CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: núm. 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería Tema: Ordenamiento territorial / licencias de construcción / áreas de cesión / espacio público / revocatoria directa / medios ilegales / consentimiento expreso, escrito y previo / prevalencia del interés general / función social de la propiedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por las partes, C.I. Inversiones El Dorado Ltda. y el municipio de Montería, en contra de la sentencia de 10 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina1, por medio de la cual se declaró la nulidad parcial de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011 y se negaron las demás pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda2 1. C.I. Inversiones el Dorado Ltda., a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentó demanda en contra del municipio de Montería, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: “[…] 1.

Que se declare la Nulidad de la Resolución No (sic) 0154 del 9 de mayo de 2011, expedida por el Señor alcalde de Montería Dr. MARCOS DANIEL PINEDA GARCIA, mediante la cual se ordenó revocar el acto administrativo subjetivo complejo conformado por la Resolución No. 23001-2-09-0423, de fecha 03 de junio de 2010, la Resolución No. 05 de 10 de agosto de 2010 y la Resolución 006-10 de 30 de agosto de 2010 a favor de la empresa C. I. INVERSIONES EL DORADO LTDA, sociedad comercial domiciliada en la 1 En consideración a lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo PCSJA18-11134 de 31 de octubre de 2018, por medio del cual se adoptan unas medidas de descongestión para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el Tribunal Administrativo de Córdoba remitió el proceso de la referencia al Tribunal Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina. 2 Folios 1 a 105 C pp. 2 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería ciudad de montería (sic), identificada con el NIT. 0800221094-2, representada legalmente por la señora Rossana Bechara Castilla según certificado de Cámara de Comercio […]. 2.

Que como consecuencia de lo anterior, se ordene al Municipio de Montería restablecer plenamente los derechos de la sociedad comercial C. I. INVERSIONES EL DORADO LTDA., (sic) a título de daño emergente y de lucro cesante. 3. Que se condene al MUNCIPIO DE MONTERIA cancelar en dinero efectivo el monto total de los daños causados a C. I. INVERSIONES EL DORADO LTDA., (sic) con el acto administrativo cuya nulidad se solicita, desde el momento de su notificación y hasta cuando se cancelen de manera efectiva por la entidad territorial. 4.

Que se condene al MUNICIPIO DE MONTERIA a pagar a C. I. INVERSIONES EL DORADO la suma de dinero de que trata la petición anterior, con los intereses de las sumas ya actualizadas (indexadas), desde el momento en que quedó ejecutoriada la Resolución No. 0154 de 2011 del señor alcalde (sic) Montería, hasta cuando se realice el pago efectivo.

Que se condene en costas a la entidad Convocada […]” (mayúscula del original). I.1.1. Los hechos de la demanda3 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3. El apoderado de la parte demandante señaló que, mediante la Resolución 139 de 1988, el alcalde de Montería expidió la licencia de aprobación y construcción de la urbanización “[…] Los Bongos […]” que cuenta con un área de 41.383 m2, dentro del predio de mayor extensión denominado “[…] La Macarena […]”. 4.

Aseguró que, según las escrituras públicas 136 y 1007 de 1990, los señores Mara Bechara de Zuleta, Ilse Bechara Castilla, Rolando Bechara Castilla, María Fátima Bechara Castilla y Rossama Bechara Castilla, socios de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., compraron 9.450 m2 del mencionado predio “[…] La Macarena […]”, al cual se le asignó el folio de matrícula 140 – 40213. 5.

Sostuvo que, de acuerdo con escritura pública 951 de 18 de abril de 1994, las referidas personas transmitieron el derecho de propiedad a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. 6. Precisó que, a través de las licencias de construcción 077-VIII-94 de 10 de agosto de 1994, 051-VI-95 de 23 de junio y 084-XII-95 de 13 de diciembre de 1995, a la demandante le fue otorgado permiso para la construcción de un centro comercial y ampliación de una cafetería. 3 Folios 3 a 13 C pp. 3 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 7.

Mencionó que, de acuerdo con las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010, la Curaduría Urbana número 02 del municipio de Montería otorgó a la demandante una licencia para la ampliación de un local comercial en el predio antes citado. 8. Subrayó que, de acuerdo con el acta 72 de 3 de septiembre de 2010, el ente territorial suspendió la obra de ampliación, en consideración a que no se había instalado la valla reglamentaria y, además, al presuntamente no tener conocimiento del acto administrativo de licencia que autorizaba la construcción. 9.

Afirmó que, mediante auto de 8 de septiembre de 2010, el municipio inició de oficio una actuación administrativa con el fin de determinar la legalidad de la actuación surtida por la Curaduría Urbana número 02 de Montería, autoridad que emitió las referidas Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010 a favor de la demandante. 10.

Anotó que, mediante Resolución 20 de 9 de febrero de 2011, la alcaldía de Montería inició tramite de revocatoria directa de las mencionadas resoluciones y ordenó la práctica de una prueba técnica para identificar el área de cesión. 11. Finalmente, indicó que, mediante la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, el municipio de Montería revocó el acto administrativo conformado por las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010 y ordenó a la Secretaría de Planeación iniciar el trámite de aprehensión y escrituración de las zonas de cesión de la urbanización. I.1.2.

Fundamentos de derecho y el concepto de violación4 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 12. La parte demandante propuso los cargos de nulidad relacionados con el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado, falsa motivación, falta de competencia y desviación de poder para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 29, 58, 82, 121, 122, 123, 189 (numeral 11), 314 y 315;

(ii) Código Contencioso Administrativo – CCA, artículos 35, 66 (numeral 5°), 67, 73 y 74; (iii) Código Civil, artículos 756, 2529, 2531 y 2532; (iv) Ley 9ª de 1989, artículo 5°; (v) Decreto 1504 de 1998, artículos 1°, 2°, 3°, 4° y 5°; (vi) Decreto 564 de 2006, artículos 41, 43, 65, 66 y 67; (vii) Decreto 1469 de 2010, artículo 63; (viii) Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad de Montería, Decreto 042 de 1981;

(ix) Resolución 139 de 1998, artículo 350. 4 Folios 22 a 33 y 45 a 46 C pp. 4 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado por violación al derecho de propiedad 13.

El apoderado de la parte demandante aseguró que la resolución acusada se encuentra viciada de nulidad, toda vez que el municipio de Montería desconoció el régimen vigente al momento de la expedición de la misma, en el que era necesario protocolizar las cesiones de áreas a favor del ente territorial mediante escritura pública, de lo contrario se tendrían por no hechas, conforme lo estableció el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989, el artículo 350 del Decreto Municipal 042 de 1981 y el Acuerdo 26 de 1993. 14.

Recordó que, de acuerdo con la escritura pública 573 de 31 de mayo de 1988, a través de la cual se protocolizó el Reglamento de Propiedad Horizontal de la urbanización Los Bongos, solo se determinó las áreas privadas y comunes del desarrollo urbanístico. 15. En ese contexto, consideró que para que un espacio sea considerado público y sea protegido por el Estado, debe haber sido cedido por el particular a la entidad territorial mediante escritura pública, expropiado, confiscado, ser baldío o vacante.

I.1.2.2.2. Falta de competencia 16. La parte demandante consideró que, de acuerdo con los artículos 121, 122, 123, 314 y 315 de la Constitución Política, los artículos 65, 66 y 67 del Decreto 564 de 2006 y el artículo 63 del Decreto 1469 de 2010, el alcalde de Montería no podía ejercer control de legalidad y declarar la revocatoria de las Resoluciones 23001-2- 09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010, por cuanto, no era el superior jerárquico del Curador Urbano número 02 de Montería, “[…] salvo que hubiera un recurso de apelación el cual se entendió por desistido […]” y, además, porque había generado una situación particular a favor de la demandante que requería de su consentimiento previo, escrito y expreso. 17.

Explicó que “[…] las competencias ordinarias de los alcalde (sic) y sus subalternos en relación con las licencias expedidas por los Curadores Urbanos, son en el sentido de que deben no solamente acatar las licencias, sino también hacerlas cumplir, pues, a diferencia de lo que entiende el alcalde en el acto revisado, el cumplimiento de las acciones contra la legalidad de las mismas, se sitúa por el legislador en las acciones de nulidad previstas en el CCA […]”. 18.

Así, manifestó que el municipio no podía después de 15 años alegar irregularidades en su propio acto para revocarlo sin consentimiento, sino que debió demandarlos en su oportunidad en ejercicio de la acción de lesividad, toda vez que la demandante no confirió consentimiento para revocar la licencia de ampliación. 5 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 19.

Recordó que, por regla general la revocación de los actos particulares solo es posible con el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho “[…] lo que tal como se ha indicado, no se dio, en el caso concreto, toda vez que C.I. INVERSIONES EL DORADO LTDA., oportunamente, de manera expresa, se opuso a la revocatoria, y manifestó no otorgar el consentimiento para la decisión de revocar los actos que le otorgaron la licencia de construcción […]”. 20.

Aludió que, de manera excepcional se pueden revocar los actos administrativos de carácter particular y concreto, sin el consentimiento del afectado, cuando en su expedición se emplearon medios fraudulentos, debidamente demostrados, durante el proceso de revocación. 21. En ese sentido, refirió que en el caso concreto no existía un medio ilegal o fraudulento que justificara revocar la licencia sin el consentimiento de la parte demandante, toda vez que la solicitud de la licencia de ampliación cumplió con todos los documentos requeridos, lo que no dejaba duda sobre la ubicación urbana de las obras. 22.

Advirtió que no era cierto que se entregara un plano urbanístico de 1985 que se alejara de la realidad urbana del sector y que no tuviera sello de aprobación por la Secretaría de Planeación. 23. Así las cosas, sostuvo que el municipio de Montería causó un daño patrimonial a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., por lo que debía reconocerle el monto según el peritaje técnico allegado con la demanda.

I.1.2.2.3. Falsa motivación 24. La parte demandante afirmó que, el acto administrativo demandado se encuentra falsamente motivado por cuanto aseguró que el predio de la demandante era de 41.383 m2, cuando el folio de matrícula 140 – 40213 indica que su extensión es de 9.450 m2. 25. Igualmente, puso de presente que la resolución demandada señaló que se había otorgado una licencia de ampliación en el predio de propiedad del municipio, lo cual “[…] es apenas una presunción de quien expide el acto, [por lo que] mal puede ser el fundamento para declaratorio (sic) de parte del predio como espacio público […]”. 26.

Afirmó que el área objeto de la licencia de ampliación era de propiedad privada desde hacía más de 20 años, según las escrituras públicas 136 y 1007 de 1990 y 951 de 18 de abril de 1994. 27. Anotó que, mediante oficio CUM2-036-09 de 2 de abril de 2009, la Secretaría de Planeación de Montería había dado viabilidad previa para la licencia de ampliación, conforme con los requisitos previstos en los Decreto 0573 y 0576 de 2003. 6 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 28.

Asimismo, señaló que no resultaba ajustado a derecho que durante la inspección realizada el 3 de septiembre de 2010 no se instaló la valla y que la alcaldía no tenía conocimiento del acto que concedió la licencia, por cuanto la valla si se encontraba en el predio y, según oficio SPM-0667 de 2010, el Secretario de Planeación tuvo conocimiento de la licencia. I.1.2.2.4.

Desviación de poder 29. La apoderada de la parte demandante aseveró que la resolución acusada se encuentra viciada de nulidad, toda vez que el municipio de Montería no podía justificar su expedición conforme con la Resolución 139 de 1988, de acuerdo con los artículos 66 y 67 del CCA y los artículos 41 y 43 del Decreto 564 de 2006. 30.

Precisó que la alcaldía de Montería “[…] pretende ahora, pasados más de 23 de años de haber quedado en firme la Resolución No. 0139 de 1.988, ejecutarla contrariando expresos mandatos legales y desconociendo derechos individuales adquiridos por particulares […]”. 31. Agregó que la alcaldía de Montería expidió actos que modificaron la situación plasmada en la mencionada Resolución 139, reconociendo el derecho de propiedad de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., como fueron las licencias de construcción 077-VIII-94 de 10 de agosto de 1994, 051-VI-95 de 23 de junio y 084- XII-95 de 13 de diciembre de 1995. 32.

Conforme con lo anterior, concluyó que el municipio de Montería no podía declarar la revocatoria de manera unilateral contra sus propios actos de reconocimiento, esto es, un predio particular como espacio público “[…] pues este sería un acto de expropiación administrativa o confiscatorio, que de manera expresa se encuentran prohibidos en la Carta Política […]”.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 33. El municipio de Montería contestó la demanda5, en la que se opuso a las pretensiones de la parte demandante y propuso las excepciones que denominó “[…] ausencia de derecho del demandante [ ]" e “[…] ilegalidad no es fuente de derecho […]”. 34. En lo atinente a la ausencia del derecho del demandante, mencionó que “[…] los argumentos expuestos, junto con el análisis probatorio […] llevan a proponer la excepción de fondo de ausencia de derecho por parte de los demandantes quienes, por la vía de esta acción, buscan convertir en un bien privado incorporado a su patrimonio individual, bienes de uso público que tienen el carácter de inalienables e imprescriptibles […]”. 5 Folios 1 a 17 C contestación. 7 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 35.

Respecto de la excepción relacionada con el hecho de que la ilegalidad no es fuente de derecho, afirmó que “[…] la supuesta ilegalidad en que pudieron incurrir (sic) licencias de construcción anteriores que recayeron sobre el centro comercial […] no pueden ser alegadas como fuente de derecho para los demandantes y menos en detrimento del interés general directamente involucrado con los inmuebles donde pretende construir C.I. INVERSIONES EL DORADO LTD (sic) […]”. 36.

En cuanto al fondo del asunto, el apoderado se pronunció en conjunto de los cargos de nulidad invocados, en este sentido indicó que, si bien es cierto que los curadores urbanos son autónomos, conforme lo prevé el artículo 100 de la Ley 388 de 1997, también lo es que los alcaldes municipales pueden avocar competencia en el trámite de licencias, no solo a través de la apelación, de acuerdo con los artículos 36 y 103 del Decreto 564 de 2006, sino también mediante la revocatoria directa, según el artículo 99 de la Ley 388. 37.

Aunado a lo anterior, anotó que, uno de los mecanismos que disponen las autoridades municipales para establecer el cumplimiento de las normas urbanísticas y de ordenamiento territorial y garantizar el respeto por el espacio público, eran las visitas de sus funcionarios. 38. De acuerdo con lo anterior, aseguró que la alcaldía de Montería avocó conocimiento sobre la licencia otorgada por la Curaduría Urbana número 02 por cuanto, si bien se presentó un recurso de apelación y luego se declaró desistido, lo cierto es que “[…] el recurso interpuesto no podía entenderse desistido sino en lo que concierne a intereses privados, pero jamás en cuanto al espacio público […]”. 39.

Así las cosas, consideró que esa omisión carece de fuerza legal suficiente para poder afirmar que “[…] por no haber cumplido el Curador con su deber, se había viciado la competencia funcional de la segunda instancia en el trámite administrativo de licencia de construcción […]”. 40. Afirmó que la demandante pretendía invadir los bienes de uso público de la zona, toda vez que, por mandado constitucional y legal estos son inalienables e imprescriptibles. 41.

Finalmente, advirtió que la afectación de un bien al uso público surge de la licencia de construcción y no de la escritura que suscriba el propietario del inmueble, así que el argumento relacionado con la cesión del espacio público por medio de escritura pública no es de recibo, en tanto “[…] no puede convertirse en fuente de beneficio particular […]”. 8 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería III.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 42. El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, a través de la sentencia de 10 de junio de 20196, decidió: “[…]

PRIMERO. DECLÁRESE la nulidad de todo el acto demandado, es decir, de la Resolución No. 0154 del 09 de mayo de 2011, conformada por el acto administrativo subjetivo complejo conformado por la Resolución No. 23001-2- 09-0423 de fecha 03 de junio de 2010, la Resolución No. 005 del 10 de agosto de 2010 y la Resolución No. 006-10 del 30 de agosto de 2010, salvo lo que respecta a las áreas de uso público, tales como las áreas libres, las áreas para vías vehiculares, las áreas para vías peatonales y las áreas para parqueaderos, conforme a las motivaciones expuestas.

SEGUNDO. NIÉGASE las demás pretensiones de la demanda.

TERCERO. Sin condena en costas […]” (mayúscula y negrilla del original). 43. El a quo mencionó que el problema jurídico a resolver era determinar si la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2010 se encontraba viciada de nulidad, por cuanto fue expedida por el municipio de Montería sin obtener el consentimiento previo, expreso y escrito de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. para la revocatoria de las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010. 44.

Para resolver, el Tribunal de la primera instancia recordó que, de acuerdo con las reglas previstas en el artículo 73 del CCA, la administración debe asegurarse que la revocación del acto no perjudique al administrado, así como tampoco a terceros, por lo que, el acto que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, salvo que resulten de la aplicación del silencio administrativo o fuera evidente que el acto incurrió por medios ilegales. 45.

De igual manera, el a quo sostuvo que el artículo 69 ibidem prevé de manera taxativa las causales por las cuales pueden ser revocados los actos administrativos y que la potestad para revocar los actos administrativos radica en cabeza de la misma autoridad que los profirió de oficio o a solicitud de parte. 46. De acuerdo con dichas disposiciones normativas, el Tribunal consideró que “[…] son dos las circunstancia bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo positivo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido: 1. cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley, 2. cuando no estén conformes con el interés público o social, o 6 Folios 655 a 673 C 3. 9 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería atenten contra él o 3. cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona, o por medios ilegales […]”. 47.

En el caso concreto, al a quo observó que, según las pruebas allegadas al expediente no se encontró cuáles eran los medios ilegales utilizados para que fuera obtenida la licencia de construcción de ampliación del centro comercial. 48. A pesar de lo anterior, el Tribunal también advirtió que, tal como lo indicó la administración, el urbanizador del predio Los Bongos, ni los actuales propietarios han efectuado las zonas de cesión gratuitas de las áreas afectadas a favor del municipio de Montería, desconociendo el Decreto 42 de 1981 y la Resolución 139 de 1988.

Asimismo, verificó que el centro comercial “[…] ha edificado en contravía de lo previsto en la Licencia de Urbanización, situación está (sic) que genera un detrimento en contra de los intereses de la comunidad, pues se ha ocupado un área mayor a la autorizada por la administración municipal […]”. 49. En ese orden, manifestó que le asistía la razón al municipio de Montería cuando señaló que la demandante desconoció normas urbanísticas toda vez que no encontró coincidencia entre las dimensiones del predio según la Resolución 139 de 1988 y las medidas tomadas por la Secretaría de Planeación Municipal.

Anotó que las escrituras públicas no necesariamente están llamadas a determinar el cumplimiento de las normas urbanísticas alusivas a la ocupación del espacio público, sino a la constatación física que no traspase los límites de la licencia. 50. Aunado a lo anterior, el Tribunal señaló que, de acuerdo con los artículos 37 y 99 de la Ley 399 de 1997, el alcalde de Montería era competente para revocar las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio, 005-10 y 006-10 de 10 y 30 de agosto de 2010, “[…] parcialmente […] respecto al área determinada como espacio público […]”, por cuanto las licencias se otorgan con sujeción al plan de ordenamiento territorial, planes parciales y normas urbanísticas que los desarrollan y complementan. 51.

Recordó que los bienes de uso público son inalienables e imprescriptibles, esto es, que no se pueden negociar por hallarse fuera del comercio, así como tampoco adquirir el dominio por el transcurrir del tiempo, en consideración a la utilidad que prestan en beneficio común. 52. Igualmente, afirmó que, de acuerdo con el artículo 82 de la Constitución Política, el artículo 5° de la Ley 9ª de 1989 y la Resolución 139 de 1988, “[…] las áreas requeridas para la circulación tanto peatonal como vehicular son elementos constitutivos del espacio público, y que las autoridades públicas deben velar por la protección de la integridad del mismo y por su destinación al uso común, el cual debe prevalecer sobre el interés particular […]”. 53.

Así las cosas, el Tribunal de la primera instancia concluyó que, si bien era cierto que no se había probado el área total determinada como espacio público, también 10 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería lo era que el área construida era superior a la determinada en la licencia de construcción, por lo que le correspondía al alcalde de Montería iniciar un procedimiento administrativo para la recuperación del espacio público, según se estableció en la Resolución 139 de 1988, la cual determinó las áreas libres, vías vehiculares, áreas peatonales, áreas para el parqueaderos y el área del centro comercial. 54.

En ese contexto, consideró que accedía parcialmente a las pretensiones, toda vez que la ilegalidad derivada de la revocatoria de un acto administrativo de contenido particular no surtió los procedimientos y requisitos dispuestos por la ley “[…] pero no respecto a las áreas de uso público […]”. 55. Respecto de los perjuicios materiales, el juez de la primera instancia subrayó que para proceder a la indemnización o reparación de un daño era un requisito indispensable que el daño y los elementos que lo configuran se encuentren plenamente acreditados y no por circunstancias hipotéticas, inexistentes o carentes de demostración. 56.

Por lo anterior, el a quo indicó que “[…] pese a existir una actuación de la administración cuya nulidad tuvo lugar ante esta Corporación, ella no se concretó en un daño antijurídico que pueda ser objeto de reparación […]”. IV. RECURSOS DE APELACIÓN IV.1. Apelación de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. 57. Mediante escrito de 22 de noviembre de 20197, el apoderado de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. presentó recurso de apelación con el fin de obtener la revocatoria sentencia de 10 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en cuanto decidió declarar la nulidad parcial de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, salvo en lo que respecta a las áreas de uso público y el reconocimiento de la indemnización de perjuicios. 58.

La recurrente precisó que el alcalde de Montería no se encontraba habilitado para revocar la licencia de construcción otorgada a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho, como lo establece el artículo 73 del CCA. 59. Mencionó que la revocatoria de los actos administrativos acusados se llevó a cabo con base en una falsa motivación y en un informe técnico que no fue valorado en su totalidad ni cumplió con los requisitos legales. 7 Folios 677 a 688 C 3. 11 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 60.

Indicó que el a quo se basó en una valoración parcial e incorrecta de las pruebas presentadas, particularmente en relación con la existencia de un área de espacio público en el predio propiedad de la demandante. 61. Expresó que el Tribunal omitió considerar las licencias de construcción otorgadas en 1994 y 1995, las cuales demostraban que el área objeto de análisis era propiedad privada y que no se encontraba afectada por ninguna limitación de dominio. 62.

Alegó que el plano analizado en sede administrativa fue aportado por uno de los habitantes de la urbanización y no por ellos, además que la Curaduría no tuvo en cuenta dicho plano en su decisión de otorgar la licencia. 63. Agregó que la sentencia presenta una contradicción al declarar la nulidad del acto administrativo impugnado, pero al mismo tiempo otorgar valor a ciertos considerandos del mismo, transformando un acto nulo en parcialmente válido. 64.

De otra parte, subrayó que el Tribunal de primera instancia cometió un error al concluir que el daño futuro era incierto, cuando las pruebas demostraban claramente la existencia de un daño concreto y cuantificable. 65. Puntualizó que el peritazgo presentado no fue objetado por la parte demandada, lo que refuerza la certeza del daño sufrido por la sociedad demandante debido a la revocatoria de la licencia de construcción. IV.2.

Apelación del municipio de Montería 66. A través escrito de 25 de noviembre de 20198, el apoderado del municipio de Montería presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de instancia, afirmando que solicita la modificación de la decisión por cuanto la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011 podría afectar derechos o usos diferentes a los bienes de uso público. 67.

Afirmó que todo el acto administrativo complejo declarado nulo, que incluye las Resoluciones 23001-2-09-0423, 005-10 y 006-10, afecta exclusivamente bienes de uso público y, por lo tanto, la nulidad de estos actos no debió ser parcial sino total. 68. Argumentó que el acto administrativo tenía como objetivo la preservación del espacio público y que este no debería haberse considerado parcialmente nulo, insistiendo en que las áreas afectadas por la licencia de construcción concedida a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado son bienes de uso público, lo que justifica la actuación del alcalde de Montería de revocarlas. 69.

Manifestó que las licencias fueron obtenidas mediante medios ilegítimos, como se detalla en la parte motiva de la resolución acusada, en tanto se utilizaron planos urbanísticos que no correspondían a la realidad. 8 Folios 690 a 711 C 3. 12 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 70.

Sostuvo que el Tribunal no valoró adecuadamente las pruebas que demostraban la ilegalidad en la obtención de las licencias de construcción. 71. Por lo expuesto, solicitó que se reforme la sentencia en la parte resolutiva, declarando la validez de la integridad de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, negando la pretensión de nulidad planteada por la sociedad demandante y condenándola en costas.

V. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 72. Luego de agotada la audiencia de conciliación el 25 de septiembre de 20209, el recurso de apelación fue concedido por el magistrado sustanciador de la primera instancia mediante auto de 28 de septiembre de 202010. 73. Remitido y repartido el proceso entre los diferentes Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 29 de enero de 202111 se admitió el recurso interpuesto. 74.

Mediante auto de 15 de marzo de 202112;se tuvo como pruebas los documentos aportados por la parte demandante y; se corrió traslado a la entidad demandada de las pruebas. 75. A través de auto de 24 de mayo de 202113; se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto.

A lo cual, la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. y el municipio de Montería reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa14. El Ministerio Público guardó silencio. VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia 76. De conformidad con el artículo 129 del CCA15, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para decidir el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia dictada en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, en concordancia con lo 9 Folios 722 C 3. 10 Folios 724 C 3. 11 Folio 4 C 4. 12 Folio 9 y 10 C 4. 13 Folio 11 C 4. 14 Índice 34 y 35 del aplicativo de gestión judicial Samai. 15 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 13 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería dispuesto en el Acuerdo 80 de 201916, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. VI.2.

La formulación del problema jurídico 77. De acuerdo con las prescripciones del artículo 328 del CGP17, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA y en los términos de los recursos de apelación interpuestos por las partes, la Sala debe determinar la legalidad de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, a través de la cual se revocó las Resoluciones 23001- 2-09-0423 de 3 de junio de 2010, 005-10 de 10 de agosto de 2010 y 006-10 de 30 de agosto de 2010 que otorgaron la licencia a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. para la ampliación del centro comercial sobre el costado norte del lote denominado “[…] centro comercial […]”. 78.

La Sala debe analizar si el acto acusado afectó derechos previamente adquiridos por la empresa sobre un terreno que, según el municipio de Montería, no contaba con la licencia de construcción debidamente expedida, lo que justificó la revocatoria de la licencia. 79. Asimismo, debe determinar la competencia del municipio de Montería para revocar un acto administrativo que ya había generado derechos particulares, sin el consentimiento previo, escrito y expreso de la parte demandante y si se debe reconocer la indemnización de perjuicios a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. 80.

Para los fines anteriores, la Sala abordará: (i) identificación del acto administrativo acusado; (ii) el análisis del caso concreto y; (iii) conclusión. VI.2.1. La identificación del acto demandado 81. C.I. Inversiones El Dorado Ltda. demandó la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, expedida por el alcalde de Montería, cuya parte resolutiva es del siguiente tenor18: “[…]

PRIMERO: Revóquese el acto administrativo subjetivo complejo conformado por la Resolución No. 23001-2-09-0423, de fecha 03 de junio de 2010, la Resolución No. 005 (sic) de 10 de agosto de 2010 y la Resolución 006-10 de 30 de agosto de 2010 a favor de la empresa C.I. INVERSIONES EL DORADO LTDA., sociedad comercial domiciliada en la ciudad de Montería, identificada con el NIT […], representada legalmente por la señora Rossana Bechara Castilla, según Certificado de Cámara de Comercio, identificada con 16 La Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 17 Artículo 328.

“[…] Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. Antes artículo 357 del CPC. 18 Folios 16 a 55 anexo 1. 14 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería la Cédula de Ciudadanía […] de Montería, por la utilización de medios ilegales, según se deriva de las pruebas obrantes y los resultandos de esta decisión.

SEGUNDO: Ordénese a la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Montería adelantar, a la ejecutoria de esta Resolución, las acciones administrativas legales o constitucionales pertinentes con el fin de garantizar la salvaguarda del Derecho colectivo al goce del espacio público.

TERCERO: Remitir copia auténtica de este expediente a la Fiscalía General de la Nación para que investigue las conductas desplegadas tanto por los solicitantes como por el Curador Urbano No. 2 de Montería al haber solicitado y otorgado licencia de construcción en modalidad de ampliación sobre una zona de espacio público.

CUARTO: Ordénese que la Secretaría de Planeación, en un término no mayor a 10 días, inicie el trámite de aprehensión y escrituración de las zonas de cesión de la Urbanización Los Bongos.

QUINTO: La presente Resolución deberá notificarse en los términos del Decreto Ley 01 de 1984 y contra ella no procede recurso alguno […]” (mayúscula y negrilla del original). VI.2.2. Análisis del caso concreto 82. El Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina en la sentencia de primera instancia de 10 de junio de 2019, declaró la nulidad parcial de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, expedida por el municipio de Montería, al considerar que la revocatoria de las licencias de construcción otorgadas a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. no cumplieron con los requisitos legales establecidos, particularmente la falta de consentimiento previo, escrito y expreso del titular.

Sin embargo, el Tribunal excluyó de esta nulidad las áreas de uso público, como vías y parqueaderos, reconociendo la necesidad de proteger estos espacios en beneficio de la comunidad. 83. A pesar de la anulación parcial, el a quo concluyó que no se acreditó un daño antijurídico que justificara una indemnización, negando las demás pretensiones de la demanda. 84.

Tanto la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. como el municipio de Montería apelaron la decisión del Tribunal. La sociedad demandante argumentó que la revocatoria de las licencias se basó en una falsa motivación y que el Tribunal omitió considerar pruebas que demostraban la titularidad privada del área en disputa y el perjuicio ocasionado con la decisión administrativa.

Por su parte, el municipio de Montería solicitó se declarará la validez de toda la Resolución 0154, insistiendo en que las licencias se obtuvieron mediante medios ilegítimos y que la nulidad debía aplicarse de manera integral para proteger las áreas de cesión. 85. Para resolver, la Sala pone de presente que los Planes de Ordenamiento Territorial, en materia de los usos del suelo, se constituyen en el conjunto de 15 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio. 86.

La Ley 388 de 1997 establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta en los principios relacionados con la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y los beneficios. 87. Particularmente, en el artículo 5º de la norma en comento, se consagró el concepto de ordenamiento del territorio municipal y distrital, el cual comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. 88.

El objeto del ordenamiento del territorio no es otro que complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible19. 89. Es por lo anterior, que debe considerarse al suelo como instrumento necesario para mantener el equilibrio de las garantías de bienestar de la población, en tanto que allí se desarrollan y conviven las relaciones de todos, por lo que las políticas públicas relacionadas con el manejo sostenible del suelo y su conservación deben propender por la protección del interés general. 90.

La importancia del uso del suelo y su planificación encuentran amparo normativo en el artículo 82 de la Constitución Política, el cual dispone que es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, prevaleciendo dicha destinación sobre el interés particular. 91. Por su parte, el artículo 334 ibidem señala que al Estado le corresponde la dirección general de la economía, interviniendo por mandato de la ley, entre otras cosas, en el uso del suelo para racionalizar la economía y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. 92.

En cumplimiento del anterior mandato, el legislador aprobó la Ley 388 de 199720 en la cual se definió al ordenamiento del territorio como una función pública que tiene como uno de sus propósitos actualizar la normativa relacionada con el ordenamiento territorial en Colombia, integrando disposiciones previas con nuevas 19 Ley 388 de 1997, artículo 6º. 20 Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989, y la Ley 2 de 1991 y se dictan otras disposiciones. 16 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería leyes y la Constitución Política.

Esta ley otorga a los municipios la autonomía necesaria para promover un uso racional y equitativo del suelo, preservar el patrimonio ecológico y cultural, y prevenir desastres en áreas de alto riesgo. Además, garantiza que el uso del suelo esté alineado con la función social de la propiedad, protegiendo el medio ambiente y asegurando los derechos a la vivienda y los servicios públicos. 93.

Asimismo, dicha normativa promueve la coordinación entre la Nación, las entidades territoriales y las autoridades ambientales para cumplir con las obligaciones constitucionales de ordenamiento territorial, buscando mejorar la calidad de vida de los habitantes y facilita la ejecución de proyectos urbanos integrales, alineando las iniciativas municipales con la política urbana nacional, lo que contribuye a un desarrollo urbano sostenible y coherente con las necesidades del país21. 94.

Así pues, una de las comprensiones más importantes de la acción urbanística, calificada como función pública, de acuerdo con el artículo 8º de la norma en comento, consiste en la intervención en los usos del suelo, lo cual comprende la expedición de regulaciones urbanísticas generales y licencias que permiten establecer usos e intensidad de usos del suelo, previendo que la modificación de los planes de ordenamiento territorial deberá tener en cuenta la dinámica de ajustes en usos o intensidad de los usos del suelo, sin que ello implique la “[…] consolidación de situaciones jurídicas de contenido particular y concreto […]”. 95.

Es por lo anterior que la Corte Constitucional ha considerado que las regulaciones en materia de uso del suelo y las licencias otorgadas “[…] inciden en la comprensión del artículo 58 de la Constitución y en esa medida, […] la legislación urbana constituye una fuente legítima de relativización del contenido del derecho de propiedad sobre los inmuebles […]”22. 96.

Además, dicha Corporación Judicial ha concluido que “[…] cuando las autoridades en desarrollo de sus competencias constitucionales y legales de ordenación del territorio clasifican el suelo - en las normas urbanísticas generales, art. 15.1.1 de la Ley 388 de 1997 - y definen los usos del suelo, así como su intensidad - normas urbanísticas generales, art. 15.2 de la Ley 388 de 1997 - delimitan uno de los atributos esenciales del derecho de propiedad a fin de hacerlo compatible con las necesidades de planeación y ordenamiento territorial […]”23. 97.

Nótese, entonces, que la importancia de las reglas del uso del suelo en la delimitación del alcance del derecho de propiedad permitiría señalar que no existe un derecho a la intangibilidad o permanencia indefinida de las normas de usos del suelo. 21 Ley 388 de 1997, artículo 3º. 22 Corte Constitucional. Sentencia T-422/93. MP Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. 23 Corte Constitucional.

Sentencia C-192/16. MP Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 17 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 98. El Consejo de Estado ha coincidido con la posición de la Corte Constitucional24, toda vez que, en diversas oportunidades, se ha referido a que en materia de uso del suelo y protección del mismo no existe un derecho consolidado e intangible, al ser normas de orden público y obligatorio cumplimiento. 99.

Lo expuesto guarda coherencia con lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 388 de 1997 que establece el principio de igualdad de los ciudadanos ante las normas, los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollen, señalando que se debe garantizar el reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano entre los respectivos afectados. 100.

Cabe resaltar que las normas de uso y protección del suelo son de orden público y, en consecuencia, de aplicación inmediata, por lo que los particulares no pueden pretender hacer valer la intangibilidad de las normas adoptadas en los procesos de planificación urbana y licencias de esa naturaleza dado que los entes territoriales pueden adoptarlas en defensa del interés común con fundamento en los artículos 1º25, 5826 y 8227 de la Constitución Política. 101.

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala examinara el caso sub examine, para lo cual, en primer lugar, se hará un recuento de lo demostrado teniendo en cuenta el material probatorio arrimado al proceso. 102. Así pues, la Sala encuentra que a través de la Resolución 139 de 1988, expedida por la Secretaría de Planeación del municipio de Montería, se otorgó autorización previa para ejecutar en un predio localizado en suelo urbano del ente territorial la creación de espacios públicos y privados y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y de vías que permitieran la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones. 103.

Se tiene que el lote de mayor extensión denominado “[…] La Macarena […]” se encontraba identificado bajo la matrícula inmobiliaria140-40213 y contaba con un área total de 41.383 m². 104. Igualmente, se verificó que a través de la mencionada Resolución 139 de 1988, se aprobó la construcción de la urbanización “[…] Los Bongos […]” detallado en el plano urbanístico, plancha 1 de fecha 23 de febrero de 1988, el cual haría parte 24 Así lo reconoció la Corte Constitucional en la sentencia C-192/16 antes citada, en la cual hace referencia a algunas decisiones del Consejo de Estado sobre la materia y que se citan en esta providencia. 25 “[…] Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés genera […]”. 26 “[…] Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social […]”. 27 “[…] Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común […]”. 18 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería integral de la resolución de urbanismo, plasmando, además, que las áreas de cesión del proyecto representarían el 49,44%, esto de la extensión de 41.383 m² del predio, se haría la cesión al municipio de Montería de 20.459 m². 105.

Se destaca que, con posterioridad, a través de las licencias de construcción 077- VIII-94 de 10 de agosto de 1994, 051-VI-95 de 23 de junio y 084-XII-95 de 13 de diciembre de 1995, a la sociedad demandante le fue otorgado una autorización para la construcción de un centro comercial y ampliación de una cafetería. 106. Además que mediante la licencia de construcción 087 de 1995, la parte demandante realizó la ampliación del centro comercial sobre el costado norte del lote denominado centro comercial.

Frente a la cual, la administración municipal consideró que no estaba conforme al Plano Urbanístico consolidado en la plancha 1 del 23 de febrero de 1988, antes mencionado. 107. La Curaduría Urbana número 2 de Montería expidió las Resoluciones 23001-2- 09-0423 de 3 de junio de 2010, 005-10 de 10 de agosto de 2010 y 006-10 de 30 de agosto de 2010, a favor de la demandante en las cuales se le otorgó una licencia para la ampliación de un local comercial en el predio antes citado. 108.

Contra los actos administrativos expedidos por la Curaduría Urbana número 2 de Montería se interpusieron los recursos de la vía gubernativa, reposición y apelación, por parte de los ciudadanos residentes y habitantes de la urbanización Los Bongos. 109. Frente a los mismos, la Curaduría Urbana número 2 de Montería expidió la Resolución 005-10 de 10 de agosto de 2010, mediante la cual confirma el acto administrativo expedido y concedió el de apelación ante la Alcaldía de Montería. 110.

A través de la Resolución 006-10 de 30 de agosto de 2010, el Curador aceptó el desistimiento del recurso de apelación interpuesto por la señora Shirley Castro Castro, quien adujo como fundamento para tal renuncia la realización de un acuerdo conciliatorio celebrado entre la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. y la urbanización Los Bongos. 111.

El día 3 de septiembre de 2010, la Inspectora de la Zona Norte de la Secretaría de Planeación de Montería realizó una inspección al predio ubicado en la Calle 62 B con carrera 6, Sector Bancolombia, de la cual se dejó constancia en el oficio CISPM 0152 de 3 de septiembre de 2010, en el sentido de que el ente territorial no tenía conocimiento del acto de licencia que autoriza los trabajos; por lo anterior, se recomendó proceder a suspender la obra hasta que se tuviera conocimiento de la respectiva licencia de construcción. 112.

A través del acta de sellamiento 0072 de 3 de septiembre de 2010, la Secretaría de Gobierno de manera preventiva impuso los sellos en la obra adelantada de conformidad con la petición formal realizada por la Secretaría de Planeación y con 19 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería fundamento en el informe realizado por la Inspectora de la Zona Norte de la Secretaría de Planeación de Montería al predio mencionado. 113.

Mediante oficio CISPM 0160 del 6 de septiembre de 2010, la Secretaría de Planeación rindió el informe respectivo ante el alcalde municipal, recomendando la iniciación de una actuación administrativa oficiosa tendiente determinar la legalidad de las actuaciones surtidas, la cual fue aperturada mediante auto de 8 de septiembre de 2010. 114.

Con fundamento en lo anterior, y una vez analizadas las actuaciones surtidas en torno a la expedición de la licencia de construcción 087 de 1995 expedida por la Curaduría Urbana número 2 de Montería, mediante la Resolución 23001-2-09-0423 de 3 de junio de 2010, se ordenó “[…] el inicio del trámite de la revocatoria directa de la Resolución No. 23001-2-09-0423 de fecha 3 de junio de 2010, la Resolución No. 005-10 de 10 de agosto de 2010 y la Resolución No. 006-10 de 30 de agosto de 2010 a favor de la empresa C.I. Inversiones El Dorado Ltda., sociedad comercial domiciliada en la ciudad de Montería […]”. 115.

Notificada la anterior decisión y dentro del término de traslado de la misma, el apoderado de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., manifestó su oposición y no consentimiento para la revocatoria de las resoluciones antes citadas. 116. El ente territorial, mediante la Resolución 020 del 9 de febrero de 2011, ordenó practicar una prueba técnica con el fin de identificar el área denominada parqueaderos, con fundamento en el plano urbanístico aprobado para la urbanización Los Bongos, esto es, la Resolución 139 de 1988. 117.

Finalmente, el alcalde de Montería expidió la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, por medio de la cual resolvió revocar las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio de 2010, 05-10 de 10 de agosto de 2010 y 006-10 de 30 de agosto de 2010 que otorgaron la licencia a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. para la ampliación del centro comercial sobre el costado norte del lote denominado “[…] centro comercial […]”, en cuyo acápite de conclusiones plasmó lo siguiente: “[…] Conclusiones.

En virtud de lo expuesto es menester de este despacho establecer si existió o no la utilización de medios ilícitos para la consecución de las licencias objeto de este trámite: a. Se encuentra demostrado que los solicitantes utilizaron como fundamento urbanístico de la licencia de construcción un plano urbanístico que no corresponde a la realidad.

Este hecho generó que la revisión y cumplimiento del proyecto, conforme lo dispuesto en el artículo 26 del decreto 564 de 2006-se verificara con base en normas urbanísticas - resolución de urbanismo y plano urbanístico-, de edificación y estructurales vigentes que correspondían a la realidad. Este hecho se encuentra agravado por la falta de cesión de las zonas descritas en la Resolución No. 0139 de 1988 expedida por la Secretaría de Planeación, Municipal de Montería. 20 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería b. Este hecho conllevó a que la Curaduría Urbana, en desarrollo del principio de buena fe, tuviera por cierto estos documentos y otorgara un acto evidentemente viciado por tal situación. c. Se encuentra demostrado que los parqueaderos ubicados en la urbanización Los Bongos son cesiones destinados al espacio público.

Estas áreas se consideran afectas a este fin y por ende es deber Constitucional y Legal de los burgomaestres garantizar la protección y acceso al espacio público. d. Debe quedar claro que las prerrogativas estatales en relación con las zonas de cesión pueden ser confundidas con un deber de la administración de escriturar las zonas de cesión, pues esta obligación corresponde única y exclusivamente al titular de la licencia o al propietario del predio, es razón suficiente para que no se decrete la pérdida de fuerza ejecutoria. e. Las áreas que la Urbanizadora debía entregar como zonas de cesión gratuita y obligatoria, para los fines indicados, en la Ley 9 de 1989, las convertía en inmuebles de uso público y, por ende, ajenos a cualquier intervención de parte de los particulares, por tanto, no resulta suficiente esgrimir una escritura pública de compraventa debidamente registrada, para desvirtuar su carácter de espacio público. f. Licencia de construcción 087 de 1995, la sociedad INVERSIONES EL DORADO LTDA, por la cual se realizó la ampliación del centro comercial sobre el costado norte del lote denominado centro comercial, se realizó sobre la zona de parqueadero, destinada al espacio público como en efecto lo estableció el informe técnico realizado por la Secretaría de Planeación. g. Conforme al plano urbanístico se corrobora que la ampliación aprobada por la Curaduría Urbana No. 2 de Montería por medio del acto complejo conformado por la Resolución No. 23001-2-09-0423, de fecha 03 de junio de 2010, la Resolución No. 05 (sic) de 10 de agosto de 2010 y Resolución 006-10 de 30 de agosto de 2010 a favor de la empresa C./ INVERSIONES EL DORADO LTDA, se efectuó sobre un área de Espacio Público […]” (negrilla fuera de texto). 118.

Con fundamento en lo anterior, se concluye que la actuación administrativa del municipio de Montería, que culminó en la revocatoria de las licencias de construcción para la ampliación del centro comercial otorgadas a la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., se fundamentó en la protección del ordenamiento jurídico urbanístico. 119.

Es importante destacar que la revocatoria de las licencias se cimentó en la necesidad de corregir irregularidades detectadas en la expedición de las mismas. La Resolución 0154 de 2011, se sustentó en la identificación de un vicio consistente en la utilización de un plano urbanístico que no correspondía a la realidad del terreno, error en la base documental, lo que justificó el ente territorial en la necesidad de proceder con la revocatoria de los actos para restablecer el orden jurídico y proteger los intereses públicos comprometidos. 21 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 120.

En este sentido, la Sala procede a analizar si la decisión de revocar las licencias de construcción reflejó una correcta interpretación y aplicación de las normas que la rigen. 121. Al respecto, la Sala recuerda que de acuerdo con el artículo 43 del Decreto 1469 de 201028, la revocatoria de los actos administrativos proferidos en un trámite de licencia urbanística, le son aplicables las disposiciones establecidas en el CCA, tal y como se observa a continuación: “[…] Artículo 43.

De la revocatoria directa. Al acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo con las precisiones señaladas en el presente artículo: 1. Son competentes para adelantar la revocatoria directa de las licencias, el mismo curador que expidió el acto o quien haya sido designado como tal mediante acto administrativo de manera provisional o definitiva, o el alcalde municipal o distrital o su delegado. 2.

Podrán solicitar la revocatoria directa de las licencias los solicitantes de las mismas, los vecinos colindantes del predio objeto de la solicitud, así como los terceros y las autoridades administrativas competentes que se hayan hecho parte en el trámite. 3. Durante el trámite de revocatoria directa el expediente quedará a disposición de las partes para su consulta y expedición de copias y se deberá convocar al interesado, y a los terceros que puedan resultar afectados con la decisión, con el fin de que se hagan parte y hagan valer sus derechos.

Para el efecto, desde el inicio de la actuación, se pondrán en conocimiento, mediante oficio que será comunicado a las personas indicadas anteriormente, los motivos que fundamentan el trámite. Se concederá un término de diez (10) días hábiles para que se pronuncien sobre ellos y se solicite la práctica de pruebas. 4. Practicadas las pruebas decretadas y dentro del término previsto por el Código Contencioso Administrativo para resolver el trámite, se adoptará la decisión. 5.

El término para resolver las solicitudes de revocatoria directa es de tres (3) meses contados a partir del día siguiente de la fecha de presentación de la solicitud. Vencido este término sin que se hubiere resuelto la petición, se entenderá que la solicitud de revocatoria fue negada. 6. No procederá la revocatoria directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. […]” (negrilla fuera de texto). 122.

En igual sentido, el artículo 99 de la Ley 388 de 1997, señaló en su numeral 6º que el “[…] acto administrativo que otorga la respectiva licencia le son aplicables en su totalidad las disposiciones sobre revocatoria directa establecidas en el Código Contencioso Administrativo […]”. 28 “Por el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas; al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los curadores urbanos y se expiden otras disposiciones.” 22 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 123.

El artículo 6929 del CCA define la revocatoria de los actos administrativos como un instituto jurídico a través del cual, el funcionario que profirió un acto administrativo o su superior inmediato, de oficio o a solicitud de parte, deja sin efecto esa decisión cuando: (i) sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley;

(ii) no esté conforme con el interés público o social o atenten contra este; y (iii) se cause un agravio injustificado. 124. Por su parte, los artículos 7030, 7131 y 7232 ejusdem establecen que no es procedente la revocación de los actos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa. Asimismo, que este trámite puede cumplirse en cualquier momento, hasta antes de que en la jurisdicción contenciosa dicte auto admisorio de la demanda.

Y, la petición de revocación y la decisión que sobre ella recaiga, no revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contenciosas administrativas. 125. De otro lado, el artículo 74 reguló lo concerniente al procedimiento que la administración debe observar para revocar de oficio los actos de carácter particular y concreto, que para el efecto se remite al artículo 2833, según el cual, cuando se desprenda que un particular pueda resultar afectado en forma directa con esta revocatoria, debe salvaguardarse su derecho al debido proceso, para lo cual, se le debe comunicar la existencia de dicha actuación al igual que el objeto de la misma, y aplicar lo señalado en los artículos 1434, 3435, y 3536. 29 “[…] Artículo 69.

Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3.

Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona […]” 30 “[…] Artículo 70. Improcedencia. No podrá pedirse la revocación directa de los actos administrativos respecto de los cuales el peticionario haya ejercitado los recursos de la vía gubernativa […]”. 31 “[…] Artículo 71 Oportunidad. La revocación podrá cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme o aun cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre que en este último caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda […]”. 32 “[…] Artículo 72.

Efectos. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo […]”. 33 “[…] Artículo 28. Deber De Comunicar. Cuando de la actuación administrativa iniciada de oficio se desprenda que hay particulares que pueden resultar afectados en forma directa, a éstos se les comunicará la existencia de la actuación y el objeto de la misma.

En estas actuaciones se aplicará, en lo pertinente, lo dispuesto en los artículos 14, 34 y 35 […]”. 34 “[…] Artículo 14. Citación De Terceros. Cuando de la misma petición o de los registros que lleve la autoridad, resulte que hay terceros determinados que pueden estar directamente interesados en las resultas de la decisión, se les citará para que puedan hacerse parte y hacer valer sus derechos.

La citación se hará por correo a la dirección que se conozca si no hay otro medio más eficaz. En el acto de citación se dará a conocer claramente el nombre del peticionario y el objeto de la petición. Si la citación no fuere posible, o pudiere resultar demasiado costosa o demorada, se hará la publicación de que trata el artículo siguiente […]”. 35 “[…] Artículo 34.

Pruebas. Durante la actuación administrativa se podrán pedir y decretar pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni términos especiales, de oficio o a petición del interesado […]”. 36 “[…] Artículo 35. Adopción De Decisiones. Habiéndose dado oportunidad a los interesados para expresar sus opiniones, y con base en las pruebas e informes disponibles, se tomará la decisión que será motivada al menos en forma sumaria si afecta a particulares.

En la decisión se resolverán todas las cuestiones planteadas, tanto inicialmente como durante el trámite. Cuando el peticionario no fuere titular del interés necesario para obtener lo solicitado o pedido, las autoridades negarán la petición y notificarán esta decisión a quienes aparezcan como titulares del derecho invocado, para que puedan hacerse parte durante la vía gubernativa, si la hay.

Las notificaciones se harán conforme lo dispone el capítulo X de este título […]”. 23 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 126. Nótese que la administración cuenta con dos vías cuando se configuran las causales generales de revocabilidad señaladas en el artículo 69 del CCA: (i) demandar su propio acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividad- o (ii) revocarlo de manera directa. 127.

Respecto de la revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, el artículo 73 del CCA37 establece que requiere del consentimiento previo, expreso y escrito del titular. Sin embargo, también previó dos excepciones a esa regla, a saber: (i) cuando esos actos resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales del artículo 69 de ese mismo código y;

(ii) si es evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. 128. Sobre el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho, esta Sala38 ha considerado que, si bien la revocatoria directa es una forma de auto control de la administración que permite excluir del ordenamiento jurídico un acto administrativo cuando se presenta cualquiera de los supuestos del artículo 69 del CCA, también debe obtener dicho consentimiento del titular del derecho reconocido o de la persona respecto de la cual se creó o modificó una situación jurídica de carácter particular. 129.

Por su parte, la Corte Constitucional39 ha considerado que, si la administración revoca de manera directa un acto administrativo de contenido particular y concreto, el cual ha creado situaciones jurídicas y ha reconocido derechos de igual categoría, sin dicho consentimiento, desconocería el derecho del debido proceso. De ahí que, en esos casos procedería “[…] la acción contenciosa en donde, además de la nulidad del acto, se obtenga el restablecimiento del derecho conculcado […]40. 130.

De las excepciones al requerimiento del consentimiento expreso, previo y escrito del titular, se reitera que el artículo 73 del CCA también dispuso: (i) cuando el acto administrativo resulte de la aplicación del silencio administrativo positivo, siempre 37 “[…] Artículo 73. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.

Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales […]”. 38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 21 de enero de 2021.

Rad: 1001-03-24-000-2009-00525-00. Magistrado ponente: Doctor Hernando Sánchez Sánchez. 39 Sentencias T-548 de 1993 MP Alejandro Martínez Caballero, T-142 de 1995 MP Carlos Gaviria Díaz, T-144 de 1995 MP Hernando Herrera Vergara, T-189 de 1995 MP Hernando Herrera Vergara, T-292 de 1995 MP Fabio Morón Díaz, T-163 de 1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa, T-352 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-557 de 1996 MP Antonio Barrera Carbonell, T-622 de 1996 Antonio Barrera Carbonell, T-328 de 1997 MP Hernando Herrera Vergara, T-336 de 1997 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-386 de 1998 MP Carlos Gaviria Díaz, T-436 de 1998 MP Fabio Morón Díaz, T-441 de 1998 Antonio Barrera Carbonell, T-024 de 1999 MP Antonio Barrera Carbonell, T-533 de 1999 MP Carlos Gaviria Díaz, T-263 de 2000 MP José Gregorio Hernández Galindo, T-264 de 2001 MP Alfredo Beltrán Sierra, T-427 de 2003 MP Jaime Araujo Rentería, T-057 de 2005 MP Jaime Araujo Rentería, T-464 de 2006 MP Jaime Córdoba Triviño, T-460 de 2007 MP Marco Gerardo Monroy Cabra, T-526 de 2007 MP Álvaro Tafur Galvis, T-600 de 2007 MP Jaime Córdoba Triviño, T- 524 de 2008 MP Mauricio González Cuervo, T-338 de 2010 MP Juan Carlos Henao Pérez, T-949 de 2010 MP Nilson Pinilla Pinilla, T-477 de 2011 MP María Victoria Calle Correa, T-008 de 2012 MP Nilson Pinilla Pinilla, T- 234 de 2015 MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez. 40 Sentencia T-584 de 1992 MP Alejandro Martínez Caballero. 24 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería que se dan las causales del artículo 69 (ii) o, cuando es evidente que se haya obtenido por medios ilegales41. 131.

Específicamente, del acto administrativo ilegal al que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo42 destacó que se refiere al acto ilícito, es decir, cuando la voluntad de la administración este viciada por violencia, error o dolo y no, porque el acto es inconstitucional e ilegal, tal y como se observa a continuación: “[…] Lo cierto entonces es que tal como quedó redactada la norma del artículo 73, son dos las circunstancias bajo las cuales procede la revocatoria de un acto que tiene efectos particulares, sin que medie el consentimiento del afectado: Una, que tiene que ver con la aplicación del silencio administrativo y otra, relativa a que el acto hubiere ocurrido por medios ilegales.

Sobre este punto de la revocación de los actos administrativos, es relevante señalar que el acto administrativo a que se refiere la parte final del inciso segundo del artículo 73 del Código Contencioso administrativo, es al acto ilícito, en el cual la expresión de voluntad del Estado nace viciada bien por violencia, por error o por dolo, no al acto inconstitucional e ilegal de que trata el artículo 69 del C.C.A., que habiéndose formado sin vicios en la manifestación de voluntad de la administración, pugna contra la Constitución o la ley […]” (negrilla fuera de texto). 132.

Así pues, la jurisprudencia de esta Corporación43 y de la Corte Constitucional44 han consolidado un precedente uniforme en el sentido de establecer que: (i) la administración debe adelantar el procedimiento establecido por el artículo 74 del CCA; (ii) la ilegalidad debe ser evidente y; (iii) debe existir una relación de causalidad entre la conducta ilegal y la expedición del acto administrativo que se pretende revocar. 133.

De acuerdo con lo anterior, el Consejo de Estado45 ha diferenciado las causales generales de revocatoria de actos administrativos, previstas en el artículo 69 del CCA, del acto ilegal regulado en el inciso segundo del artículo 73 ibidem, en la medida que “[…] el solo hecho de que el acto administrativo sea contrario a la constitución o a la Ley no implica per se que haya sido obtenido por medios ilegales “[…]. 134.

Como se observa, dentro de la teoría del derecho administrativo, el acto ilícito se concibe respecto de situaciones en las cuales la manifestación de voluntad de la 41 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de junio de 2021. Rad: 25000-23-24-000-2011-00429-01. Magistrada Ponente: Doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 42 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 16 de julio de 2002. Rad: 23001-23-31-000- 1997- 8732-02. Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 43 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Sentencia 18 de junio de 2021. Rad: 25000-23-24-000-2011-00429-01. Magistrada Ponente: Doctora Nubia Margoth Peña Garzón. 44 CORTE CONSTITUCIONAL.

SALA PLENA. Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA. Sentencia SU050 de 2 de febrero de 2017. Acción de tutela instaurada por Leonor Castiblanco Arévalo contra la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado y la Universidad de Cundinamarca. 45 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de 21 de mayo de 2015.

Rad: 05001233100020060290401. Magistrada Ponente: Doctora. Martha Teresa Briceño de Valencia. 25 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería administración está viciada, lo que invalida el acto desde su origen. Este concepto es relevante para entender las circunstancias en las que un acto administrativo puede ser revocado de oficio, sin el consentimiento del afectado, según lo consagrado en el artículo 73 del CCA. 135.

En lo atinente al error como vicio de la decisión de la autoridad, se tiene que el mismo ocurre cuando la voluntad de la administración se forma sobre la base de una percepción incorrecta de la realidad, este error puede ser de hecho o de derecho. 136. El error de hecho se produce cuando la administración actúa bajo una concepción equivocada de los hechos que fundamentan el acto administrativo.

Al respecto, esta Sección46 ha considerado que “[…] el error de hecho consiste en una falsa representación de la realidad, que incide en la formación de la voluntad administrativa, ya que la decisión tomada por la administración se basa en hechos que no corresponden a la realidad. Este vicio es de tal magnitud que, cuando se demuestra, justifica plenamente la revocatoria del acto administrativo, pues el mismo ha sido adoptado con fundamento en una base fáctica equivocada […]” (negrilla fuera de texto). 137.

Por su parte, el error de derecho se presenta cuando la administración aplica incorrectamente una norma jurídica al caso concreto, por desconocimiento o mala interpretación. Sobe el tema, esta Corporación47 se ha referido al mismo, en el sentido de señalar que “[…] el error de derecho se presenta cuando la administración adopta una decisión sin observar o interpretar correctamente las disposiciones legales que rigen la materia.

Este error, si es determinante en la adopción del acto administrativo, puede dar lugar a su revocatoria, en tanto que la voluntad de la administración se forma sobre una base jurídica equivocada, lo que afecta la validez del acto […]” (negrilla fuera de texto). 138. La jurisprudencia48 ha sido clara en señalar que tanto el error de hecho como el de derecho pueden viciar la voluntad administrativa y, por ende, justificar la revocatoria del acto jurídico.

Sin embargo, se requiere que el error sea significativo y determinante en la formación del mismo, tal y como se concluye en la providencia en cita: “[…] La revocatoria de un acto administrativo por error debe estar fundamentada en la demostración clara de que el error fue relevante y tuvo un impacto directo en la decisión adoptada.

No cualquier error puede dar lugar a la revocatoria; debe tratarse de un error sustancial que afecte la esencia misma del acto […]” (negrilla fuera de texto). 46 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 20 de marzo de 2006. Rad.: 2001-0486-01. MP. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 47 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de 5 de diciembre de 2013. Rad.: 2011-00471-01. MP. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 48 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia de 15 de junio de 2009. Rad.: 2000-01507-01. MP. Dr. Enrique Gil Botero. 26 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 139.

Nótese, entonces, la importancia de que la voluntad administrativa se fundamente en una correcta apreciación de los hechos y las normas aplicables y, que, cuando se demuestra que la administración ha cometido un error de hecho o de derecho que ha sido determinante en la adopción del acto, este puede ser revocado por ella, garantizando así la corrección de la función administrativa y el respeto por el principio de legalidad. 140.

Cabe advertir que la jurisprudencia de esta Corporación49 y de la Corte Constitucional50 han consolidado un precedente uniforme en el sentido de establecer que: (i) la administración debe adelantar el procedimiento establecido por el artículo 74 del CCA; (ii) el error debe ser evidente; y, (iii) debe existir una relación de causalidad entre la conducta y la expedición del acto administrativo que se pretende revocar. 141.

En este contexto, para que proceda la revocatoria de un acto administrativo particular y concreto, sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular, es necesario acreditar que, fue proferido como consecuencia de un silencio positivo o, que se expidió por algún medio ilegal o fraudulento, siempre que acredite la eficacia de ese medio ilegal para la producción del acto que se va a revocar y que la causa en la que se sustente la ilegalidad sea anterior a la expedición del acto administrativo. 142.

En el sub lite, la Sala encuentra que la administración procedió a la revocatoria directa de las Resoluciones 23001-2-09-0423 de 3 de junio de 2010, 005-10 del 10 de agosto de 2010 y 006-10 del 30 de agosto de 2010, sin el consentimiento de la C.I. Inversiones El Dorado Ltda. por haber encontrado que las mismas se fundamentaron en un plano urbanístico que no correspondía a la realidad del terreno, lo cual generó que la Curaduría Urbana 2 del municipio de Montería, actuando bajo el principio de buena fe, otorgara dichas autorizaciones, además desconociendo la falta de cesión de las zonas destinadas al espacio público, conforme a lo estipulado en la Resolución 0139 de 1988. 143.

Puntualmente, estas fueron las razones, de la revocatoria:  Fundamento urbanístico incorrecto: Se ha demostrado que los solicitantes presentaron un plano urbanístico que no corresponde a la realidad como base para la solicitud de la licencia de construcción. Este plano no reflejaba la situación del terreno ni cumplía con las disposiciones urbanísticas vigentes, lo que causó que la revisión y aprobación del proyecto se basaran en información ilegal. 49 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 18 de junio de 2021. Rad.: 2011-00429-01. MP: Dra. Nubia Margoth Peña Garzón. 50 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-050 de 2 de febrero de 2017. MP: Dr. Luis Ernesto Vargas Silva. 27 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería  Vicio en el acto administrativo: Debido al principio de buena fe en el actuar de la Curaduría Urbana respecto de la veracidad de los documentos presentados, se expidió un acto administrativo viciado.

Esto implica que la licencia de construcción fue otorgada bajo supuestos falsos, lo que afecta su validez desde el principio.  Irregularidades en la ampliación del centro comercial: La licencia de construcción 087 de 1995, que permitió la ampliación del centro comercial, se otorgó en contra de las disposiciones establecidas en el plano urbanístico aprobado.  Incidencia del plano urbanístico en la decisión administrativa: La corroboración del plano urbanístico incorrecto por parte de la Curaduría Urbana llevó a la aprobación de una ampliación del centro comercial, lo que constituye una actuación contraria a la legalidad y al interés general.  Obligación de cesión de áreas: La urbanizadora tenía la obligación de ceder gratuitamente al municipio las áreas destinadas al uso público.

Esta obligación no se cumplió adecuadamente, lo que agrava la situación y refuerza la necesidad de proteger el interés general y el espacio público afectado. 144. Cabe resaltar que el a quo se limitó a señalar que “[…] el acto demandado cuando hace la revocatoria, dice fundamentarse en la segunda causal del artículo 66 del C.C.A. que consiste en que "se obtuvo por medios ilegales", sin embargo, revisadas las pruebas en el proceso, la Sala no encontró prueba alguna que demuestre cuales (sic) fueron los medios ilegales utilizados para que fuera obtenida la licencia de construcción de ampliación del centro comercial”, y que “[…] las áreas de cesión estaban plenamente determinadas en la resolución de urbanismo expedida por la autoridad competente y por tal motivo se encontraban afectas al espacio público, situación está que la Alcaldía de Montería no puede desconocer, no obstante el urbanizador no haya efectuado la entrega de la zona de cesión y haya transferido el lote a favor de la sociedad C./ Inversiones el Dorado Ltda. […]” (negrilla fuera de texto). 145.

Por lo tanto, para la Sala es necesario determinar si de los documentos aportados en el trámite de la actuación administrativa ente el Curador Urbano 2 del municipio de Montería se desprende un medio ilegal que justifique la revocatoria de las licencias de construcción sin el consentimiento expreso, previo y escrito de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., de acuerdo con lo establecido en el artículo 73 del CCA. 146.

La Sala pone de presente que la solicitud de licencia de ampliación fue presentada el día 3 de diciembre de 2009, en vigencia del Decreto 564 de 2006 y, de acuerdo a lo señalado en el artículo 135 del Decreto 1469 de 2010 (que lo derogó 28 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería en su totalidad), debía tramitarse, estudiarse y expedirse conforme a las disposiciones vigentes al momento de radicarse.

El artículo es del siguiente tenor: “[…] Régimen de transición para la expedición de licencias, reconocimiento de edificaciones y otras actuaciones. Las solicitudes de licencias, reconocimiento de edificaciones, otras actuaciones asociadas a la licencia y prórrogas que hubieren sido radicadas en legal y debida forma antes de la publicación del presente decreto, continuarán rigiéndose por las disposiciones vigentes al momento de su radicación […]" (negrilla fuera de texto). 147.

En este sentido, como quiera que el Decreto 1469 de 2010 empezó a regir el 3 de mayo, pues su publicación en el Diario Oficial 47.698 se hizo ese mismo día y la solicitud fue radicada antes de esta fecha, su trámite y expedición continuaba rigiéndose bajo el imperio del Decreto 564 de 2006, en cuyo artículo 18 establece los documentos que se deben acompañar a la solicitud de licencia urbanística, a saber:  Certificado de libertad y tradición: Documento que acredita la propiedad del inmueble, con una fecha de expedición no mayor a un mes antes de la solicitud.  Formulario único nacional: Este debe estar debidamente diligenciado y corresponde al modelo adoptado mediante la Resolución 0984 de 2005 (o la norma que la sustituya).  Documento de identidad o certificado de existencia y representación legal: Para personas jurídicas, el certificado no debe tener una antigüedad mayor a un mes.  Poder otorgado: En caso de actuar mediante apoderado, es obligatorio presentar un poder debidamente otorgado.  Impuesto predial: Se debe acreditar el pago del impuesto predial o la existencia de un acuerdo de pago, con una constancia de cumplimiento.  Plano de localización e identificación del predio: Es necesario aportar un plano que identifique la ubicación exacta del predio o predios objeto de la solicitud.  Relación de predios colindantes: Se debe incluir una lista con las direcciones de los predios colindantes al proyecto.  Manifestación de programas de vivienda de interés social: Si el proyecto se destina a programas de vivienda de interés social, se debe manifestar bajo juramento. 148.

Este marco normativo tiene como finalidad garantizar la transparencia y la legalidad en los procesos de expedición de licencias urbanísticas, asegurando que la documentación presentada sea precisa y acorde con la normativa vigente. La falta de alguno de estos documentos, o su presentación con errores, podría afectar la validez del proceso administrativo. 29 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 149.

Ahora, los documentos aportados para el otorgamiento de la licencia de ampliación del centro comercial por parte de la demandante fueron los siguientes51:  Formulario único nacional para la solicitud de licencias con poder.  Certificado de existencia y representación legal de C.I. Inversiones El Dorado Ltda. (30 de noviembre de 2009).  Fotocopia de escritura pública de compraventa 136 (7 de febrero de 1990), a través de la cual se realizó la compra del predio.  Fotocopia de escritura pública 1007 (20 de junio de 1990), mediante la cual se aclara la escritura anterior, relacionada con la compra del predio.  Certificado de tradición de la matrícula inmobiliaria 140-402134 (3 de noviembre de 2009), documento que muestra la historia del predio.  Certificado de paz y salvo del impuesto predial (vigencia de 2009).  Carta catastral urbana de la manzana 0322: Documento que identifica las características del predio.  Memoria de cálculos estructurales y planos de diseños estructurales firmados por el ingeniero Jorge Luis Gallego Silva, quien se hace responsable de su cumplimiento con las normas.  Proyecto arquitectónico firmado por la arquitecta Carolina Bechara Ghisays.  Copia de la licencia de construcción 077-VIII-94 (10 de agosto de 1994): licencia otorgada por la Secretaría de Planeación Municipal.  Copia de la licencia de construcción 051-VI-95 (23 de junio de 1995).  Copia de la licencia de construcción 087-XII-95.  Oficio SPM 0533 (27 de junio de 2009), expedido por la Secretaría de Planeación Municipal, el cual detalla los requerimientos para la ampliación del Bancolombia. 150.

A continuación, la Sala presenta un análisis jurídico en relación con los documentos aportados por la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., frente a los requisitos establecidos en el artículo 18 del Decreto 564 de 2006, el cual regula los documentos que deben acompañar toda solicitud de licencia urbanística. 151. El artículo 18 exige la presentación de un certificado de libertad y tradición cuya fecha de expedición no sea superior a un mes antes de la fecha de la solicitud.

En este caso, se aportó el certificado de tradición del inmueble identificado bajo la matrícula 140-402134, expedido el 3 de noviembre de 2009. Este documento fue presentado en cumplimiento del requisito previamente establecido. 152. En cuanto al formulario único nacional para la solicitud de licencias, se tiene que el mismo fue presentado de acuerdo con lo exigido en el artículo 18. 153.

En relación con el documento de identidad o certificado de existencia y representación legal, se aportó un certificado de existencia y representación legal 51 Folios 5 anexo 2 y 150 anexo 3. 30 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., expedido el 30 de noviembre de 2009, lo cual cumple con el requisito de antigüedad máxima de un mes. 154.

En lo atinente al pago del impuesto predial de los últimos cinco años, se aportó un certificado de paz y salvo del impuesto predial con vigencia hasta el año 2009, cumpliendo con el requisito de acreditar el pago de dicho impuesto. 155. En lo referente al plano de localización e identificación del predio, se aportó la carta catastral urbana de la manzana 0322 del sector No. 01, que contiene información sobre la identificación y localización del predio, cumpliendo con el requisito. 156.

También se presentó la relación de predios colindantes como parte de la solicitud de licencia, cumpliendo con lo exigido por la norma en estudio. 157. Finalmente, en cuanto a la manifestación bajo juramento de programas de vivienda de interés social, este requisito no aplicaba, dado que el proyecto no tenía por objeto el desarrollo de programas de vivienda de esa naturaleza. 158.

Del análisis anterior, la Sala concluye que los documentos aportados por la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. para la solicitud de la licencia de ampliación se ajustaron a lo exigido en el Decreto 564 de 2006, cumpliendo con los requisitos legales en su totalidad. 159. Ahora, si bien es cierto que el alcalde efectivamente era competente para pronunciarse sobre la revocatoria de las licencias de construcción, de acuerdo con lo consagrado en el artículo 43 del Decreto 1469 de 2010, que establece que son competentes para adelantar la revocatoria directa de dichas licencias tanto el curador que expidió el acto como el alcalde municipal o distrital, o su delegado, también lo es que el municipio de Montería en el acto acusado señaló que se encuentra demostrado que los solicitantes utilizaron como fundamento urbanístico de la licencia de construcción un plano que no corresponde a la realidad. 160.

Este hecho, según el ente territorial, generó la revisión y cumplimiento del proyecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto 564 de 2006 concluyendo que comparados los planos urbanísticos los mismos no correspondían a la realidad, lo que condujo a que la Curaduría Urbana 2 del municipio de Montería, en desarrollo del principio de buena fe, tuviera por cierto estos documentos y otorgara un acto evidentemente viciado por tal situación. 161.

Al respecto, es fundamental analizar los planos que tuvo en cuenta la autoridad administrativa en el acto acusado: 31 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería - El presentado por la representante legal de la Urbanización Los Bongos con el recurso de reposición interpuesto en contra de la licencia de construcción de ampliación52: 52 Folio 909 anexo 2. 32 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería - El aprobado por la Secretaría de Planeación por el ente territorial53: 162.

De la revisión de las anteriores imágenes, la Sala encuentra diferencias entre los sellos y aprobaciones en los planos presentados por la representante legal de la Urbanización Los Bongos y el aprobado por la Secretaría de Planeación. 163. Las diferencias entre los planos radican principalmente en los sellos de aprobación. El plano presentado por la representante legal de la Urbanización Los Bongos muestra un sello de aval emitido por el servicio de salud de Córdoba.

En contraste, el plano aprobado por la Secretaría de Planeación del municipio de Montería cuenta con un sello emitido por esta entidad, lo que confirma que fue revisado y aprobado conforme a las normativas urbanísticas vigentes. 164. Otra diferencia radica en la fecha de los planos. El plano presentado por la referida representante legal tiene una fecha de "VII-20-85", lo que indica que fue 53 Folio 910 anexo 2. 33 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería elaborado antes de la expedición de la Resolución 0139 de 1988, que autorizó la construcción de la urbanización Los Bongos.

Además, los detalles técnicos del plano, como la escala y la precisión en la planificación de las vías, no son claras, lo que contrasta con el plano aprobado por la autoridad urbanística, que presenta la información técnica completa. 165. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala no puede pasar por alto que el plano analizado por el ente territorial no fue el aportado por la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. en la actuación administrativa de licenciamiento de ampliación del centro comercial sino por la representante legal de la Urbanización Los Bongos cuando interpuso recurso de reposición en contra de la licencia de ampliación del centro comercial, tal y como lo afirma la parte demandante en su escrito de demanda, hecho que no fue desconocido por el ente territorial. 166.

En efecto, como se precisó con antelación, el documento aportado para la identificación del predio con la solicitud de licencia fue la carta catastral urbana de la manzana 0322 del sector 01 y no el plano que trajo a colación el ente territorial. 167. Este hecho adquiere relevancia, ya que el plano aportado por la representante de la urbanización no refleja las condiciones urbanísticas ni los requisitos técnicos con base en los cuales se expidió la licencia de construcción. En efecto, el plano desactualizado y avalado por el Servicio de Salud de Córdoba, no tenía la aprobación ni los sellos de la autoridad competente en urbanismo, lo que lo hace inadecuado para fundamentar la revocatoria de las licencias previamente otorgadas. 168.

Es preciso recordar que en el trámite ante la Curaduría Urbana, la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. presentó una carta catastral urbana y un conjunto de documentos que cumplían con los requisitos exigidos por el Decreto 564 de 2006. Estos documentos, incluyendo planos urbanísticos correctamente elaborados y aprobados por las autoridades competentes, los cuales fueron revisados y valorados de conformidad con las normativas vigentes al momento de la solicitud. 169.

Por lo anterior, el mencionado plano no representa los fundamentos técnicos ni los documentos que fueron aprobados inicialmente. El error en la comparación de estos planos durante el proceso de revocatoria desvirtúa la legitimidad de la actuación de la administración, dado que la Curaduría Urbana 2 del municipio de Montería actuó con base en los documentos urbanísticos correctos aportados por la sociedad demandante al otorgar la licencia de construcción. 170.

Además, el plano presenta varias inconsistencias, como la fecha "VII-20-85", que indicaba que dicho plano fue elaborado antes de la expedición de la Resolución 0139 de 1988, la cual autorizaba la construcción de la urbanización Los Bongos. Este plano desactualizado y sin los detalles técnicos precisos sobre la planificación y uso del suelo no cumplía con los requisitos de las normativas urbanísticas. 34 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 171.

Debe anotarse que, si bien el Decreto 564 de 2006 establece como requisito la presentación del plano de localización e identificación del predio, también es cierto que la carta catastral urbana presentada por la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. cumple con dicha finalidad. La carta catastral es un documento oficial que contiene la información técnica necesaria para identificar y localizar un predio dentro del territorio urbano, proporcionando detalles como la ubicación exacta, la delimitación del terreno y las colindancias con otras propiedades, todos elementos fundamentales para el proceso de autorización de licencias urbanísticas. 172.

La carta catastral urbana presentada por la sociedad no solo cumple con el requisito formal de identificar el predio objeto de la solicitud de licencia, sino que también ofrece una representación válida y suficiente para que las autoridades competentes puedan evaluar la viabilidad del proyecto en términos de su conformidad con los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas aplicables. 173.

Es importante tener en cuenta que el objeto del Decreto 564 de 2006 es garantizar que los proyectos urbanísticos cumplan con los requisitos técnicos y normativos necesarios para su aprobación, y la carta catastral presentada por la sociedad satisface estos requerimientos, dado que permite identificar el predio en cuestión y su contexto urbanístico. 174.

Nótese, entonces, que el plano que fue considerado en la actuación de revocatoria no es representativo de la situación real que sustentó la concesión de las licencias. La administración territorial no puede fundamentar una decisión de revocatoria en documentos que no fueron los mismos que dieron origen a la expedición de las licencias originales.

De hecho, la administración debe basar su análisis en los planos y documentos que fueron debidamente aprobados por las autoridades urbanísticas competentes en el momento de la expedición de las licencias. 175. La Sala advierte, incluso, que al resolver el recurso de reposición la Curaduría Urbana tampoco basó su decisión en el mismo, dado que consideró que “[…] del estudio urbanístico, arquitectónico y jurídico que se hizo de los planos, títulos y documentos exigidos como soporte del proyecto no existe esa posibilidad, puesto que la zona parqueo que se pretende ampliar está inmersa dentro del área de 9.450 Mt2 a adquirió la peticionaria y destino para uso del centro comercial que levantó licencia expedida por el Municipio de Montería a través de la Secretaría de Planeación Municipal de Montería. Insistimos en que la Licencia 051-IV-95 produjo efectos jurídicos, que justifican, entre otros documentos, el pronunciamiento de esta.

Curaduría porque coincide con los instrumentos de compraventa y de registro que acreditan la titularidad de peticionaria […]”. 176. En este caso, contrario a lo afirmado por el ente territorial, la Curaduría Urbana 2 del municipio de Montería actuó bajo el principio de buena fe, evaluando 35 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería correctamente la documentación presentada en el momento de la solicitud de la licencia de construcción. 177.

Llama la atención de la Sala, que con ocasión a la oposición de los habitantes de la urbanización al trámite de licencia urbanística de ampliación del centro comercial, la Curaduría Urbana le solicitó el 18 de diciembre de 200954 a la Secretaría de Planeación del municipio de Montería, “[…] verificar si el área en el cual se desea ampliar el local utilizado por el Banco de Colombia, aparece reservada como zona común de la Urbanización Los Bongos, aun cuando fue vendida como un área privada de lote y porqué (sic) en el oficio S.P.M 0533 del 27 de marzo de 2009, no restringió el uso de esta zona […]” (negrilla fuera de texto). 178.

Lo anterior en tanto antes de la presentación formal de la licencia de ampliación, la propia administración municipal señaló en el oficio S.P.M 0533 del 27 de marzo de 200955 las condiciones que permitirían la ampliación sin precisar una limitación de la zona, tal y como se observa a continuación: “[…] OFICIO S.P. M 0533 de 2009 Montería, Marzo 27 de 2009 Doctor JOSÉ PATRICIO PETRO RODRIGUEZ Curador Segundo Urbano de Montería Montería Asunto: Respuesta oficios varios.

(Ampliación Bancolombia Carrera 6 N° 62-81 - Autorización de subdivisión Calle 39 N° 19-28 B/ San José) Respetado Doctor Petro: Con referencia a la ampliación del Bancolombia con sede en la Carrera 6 N° 62-81 del Barrio Los Bongos, a continuación se relacionan los requerimientos de norma para que la ampliación de la institución encaje sin conflictos urbanos en el sitio: - El aislamiento por la Calle 62 B no deberá estar por debajo de los 8 metros con relación al bordillo de la vía. - El aislamiento lateral por el costado de la Urbanización Los Bongos se recomienda que sea continuo con relación a la pared existente, de tal manera que no existan problemas con el acceso a la urbanización Los Bongos. - El aislamiento frontal por la Carrera 6 deberá ser la continuidad del ajuste conforme a la normativa urbanística aplicable. […] Cordial saludo […] Secretaría de Planeación Municipal […]” (negrilla fuera de texto). 179.

Mediante oficio S.P.M 0047 de 21 de enero de 2010, se contestó la petición de información, en la cual se concluyó que “[…] podemos apreciar que el registro 54 Folios 71 y 72 anexo 2. 55 Folio 65 anexo 2. 36 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería ocular y la revisión de los planos que fueron aprobados por la Secretaria de Planeación Municipal muestran que en términos espaciales y urbanísticos el local en donde hoy funciona el Bancolombia puede ampliarse arquitectónicamente hacia la parte lateral sobre un área libre que hace parte del lote privado del proyecto del Centro Comercial […]” (negrilla fuera de texto). 180.

Así pues, queda demostrado que el municipio de Montería, a través de su Secretaría de Planeación, validó la ampliación del local de Bancolombia en el barrio Los Bongos sin establecer ninguna restricción específica respecto al uso del área en cuestión. El oficio S.P.M 0533 antes citado detalló las condiciones normativas para llevar a cabo la ampliación, asegurando que esta se ajustara a los requerimientos urbanísticos vigentes y, posteriormente, ante la oposición de los habitantes de la urbanización y la consulta elevada por la Curaduría Urbana, la propia Secretaría de Planeación reiteró en el oficio antes mencionado que la ampliación era viable. 181.

Es claro que la validación inicial de la administración municipal generó una expectativa legítima para los promotores de la obra, quienes contaban con el aval técnico y normativo para llevar a cabo la ampliación. 182. La Sala recuerda que las actuaciones administrativas deben fundamentarse en el principio de la buena fe, particularmente en el respeto al acto propio, en virtud del cual las actuaciones de la administración no pueden ejercerse de manera contradictoria respecto de una anterior conducta, como ocurre en el presente caso. 183.

La Corte Constitucional ha señalado que la teoría del respeto del acto propio, se fundamenta en la confianza despertada en otro sujeto de buena fe, en razón de una primera conducta realizada. Esta buena fe quedaría vulnerada, si fuese admisible aceptar y dar curso a una pretensión posterior y contradictoria56. 184. El ordenamiento jurídico no puede tolerar este tipo de actuaciones, porque el ejercicio contradictorio del derecho se traduce en una extralimitación del propio derecho. 185.

Finalmente, en cuanto al documento aportado en segunda instancia relacionado con una licencia de construcción en la modalidad de demolición parcial y cerramiento para edificación comercial, la Sala considera que el valor probatorio de esta licencia es limitado en cuanto a la verificación del cumplimiento de las normas aplicables en el caso objeto de estudio, dado que es posterior a los actos que acá se analizan. 186.

Así pues, para la Sala el análisis de los medios de pruebas resultan ser un pilar fundamental en la toma de decisiones judiciales, ya que permite a los jueces valorar la legalidad de los actos administrativos cuestionados. En este caso, el anterior análisis resulta relevante para determinar si la licencia fue obtenida mediante un 56 Corte Constitucional.

Sentencia T-295/99. Magistrado Ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 37 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería medio ilegal, lo que habría permitido justificar la revocatoria de la misma sin el consentimiento del titular, conforme al artículo 73 del CCA. 187.

En el ámbito del derecho urbanístico, la revocatoria de licencias de construcción es un aspecto que involucra la protección del espacio público y el respeto a los derechos de los particulares. Como se precisó líneas atrás, la posibilidad de revocar un acto administrativo sin el consentimiento del titular, es posible cuando se demuestra que dicho acto fue obtenido mediante medios ilegales. 188.

La Sala reitera que el CCA, en su artículo 73, consagró que para revocar un acto administrativo de carácter particular y concreto, se requiere, en principio, del consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho afectado. Sin embargo, se prevén excepciones a esta regla cuando el acto ha sido obtenido por medios ilegales, es decir, a través de información falsa o errónea, documentos engañosos o cualquier otra forma de fraude que haya viciado la voluntad de la administración en el momento de emitir el acto. 189.

De la revisión de los documentos y pruebas aportadas por las partes, la Sala observa que, aunque el municipio de Montería argumentó la existencia de irregularidades en el plano urbanístico utilizado para la obtención de las licencias, no se acreditó con suficiencia que este error haya sido deliberado o constituyera un medio ilegal tal como lo exige el artículo 73 antes citado, toda vez que la existencia de un plano desactualizado o incorrecto no prueba por sí sola que hubo fraude o dolo por parte de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda. 190.

Como se precisó para que se considere que un acto administrativo fue obtenido por medios ilegales, es necesario demostrar que se presentó información que hubiera inducido a error a la administración al momento de expedir la licencia, lo cual se descartó en tanto el plano valorado por el ente territorial no fue el aportado en la solicitud de licencia de construcción de ampliación del centro comercial, toda vez que en dicha oportunidad se presentó la carta catastral. 191.

La autoridad administrativa argumentó que el plano urbanístico utilizado para la expedición de la licencia de construcción fue aportado por la solicitante, calificándolo como un medio ilícito. Sin embargo, como se precisó dicho plano no fue efectivamente entregado por la solicitante, lo que también constituye una falsa motivación. La falsa motivación se presenta cuando la administración toma decisiones basadas en hechos incorrectos o pruebas no verificadas, viciando el acto administrativo. 192.

Por lo tanto, al ser la representante legal de la urbanización la que presentó el plano que tuvo en cuenta el ente territorial y no la solicitante de la licencia, no podría considerarse como un medio ilícito de su parte. 193. La jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado ha sido clara al establecer que la revocatoria de un acto administrativo sin el consentimiento 38 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería del titular solo es procedente cuando se pruebe fehacientemente que dicho acto fue producto de un medio ilegal, y no únicamente por ser contrario a la ley o la Constitución. En este sentido, los actos que son obtenidos mediante error involuntario o desconocimiento técnico no constituyen per se medios ilegales para efectos de la revocatoria directa. 194.

En consecuencia, la Sala considera que, en el caso objeto de estudio, no se demostró la concurrencia de un medio ilegal para revocar la licencia sin el consentimiento expreso, previo y escrito de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., tal y como lo concluyó el a quo, por lo que el acto administrativo que dispuso la revocatoria directa de las licencias carece de un sustento legal suficiente en este aspecto, lo cual afecta su validez. 195.

De otra parte y en cuanto a las áreas de cesión, la Sala destaca que, como se precisó en los hechos de la demanda, la urbanización Los Bongos fue aprobada en el año 1988 mediante la Resolución 0139 de 1988, expedida por la Secretaría de Planeación de Montería. Decisión administrativa que constituyó la autorización previa para ejecutar en un predio localizado en suelo urbano, la creación de espacios públicos y privados, y la construcción de las obras de infraestructura de servicios públicos y de vías que permitieran la adecuación y dotación de estos terrenos para la futura construcción de edificaciones con destino a usos urbanos. 196.

El lote de mayor extensión se encontraba identificado bajo la matrícula inmobiliaria 140-40213 y contaba con un área bruta de 41.383 M². En cuanto a las áreas de cesión, la Resolución 0139 de 1988 señaló que estas representaban el 49.44%. 197. Nótese que la resolución señala de manera expresa que “[…] la urbanización en mención cuenta con una extensión de 4 hectáreas más 1.383 M² de los cuales está haciendo cesión al municipio de Montería de 20.459 M², que corresponde al 49.44% […]”. 198.

En lo que respecta a las áreas de cesión, el Decreto 042 de 198157 estableció en su artículo 350 el procedimiento que debía seguirse para formalizar la entrega de dichas áreas: “[…] Artículo 350. Cesión de Zonas. Para formalizar la escritura pública de cesión de las obras de urbanización y de las áreas o zonas de terrenos definitivos, destinados al uso público, el interesado deberá presentar ante la Personería Municipal, junto con un proyecto de minuta de dicha escritura, copia del acta de recibo de las obras, 3 copias definitivas, los títulos, certificado de libertad y tradición, y los certificados de paz y salvo reglamentarios […]” (negrilla fuera de texto). 57 “[…] Por la cual se expide y se reglamenta el Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad de Montería 1981 – 2000 […]”. 39 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 199.

Posteriormente, con la expedición del Acuerdo 26 de 199358, se consagró igual procedimiento en su artículo 183. 200. Lo anterior permite concluir, sin lugar a dudas, que el urbanizador era responsable de ceder al ente territorial las áreas de cesión previstas en la Resolución de urbanismo 0139 de 1988. 201. Bien lo consideró el a quo cuando señaló que el urbanizador del predio Los Bongos, ni los actuales propietarios han efectuado las zonas de cesión gratuitas de las áreas afectadas a favor del municipio de Montería, desconociendo el Decreto 42 de 1981 y la Resolución 139 de 1988. 202.

Las cesiones gratuitas constituyen una contraprestación de los propietarios de inmuebles por la plusvalía que genera las diferentes actuaciones urbanísticas de los municipios. Se trata de bienes que se incorporan al patrimonio municipal, con ocasión de la actividad urbanística y que indudablemente contribuyen a la integración del espacio público.

Están destinadas a regular, con fundamento en el artículo 82 de la Constitución Política, la integración del espacio público y de los bienes colectivos de uso común59 y se caracterizan por ser inalienables, imprescriptibles e inembargables. 203. No obstante lo anterior, no es acertado el criterio del a quo al considerar que era procedente la revocatoria de los actos administrativos de la licencia de construcción al no haberse realizado la cesión en comento, en tanto que su cesión y recuperación debe realizarse a través de un procedimiento administrativo diferente. 204.

Ciertamente, para la Sala no era procedente que el acto de revocatoria de la licencia de construcción decidiera sobre las áreas de cesión que no se han realizado, teniendo en cuenta la naturaleza jurídica y los procedimientos que rigen tanto la cesión de áreas públicas como la expedición de licencias de construcción. 205. Las áreas de cesión están sujetas a un proceso específico regulado por normas como el Decreto 042 de 1981 y el Acuerdo 26 de 1993, que establecen la obligación del urbanizador de formalizar la cesión mediante escritura pública y la entrega de documentos como el acta de recibo de las obras y certificados de paz y salvo.

Este proceso está diseñado para garantizar que las zonas destinadas a uso público sean entregadas al municipio de manera adecuada. 206. En contraste, la licencia de construcción es un acto administrativo que autoriza la edificación en un predio privado, siempre y cuando el proyecto cumpla con las normas urbanísticas vigentes. Este procedimiento es autónomo y no tiene vinculación directa con el proceso de cesión de áreas públicas. 58 Mediante el cual se adoptó el Plan de Desarrollo del Municipio de Montería para la vigencia 1993-1998. 59 Ibidem. 40 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería 207.

En el sub examine, las áreas de cesión fueron objeto de decisión administrativa en la Resolución 0139 de 1988, la cual aprobó el proyecto urbanístico. Esta resolución definió que el 49.44% del área total del lote debía ser cedido al municipio para espacios públicos. 208. En la medida que estas áreas ya habían sido objeto de decisión en un acto administrativo previo, la licencia de construcción no tenía la potestad de modificar o disponer sobre ellas.

La cesión de las áreas es un hecho administrativo consolidado que no puede ser alterado ni modificado por una licencia de construcción o su eventual revocatoria. 209. El hecho de que las áreas de cesión no hayan sido formalmente entregadas mediante escritura pública o que existan dudas sobre qué áreas recae no afecta la validez de la licencia de construcción ni justifica su revocación. 210.

Aunado a lo anterior, la Sala destaca que no se probó de manera concluyente que se hubiera ocupado espacio público de forma indebida, lo que es un requisito para justificar la revocatoria de las licencias, en tanto se dispuso el porcentaje de cesión pero no se tiene demostrado sobre cuáles zonas recaen las mismas. En ausencia de pruebas claras y definitivas sobre dichas áreas y su ocupación, la decisión del Tribunal carece de fundamento suficiente para revocar los actos administrativos que otorgaron las licencias de construcción. 211.

Si bien es cierto que la administración debe velar por la protección del espacio público, el proceso adecuado para ello no es la revocatoria de licencias ya otorgadas, sino la implementación de mecanismos de recuperación de espacio público cuando se constate la ocupación indebida. 212. La Sala reitera que la revocatoria de actos administrativos, como la licencia de construcción, procede únicamente cuando existen vicios de legalidad en la expedición de dicho acto.

En este caso, la posible falta de formalización de la cesión de áreas públicas es un asunto independiente que no constituye una causal válida para revocar la licencia de construcción, ya que la autorización para construir se emite sobre la base de que el proyecto cumple con los requisitos urbanísticos del predio privado, no de las áreas públicas. 213.

Por lo tanto, la Sala no comparte el criterio del Tribunal al considerar que era procedente la revocatoria de la licencia de construcción de ampliación en este caso, pues las áreas de cesión ya habían sido reguladas por un acto administrativo anterior y no podían ser objeto de pronunciamiento en esta clase de procedimientos, razón por la cual se revocará la decisión de instancia en cuanto negó la declaratoria de nulidad en este aspecto, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 214.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de perjuicios, la parte demandante aportó un dictamen pericial, en el cual relaciona los presuntos daños ocasionados por la expedición de la Resolución 0154 de 2011, frente a las situaciones que se presentan 41 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería con el Banco de Colombia, arrendatario del área de ampliación del centro comercial, y en el que señala que se deben considerar dos hipótesis para calcularlos, a saber: “[…] HIPÓTESIS I: En esta hipótesis se considera que el Banco de Colombia continúa ocupando el inmueble que ha venido ocupando desde el año 1996.

EL BANCO CONTINÚA OCUPANDO EL INMUEBLE Proyección de ingresos por aumento de construcción en el Banco de Colombia La sociedad C. I. Inversiones El Dorado Ltda. dejaría de percibir, en esta hipótesis, con la revocatoria de la licencia y proyectado hasta 20 años, la suma de $2.755.069.905, suma proyectada con una inflación del 3% anual.

Área de arrendamiento Valor metro cuadrado Monto mensual Monto anual Monto proyectado a 20 años 366.68 metros cuadrados $38.000 $13.933.840 $167.206.080 $4.492.889.986 210 metros cuadrados $38.000 $7.980.000 $95.760.000 156.68 metros cuadrados (arrendamiento actual) $34.383 $64.644.686 $1.737.026.910 Diferencia proyectada: Concepto Monto mensual Monto proyectado a 20 años Diferencia por metro cuadrado $5.387.057 $1.737.026.910 Diferencia total dejada de ganar $3.617 $102.531.876 Diferencia total dejada de ganar $2.755.069.905 HIPÓTESIS II: En esta hipótesis, se considera que el Banco de Colombia podría dar por terminado el contrato de arrendamiento que tiene contraído con C. I. Inversiones El Dorado Ltda., ya que el banco ha manifestado que se encuentra corto de espacio en el local que actualmente ocupa, necesitando un mayor espacio, lo cual fue la causa de la tramitación de la licencia. EL BANCO NO CONTINÚA OCUPANDO EL INMUEBLE 42 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería Área de arrendamiento Valor metro cuadrado Monto mensual Monto anual Monto proyectado a 20 años 156.68 metros cuadrados $34.383 $5.387.057 $64.644.686 $1.737.026.910 210 metros cuadrados $38.000 $7.980.000 $95.760.000 $2.573.107.061 366.68 metros cuadrados $38.000 $13.933.840 $167.206.080 $4.492.889.986 215.

Como se observa, según el peritazgo existen dos posibles hipótesis al momento de calcular las pérdidas que habría reportado la sociedad demandante, la primera consistente en que si el banco continúa ocupando el inmueble la suma dejada de percibir sería de $2.755.069.905 proyectada hasta 20 años con inflación del 3% anual y, la segunda, consistente en que el banco no continúa ocupando el inmueble señaló que la suma dejada de percibir sería de $4.492.889.986 proyectada hasta 20 años. 216.

Sobre el particular, la Sala comparte lo considerado por el a quo, en tanto que para proceder a la indemnización o reparación de un daño, es requisito sine qua non que el daño y los elementos que lo configuran se encuentren plenamente acreditados, es decir, se requiere que el daño sea personal, cierto y existente; de manera que no se concibe la reparación de un daño hipotético, inexistente o carente de toda demostración. 217.

La improcedencia de indemnizar un daño eventual, futuro e incierto se basa en la necesidad de que el perjuicio sea cierto, real y plenamente demostrado. En derecho, para que un daño sea indemnizable, es indispensable que exista con certeza en el momento en que se solicita la reparación. No basta con presentar proyecciones o hipótesis sobre lo que podría ocurrir en el futuro, ya que ello conlleva un grado de incertidumbre que impide su reconocimiento legal. 218.

Aunado a ello, conforme con el principio general del derecho probatorio el daño requiere que la parte que solicita la reparación demuestre de manera inequívoca tanto la existencia como la cuantía del perjuicio. En este caso, las cifras presentadas por la demandante no son más que una estimación basada en la suposición de que el banco continuará o dejará de ocupar el inmueble, lo cual es un hecho condicional y no probado.

Al no poder acreditarse el daño como real y efectivo, no hay fundamento jurídico para otorgar la indemnización solicitada, tal y como lo propone la parte demandante, razón por la cual se confirmará la decisión de instancia en cuanto a este aspecto, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. VI.2.3. Conclusión 219.

Por lo expuesto, la Sala considera que no se debió declarar la nulidad parcial de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, por cuanto la decisión de la primera 43 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería instancia no tuvo en cuenta que las pruebas no evidenciaban de manera concluyente la utilización de medios ilegales para la obtención de las licencias de construcción por parte de la sociedad C.I. Inversiones El Dorado Ltda., toda vez que no se demostró el dolo, error o fraude en la actuación administrativa por la parte demandante que justificara la revocatoria directa del acto sin el consentimiento del titular. 220.

Aunado a ello, si bien es cierto que la falta de cesión efectiva de las áreas destinadas a uso público es un hecho que requiere de una actuación administrativa, el procedimiento adecuado para la incorporación y recuperación de dichas áreas no puede ser la revocatoria de las licencias de construcción, tal como lo dispone la normativa vigente. 221.

En vista de la inexistencia de medios ilegales en la obtención de las licencias y ante la falta de pruebas concluyentes que justifiquen la revocatoria, la Sala accederá a la pretensión de nulidad del acto administrativo solicitado por la parte demandante, tal y como se solicitó en el recurso de alzada y negará el reconocimiento de perjuicios al no encontrarse probada su existencia. 222.

En suma, la Sala revocará el ordinal primero de la sentencia de instancia en cuanto a la nulidad parcial de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011 y, en su lugar, accederá a la pretensión de nulidad total de la misma y confirmará en lo demás la providencia apelada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta decisión, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva. 223.

Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: REVOCAR el ordinal primero de la sentencia de 10 de junio de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y, en su lugar, DECLARAR la nulidad de la Resolución 0154 de 9 de mayo de 2011, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 44 Radicación núm.: 23001-23-31-000-2011-00579-01 Demandante: C.I. Inversiones El Dorado Ltda. Demandado: Municipio de Montería TERCERO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.