76001233300020220016801 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera. Bogotá, D. C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 76001-23-33-000-2022-00168-01 (2371-2025) Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandado: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento y pago de prestaciones sociales extralegales– Decreto 216 de 1991 Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandante, contra la sentencia del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca1, que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda2. 1.1.1. Pretensiones. El señor Guillermo Ramírez Ramírez, mediante apoderada judicial, acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), a efectos que se concedan las siguientes pretensiones: «PRIMERA: DECLARESE la nulidad del acto administrativo No. 4143.020.13.0644.006116 del 25 de mayo de 2021, contenido en la respuesta al derecho de petición radicado el día 04 de febrero de 2020 y reiterado el 17 de marzo de 2021 en el que mi poderdante solicita que se reconozca, liquide y pague los emolumentos consagrados en el Decreto 0216 de 1991 proferido por el Municipio de Santiago de Cali, tales como los enunciados en los artículos 35, 36 y 37, a saber, primas semestrales, prima de vacaciones y prima de 1 El consejero de Estado sustanciador del proceso aclara que, en anteriores ocasiones, y conforme a la causal contenida en el artículo 141.9 del CGP, ha manifestado su impedimento para conocer en segunda instancia asuntos tramitados por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en cuya decisión haya participado el Dr. Óscar Valero Nisimblat, con quien lo une una amistad íntima.

No obstante, en virtud de los principios de celeridad y economía procesal, en esta ocasión no efectuará dicha declaración, toda vez que, la Sala de Subsección, con auto de 18 de septiembre de 2024, declaró infundado un impedimento basado en la misma causa, dentro del expediente 76001-23-33-000-2014-01033-01 (0264-2023). 2 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3.

Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda. 2 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali antigüedad a los que tenga derecho, y los demás que se deriven del referido Decreto, que se hayan causado y sigan causando durante mi tiempo de vinculación como empleado público del municipio de Santiago de Cali, relacionados en los certificados que se adjunten o según conste en la historia laboral que reposa en la entidad.

SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho: a) Que el reconocimiento, liquidación y pago de los anteriores emolumentos causados durante el tiempo de servicio por virtud de la vigencia del Decreto 0816 de 1991 sean indexados desde el momento de su causación hasta la fecha en que se cause el respectivo reconocimiento y pago. b) Se reconozca, liquiden y paguen los intereses moratorios de la manera como lo disponen las normas laborales equivalente a un día de salario por cada día de retraso, que se hayan causado desde que las obligaciones antes mencionadas se hicieron exigibles y hasta la fecha en que se haga el pago. c) El reconocimiento y pago de los emolumentos solicitados en esta demanda estará a cargo del Municipio y se hará de conformidad con la ley.

TERCERO. Condénese en costas y agencias en derecho a la demandada. Ordénese su liquidación por secretaría de Educación de Cali.

CUARTO. Dese cumplimiento a la sentencia de conformidad con el artículo 192 de la Ley 1437 de 2011.» 1.1.2. Los hechos. El Decreto 216 de 1991, establece en sus artículos 35, 36 y 37 las primas semestrales, prima de vacaciones y prima de antigüedad, entre otros beneficios, para los empleados del municipio de Santiago de Cali. El demandante estuvo vinculado al Municipio de Santiago de Cali, entre el Nueve (9) de Enero de Dos Mil trece (2013) y el Treinta y Uno (31) de Octubre de Dos Mil Diecinueve (2019), en diferentes empleos.

El Diecisiete (17) de Marzo de Dos Mil Veintiuno (2021), radicó petición, solicitando repuesta clara a la solicitud del Cuatro (4) de Febrero de Dos Mil Veinte (2020), por medio del cual, solicitó el reconocimiento y pago de los emolumentos descritos en el Decreto 0216 de 1991, a los que tiene derecho, en virtud de la relación laboral sostenida con el Municipio de Santiago de Cali; la solicitud se sustentó en que la petición primigenia, no fue resuelta de fondo. 3 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali El Veinticinco (25) de Mayo de Dos Mil veintiuno (2021), el ente territorial dio respuesta negativa, bajo el consecutivo Trd No 4143.020.13.0644.006116, indicando que, por tratarse de derechos inciertos y discutibles, debían ser demandados ante el juez laboral.

El Decreto 0216 del 1991 fue declarado nulo por esta Corporación, disponiendo el respeto por los derechos adquiridos. Los emolumentos establecidos en el Decreto 0216 de 1991, están causados actualmente en favor del demandante, por cuanto constituyen derechos adquiridos de conformidad con las consideraciones expuestas por el Consejo de Estado en providencia del ocho (8) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019), en razón al término de vigencia de su vinculación laboral y de la petición presentada ante la alcaldía municipal.

Mediante concepto jurídico con radicación en el Sistema ORFEO 2019 41210300001294 del 3 de diciembre de 2019, la subdirectora de doctrina y asuntos normativos, solicitó adelantar las acciones necesarias para recomendar a la alta dirección, la implementación de medidas administrativas que prevengan la litigiosidad y traumatismo administrativos, porque los emolumentos salariales y prestacionales consagrados en el Decreto 0216 del 1991, en la actualidad están causados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: artículos 25, 53 y 38 48, Constitución Política y el Decreto 216 de 1991. Luego de hacer un recuento jurisprudencial atinente al concepto de derechos adquiridos, así como a la posición de la Alcaldía Mayor de Bogotá en la materia, abordó el trámite judicial relativo a la nulidad del Decreto 216 de 1991, que culminó con la sentencia de segunda instancia proferida por esta Corporación el Ocho (8) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019), en la que, si bien, se confirmó la declaratoria de nulidad emanada por la primera instancia, se dispuso el respeto de los derechos adquiridos.

Precisó que, los emolumentos salariales y prestacionales contenidos en el Decreto 216 de 1991, fueron causados por los empleados del municipio de Cali, que sostuvieron relación laboral desde su expedición, hasta la ejecutoria de la sentencia que lo nulita, interregno que abarca al demandante, pues prestó sus servicios entre los años 2013 a 4 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali 2019, los cuales fueron causados y se siguen causando, por cuanto constituyen derechos adquiridos en favor del demandante.

De otro lado, adujo que, la inaplicación de los artículos 35, 36 y 37 del decreto referenciado, comporta una violación del ordenamiento jurídico, por cuanto, con la validez de las normas jurídicas, se logra el efecto sobre determinada situación jurídica, siendo este efecto útil, es decir, eficaz en cuanto al derecho, y exigible a la administración pública; por lo que, la omisión en su cumplimiento, conlleva al detrimento del orden jurídico por parte del ente territorial, puesto que, la administración impide que la norma jurídica cumpla la función por la que existe en el ordenamiento jurídico, es decir, el de producir efectos sobre una situación jurídica dada, cual es el de reconocimiento y pago de los valores causados por conceptos de la prima de servicio, bonificación por antigüedad y prima de vacaciones.

Bajo esta consigna, consideró que el acto administrativo demandado está afectado de nulidad, en garantía de los derechos adquiridos del demandante. 1.2. Contestación de la demanda3. El demandado, a través de apoderada legalmente constituida, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, porque lo reclamado se deriva de un acto que fue declarado nulo por esta Corporación, al contravenir las disposiciones constitucionales y legales, además, fue derogado expresamente por la administración municipal desde 1999, y no habiéndose pagado desde esa fecha, produjo su pérdida de fuerza ejecutoria.

Adujo que, el demandante nunca estuvo financiado con recursos del Sistema General de Participaciones, consagrados en la Ley 715 de 2001, su relación laboral no estuvo regida por el Decreto Municipal 0216 de 1991 y mucho menos, prestó sus servicios en instituciones educativas administradas por el municipio demandado, es decir, totalmente alejado de los supuestos fácticos descritos en el artículo primero del extinto Decreto Municipal 0216 de 1991, teniendo en cuenta que el señor Ramírez Ramírez, hacía parte del gabinete del alcalde de turno, su empleo era de libre nombramiento y remoción, cuyo ejercicio implicaba especial confianza, y que le fueran asignadas funciones de asesoría institucional, como lo establece el literal b, del numeral 2°, del artículo 5 de la Ley 909 de 2004. 3 Expediente digital de primera instancia – índice 00021 de Samai – 13_MemorialWeb_ContestaciónDemanda(.pdf) NroActua 21. 5 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Enfatizó en que la entidad, mediante Decreto 0731 de 1999, derogó expresamente las disposiciones municipales que establecieron factores salariales y prestaciones sociales en forma extralegal, sin requerir ningún consentimiento, por tratarse de un acto administrativo de carácter general, circunstancia que fue objeto de múltiples demandas, estando ante la figura jurídica de la “cosa juzgada”, frente a varios empleados y ex- empleados.

Puntualizó que, el Consejo de Estado en auto del Veintiuno (21) de Agosto de Dos Mil Veinte (2020), dentro de la acción de nulidad simple contra el Decreto Municipal No. 0216 de 1991, aclaró que su declaratoria, abarca situaciones no consolidadas, entre las que se encuentra el demandante, resultando afectado por la decisión anulatoria, cuyos pretendidos derechos actualmente se encuentran en discusión dentro de este proceso y, por tanto, no le asiste derecho alguno a lo que reclama en la demanda.

Respecto del documento emanado por la subdirectora de Doctrina y Asuntos Normativos, expresó que, no deja de ser un concepto y por lo mismo no adquiere efectos vinculantes, además que, entre las responsabilidades asignadas a la referida subdirección mediante el Decreto Extraordinario 411.0.20.0516 de 2016, no se revela la obligatoriedad de la aplicación de sus conceptos y la capacidad de comprometer la administración, por lo que, mal puede considerarse como un acto decisorio de la administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. 1.3.

La sentencia de primera instancia4 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), negó las pretensiones de la demanda, sin condena en costas. Teniendo por acreditada la prestación del servicio del demandante entre los años 2013 y 2019, al ente territorial, y la negativa de este mediante el acto administrativo censurado, frente al reconocimiento y pago de las primas establecidas en el Decreto 216 de 1991, concluyó que, a pesar que la parte actora insiste en que tiene un derecho adquirido respecto de las prestaciones contenidas en el Decreto 216 de 1991, por estar vinculado desde el año 2013 en el Distrito de Cali; no puede pasarse por alto que, dicho decreto era completamente ilegal desde su origen, dado que, el alcalde de Cali no era competente 4 Expediente digital de primera instancia – índice 00045 de Samai. 6 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali para establecer salarios y prestaciones sociales a los empleados del ente territorial, pues dicho atributo le había sido asignado al Congreso y al Presidente de la República, de conformidad a lo establecido en el artículo 150 numeral 19 literal e) de la Constitución. Precisó que, a partir del Acto Legislativo 01 de 1968, el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos era exclusivamente de carácter legal, por lo que era improcedente su reconocimiento por parte de los entes territoriales; toda vez que, la situación jurídica de la demandante no se encontraba consolidada, ya que, no se está en presencia de una situación individual y subjetiva que tenga el carácter de derecho adquirido, es decir, definitiva y que haya entrado al patrimonio de una persona y al tratarse de un acto que se originó en violación de la Constitución, no se cumple con el presupuesto de justo título, para gozar del respeto y garantía de no ser desconocido el supuesto derecho alegado. 1.4.

Recurso de apelación5. La apoderada del demandante presentó recurso de apelación en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, solicitando tener en cuenta que, el Ministerio de Educación por medio del oficio No. 2023-EE-305690, del 30 de noviembre de 2023, reconoció el derecho adquirido de los empleados públicos del sector educativo, según el alcance de la sentencia del Consejo del Estado, reconociendo como deuda laboral a favor de los empleados públicos del sector educativo en Cali, el valor correspondiente a las primas contempladas en el Decreto 0216 de 1991, correspondiente a los años 2017, 2018, 2019 y hasta noviembre de 2020, fecha en que quedó ejecutoriado el fallo del Consejo de Estado.

Requirió, en aplicación del derecho a la igualdad y al principio de interpretación más favorable al trabajador, que debe tenerse como un derecho jurídico, cierto e irrefutable, que el Decreto 0216 de 1991 es un decreto reglamentario de carácter salarial y prestacional, que estuvo vigente para los empleados públicos de Santiago de Cali y por ende constituye un derecho adquirido hasta la fecha en que quedó ejecutoriada la sentencia que declaró su nulidad.

Advirtió que, si la entidad territorial reconoce en vía administrativa el pago de las primas extralegales, con fundamento en la deuda reconocida por el Ministerio de Educación, lo cual, es un hecho que sobrevino durante el transcurso del proceso, es necesario que se 5 Expediente digital de primera instancia – índice 00050 de Samai – archivo PDF 39_MemorialWeb_Recurso- APELACIONSENTENCIA(.pdf) NroActua 50. 7 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali aborde el problema jurídico planteado en la demanda, frente al derecho que tiene el demandante, por haber laborado como empleado del Municipio de Santiago de Cali durante la vigencia de este decreto y hasta la fecha en que se declaró su nulidad, dado que, los derechos salariales como prestacionales se causan por la vinculación laboral existente, hecho que se comprueba con el acta de nombramiento y el acta de posesión, durante la vigencia del Decreto 0216 de 1991, correspondiendo a un derecho laboral adquirido y cuyo reconocimiento se invoca como efecto de la sentencia de nulidad declarada por el Consejo de Estado.

Asimismo, consideró necesario aplicar el principio de igual trabajo, igual salario, insistiendo en la causación de las primas establecidas en el Decreto 0216 de 1991, dada la vinculación del demandante al municipio de Cali, durante su vigencia. Aseguró que, el juez no puede apegarse a la definición de derecho adquirido, como aquel que ha sido pagado o ejecutado, sino, como aquel que se generó por el desarrollo de una labor durante la vigencia de la ley, tratándose en el caso particular, de derechos ciertos e indiscutibles, en el marco del artículo 53 de la constitución. Indicó que, si se exigiera al trabajador para reconocer un derecho adquirido, que el mismo ingresara efectivamente a su patrimonio, no tendría entonces sentido acudir a instancias judiciales para el reconocimiento del mismo, comoquiera que ya fue pagado; por lo que, la noción de derecho adquirido al que se refiere la sentencia, traído al ámbito laboral, no es más que lo reconocido como derecho cierto e indiscutible.

Refirió que, la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Cali, mediante concepto jurídico de 30 de diciembre de 2019 (Rad. 201941210300001294), consideró a favor de los empleados públicos de la planta central, el pago de estos emolumentos, una vez conocido el fallo del Consejo de Estado; estableciendo una serie de recomendaciones, por lo que solicitó hacer valer el propio concepto de la entidad, en el marco del principio de la buena fe y la doctrina de los actos propios, para pagar los emolumentos del Decreto 0216 de 1991 que le corresponden al demandante, por el hecho de haber sido empleado público de la planta del Distrito de Santiago de Cali- Secretaría de Educación. 8 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali 1.5.

Trámite de segunda instancia. Con auto de quince (15) de septiembre de dos mil veinticinco (2025)6, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021; sin embargo, por no existir pruebas que decretar en segunda instancia, se prescindió del periodo para que las partes alegaran de conclusión. No obstante, la parte demandante presentó escrito, insistiendo en los argumentos del recurso de alzada7. 2.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar que, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda. Para el efecto se analizará si el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de los emolumentos dispuestos en los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 216 de 1991, por constituir un derecho adquirido a su favor, al haberse causado con anterioridad a la declaratoria de nulidad del acto administrativo referenciado.

De igual manera, deberá dilucidarse si en el presente asunto, el concepto emanado por la subdirectora de doctrina y asuntos normativos del municipio de Cali, Valle del Cauca, resulta vinculante frente a las prestaciones reclamadas y si el derecho fundamental a la igualdad, da lugar a que se aplique el criterio emanado del Ministerio de Educación, para los docentes a su cargo, en relación con las acreencias del Decreto 216 de 1991. 6 Expediente digital de segunda instancia - Índice 00004 de SAMAI. 7 Expediente digital de segunda instancia – 00009 de SAMAI. 9 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Con el fin de abordar el problema jurídico se tratarán los siguientes aspectos 2.1.

Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Solución al caso concreto. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial El alcalde del municipio de Santiago de Cali (Valle del Cauca) profirió el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991, mediante el cual, en sus artículos 35, 36 y 37, dispuso el reconocimiento y pago de unos emolumentos, constitutivos de primas semestrales, prima de vacaciones y prima de antigüedad, para los empleados del ente territorial.

No obstante, valga resaltar que las prestaciones, se emitieron en contravía de las normas constitucionales vigentes, esto es, los artículos 76, numeral 9, y 120, numeral 21, de la Constitución de 1886, con las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 01 de 1968, que radican la competencia para fijar factores prestacionales de los servidores públicos en el legislativo y la potestad reglamentaria en el presidente de la República.

En esta misma dirección la Constitución Política de 1991, ratificó la potestad exclusiva del Congreso para dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno, para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, de conformidad con la previsión del numeral 19 literal e) del artículo 150. Con fundamento en el razonamiento anterior el Consejo de Estado, en sentencia del Ocho (08) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019) en el proceso con radicación 76001- 23-31-000-2010-01485-01(0046-13), confirmó la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró la nulidad del articulado frente a las primas semestrales, de vacaciones y de antigüedad, aduciendo: «(…) Sin embargo, la Sala advierte que el alcalde municipal de Santiago de Cali carecía de competencia para expedir dicho acto administrativo, pues la prerrogativa de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de los diferentes niveles territoriales estaba en cabeza del Congreso de la República, sin dejar de lado las potestades específicas del Presidente de la República para regular sobre la materia en particular y las atribuciones de las asambleas departamentales y concejos municipales para determinar los sueldos de los servidores públicos del nivel territorial correspondiente.

En ese orden de ideas, la Sala destaca que en ausencia de una norma que permitiera crear prestaciones sociales o factores de salario, le estaba vedado al alcalde municipal de Santiago de Cali expedir acuerdos que crearan prestaciones sociales o factores salariales en favor de los servidores públicos. Es de destacar que de la lectura de la parte considerativa del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 no es posible colegir que se trata de un acto administrativo de carácter compilatorio, 10 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali pues en la parte motiva no hace referencia a las disposiciones que supuestamente está compilando.

En todo caso, se reitera que ninguna autoridad de orden territorial tenía habilitación legal para el efecto. En ese orden de ideas, se concluye que el Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali está viciado de nulidad, pues esa autoridad carecía de competencia para expedir actos administrativos que crearan elementos de salario o prestación social en favor de los servidores públicos de ese municipio.

En gracia de discusión, si se contrastara el referido acto administrativo, con las disposiciones posteriores a la promulgación de la Constitución Política de 1991, se llegaría a la misma conclusión. Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.

Hechos probados. El señor Guillermo Ramírez Ramírez, estuvo vinculado al Municipio de Santiago de Cali desde el día Nueve (09) de Enero de Dos Mil Trece (2013) hasta el Treinta y Uno (31) de Octubre de Dos Mil Diecinueve (2019), fecha en que se hizo efectiva la renuncia por él presentada8, ejerciendo los cargos de subsecretario y secretario de despacho, en la Secretaría de Educación Municipal, siendo su último empleo, el de asesor, código 105, grado 02, posición N° 20001701, Unidad Organizativa N° 10000515, adscrito al despacho del alcalde.

El Cuatro (4) de Febrero de Dos Mil Veinte), el demandante por intermedio de apoderada, radicó petición ante el municipio de Santiago de Cali9, solicitando el reconocimiento, liquidación y pago, de los emolumentos dispuestos en el Decreto 216 de 1991. El Cinco (5) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), se dio respuesta a la petición, por parte del secretario de Educación Municipal de Santiago de Cali10, en la que se señaló: 8 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3.

Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda. Folio 30 a 37, 46 a 47 y 50 a 52. 9 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3. Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda. Folios 53 a 56. 10 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3.

Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda.Folios 59 y 60. 11 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali «En atención a su solicitud relacionada con el pago de primas extralegales del Decreto Municipal No 0216 de 1991, debo manifestarle que consecuente con la decisión del Consejo de Estado, contenida en la sentencia del 8 de agosto de 2019 correspondiente al Rad No 760012331000-20101485-01, en la cual se declara la nulidad del Decreto 0216 de 1991, pero determina que se deben respetar los derechos adquiridos por los servidores públicos; la Secretaria de Educación de Cali viene adelantando las acciones que son de su competencia en procura de cumplir la condición del referido fallo judicial, siendo así como se ha realizado estudio del cálculo de la respectiva deuda laboral, que fue enviado al Ministerio de Educación Nacional mediante oficio No.202041430200006991 el (sic) fecha 24 de Enero de 2020, a la vez que se ha solicitado reunión con el mismo Ministerio a fin de tratar el asunto y aclarar la ruta y los tiempos para dar el debido cumplimiento.

Al respecto debe tenerse en cuenta que el pago efectivo de lo adeudado por concepto de primas extralegales establecidas en el Decreto 0216 de 1991, no depende de este ente territorial, sino que al corresponder a deuda laboral con fuente de financiación de recursos en el Sistema General de Participaciones (SGP), la misma, debe ser certificada por el Ministerio de Educación Nacional y girados los recursos correspondientes por esta instancia, en atención a su competencia funcional acorde con la Ley 715 de 2001.

En consecuencia no podrá efectuarse tal pago hasta tanto no sea expedida la respectiva certificación de la deuda y sean girados los recursos para tal fin. De otra parte es necesario aclarar: 1. Que al reconocimiento y pago de esta deuda laboral le es aplicable la prescripción trienal que rige en nuestro ordenamiento jurídico. 2. Que si bien es cierto el fallo referido fue notificado desde el día 16 de septiembre de 2019, el mismo tuvo solicitudes de aclaración al tenor del artículo 285 del Código General del Proceso, sin que hasta el momento se haya dado respuesta a tales solicitudes.

En consecuencia, este despacho le responde a su derecho de petición, dentro del término de ley, concordante con el dentro de lo establecido en el artículo 23 de la Constitución Política, artículo 14 de la Ley 1437 de 2011 y Ley 1755 de 2015.» El Diecisiete (17) de Marzo de Dos Mil Veintiuno (2021), la apoderada del demandante insistió en la petición11, al considerar que, la respuesta otorgada el Cinco (5) de Marzo de Dos Mil Veinte (2020), no era clara ni resolvía el fondo de lo peticionado en febrero de 2020.

El secretario de Educación, de la alcaldía municipal de Santiago de Cali, dio respuesta de fondo el Veinticinco (25) de mayo de Dos Mil Veintiuno (2021)12, negando la petición, al iterar que el destino de los recursos del Sistema General de Participaciones no le corresponde al ente territorial, sino, al Ministerio de Educación Nacional, cartera que, en 11 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3.

Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda.Folios 64 a 67. 12 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3. Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 001Demanda.Folios 68 a 79. 12 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali oficios del año 2017, señaló que no validará ni certificará recursos por concepto de primas extralegales, a favor de docentes, directivos docentes, o administrativos adscritos a la secretaría, lo que conllevó al ente territorial, a informar a dicho personal sobre la suspensión. Adicionalmente, indicó que, ninguna de las providencias que dispusieron la nulidad del Decreto 216 de 1991, resuelven u ordenan, en favor del peticionario, reconocimiento o pago de emolumentos salariales y/o prestacionales regulados sin competencia en el acto administrativo nulitado, para determinar en forma clara, expresa y exigible, una situación jurídica particular y concreta, debiendo exhibir justo título como soporte de pago, en los términos regulados por el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011.

Concluyó en la imposibilidad del reconocimiento y pago de las primas extralegales, por ser una mera expectativa que el Ministerio de Educación hubiese certificado en su favor tales emolumentos, y por resultar derechos inciertos y discutibles, cuyo debate corresponde al juez laboral. 2.5. Análisis del caso en concreto. En el sublite, la parte demandante sienta su oposición con la sentencia de primera instancia, por considerar que, la vinculación del demandante al municipio de Santiago de Cali, hoy distrito especial, entre los años 2013 a 2019, está amparada en la garantía de los derechos adquiridos, dispuesta en la Sentencia de Ocho de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019), al declarar la nulidad del Decreto 0216 de 1991.

Al respecto, tal como quedó establecido en el marco normativo, la sentencia en comento, dictada en el medio de control de simple nulidad, dispuso: «(…) Finalmente, es preciso advertir que aunque se confirmará la sentencia que decretó la nulidad del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991 expedido por el alcalde municipal de Santiago de Cali, se respetarán los efectos que causó mientras estuvo vigente, por cuanto de su aplicación se han consolidado situaciones jurídicas en lo referente a los factores salariales y prestaciones sociales, por lo que no es pertinente perturbar los derechos adquiridos de buena fe que surgieron en razón de ello.

En consecuencia, la presente sentencia de nulidad tendrá efectos «ex tunc», o sea, desde el momento mismo de la expedición del Decreto 0216 del 18 de febrero de 1991; no obstante, se respetarán los derechos adquiridos por los servidores públicos del Municipio de Santiago de Cali, inclusive sobre las doceavas causadas al momento de notificación de esta providencia.(…)» Tal como lo referencia la parte demandante, los efectos de la sentencia, fue un aspecto frente al cual se solicitó aclaración en el proceso de simple nulidad con radicación 0046- 2013, razón por la cual, se profirió auto de Veintiuno (21) de Agosto de Dos Mil Veinte (2020), negando la solicitud, no obstante, en su parte considerativa se dilucidó: 13 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali «(…) Sin embargo, la Sala considera prudente mencionar que ha sido abundante la jurisprudencia de la Corporación en el sentido de que, en relación con las situaciones jurídicas no consolidadas, los efectos de la decisión son ex tunc, es decir, desde entonces, y se retrotraen al momento en que nació el acto, y como consecuencia de ello, las cosas se vuelven al estado en que se encontraban antes de la expedición del mismo, por lo que las situaciones no consolidadas entre el momento de la expedición del acto y la sentencia anulatoria del mismo, son afectadas por la decisión que en esta última se tome13.

Es así que respecto de las situaciones jurídicas no consolidadas, se reitera, las sentencias de nulidad de actos de carácter general tienen efecto inmediato, es decir, sobre aquéllas que al momento de producirse el fallo se debatían o eran susceptibles de debatirse ante las autoridades administrativas o ante esta jurisdicción; por lo tanto, las “afecta”, de manera inmediata14.

Lo dicho quiere significar que solo las situaciones no definidas son afectadas por la decisión anulatoria, bien porque se encontraban en discusión o eran susceptibles de debate en sede administrativa, o porque estuvieren demandadas o pudieren serlo ante la jurisdicción contencioso administrativa entre el momento de la expedición del acto y la sentencia proferida.

Se excluyen, entonces, aquellas situaciones consolidadas en aras de salvaguardar los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, habida cuenta que “la ley (…) ha querido que las situaciones particulares no queden indefinidamente sometidas a la controversia jurídica y para ello ha establecido plazos dentro de los cuales se puede solicitar la revisión de las actuaciones administrativas y de encontrarse violatorias de normas superiores, para excluirlas del ámbito jurídico y restablecer el derecho del afectado”15.

De acuerdo con la doctrina, cabe señalar que la nulidad es la sanción al incumplimiento de los requisitos señalados para la perfección de un acto jurídico. Se concreta esa penalidad en el desconocimiento de cualquier efecto jurídico a la manifestación de voluntad expresada con infracción a los necesarios requerimientos jurídicos legales16.(…)» De conformidad con los efectos ex tunc, dispuestos en la sentencia de Ocho (8) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019) y la explicación emanada en el auto de Veintiuno (21) de Agosto de Dos Mil Veinte (2020), es claro para la Sala que, los derechos adquiridos que reclama la demandante, derivados de la vigencia de la relación laboral, no tienen asidero jurídico.

Lo anterior por cuanto, de conformidad con los efectos emanados en dicha providencia, solo las situaciones consolidadas, entendidas como aquellas que ya estuvieran zanjadas al momento de la sentencia, como el pago efectuado por las primas dispuestas en los artículos 35, 36 y 37 del Decreto 216 de 1991, previo a la declaratoria de nulidad, o la 13 Consejo de Estado. expediente No 4614 del 21 de enero de 1994.

Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 24 de marzo de 2000. Radicación 9551. 14 Sentencia del 13 de junio de 2013, radicado No. 25000232700020080012501 (18828). M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez (E). 15 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 19 de abril de 1991. Rad. 3151. Sentencia del 23 de marzo de 2001. Rad. 11598.

M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié. 16 Jaime Orlado Santofimio Gamboa, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Página 327, Universidad Externado de Colombia, 4 ed, 2007. 14 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali inclusión de dichas doceavas para reconocimientos pensionales, se mantenían inalterables.

Las demás situaciones no consolidadas, entendidas como aquellas que se encontraban en trámite administrativo o judicial, al momento de la declaratoria de nulidad o eran susceptibles de ser debatidas con posterioridad, como acaece en el presente asunto, donde la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho fue presentada el Tres (3) de Agosto de Dos mil Veintiuno (2021) 17, quedan afectadas por los efectos ex tunc, dispuestos en la sentencia de Ocho (8) de Agosto de Dos Mil Diecinueve, sin que la vinculación al servicio público o la ejecutoria de la sentencia de nulidad, tengan la entidad de generar en el demandante derechos adquiridos.

Adicionalmente, el criterio de esta Sala de decisión, ha sido que, la inconstitucionalidad e ilegalidad que acompaña a los acuerdos, decretos y ordenanzas, que crearon factores salariales, sin competencia, de manera alguna puede generar derechos adquiridos. Así, en sentencia de Tres (3) de Julio de Dos Mil Veinticinco (2025), al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicación 05001-23-33-000-2019-01899- 01 (1569-2022), la Subsección concluyó que: 41.Aunado a lo anterior, es importante indicarle a la demandante que sobre el argumento según el cual el pago de la prima de vida cara corresponde a un derecho adquirido amparado por el artículo 146 de la Ley 100 de 1993, tal como lo ha considerado el Consejo de Estado en otras oportunidades, la consecución irregular de una prestación no puede ser entendida como un derecho adquirido, ni mucho menos como una expectativa legítima, toda vez que la titularidad de un derecho solo se adquiere a partir de la plena satisfacción de los requisitos legales para ello; en ese sentido, al haber sido expulsada del ordenamiento jurídico la ordenanza por medio de la cual se extendió la prima de vida cara a los pensionados del departamento de Antioquia, no es correcto dar por sentado que ese emolumento constituya un derecho adquirido para Caridad Ceballos García. 42.Respecto del reconocimiento de emolumentos salariales creados por ordenanzas departamentales, expedidas con posterioridad al Acto Legislativo 01 de 1968, no se predica la existencia de derechos adquiridos, toda vez que el artículo 58 de la Constitución Política, garantiza la protección de los derechos adquiridos «con arreglos a las leyes civiles» expresión literal de la norma.

De allí que, el reconocimiento de la prima de vida cara a favor de la demandante incluida como factor computable para liquidar su mesada pensional, aunque fue reconocida por algún tiempo, ello no implica que deba mantenerse de manera permanente, puesto que su reconocimiento contraría el orden constitucional vigente tanto en la Constitución de 1886, modificada con el Acto Legislativo 01 de 1986, como la Constitución Política de 1991.» 17 Expediente digital digital de primera instancia – índice 00003 – 1_EXPEDIENTEDIGITAL_01PRIMERAINSTANCIAZ(.zip) NroActua 3.

Carpeta- 01PrimeraInstancia. Carpeta -C01Principal. 002ActaIndividualReparto. 15 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali Vistas así las cosas, el criterio adoptado por el sentenciador de primer grado, se acompasa a los criterios dispuestos por esta Corporación en la materia, al predicar la inexistencia de derechos adquiridos frente a emolumentos creados con falta de competencia. Ahora bien, reclama la parte demandante que el Distrito Especial de Santiago de Cali, se acoja al concepto emanado de la oficina jurídica el Treinta (30) de diciembre de Dos Mil Diecinueve (2019), según el cual, a fin de evitar la litigiosidad, y atemperándose a la sentencia de Ocho (8) de Agosto de Dos Mil Diecinueve (2019), en el cual, efectuó las siguientes recomendaciones: «RECOMENDACIONES.

PARA DAR CUMPLIMIENTO AL FALLO DE NULIDAD DEL DECRETO N° 216 DE 1991. En virtud de lo anterior, a efectos de prevenir el daño antijuridico que se pueda presentar a raíz de los conflictos generados por el fallo analizado y los efectos del mismo frente a los servidores públicos del Distrito de Santiago de Cali, se considera prudente y necesario que el Departamento Administrativo de Innovación Institucional a través de la Subdirección de Gestión Estratégica de Talento Humano en conjunto con la Subdirección de Doctrina y Asuntos Normativos adelanten acciones necesarias para recomendar a la alta dirección, la implementación de medidas administrativas que prevengan la ligitiosidad y los traumatismos administrativos que se puedan presentar por las causas mencionadas, para lo cual respetuosamente recomiendo lo siguiente: • Teniendo en cuenta que se solicitó aclaración de la providencia de segunda instancia la misma no está en firme, y que por ende el Decreto Municipal N° 0216 del 18 de Febrero de 1991 sigue vigente y produciendo efectos jurídicos de carácter salarial y prestaciones, los cuales han de ser respetados por la Alcaldía Distrital de Santiago de Cali, se debe determinar los efectos con la sentencia aclaratoria al fallo de segunda instancia y realizar el estudio jurídico a la aclaración establecida, la cual puede cambiar el análisis jurídico realizado el presente documento. • Los emolumentos salariales y prestaciones consagrados en el Decreto Municipal N° 0216 de 1991 en la actualidad están causados y se siguen causando, toda vez que a la fecha no se encuentra suspendido, por lo cual continuará produciendo efectos juri-dicos (sic) hasta la fecha en que quede en firme la providencia que lo excluye del ordenamiento jurídico, es decir, hasta la fecha en qué se notifique la decisión que deba adoptarse con relación a las solicitudes de aclaración de que fue objeto. • Por razones metodológicas se recomienda identificar a los servidores públicos potenciales destinatarios de los efectos establecidos en la sentencia, los cuales se podrán dividir como mínimo en tres grupos para establecer los efectos de prescripción sobre los beneficios y/o prerrogativas prestacionales allí puntualizadas: i) Aquellos que presentaron demanda reclamando el cumplimiento del Decreto 216 de 199114 14, ii) Aque-llos (sic) que presentaron reclamación o solicitud directamente a la administración de Santiago de Cali, ii) Aquellos que no se encuentran dentro de ninguno de los dos anteriores grupos.

Dentro de cada grupo se podrán presentar subgrupos de acuerdo con las características similares que les afecten a cada uno de ellos. 16 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali • Realizar el cálculo del posible valor a reconocer respecto de los servidores públicos destinatarios de los beneficios y/o prerrogativas prestacionales puntualizadas en el Decreto N° 261 de 1991, aplicando criterios técnico-jurídicos para su determinación. • Realizar el análisis técnico-jurídico que permita diseñar y proponer alternativas para el reconocimiento, liquidación y pago de emolumentos salariales y prestaciones consagrados en el Decreto Municipal N° 0216 de 1991, los cuales deberán ser sometidas al comité de Conciliación de la Alcaldía de Santiago de Cali.» Tal como lo denota la entidad demandada, desde la contestación de la demanda, un concepto no tiene la entidad de comprometer la manifestación de la voluntad estatal, en tanto, de manera general, no crea, modifica o extingue una situación jurídica, a menos que las normas que rigen la entidad, así lo dispongan; comoquiera que, el criterio sentado en el concepto, puede ser adoptado o no, sin que su sola creación conlleve a estructurar la teoría de los actos propios pretendida por la recurrente.

Bajo estos derroteros, al dilucidarse que, la situación no consolidada por el demandante, contrasta con el concepto emanado por la oficina jurídica, siendo que la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 216 de 1991, es palmaria en establecer los efectos ex tunc, no hay lugar a aplicar tal criterio, por ser contrario a la decisión adoptada, máxime que fue expedido, previo a la explicación que se efectuó en el auto de Veintiuno (21) de Agosto de Dos Mil Veinte (2020); razón por la que no se atenderá el planteamiento.

Finalmente, en lo atinente al derecho a la igualdad, de manera sumaria habrá que decirse, que el demandante fungía como empleado del municipio de Santiago de Cali, hoy Distrito Especial y no estaba adscrito al Ministerio de Educación Nacional, por lo tanto, teniendo como base la independencia y autonomía del ente territorial, de modo alguno pueden extenderse las consideraciones de la cartera ministerial, máxime cuando se insiste, el demandante no contaba con una situación consolidada, ni el reconocimiento de los emolumentos en un acto administrativo que permitiera predicar el derecho adquirido.

En suma, la Sala encuentra que la decisión de primera instancia, se ajusta a los cánones jurisprudenciales de esta Corporación en la materia, en tanto se insiste, la falta de competencia para la creación, reconocimiento y pago de factores salariales, permea las situaciones que la rigen, sin que puedan predicarse derechos adquiridos, razón por la cual, se confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. 17 Numero interno: 2371-2025 Demandante: Guillermo Ramírez Ramírez Demandada: Distrito Especial, Deportivo, Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios de Santiago de Cali 2.6.

Condena en costas Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011; por lo tanto, no se impondrá condena en costas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del Cinco (5) de Junio de Dos Mil Veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Por Secretaría, devolver el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.