Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN (E) Bogotá D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: ÁLVARO GERARDO ZARAMA CANAL Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento y restablecimiento del derecho en el que se rechazó la demanda porque el acto administrativo no era pasible de control judicial. Falta del requisito general de relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor Álvaro Gerardo Zarama Canal, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto.

I.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante afirmó que la Caja Nacional de Prevision Social -CAJANAL, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP-, le reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación, omitiendo la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios y la indexación de la primera mesada.

Sostuvo que, luego de que la entidad negara la reliquidación de su pensión, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de los actos administrativos mediante los cuales se adoptó esa determinación, la cual correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, que mediante sentencia del 24 de enero de 2014 accedió a las pretensiones y ordenó reliquidar la pensión con el 75% del promedio de los factores devengados en el último año de servicios, incluyendo en la base de liquidación los factores de bonificación por servicios, prima de navidad, prima de servicios y prima de vacaciones, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño en sentencia del 29 de abril de 2016.

Adujo que en la sentencia de segunda instancia se indicó que “la entidad demandada podrá descontar los aportes que no se hubieran retenido por concepto de cotizaciones, sobre dichos factores”. Agregó que, dado lo anterior, la UGPP profirió la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, en la que ordenó descontar de las mesadas atrasadas la suma de $4.589.163 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que mediante petición solicitó a la citada entidad el reintegro parcial de los descuentos por aportes a pensión, así como la indexación, tal y como fue ordenado por fallo judicial, la cual fue negada “mediante resoluciones RDP 3517 de 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023, notificado el 20 de febrero de 2023 y 26 de abril de 2023, respectivamente”, en las que se estableció que “la Entidad empleadora, no realizó aportes sobre factores salariales diferentes a los establecidos en el decreto 1158 de 1994, sin embargo, para efectos del cumplimiento a la sentencia judicial se efectuó dicho descuento, por lo tanto, teniendo en cuenta, que el monto que se está cobrando bajo la denominación de Liquidación de aportes incluye única y exclusivamente los factores sobre los cuales no se aportó para pensión por parte del Instituto Geográfico Agustín Codazzi y que se observa que ellos son los entes nominadores, se procederá a negar la solicitud elevada”.

Refirió que, dado lo anterior, el 18 de julio de 2023 radicó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra dichas resoluciones, la que se asignó por reparto al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, que mediante auto de 18 de agosto de 2023 dispuso su rechazó, tras considerar que “las resoluciones demandadas, no son actos administrativos que contengan una decisión definitiva de la administración, por lo tanto, no son susceptibles de control judicial”.

Narró que contra esa decisión formuló recurso de apelación en el que sostuvo que las resoluciones objeto de nulidad son una manifestación unilateral de la voluntad emanada de una autoridad pública, la cual al ser negativa es susceptible de debatirse ante la jurisdicción contencioso administrativa, y señaló que esa clase de procesos en los que se busca que la entidad demandada realice los descuentos por aportes a pensión en debida forma y no usando el cálculo actuarial habían sido negados por esa jurisdicción al ser adelantados mediante proceso ejecutivo, por lo que el medio de control indicado es el de nulidad y restablecimiento del derecho.

Finalmente, afirmó que el Tribunal Administrativo de Nariño, Sala Segunda de Decisión, mediante sentencia de 23 de febrero de 2024, confirmó la decisión de rechazo de la demanda, luego de considerar que aunque las Resoluciones RDP 003517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023 hubieran negado la solicitud de modificación de aportes, “la entidad con esa determinación no crea, modifica o extingue la situación particular del demandante, simplemente se ocupan de reiterar un cálculo ya consolidado con la Resolución No. RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, la cual ejecutó las decisiones judiciales y, a la fecha, goza de presunción de legalidad, pues conforme a los elementos probatorios allegados, no se advierte que se haya apartado del ordenamiento jurídico.

En este punto, cumple adicionar que, si en criterio del actor, ese acto no se apegó a las decisiones judiciales que le dieron origen, bien pudo demandar su control en la debida oportunidad a través del ejercicio de la acción (…) pero, como no lo hizo, operó la caducidad de esta última”. 2. Fundamentos de la acción El actor considera que los autos del 23 de febrero de 2024 y 18 de agosto de 2023, objeto de tutela, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como el principio de seguridad jurídica.

En primer lugar, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la solicitud, de donde resaltó que se cumple con el de relevancia constitucional, “toda vez que se trata de atacar una providencia judicial en la que se advierte la posible vulneración de derechos fundamentales como: a la Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 seguridad social, acceso a la administración, principio de seguridad jurídica, debido proceso, y derecho a la igualdad procesal”.

Señaló que las referidas providencias incurren en i) defecto fáctico, en tanto no analizaron en debida forma las Resoluciones RDP 3517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023, mediante las cuales la UGPP indicó que la Resolución RDP 40701 del 27 de octubre de 2016, en la que se ordenaron los descuentos por aportes a pensión se encontraba conforme a derecho, “por lo que la confirmó”, lo que, señala, es una respuesta fondo a la reclamación administrativa, por lo que es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Sobre el particular, indicó que la doctrina colombiana define el acto administrativo como todo documento que conlleve una decisión administrativa con efectos jurídicos, el cual será susceptible de control judicial ante la jurisdicción contencioso administrativa, siempre y cuando tenga fuerza vinculante para el administrado. Añadió que, en ese sentido, resulta inaceptable que los despachos accionados afirmen que las resoluciones objeto de nulidad no tengan la calidad de actos administrativos.

Agregó que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 5 de mayo de 2011 1, indicó que los actos administrativos son aquellos que surgen de una actuación administrativa, que pueden ser de carácter general o particular definitivos, que son los que definen directa o indirectamente el fondo del asunto o, excepcionalmente, los actos de trámite cuando hagan imposible continuar una actuación administrativa, por lo que, en su criterio, las Resoluciones RDP 3517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023, tienen carácter de actos administrativos al ser respuesta de la administración ante la petición que radicó. De otra parte, adujo que las providencias objetadas incurren en ii) error inducido, dado que la entidad demandada, en respuesta a la reclamación administrativa profiere resoluciones “las cuales se tienen como actos administrativos, sin embargo, aducen que dado que en otras oportunidades se han pronunciado al respecto estas respuestas no deberían tenerse como actos administrativos, desconociendo que los ciudadanos están en pleno derecho de acudir a la administración de tratarse de peticiones respecto de pensiones”.

Por último, reiteró que los actos administrativos objeto de nulidad dentro del proceso que originó la controversia conservan tal calidad al ser emitidos por una entidad pública y responder a la reclamación realizada, por lo que son susceptibles de ser estudiados ante la jurisdicción contencioso administrativa, y que en uso legítimo del debido proceso se determine si son nulos o no. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “AMPARAR los derechos A LA SEGURIDAD SOCIAL, PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA, DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA Y DERECHO A LA IGUALDAD PROCESAL, del señor ALVARO GERARDO ZARAMA CANAL. 2. ORDENAR al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO - TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO - SALA SEGUNDA DE DECISION, en amparo a los derechos enunciados, REVOCAR los autos proferidos el 18 de agosto de 2023 y 23 de febrero de 2024, que rechazaron demanda y como consecuencia se admitan la demanda y se continúen con las etapas procesales pertinentes. 1 Rad. 05001-23-31-000-2002-03531-01(17264), MP.

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 3. Las demás que este Honorable Despacho considere para proteger los derechos aquí tutelados”. 4. Trámite procesal Por auto del 20 de septiembre de 2024, el despacho sustanciador admitió la solicitud de tutela.

En la misma decisión se ordenó notificar al accionante, a las autoridades judiciales accionadas, así como a la UGPP, como tercero interesado en el resultado del proceso. De igual modo, se vinculó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado en virtud de lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. La Secretaría General de esta Corporación libró las notificaciones electrónicas Nº 266518 a 266522 de 26 de septiembre de 2024, con el fin de dar cumplimiento a la referida decisión 2. 5.

Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo de Nariño El ponente del auto objetado rindió informe en el que solicitó negar el amparo constitucional solicitado, toda vez que, indicó, aunque el actor señala que en el caso se incurrió en defecto fáctico y error inducido, estos no se configuran, pues la decisión objetada contiene el apoyo probatorio suficiente para la determinación adoptada, al tiempo que no existen motivos para aceptar que la entidad indujo en error al tribunal, cuando las conclusiones se derivan del examen integral de las pruebas y no de una manifestación específica de la UGPP, en el sentido de direccionar el juicio de la Sala.

Indicó que, en el caso que originó la controversia, de las pruebas obrantes se evidenció i) que con la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016 se ejecutó la orden judicial emanada el 24 de enero de 2014 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 2012-00147, en la que se calcularon los descuentos por aportes que los mismos fallos autorizaron, advirtiendo que el accionante no interpuso recurso en contra de acto que estableció lo relativo a los descuentos.

Agregó que en el caso también se tuvo que ii) la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016 tiene la naturaleza de un acto de ejecución y según la propia exposición fáctica de la demanda, fue la decisión de la administración que presuntamente se apartó de las decisiones judiciales, lo que llevó a la Sala a la conclusión de que fue esa la actuación de la administración que tuvo efectos en la situación particular del actor, materializada en la indebida liquidación de los descuentos que, según expresó, se configuró al cobrarle cantidades superiores a las que legalmente corresponden.

Indicó que, en ese sentido, en el caso los hechos y las pruebas permitieron dilucidar que, aunque los actos enjuiciados negaron la devolución parcial de los descuentos por aportes a pensión, materialmente no tenían una declaración de voluntad de la administración dirigida a definir una situación particular nueva, ni tampoco creaban o modificaban otra, pues solamente se ocupan de justificar la liquidación y descuento que, en definitiva, se surtieron con la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, lo que justificaba el rechazo de la demanda. 2 Indice 12 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Finalmente, sostuvo que las pretensiones de la acción de tutela no están llamadas a prosperar, pues la decisión de ese tribunal se basó en el contexto fáctico y documental que obra en el plenario, a lo que agregó que el Consejo de Estado ha manifestado que los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que los convierte en un acto administrativo susceptible de control judicial, por lo que, señaló, si los reproches de la demanda apuntaban a la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, no era del caso sostener que la decisión de fondo se adoptó mediante las Resoluciones RDP 3517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023. 6.2.

Respuesta del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto El ponente de la decisión de primera instancia objetada rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela, en tanto, indicó, está encaminada a crear una tercera vía para ventilar las pretensiones del demandante, tal como la actuación que surtió ante la UGPP, con el fin de revivir los términos para demandar la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016 que, en últimas, es el acto administrativo que contiene la decisión de fondo que se debió cuestionar oportunamente. 6.3.

Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP El apoderado de la entidad rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud por falta del requisito de relevancia constitucional, en tanto, sostuvo, la parte actora pretender usar la acción de tutela como una instancia adicional para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la ley para el efecto.

Afirmó que en el caso no existe vía de hecho en el actuar de los accionados, pues acertadamente concluyeron que, teniendo en cuenta que los actos definitivos son aquellos que deciden una cuestión de fondo y que pueden ser discutidos ante esta jurisdicción, resulta claro que la resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016 constituye el acto administrativo que afectó el derecho particular y concreto del demandante, y que, con la posterior petición que radicó el 20 de diciembre de 2022, lo que se quiso fue obtener un nuevo pronunciamiento de la administración para con esto revivir un término que ya estaba precluido.

Finalmente, indicó que, así las cosas, en el asunto los actos demandados no son susceptibles de control judicial, conforme lo dispone el artículo 169 de la Ley 1437 -CPACA-, circunstancia que dio lugar a su rechazo y al consecuente archivo del expediente, decisión que se encuentra ajustada a derecho. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del reglamento interno (Acuerdo No. 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2. Planteamiento del problema jurídico y solución Le corresponde a la Sala determinar si los autos del 18 de agosto de 2023 y del 23 de febrero de 2024, mediante los cuales las autoridades judiciales accionadas Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento que el accionante promovió contra la UGPP, incurren en i) defecto fáctico, en tanto no analizaron en debida forma las Resoluciones RDP 3517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023, lo que determinó que se afirmara que no tenían la calidad de actos administrativos demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa, y en ii) error inducido, por cuanto la UGPP en respuesta a la reclamación administrativa, profiere resoluciones “las cuales se tienen como actos administrativos, sin embargo, aducen que dado que en otras oportunidades se han pronunciado al respecto estas respuestas no deberían tenerse como actos administrativos, desconociendo que los ciudadanos están en pleno derecho de acudir a la administración de tratarse de peticiones respecto de pensiones”.

La Sala anticipa que declarará la improcedencia de la acción de tutela porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en tanto la argumentación propuesta se utiliza como una instancia adicional del trámite judicial ordinario. 3. El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones3.

Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20054, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.

En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional5.

Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala6, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 3 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 5 la Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.

Expediente 2012-02201-01. 6 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El señor Álvaro Gerardo Zarama Canal presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, con el fin de que el juez constitucional ampare los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, así como el principio de seguridad jurídica, vulnerados, supuestamente, con los autos del 23 de febrero de 2024 y 18 de agosto de 2023, en su orden, mediante los cuales rechazaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que el accionante promovió contra la UGPP, por considerar que los actos administrativos demandados no eran pasibles de control judicial.

La Sala aclara que efectuara el análisis de los cargos únicamente respecto del auto de 23 de febrero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Nariño, por tratarse de la última providencia proferida en el trámite judicial que originó la controversia, y aquella que resolvió la situación jurídica particular. 4.2. Del análisis de los argumentos que soportan los defectos alegados, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, en tanto observa que son los mismos en los que se sustentó el recurso de apelación que el actor formuló contra el auto de 18 de agosto de 2023, mediante el cual el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solo que en la presente acción se reclama la configuración de un defecto fáctico y un error inducido y, en tal razón, conforme con las reglas jurisprudenciales expuestas en las consideraciones de esta providencia sobre el presupuesto de la relevancia constitucional, no puede el juez de tutela dar continuidad a una discusión litigiosa que no involucra un verdadero o genuino debate constitucional que deba ser susceptible de estudio de fondo.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En efecto, luego de que el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto mediante auto del 18 de agosto de 2023 rechazara la demanda por considerar que los actos demandados no eran susceptibles de control judicial, el accionante presentó recurso de apelación en el que sostuvo que la decisión debía ser revocada, en tanto “las resoluciones objeto de nulidad por el simple hecho de ser expedidas por una entidad pública y expresar su voluntad, produce efectos jurídicos y por lo tanto es susceptible de control judicial”, ya que, arguyó, con ellas la UGPP “negó la modificación de la resolución RDP 040701 de 27 de octubre de 2016, respecto de los descuentos por aportes a pensión, de hecho, en el contenido de las mismas indican las fórmulas o metodologías usadas para la liquidación de estos emolumentos, apartándose de lo ordenado judicialmente y haciendo el uso indebido del cálculo actuarial, ya que este no fue creado para este tipo de proceso”.

En el recurso de apelación, el accionante refirió que correspondía realizar el control judicial de los actos demandados “al ser resoluciones que responden a una reclamación administrativa y su respectivo recurso de apelación, donde se solicita a la entidad que se modifique y/o aclare la resolución por medio de la cual se ordenaron los descuentos por aportes a pensión, y sobre las cuales la entidad indica que realizaron los mismos usando la fórmula del cálculo actuarial”.

Lo anterior permite concluir que en el presente caso se utilizan como fundamento del amparo pretendido los mismos argumentos de derecho usados en el recurso de apelación presentado contra la providencia que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que originó la controversia, relativos a la calidad de actos administrativos demandables de las resoluciones mediante las cuales la UGPP resolvió negativamente la petición de devolución parcial de los descuentos por aportes a pensión presentada por el actor, solo que esta vez se presentan como defecto fáctico por indebida valoración probatoria y error inducido, por lo que se desatiende el requisito de relevancia constitucional.

Aunado a lo anterior, del expediente ordinario se observa que frente dichos argumentos, el Tribunal Administrativo de Nariño por medio de auto de 23 de febrero de 2024, en el que confirmó la decisión de rechazo de la demanda, se refirió de la siguiente manera: “(…) en la parte considerativa de la Resolución No. RDP 003517 del 15 de febrero de 2023, se expone al actor la forma como se surtió la liquidación y descuentos ordenados en los fallos, para luego pasar a explicarle que la liquidación de aportes establecida en la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, se llevó a cabo aplicando los principios de solidaridad y sostenibilidad presupuestal.

Del mismo modo, que este último acto administrativo incluyó todos “los factores devengados durante el último año de servicios, según lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, realizando los descuentos por aportes sobre los factores que no constituyen salario, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100, es decir, a partir del 01 de abril de 1994”.

Luego, se expidió la Resolución No. RDP 008689 del 20 de abril de 2023, con la cual, la UGPP resolvió el recurso de apelación propuesto en contra de la Resolución RDP 0035179. (…) De acuerdo con el derrotero fáctico y probatorio señalado, no queda duda que la Resolución No. RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, fue el acto mediante el cual se ejecutó la orden judicial emanada el 24 de enero de 2014 del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto y confirmada por el Tribunal Administrativo de Nariño dentro del proceso 2012-00147.

Bajo esa tarea de ejecución, calculó los descuentos por aportes que los mismos fallos autorizaron. Lo anterior, previo énfasis que la parte hoy demandante y que fungió como tal en esa ocasión, no interpuso recurso en contra del ordenamiento del despacho que estableció lo relativo a los descuentos. Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Ahora bien, la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016 tiene la naturaleza de un acto de ejecución y según la propia exposición fáctica de la demanda, fue el acto que presuntamente se apartó de las decisiones judiciales, lo que lleva a la Sala a la conclusión de que fue esta la actuación de la administración que tuvo efectos en la situación particular del actor, materializada en la indebida liquidación de los descuentos que, según expresa, se configuró al cobrarle cantidades superiores a las que legalmente corresponden.

Luego, entonces, las resoluciones RDP 3517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril del mismo año, aunque niegan la devolución parcial de los descuentos por aportes a pensión, materialmente, no tienen una declaración de voluntad de la administración dirigida a definir una situación particular nueva, tampoco crean o modifican otra, pues solamente se ocupan de justificar la liquidación y descuento que, en definitiva, se surtieron con la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, decisión sobre la cual, se busca revivir un debate ya zanjado, con los actos ahora demandados.

(…) Por las razones que anteceden, los argumentos de la apelación no están llamados a prosperar, en síntesis, porque las Resoluciones RDP 003517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023, no definen la situación particular planteada por el demandante, que, materialmente, apunta a una indebida liquidación de los descuentos realizados por la UGPP en virtud del cumplimiento de las órdenes judiciales arriba citadas.

Ello por cuanto, dicha situación, ya fue consolidada en la Resolución No. RDP 040701 del 27 de octubre de 2016. Aunque las Resoluciones RDP 003517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023 hayan negado la solicitud de modificación de aportes, la entidad con esa determinación no crea, modifica o extingue la situación particular del demandante, simplemente se ocupan de reiterar un cálculo ya consolidado con la Resolución No. RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, la cual ejecutó las decisiones judiciales y, a la fecha, goza de presunción de legalidad, pues conforme a los elementos probatorios allegados, no se advierte que se haya apartado del ordenamiento jurídico.

En este punto, cumple adicionar que, si en criterio del actor, ese acto no se apegó a las decisiones judiciales que le dieron origen, bien pudo demandar su control en la debida oportunidad (…) pero, como no lo hizo, operó la caducidad de esta última”. Es decir, los argumentos planteados por el accionante en la presente solicitud de amparo constitucional, además de que fueron los mismos que propusieron en el recurso de apelación que presentó contra el auto de 18 de agosto de 2023, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto, corresponden a un debate que fue superado por el Tribunal Administrativo de Nariño, quien aclaró que aunque las Resoluciones RDP 003517 del 15 de febrero de 2023 y RDP 8689 del 20 de abril de 2023 negaron la solicitud de modificación de aportes, con esa determinación no se creó, modificó o extinguió la situación particular del demandante, y simplemente se reiteró un cálculo ya consolidado con la Resolución RDP 040701 del 27 de octubre de 2016, acto administrativo que debió demandarse.

En ese sentido, entrar a resolver los cuestionamientos en los términos que fueron propuestos por la parte demandante supondría darle continuidad a la misma discusión, es decir, convirtiendo la acción de tutela en una verdadera tercera instancia, lo que desnaturalizaría su carácter residual y subsidiario en los términos previstos en el artículo 86 superior.

En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional sostuvo que la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los Radicación: 11001-03-15-000-2024-04724-00 Demandante: Álvaro Gerardo Zarama Canal Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal7”.

Por las razones expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Álvaro Gerardo Zarama Canal, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor Álvaro Gerardo Zarama Canal, quien actúa a través de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Pasto.

Segundo.- NOTIFICAR esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLICAR esta providencia en la página web del Consejo del Consejo. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO 7 Sentencia SU-573 de 2019.