoridades involucradas han fundamentado sus posturas en torno a la competencia para la expedición y control del salvoconducto, el conflicto sometido a consideración no versa en estricto sobre dicha función, sino que se circunscribe de manera concreta a determinar cuál es la autoridad ambiental competente para ejercer la potestad sancionatoria frente a los hechos que dieron lugar a la imposición de la medida preventiva e incautación de las pieles de la especie Crocodylus acutus, la cual debe establecerse conforme a las reglas previstas en la Ley 1333 de 2009, modificada por la Ley 2387 de 2024, y las normas que regulan la distribución de competencias ambientales entre las distintas autoridades.
En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas: i) Sistema Nacional Ambiental. Reiteración. ii) Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración. iii) Naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) iv) Potestad sancionatoria en materia ambiental. v) Caso concreto.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Sistema Nacional Ambiental. Reiteración19 Para el desarrollo, articulación institucional y práctica del derecho a gozar de un ambiente sano, el legislador estableció y estructuró el Sistema Nacional Ambiental, en adelante SINA, que está definido como «el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en esta Ley»20 El SINA es coordinado por el Ministerio del Medio Ambiente y está conformado por unos elementos de carácter teórico o conceptual, y otros de orden orgánico o institucional.
Dentro de los elementos teóricos o conceptúales están: - Los principios y orientaciones generales contenidos en la Constitución Nacional, - Los principios ambientales señalados en el artículo 1º de la Ley 99 de 1993. - Los fines señalados en la Constitución y en la ley. - Las políticas adoptadas por los órganos del SINA en sus respectivos niveles. - La normativa específica, que se da en los niveles de la Constitución Política, de la Ley (Ley 99 de 1993 y las concordantes y modificatorias de la misma) y de la reglamentación de la Ley.
En los elementos institucionales se encuentran: Las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la Ley, entre las que se encuentran básicamente las siguientes: • Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, • Corporaciones Autónomas Regionales, • Departamentos y • Distritos o municipios.
Estas, para todos los efectos de la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental, SINA, seguirán el orden descendente que se han indicado (parágrafo del artículo 4º, ibidem). - Las organizaciones comunitarias y no gubernamentales relacionadas con la problemática ambiental. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de junio de 2024, exp. núm. 11001-03-06-000-2023-00819-00.
Reiterado en decisiones del 3 de julio de 2024, radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00191-00 y radicado núm. 11001-03-06-000-2024-00151-00. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 12 de agosto de 2010, radicado núm., 11001- 03-24-000-2007-00115-00 Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 - Las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental. - Las fuentes y recursos económicos para el manejo y la recuperación del medio ambiente.
En resumen, los elementos fundamentales del SINA, son: 1. Con la expedición de la Ley 99 se organizó este sistema, el cual es dirigido y coordinado por el Ministerio de Ambiente. 2. Su finalidad es asegurar la adopción y ejecución armónica de las políticas por parte del Estado y de los particulares respecto del medio ambiente. 3. Es un ente regulador y articulador que, a través del Ministerio de Ambiente, define la política ambiental y de desarrollo sostenible a nivel nacional, con la participación de otras instituciones que integran el sistema.21 5.2.
Naturaleza jurídica y funciones de las Corporaciones Autónomas Regionales. Reiteración22 La Constitución Política establece la obligación del Estado de proteger el medio ambiente, así como la garantía del derecho colectivo a gozar de un medio ambiente sano de todos los colombianos. Con base en esas funciones se concibió la creación de las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)23 como las entidades encargadas de proteger, regular y vigilar el adecuado manejo y uso de los recursos naturales.
El numeral 7º del artículo 150 de la Carta Política le otorga la facultad al Congreso de la República de reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, de la siguiente forma: […] Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 21 AMAYA NAVAS Oscar Darío y otros.
DECISIONES AMBIENTALES DEL CONSEJO DE ESTADO. Instrumentos para mejorar la gobernanza ambiental, proteger la biodiversidad y la Amazonia y combatir la deforestación. 2023. 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 19 de junio de 2024, exp. núm. 11001- 03-06-000-2023-00819-00. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 28 de abril de 2020 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00208-00.
Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil Decisión del 26 de noviembre de 2019 con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00162-00. 23 «Con anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental de 1991, las Corporaciones Autónomas Regionales, fueron creadas por el Legislador como personas jurídicas de derecho público, con carácter de establecimientos públicos adscritos o vinculados a las entidades del orden central de la Rama Ejecutiva del Poder Público, para el ejercicio de funciones administrativas y la prestación de determinados servicios públicos domiciliarios».
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia del 11 de noviembre de 2009, Radicación número: 25000-23-25-000-2003-01749-01(0398-08). Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 […]. 7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
Con fundamento en la citada función el Congreso de la República aprobó la Ley 99 de 199324, en la que se establece la naturaleza jurídica de las Corporaciones25, así: Artículo 23. Naturaleza Jurídica. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
Respecto a la naturaleza jurídica de las CAR, la Corte Constitucional ha considerado: 24 Ley 99 de 1993 (diciembre 22) «[p]or la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.» 25 «Su (sic) puede entonces concluir que las Corporaciones Autónomas Regionales gozan de una naturaleza especial, en virtud de la autonomía otorgada por la Constitución».
Corte Constitucional. Auto 341 del 29 de noviembre de 2006. Ver también, Corte Constitucional, Sentencia C-596/98 sobre el alcance de las competencias de las CAR en materia ambiental: A través de las corporaciones autónomas regionales, como entidades descentralizadas que son, el Estado ejerce competencias administrativas ambientales que por su naturaleza desbordan lo puramente local, y que, por ello, involucran la administración, protección y preservación de ecosistemas que superan, o no coinciden, con los límites de las divisiones políticas territoriales, es decir, que se ubican dentro de ámbitos geográficos de competencia de más de un municipio o departamento.
No siendo, pues, entidades territoriales, sino respondiendo más bien al concepto de descentralización por servicios, es claro que las competencias que en materia ambiental ejercen las corporaciones autónomas regionales, son una forma de gestión de facultades estatales, es decir, de competencias que emanan de las potestades del Estado central.
Al reglamentar la creación y funcionamiento de las corporaciones autónomas regionales, en aras de respetar la autonomía necesaria de los departamentos y municipios, debe determinar los ámbitos de responsabilidad y participación local que, conforme a las reglas de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, correspondan a las entidades territoriales.
Por lo anterior, la exequibilidad que será declarada, se condiciona a que el ejercicio de las competencias asignadas a las corporaciones autónomas regionales que se crean por ley, no vaya en desmedro de la esfera legítima de autonomía de las entidades territoriales. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 […] Las corporaciones autónomas regionales no son propiamente entidades territoriales.
Su naturaleza jurídica, ya ha sido definida anteriormente por esta Corte en los siguientes términos: "Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley.
Aquellas entidades, son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables." [ ] Obsérvese que la misma Carta Política en el artículo 286 advierte que la división general del territorio está dada en la misma Constitución, y que ésta se compone de las entidades territoriales que son, únicamente y por creación y disposición constitucional directa, los departamentos, los municipios y los territorios indígenas; además, la ley podrá darle carácter de entidades territoriales dentro de la misma división general del territorio a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y la ley.
Más allá de estas precisas consideraciones no es posible admitir la existencia o creación de otras entidades territoriales, cuando menos, bajo el ámbito de vigencia de la Carta Política de 199126. Las CAR están revestidas de ciertas características para su funcionamiento27: • Son personas jurídicas de naturaleza pública que integran la estructura administrativa del Estado. • Su creación tiene origen legal. • No hacen parte de las ramas del poder público. • Pertenecen al orden nacional28. 26 Corte Constitucional Sentencia C-598/98. 27 Ver conceptos: radicación núm. 814 del 29 de abril de 1996; radicación núm. 836 del 29 de julio de 1996; radicación núm. 963 del 3 de abril de 1997; y, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00.
Conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 28 «Las corporaciones autónomas regionales son órganos constitucionales de orden nacional sui generis, pues reúnen varias de las características de los órganos descentralizados por servicios, específicamente en materia de administración de los recursos naturales y planificación y promoción del desarrollo regional con criterios de sustentabilidad ambiental, pero (a) no están sujetas a control de tutela ni a otros mecanismos estrictos de control administrativo que permitan a la autoridad central revocar o variar sus Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 • Gozan de autonomía administrativa, financiera y patrimonial. • Están conformadas por entidades territoriales que configuran geográficamente un mismo ecosistema o integran una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro- geográfica29. • Tienen como objetivo la preservación del medio ambiente30, la planeación y promoción de la política ambiental regional31. • Su competencia es regional: porque «la realidad ecológica supera los linderos territoriales, es decir, los límites políticos de las entidades territoriales.
En otras palabras, la jurisdicción de una CAR puede comprender varios municipios y varios departamentos»32. Además de lo ya mencionado sobre el objeto de las CAR, es importante indicar que el artículo 30 le encarga dos cometidos a las corporaciones autónomas regionales, a saber: el primero, consiste en ejecutar «las políticas, planes, programas y proyectos sobre medio ambiente y recursos naturales renovables»; y el segundo, dar cumplida y oportuna aplicación a las normas legales vigentes sobre disposición, administración, manejo y aprovechamiento, del medio ambiente y los recursos naturales, conforme a las regulaciones, pautas y directrices expedidas por el Ministerio del ramo.
El artículo 31 señala las funciones generales de las Corporaciones Autónomas Regionales: 1) Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del ámbito de su jurisdicción; 2) Ejercer la función de máxima autoridad ambiental en el área de su jurisdicción, de acuerdo con las normas de carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio del Medio Ambiente; […]. 9) Otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas por la ley para el uso, aprovechamiento o movilización de los recursos naturales renovables o para el desarrollo de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente.
Otorgar permisos y concesiones para aprovechamientos forestales, concesiones para el decisiones -lo que no se opone a los controles jurisdiccionales, y (b) no están adscritas a ningún ministerio ni hacen parte de ningún sector administrativo». Corte Constitucional. Sentencia C -127 del 21 de noviembre de 2018. 29 Corte Constitucional.
Sentencia C- 554 del 25 de julio de 2007. 30 Corte Constitucional. Sentencia C-794 del 29 de junio de 2000. 31 Corte Constitucional. Sentencia C-462 del 14 de mayo de 2008 32 Ibidem Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 uso de aguas superficiales y subterráneas y establecer vedas para la caza y pesca deportiva; […]. 17) Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados […] [Se resalta].
A su vez, el artículo 33 de la citada Ley 99 dispone: Artículo 33º.- Creación y Transformación de las Corporaciones Autónomas Regionales. La administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables estará en todo el territorio nacional a cargo de Corporaciones Autónomas Regionales. […]. Ahora bien, al expedir la Ley 489 de 199833 el Legislador reguló la organización y el funcionamiento de las entidades que integran la rama ejecutiva del poder público, y determina aquellas que sin hacer parte de esta conforman la administración pública, como lo son los organismos autónomos, a los que la Carta reconoce autonomía e independencia. De los entes autónomos se encarga el artículo 40: Artículo 40.
Entidades y organismos estatales sujetos a régimen especial. El Banco de la República, los entes universitarios autónomos, las corporaciones autónomas regionales, la Comisión Nacional de Televisión y los demás organismos y entidades con régimen especial otorgado por la Constitución Política se sujetan a las disposiciones que para ellos establezcan las respectivas leyes.
Es así como corporaciones autónomas regionales tienen el deber de preservar las relaciones de las comunidades con el entorno, proteger los ecosistemas regionales, tecnificar la planeación ambiental, facilitar la administración de los recursos y alcanzar una ejecución eficiente de políticas de protección34. 33 Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «[p]or la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 34 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación interna 2188 del 10 de febrero de 2014 radicado núm. 11001-03-06-000-2013-00529-00. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 5.3. Naturaleza jurídica y funciones de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA)35 El Gobierno nacional, por medio del Decreto 3573 de 201136, creó la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA–, bajo la forma de Unidad Administrativa Especial del orden nacional, con autonomía administrativa y financiera, sin personería jurídica (artículo 1)37.
El Decreto 1076 de 2015 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible» incorporó en su articulado lo que el Decreto 3573 de 2011 dispuso en relación con algunos aspectos, así: Artículo 1.1.2.2.1 Objeto. La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es la encargada de que los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País (Decreto 3573 de 2011, artículo 2 ).
Teniendo en cuenta de que las unidades administrativas especiales «cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo» (Ley 489 de 1998, artículo 67), la ANLA, entidad adscrita al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, asumió un número importante de funciones que con anterioridad eran de la competencia del ministerio, tal y como se prescribe en los Decretos 3570 y 3573 de 2011.
La ANLA está a cargo de un director general, quien tiene la condición de empleado público de libre nombramiento y remoción, cuya designación corresponde al Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible (artículo 6). Las funciones de la unidad comprenden, entre otras, las de «1. Otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos. 2.
Realizar el seguimiento de las licencias, permisos y trámites ambientales» (Decreto 3573 de 2011, artículo 3). En efecto, la ANLA está llamada a desempeñar un papel preponderante en la expedición de las licencias, puesto que en algunos campos específicos tendrá la competencia privativa para otorgarlas o negarlas, tal y como ocurre bajo determinados supuestos legales en los sectores de hidrocarburos, minero, marítimo y portuario, eléctrico, etc.
(Decreto 1076 de 2015, artículo 2.2.2.3.2.2.), mientras que en otras ocasiones asumirá la competencia por determinación expresa del Ministerio de Ambiente y Desarrollo 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 22 de octubre de 2015, exp. núm. 11001-03-06-000-2015-00053-00. 36 «Por el cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA– y se dictan otras disposiciones». 37 La Corte Constitucional, por medio de la sentencia C-572 de 2012, declaró la exequibilidad del Decreto 3573 de 2011.
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 Sostenible, en asuntos que podían corresponder originariamente a las Corporaciones Autónomas Regionales. En relación con el Sistema Nacional Ambiental–SINA38, la Sala considera que ANLA hace parte de él a pesar de que no hay una norma que de forma literal y explícita lo incorpore; en efecto, a partir del momento en que por mandato legal asumió algunas de las funciones del ministerio, su pertenencia al SINA resulta indiscutible.
Otros argumentos que justifican la aseveración de la Sala se presentan en los siguientes términos. En primer lugar, la Ley 99 de 1993 indica que los componentes que integran el SINA son, entre otros, «las entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental, señaladas en la ley» (artículo 4, numeral 3). Congruente con esta disposición, el acto de creación del ANLA lo califica como una entidad responsable de políticas y acciones ambientales, puesto que está encargada de asegurar el cumplimiento de las normas ambientales por parte de los proyectos, obras o actividades sometidos a licencias, permisos o trámites y, más aún, de que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental.
Así lo menciona el Decreto 3573 de 2011, el cual fue expedido por el presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1444 de 2011, es decir, se trata de un decreto con fuerza de ley. En segundo lugar, la Ley 99 refiere que hacen parte del SINA «las entidades públicas, privadas o mixtas que realizan actividades de producción de información, investigación científica y desarrollo tecnológico en el campo ambiental» (artículo 4, numeral 6).
Con base en esta norma, también se considera que el ANLA hace parte del SINA, porque dentro de sus funciones se encuentra una que concierne a la implementación de estrategias para el manejo de la información relacionada con las licencias, permisos y trámites ambientales (Decreto 3573 de 2011, artículo 3, numeral 5). Además, el ANLA ha sido calificado, de forma literal y explícita, como un organismo del «Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible» (Decreto 3573 de 2011, artículo 1)39, de suerte que cumple con actividades que resultan concordantes con las propias de las demás entidades que conforman el SINA.
Por último, debe considerarse que en la exposición de motivos de la Ley 99 de 1993 se indicó que uno de los propósitos de la norma era «constituir el Sistema Nacional del Ambiente y de Recursos Naturales conformado por todas las entidades públicas, cívicas, 38 Ley 99 de 1993. «Artículo 4. (…) Parágrafo: Para todos los efectos la jerarquía en el Sistema Nacional Ambiental -SINA- seguirá el siguiente orden descendente: Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales, departamentos y distritos o municipios». 39 El “Sector Administrativo de Ambiente y Desarrollo Sostenible” también lo integran también las siguientes entidades y organismos: “Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam)”, “Fondo Nacional Ambiental, Fonam”, “Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras “José Benito Vives de Andreis”, Invemar”;
“Instituto de Investigación de Recursos Biológicos “Alexander von Humboldt”; “Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico. “John von Neumann”; e “Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas, Sinchi” (Decreto 3570 de 2011, artículo 3) Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 comunitarias y organismos no gubernamentales, dedicados a la gestión ambiental y de recursos naturales y que tendrán como ente rector al Ministerio del Medio Ambiente y los Recursos Naturales40».
Claramente el ANLA es una entidad pública dedicada a la gestión ambiental y de recursos naturales. 5.4. Potestad sancionatoria en materia ambiental41. El artículo 80 de la Constitución Política establece que el Estado ostenta la potestad de carácter sancionatorio para la protección del medio ambiente, en los siguientes términos: Artículo 80.
El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados […]. [Resalta la Sala] En concordancia con lo anterior, el artículo 31, numeral 1742, de la Ley 99 de 1993 dispone que las corporaciones autónomas regionales están facultadas para imponer las sanciones previstas en la ley.
Por su parte, el artículo 32 de la precitada ley señala de manera expresa que la facultad sancionatoria de las corporaciones autónomas regionales es indelegable, como se anota a continuación: Artículo 32. Delegación de funciones. Los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales, podrán delegar en otros entes públicos o en personas jurídicas privadas, constituidas como entidades sin ánimo de lucro, el ejercicio de funciones siempre que en este último caso no impliquen el ejercicio de atribuciones propias de la autoridad administrativa.
La facultad sancionatoria es indelegable. [Destaca la Sala] En materia de procedimiento sancionatorio ambiental, la Ley 1333 de 200943, modificada por la Ley 2387 de 2024, asigna en su artículo 1° la titularidad de dicha potestad, así: El Estado es el titular de la potestad sancionatoria en materia ambiental y la ejerce sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades a través del ministerio de 40 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=12633#0, consultado el 4 de septiembre de 2015. 41 Este acápite se fundamenta, principalmente, en la decisión del 14 de junio de 2023, emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, dentro del exp. núm. 11001 03 06 000 2022 00230 00, debido a la relevancia para el caso concreto. 42 «Imponer y ejecutar a prevención y sin perjuicio de las competencias atribuidas por la ley a otras autoridades, las medidas de policía y las sanciones previstas en la ley, en caso de violación a las normas de protección ambiental y de manejo de recursos naturales renovables y exigir, con sujeción a las regulaciones pertinentes, la reparación de daños causados». 43 «Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Corporaciones Autónomas Regionales, las de Desarrollo Sostenible, las Unidades Ambientales de los grandes centros urbanos a que se refiere el artículo 55 y 66 de la Ley 99 de 1993, los establecimientos públicos ambientales a que se refiere el artículo 13 de la Ley 768 de 2002 y Parques Nacionales Naturales de Colombia, de conformidad con las competencias establecidas por la ley y los reglamentos.
Este artículo resalta que la imposición de sanciones debe estar ceñida a las disposiciones de la ley, y, que, en materia sancionatoria ambiental, existe un poder de carácter concurrente entre autoridades, que debe ejercerse de manera armónica y coordinada. Así las cosas, el poder concurrente denota una dificultad frente al ejercicio de las competencias sancionatorias, en tanto, supone que, dos autoridades podrían ejercer la facultad sancionatoria por un mismo hecho, lo cual, en principio, podría vulnerar el principio non bis in idem.
Sin embargo, el Legislador, en el parágrafo del artículo 2° de la mencionada Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 5 de la Ley 2387 de 2024, resuelve el inconveniente, al establecer que quien concede una licencia, permiso o concesión, es quien impone la sanción: ARTÍCULO 2o. FACULTAD A PREVENCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 5 de la Ley 2387 de 2024.
El nuevo texto es el siguiente:> El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Parques Nacionales Naturales de Colombia; las Corporaciones Autónomas Regionales y las de Desarrollo Sostenible, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, las Entidades territoriales, y demás centros urbanos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55 y 66 de la Ley 99 de 1993 o la norma que lo modifique o sustituya, las delegaciones de asuntos ambientales de la Armada Nacional, el Ejército Nacional, la Fuerza Aérea Colombiana y la Policía Nacional, quedan investidos de facultades de prevención. En consecuencia, estas autoridades están habilitadas para imponer y ejecutar las medidas preventivas consagradas en esta ley y que sean aplicables, según el caso, sin perjuicio de las competencias legales de otras autoridades.
Para el efecto anterior, la autoridad que haya impuesto la medida preventiva deberá dar traslado de las actuaciones a la autoridad ambiental competente, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la imposición de la misma.
PARÁGRAFO 1 o. En todo caso las sanciones deberán ser impuestas por la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia ambiental, permiso, concesión y demás autorizaciones ambientales e instrumentos de manejo y control ambiental, o por la autoridad ambiental con jurisdicción en donde ocurrió la infracción ambiental cuando el proyecto, obra o actividad no esté sometido a un instrumento de control y manejo ambiental, previo agotamiento del procedimiento sancionatorio. [Se destaca] Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 PARÁGRAFO 2o.
Para el cumplimiento de lo dispuesto en este artículo, las autoridades que poseen la facultad a prevención deberán realizar periódicamente procesos de capacitación y conocimiento sobre la aplicabilidad de este artículo al interior de las mismas. Así las cosas, se concluye que, a cargo del Estado, se configura el deber constitucional y legal del ejercicio de la potestad sancionatoria, cuando haya lugar a ello, con la finalidad de proteger, conservar, y reparar los recursos naturales que por diversas circunstancias no sean administrados y gestionados en cumplimiento los mandatos superiores, legales y reglamentarios existentes en el ordenamiento jurídico colombiano. Por tanto, las autoridades ambientales -llámase CAR u otras- ejercen la potestad sancionatoria en materia ambiental frente a las infracciones ambientales cometidas en su jurisdicción. 5.5.
Caso concreto Conforme a los elementos fácticos y jurídicos que circunscriben el presente caso, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado encuentra que es la Autoridad de Licencias Ambientales (ANLA) la competente para conocer del eventual proceso sancionatorio ambiental contra la empresa Krokodeilos SAS, derivado de la medida preventiva de incautación impartida por la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá por las razones que a continuación se exponen: (i) La actividad económica de la cual provienen las dos pieles incautadas corresponde a un proyecto de zoocría comercial, desarrollado por la sociedad Krokodeilos S.A.S., el cual se encuentra sometido a licencia ambiental otorgada por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, mediante las Resoluciones núm. 447 de 1999 y 507 de 2016.
(ii) La Secretaría Distrital de Ambiente ejerció la facultad a prevención al imponer la medida preventiva de incautación durante una visita de control adelantada dentro de su jurisdicción territorial. (iii) Sin embargo, conforme al artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 5 de Ley 2387 de 2024, la autoría de la medida preventiva no determina, por sí misma, la titularidad de la competencia sancionatoria, razón por la cual la autoridad que impone la medida debe remitir las actuaciones a la autoridad ambiental competente para adelantar el procedimiento sancionatorio.
(iv) El parágrafo 1° del artículo 2 de la Ley 1333 de 2009, modificado por la Ley 2387 de 2024, establece de forma expresa y categórica que la potestad sancionatoria corresponde a la autoridad ambiental competente para otorgar la respectiva licencia, permiso, concesión u otro instrumento de manejo y control ambiental. Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 (v) En el presente caso, la actividad que da lugar a la presunta infracción ambiental se encuentra sometida a un instrumento de control ambiental, concretamente a una licencia ambiental, respecto de la cual la ANLA ejerce las funciones de seguimiento, control y vigilancia integral del proyecto de zoocría, en todas sus etapas.
(vi) Aunque el salvoconducto Único Nacional en Línea (SUNL) constituye el instrumento que ampara la movilización de los especímenes, lo cierto es que el hecho generador de la posible infracción ambiental no se agota en la mera movilización, sino que se relaciona con las condiciones técnicas del producto derivado de la actividad de zoocría, específicamente con el marcaje de las pieles, aspecto que guarda una relación directa con las obligaciones propias de la licencia ambiental y del Plan de Manejo Ambiental del proyecto.
En ese sentido, el salvoconducto constituye un instrumento accesorio de control, cuya expedición no desplaza ni sustituye la competencia sancionatoria principal cuando el proyecto está sometido a licencia ambiental. La competencia de CARDIQUE se circunscribe a la expedición del salvoconducto y al control administrativo de la movilización, pero no se extiende al ejercicio de la potestad sancionatoria derivada de presuntos incumplimientos estructurales del proyecto licenciado.
(vii) En consecuencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2, parágrafo 1°, de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 5 de la Ley 2387 de 2024, la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- es la autoridad ambiental competente para adelantar el eventual procedimiento sancionatorio ambiental, así como para adoptar las decisiones que correspondan respecto de la medida preventiva impuesta y de la custodia y disposición final de los especímenes incautados.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA- para conocer del proceso sancionatorio ambiental contra la empresa Krokodeilos SAS, derivado de la medida preventiva de incautación impartida por la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión al Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), a la Corporación Autónoma Regional del Canal del Dique (CARDIQUE), a la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá (SDA), al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, a Krokodeilos SAS, a Colcueros SA, a la señora Angela Patricia Romero Radicación: 11001-03-06-000-2025-00489-00 Rodríguez, subdirectora de silvicultura, flora y fauna silvestre de la Secretaría Distrital de Ambiente de Bogotá, y al Señor Jorge Luis Gómez Cure – Secretaria Distrital de Ambiente.
CUARTO. RECONOCER personería a i) Gustavo Vargas Quintero, apoderado de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) ii) Guillermo Antonio Bermúdez Salazar, como apoderado de la Corporación Autónoma Regional en los términos de los poderes conferidos respectivamente.
QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai, con el fin de garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.