1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., once (11) de diciembre en el de dos mil veinticinco (2025) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-07310-00 Accionantes: ALBA INÉS DÍAZ PEÑA Y OTROS Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ, SALA DE DECISIÓN CUARTA Tema: Tutela contra la providencia judicial – improcedencia por no superar el requisito de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la acción de tutela presentada por la parte actora en contra el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta. Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Por auto del 21 de noviembre de 20252, se admitió la solicitud de amparo de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Los señores Alba Inés Díaz Peña, actuando en nombre propio y como representante legal de la menor CJAD, Jaider Rodolfo Angarita Díaz y Lizeth Katherine Diaz Peña, actuando en nombre propio, presentaron acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta. Con la solicitud de amparo pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.
Las anteriores garantías constitucionales las consideraron vulneradas con ocasión de la sentencia de 28 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 4 de Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que se notificó como accionado al Tribunal Administrativo de Boyacá. Asimismo, se vinculó al Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, a la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, al municipio de Cubará (Boyacá) y a la Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos del artículo 610 del Código General del Proceso.
Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta. Mediante esta providencia se confirmó parcialmente el fallo del 16 de junio de 2020, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda al interior del proceso de reparación directa con radicado 15238-33-33- 002-2017-00084-00/01. 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Amparar nuestros derechos fundamentales a la igualdad jurídica y al debido proceso.
SEGUNDO: Dejar sin efectos la sentencia de fecha veintiocho (28) de mayo de dos mil veinticinco (2025), proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá.
TERCERO: Ordene al honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, que en un término no mayor a (20) veinte días contados a partir de la ejecutoria de la sentencia que resuelva esta acción de tutela, profiera una sentencia de remplazo, en conformidad al Derecho positivo y los precedentes jurisprudenciales del honorable consejo de Estado y vigentes al momento de la ocurrencia de los hechos, de manera que se respete nuestros derechos fundamentales al acceso real ala justica en condiciones de igualdad jurídica y el debido proceso, concediéndose las pretensiones de la demanda3. 1.2.
Hechos 4. La Sala resume los supuestos fácticos relevantes de la tutela de la referencia, de la siguiente manera: 5. El 24 de febrero de 2015, el señor D.E.D., quien para ese momento era menor de edad, fue detenido por el Ejército Nacional en la vía que conduce al corregimiento de Samore del municipio de Toledo (Norte de Santander).
Señalaron que, luego de la retención, el menor fue trasladado a la Comisaría de Familia de Cubará, lugar en el que el comisario de familia, por no contar con la presencia de los representantes legales del menor, lo trasladó hacia el municipio de Saravena (Arauca), con el fin de hacer su entrega a la madre en el lugar de su residencia. 6.
Relató que, en el transcurso del desplazamiento, el vehículo en el que se transportaban fue interceptado por sujetos armados, quienes retuvieron al menor, cuyo paradero se desconoce. 7. Por lo anterior, el grupo familiar de D.E.D. interpusieron una demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional y el municipio de Cubará (Boyacá), con el fin de que les fueran indemnizados los perjuicios que les fueron causados con ocasión de la desaparición del menor. 8.
Al proceso se le asignó el radicado número 15238-33-33-002-2017-00084- 00/01 y le fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo de Duitama que, 3 Transcripción literal que puede contener errores. Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante sentencia del 16 de junio de 2020, negó las pretensiones debido a que encontró acreditado que ocurrió un hecho de un tercero como causal eximente de responsabilidad. 9.
Al respecto, señaló que no se demostró que el comisario de familia estuviera en condiciones de impedir el rapto, así como tampoco se probó que el menor ostentara una condición especial que permitiera prever un eventual riesgo de desaparición, por lo que no se constató una omisión en el servicio de seguridad y protección. 10. Aseguró que el funcionario actuó conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 1098 de 20064, en aras de restablecer los derechos del menor.
En ese sentido, sostuvo que no existió una relación de causalidad entre la conducta del comisario de familia y el daño imputado. Por el contrario, constató la ocurrencia de un hecho de un tercero, pues personas externas interceptaron el vehículo para retener al niño. 11. Inconforme con la decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación. Expuso que el régimen de imputación es objetivo, por lo que no se exige la prueba de la culpa sino la inobservancia de los deberes derivados de la posición de garante, como la preservación de la integridad física del menor.
A su vez, indicó que, contrario a lo afirmado por el a quo, el rapto del menor sí era previsible porque fue traslado en un «horario tardío» y la zona tenía problemas de orden público. 12. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, en sentencia del 28 de mayo de 20255, revocó los numerales dos y tres de la sentencia de primera instancia6 y confirmó la negativa a las pretensiones.
Para fundamentar su decisión, sostuvo que no se acreditó que el comisario hubiese omitido los deberes que le eran exigibles en su posición de garante, dado que, de conformidad con el artículo 53 de la Ley 1098 de 2006, dicho funcionario tiene amplias potestades para determinar la forma de restablecimiento de los derechos del menor. 13.
En ese sentido, indicó que, debido a que la madre informó que no podía ir a la comisaria a buscar a su hijo, la obligación jurídica que le era exigible era la entrega del menor en su lugar de residencia, por lo que ejecutó todas las conductas que se encontraban a su alcance. Además, sostuvo que, dado que no se constó la existencia de un conflicto armado o grave alteración del orden público en la zona, no le resultaba exigible al funcionario tomar medidas 4 Código de Infancia y Adolescencia. 5 Notificada el 12 de junio de 2025. 6 «SEGUNDO: Declarar no probada la excepción de fuerza mayor, propuesta por el municipio de Cubará por las razones expuestas en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: Declarar probada la excepción de hecho exclusivo y determinante de un tercero propuesta por el municipio de Cubará y la Nación – Ministerio de Defensa – Ejército Nacional, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia». Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co adicionales. 14.
Finalmente, señaló que, al no existir imputación fáctica ni jurídica, no resultaba viable realizar un análisis de fondo frente a las causales eximentes de responsabilidad. 1.3. Sustento de la vulneración 15. La parte accionante indicó que la autoridad judicial accionada, al proferir la sentencia del 28 de mayo de 2025, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 16.
Insistió en que el Estado tenía una posición de garante frente al menor desaparecido, por lo cual, se ve comprometida su responsabilidad cuando, en ejercicio de sus competencias, se presentan perjuicios que el menor no tenía el deber de soportar. 17. En ese sentido, sostuvo que, en su criterio, «el presente asunto se enmarca en la hipótesis que ha desarrollado la jurisprudencia del Consejo de Estado tratándose de casos en que se presentan daños a menores de edad que se encuentran sometidos a una medida de 1 Informe de Investigación de Campo de fecha 18 de agosto de 2015 donde se dice que en la zona de los hechos delinque un grupo subversivo de las FARC llamado “Daniel Bandam” protección, eventos en que el Estado es quien asume la posición de garante de la vida e integridad de los adolescentes que se encuentran bajo su custodia». 18.
Finalmente, señaló que fueron desconocidos los criterios fijados por el Consejo de Estado en su jurisprudencia, en casos similares en los que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (en adelante ICBF) ha sido declarado responsable por los daños que padecen los menores de edad que están bajo su custodia en la acción de tutela con radicado 2020-04303-01. 1.4.
Intervenciones 19. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, indicó que la parte accionante no invocó ni justificó alguna causal genérica o específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, motivo por el cual deviene en improcedente. Indicó que las imputaciones hechas contra las demandadas fueron resueltas al interior del proceso ordinario, por lo que el asunto carece de relevancia constitucional, ya que pretende reabrir un debate ya zanjado. 20.
Por otra parte, señaló que no se probó que la causa del daño fuera la conducta u omisión de las entidades demandadas. En ese sentido, señaló que la responsabilidad del Estado no es automática por el solo hecho de la desaparición bajo la custodia del menor, pues se requiere la acreditación de la omisión y el nexo causal, aspectos que no se probaron en el caso objeto de estudio.
Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Por su parte, Ministerio de Defensa Nacional señaló que la acción de tutela pretende constituir una tercera instancia al proceso ordinario, motivo por el cual solicitó que se nieguen las pretensiones.
II. CONSIDERACIONES 22. La Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por la parte accionante. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de relevancia constitucional. 2.1. Caso concreto 2.1.1. La solicitud no cumple con los requisitos de procedencia de tutela contra providencias judiciales 23.
El Consejo de Estado7 y la Corte Constitucional8, han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales9 y a la configuración de algún defecto especial10 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 24.
De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se declarará improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 25.
En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 26. Legitimación en la causa. Consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad.
No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 8 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU- 388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019;
T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 9 (i) Legitimación en la causa; (ii) inmediatez; (iii) subsidiariedad (iv) relevancia constitucional; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal; (vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza. 10 (i) Defecto orgánico;
(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 27.
La Sala advierte que la señora Alba Inés Díaz Peña y su grupo familiar están legitimados en la causa por activa, porque conformaron la parte demandante al interior del medio de control en el que se dictó la providencia que se cuestiona mediante esta vía. 28. Por otro lado, se evidencia que el Tribunal Administrativo Boyacá, Sala de Decisión Cuarta, está legitimado en la causa por pasiva por haber proferido la decisión objeto de estudio el presente trámite constitucional. 29.
Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional11, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretende reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 30. Como se expuso previamente, la parte accionante reprocha la sentencia proferida el 28 de mayo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta.
Mediante esta providencia se confirmó parcialmente el fallo del 16 de junio de 2020, dictado por el Juzgado Tercero Administrativo de Duitama, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda de reparación directa. 31. A su juicio, el tribunal accionado Estado tenía una posición de garante frente al menor que fue raptado bajo su custodia, motivo por el cual es responsable de su desaparición. A su vez, señaló que dicha circunstancia es similar a un caso en el cual el Consejo de Estado accedió a las pretensiones en una acción de tutela contra las providencias dictadas al interior de un proceso de reparación directa, en el que se estudió un caso similar de reparación directa por los perjuicios padecidos por un menor que se encontraba en custodia del ICBF. 32.
Precisado lo anterior, para la Sala resulta evidente que lo pretendido por la parte actora es que se reabra el debate ordinario y constituir una tercera instancia. Lo anterior, debido a que los argumentos planteados en la acción de tutela son una reiteración de los argumentos presentados al interior del proceso ordinario. 11 Sentencia SU-215 de 2022.
Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33. Esto, debido a que, tanto en la demanda, como en el recurso de apelación en la acción de tutela, insistió en que el Estado es responsable por los perjuicios que se le causen a los menores cuando cumple una posición de garante. 34.
Además, la tutela no cuenta con la carga argumentativa mínima para que proceda un estudio de fondo por parte del juez constitucional. De la lectura integral de la demanda se advierte que los accionantes simplemente se limitaron a reiterar los motivos por los cuales consideró que el Estado es administrativamente responsable por la desaparición del menor, sin siquiera atribuirle defecto alguno a la providencia que dice cuestionar. 35.
Frente al presunto desconocimiento del precedente por no haberse aplicado la sentencia de tutela dictada al interior del proceso 2020-04303-01 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, estas Sección advierte que dicho cargo tampoco cuenta con la carga argumentativa necesaria para que proceda un estudio de fondo, pues no señaló la similitud fáctica entre ese caso y el suyo, ni la regla de derecho aplicable. 36.
En consecuencia, la Sala evidencia que los reproches formulados por la parte actora reflejan una mera inconformidad con la decisión del juez de instancia. Por lo tanto, se advierte que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de garantías fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento revista necesariamente relevancia constitucional.
En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental. 37. Esto, debido a que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva de las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal y/o económico, o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales de la causa.
Por ende, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la presente acción de tutela presentada por los señores Alba Inés Díaz Peña, en nombre propio y como representante legal de la menor CJAD, Jaider Rodolfo Angarita Díaz y Lizeth Katherine Diaz Peña, contra el Tribunal Administrativo de Boyacá.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Accionantes: Alba Inés Díaz Peña y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Cuarta Radicado: 11001-03-15-000-2025-07310-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En caso de que no sea impugnada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.