Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINTA ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022).

Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP Demandado: ANCIZAR MARTÍNEZ OSPINA Temas: Recurso extraordinario de revisión. Causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Recurso extraordinario de revisión La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto, mediante apoderada judicial, por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó el fallo del 13 de diciembre de 2012, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor del señor Ancizar Martínez Ospina.

I.

ANTECEDENTES 1. Antecedentes administrativos y demanda Mediante Resolución nro. 13222 del 29 de junio de 2004, la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL E.I.C.E., reconoció pensión de vejez a favor del señor Ancizar Martínez Ospina, en cuantía de $910.702,30, efectiva a partir del 1° de noviembre de 2003, condicionada al retiro definitivo del servicio.

Acto administrativo confirmado con la Resolución nro. 9309 del 25 de octubre de 2004, que resolvió el recurso de reposición. El señor Martínez Ospina promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de CAJANAL E.I.C.E., con el fin de que se ordenara la reliquidación de la pensión de vejez en un monto del 75% de todo lo devengado en el último año de servicio, el pago de las diferencias de las mesadas pensionales, la indexación de la condena, el pago de intereses y el cumplimiento del fallo dentro del término previsto en el artículo 176 del C.C.A., teniendo en cuenta que es beneficiario del régimen especial del Departamento Administrativo de Seguridad - DAS.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 13 de diciembre de 2012, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación, la reliquidación de la pensión del señor Martínez Ospina con el 75% del promedio de todos los factores salariales Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2 devengados durante el último año de servicios, esto es, asignación básica, bonificación por servicios y primas de navidad, servicios, vacaciones, riesgo y técnica, con efectividad a partir del 1° de julio de 2005, fecha del retiro del servicio, ordenó la actualización de la condena y el cumplimiento de la sentencia dentro del plazo previsto en el artículo 176 del C.C.A. CAJANAL EICE en Liquidación interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 22 de abril de 2015, en la que se confirmó el fallo recurrido. 2.

Sentencia recurrida en revisión El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 22 de abril de 2015, confirmó el fallo de primera instancia, que ordenó a CAJANAL E.I.C.E., la reliquidación de la pensión de jubilación del señor Ancizar Martínez Ospina, con el 75% del promedio de lo devengado en el último año de servicio.

Aclaró que el señor Martínez Ospina no es beneficiario del régimen de transición establecido en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque a la fecha de entrada en vigencia de esa norma, solo contaba con 34 años de edad y 12 años, 3 meses y 29 días de servicios. Sin embargo, precisó que le es aplicable el régimen de transición previsto en el artículo 2, parágrafo 5° de la Ley 860 de 2003 1, por cuanto: “(i) durante toda su vida laboral se desempeñó como Detective del DAS, (ii) se vinculó a dicha entidad el 2 de diciembre de 1981 (con anterioridad al 3 de agosto de 1994) y (iii) para el momento en que entró en vigencia el mencionado cuerpo normativo (29 de diciembre de 2003) contaba con 1.151 semanas de cotización”.

Que la norma en comento hace remisión expresa al artículo 4° del Decreto 1835 de 1994, según la cual el reconocimiento pensional debe efectuarse con normas vigentes anteriores a la Ley 100 de 1993. Indicó que el señor Martínez Ospina tiene derecho a pensionarse con la edad, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto de la pensión previstos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, esto es, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Que tales disposiciones establecen como requisito para acceder a la pensión de jubilación: “(i) Que se trate de empleados públicos, (ii) que ejerzan por veinte o más años continuos o discontinuos, (iii) funciones de dactiloscopistas en el DAS y (iv) hayan aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicho departamento, (v) se pensionan con cualquier edad”.

Que acorde con lo previsto en el artículo 10 del Decreto 1933 de 1989, tal régimen se hizo extensivo al personal de detectives del DAS en sus distintos grados y denominaciones. Aseguró que los factores para liquidar las pensiones de los empleados del DAS están previstas en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, en los cuales se incluyen la asignación básica mensual, la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, de navidad y de vacaciones; todos ellos devengados por el señor Martínez 1 Vigente a partir del 29 de diciembre de 2003.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 3 Ospina durante el último año de servicios, entre el 1° de julio de 2004 y el 30 de junio de 2005.

Que igualmente se deben incluir en la liquidación pensional las primas técnicas y de riesgo, en virtud de lo previsto en los artículos 1° del Decreto 1933 de 1989 y 73 del Decreto 1848 de 1969, así como lo señalado en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado. II. RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 1. Escrito del recurso extraordinario de revisión La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP 2, el 3 de julio de 2018, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, porque consideró que se encuentra incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, al ordenar la reliquidación pensional al señor Ancizar Martínez Ospina.

Lo anterior, al considerar que la autoridad judicial desconoció lo previsto en el artículo 36 inciso 3° de la Ley 100 de 1993, respecto a la aplicación del IBL para las personas que son beneficiarias del régimen de transición. Que, en esa medida, el reconocimiento de la prestación se obtuvo con violación al debido proceso, pues se ordenó la reliquidación de la pensión en términos que no corresponde, pues reiteró que debieron tenerse en cuenta las disposiciones de los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y factores que deben tenerse en cuenta al momento de liquidar la prestación. Indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, porque el señor Martínez Ospina es beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 11 de enero de 1959 y, para el 1° de abril de 1994 3, tenía más de 40 años de edad, por lo tanto le resulta aplicable la normativa anterior a la cual se encontraba afiliado, esto es, el Decreto 1047 de 1978, el Decreto 1933 de 1989 y la Ley 860 de 2003, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o porcentaje del IBL sería aplicable el 75% de lo devengado sobre el salario promedio de los últimos 10 años, o el tiempo que hiciera falta para adquirir el derecho.

Afirmó que la consagración del régimen de transición no conservó en su integridad las normas pensionales que regulaban la causación del derecho pensional, pues solo mantuvo los criterios de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto pensional, pero entendido este último como la tasa de reemplazo definida en el régimen anterior, para diferenciarla de la tasa fijada por el Sistema General de Pensiones.

Que la aplicación del IBL en los términos dispuestos en la sentencia acusada, equivale a la reviviscencia de una norma derogada, la cual fue remplazada de 2 Sucesora procesal de CAJANAL E.I.C.E. en Liquidación. 3 Fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993. Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 4 manera expresa por una ley posterior, porque el artículo 36 en concordancia con el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, para efectos del IBL remplazó el periodo base de liquidación, al promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado en los 10 años anteriores al reconocimiento pensional o en todo tiempo si fuere inferior.

Aunado a lo anterior, aseguró que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, porque el señor Martínez Ospina adquirió el estatus pensional en vigencia de esa norma. Aclaró que la Corte Constitucional ha construido una línea jurisprudencial sólida, en la cual ha determinado que las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición se liquidan conforme a las reglas previstas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, pero conservando los requisitos de edad, tiempo de servicio y monto (entendido como tasa de remplazo) del régimen anterior.

Para el efecto citó extractos de las siguientes providencias. C-168 de 1995, C-258 de 2013, Auto 326 de 2014, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU- 395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. Alegó que al reliquidar la pensión del señor Martínez Ospina en los términos ordenados en la sentencia, genera una grave afectación a la sostenibilidad financiera del sistema, porque se incrementa en un 64% su mesada pensional, sin que exista justificación legal o jurisprudencial para ello.

Puso de presente que el valor de la mesada actual es de $6.427.858,26 cuando debía equivaler a $2.316.027,29, con lo cual se genera una diferencia de $4.111.830,97, situación que considera un abuso palmario del derecho, pues se presenta con el desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. 2. Trámite procesal En auto del 7 de febrero de 2020, se admitió el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP, se ordenaron las notificaciones de rigor 4 y, por secretaría, se requirió al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que remitiera en calidad de préstamo, el expediente dentro del cual se tramitó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número: 25000-23-25-000-2009-00175- 01.

Mediante auto del 4 de mayo de 2021, se tuvieron como pruebas los documentos aportados con la demanda y la contestación. 3. Contestación al recurso El señor Ancizar Martínez Ospina pidió que se resolviera de manera desfavorable el recurso extraordinario de revisión, por lo siguiente: Precisó que dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho la recurrente actuó mediante apoderado judicial y contó con todas las garantías procesales, sin que se hayan conculcado ningún derecho. 4 Se ordenó notificar personalmente, a través de los diferentes canales virtuales, al señor Ancizar Martínez Ospina, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 5 Que el reconocimiento pensional se dio con antelación a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 y de los pronunciamientos de la Corte Constitucional citados por la parte recurrente.

Que, en su caso particular, adquirió un derecho por aplicación adecuada de las disposiciones legales y jurisprudenciales vigentes sobre la materia. Señaló que la UGPP sustenta su posición en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, cuando el régimen aplicable del señor Martínez Ospina es el previsto en la Ley 860 de 2003, que es anterior al Acto Legislativo 01 de 2005 y a las sentencias de la Corte Constitucional citadas.

Que no se desconoció el precedente judicial, porque para la fecha en que se emitió la sentencia de primera instancia no existía pronunciamiento de la Corte Constitucional sobre el tema y cuando se suscribió el fallo de segunda instancia, solo se había proferido la sentencia C-258 de 2013 que, por ello, no puede afirmarse que el reconocimiento esté por fuera de la ley.

Aunado a ello, refirió que el Consejo de Estado, profirió sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, dentro del proceso radicado con nro. 52001-23-33-000-2012- 001143-01, en el cual resolvió, entre otras cosas: “Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Tercero: Las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, no pueden considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.” (Negrillas original del texto) 4. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en el inciso 1 del artículo 249 del CPACA, de los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. El Acuerdo 321 del 2 de diciembre de 2014, expedido por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, reglamentó la integración y funcionamiento de las Salas Especiales de Decisión de que trata el artículo 107 de la Ley 1437 de 2011.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 6 Por su parte, el numeral 1 del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019, asigna la competencia a las Salas Especiales de Decisión de los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

De acuerdo con lo anterior, a la Sala Quinta Especial de Decisión del Consejo de Estado le corresponde conocer del recurso extraordinario de revisión interpuesto por la UGPP contra la sentencia 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. 2. Oportunidad del recurso En el caso concreto, el recurso extraordinario de revisión se presentó el 3 de julio de 2018, es decir, en vigencia del CPACA, por lo que, es procedente revisar el término de interposición, conforme con lo establecido en el artículo 251 ejusdem, según el cual, el recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia cuestionada y en los casos previstos en la Ley 797 de 2003, debe radicarse dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la respectiva sentencia 5.

Comoquiera que la sentencia que se cuestiona quedó ejecutoriada el 27 de mayo de 2015 6 y el recurso extraordinario de revisión se radicó el 3 de julio de 2018, es claro que la demanda se presentó dentro del término. 3. Legitimación en la causa Respecto de la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, recae el interés jurídico que se debate en el sub examine, en tanto que, fue la parte demandada vencida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de reproche.

Aunado a ello, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece que el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, pueden solicitar ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de las providencias judiciales que reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Acorde con la facultad establecida en el ordinal 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009, el Gobierno delegó en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP-, la 5 “Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare.

En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso. En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. 6 Según consta a folio 251 del cuaderno en préstamo.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 7 función de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

En consecuencia, la UGPP tiene legitimación en la causa por activa para promover el presente recurso extraordinario de revisión. Por su parte, el señor Ancizar Martínez Ospina, está legitimado, pues fue parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el cual se profirió la sentencia que ahora se cuestiona. La Sala procede a pronunciarse respecto de: (i) la naturaleza y marco legal de la acción extraordinaria de revisión y, (ii) el alcance y requisitos de las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 4.

Naturaleza y marco legal del recurso extraordinario de revisión En los términos del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y Subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos, en los eventos contemplados en el artículo 250 del CPACA 7.

Respecto de la naturaleza del recurso extraordinario de revisión, la Corte Constitucional lo define como una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material8, en el mismo sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, a través de la Sala Especial Número Tres 9, explicó que, en general, es un medio de impugnación excepcional contra la sentencia, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada.

Se propone con el fin de restablecer tanto el imperio de la justicia como la vigencia del ordenamiento jurídico, que pueden resultar quebrantados por las sentencias injustas. 7 “Artículo 250. Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.

Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 8 Sentencia C-418 de 1994. 9 Ver, sentencia del 6 de septiembre de 2016, expediente con radicado número: 11001031500020130199800.

M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, Sala Especial de Decisión número 3. Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 8 Dicho recurso, sin embargo, no es el mecanismo para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario.

Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material. De ahí que, el ámbito de revisión esté restringido por las causales que el legislador ha determinado de manera taxativa, causales que, en todo caso, por tratarse de situaciones excepcionales contra el valor de la cosa juzgada, no admiten interpretaciones más allá de lo que en buena ley se deduce de su texto.

El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 10 estableció la procedencia del recurso extraordinario de revisión, bajo unas causales especiales, en los siguientes términos:

ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES 11> Las providencias judiciales en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.

Como características del recurso extraordinario especial de revisión, cuando se promueve con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, se pueden extraer que: - Procede contra providencias judiciales o acuerdos originados en una transacción o conciliación judicial o extrajudicial que reconozcan pensiones o el pago de sumas periódicas de dinero a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. - La legitimación en la causa por activa es calificada.

La acción solo puede formularla el Gobierno Nacional por conducto del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (hoy están separados los Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social), de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 10“Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales.” 11 En sentencia C -835 de 2003 Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 9 Con fundamento en el ordinal 6 del artículo 6 del Decreto 5021 de 28 de diciembre de 2009 12, delegó como función de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP la de adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Las corporaciones judiciales competentes para conocer y tramitar la acción son el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, conforme a sus competencias. - El trámite que se le debe dar a la acción es el previsto para el recurso extraordinario de revisión señalado en el Código Contencioso Administrativo CCA (hoy Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA) o en el Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, según la corporación ante la que se formule. - Las causales en las que puede fundamentarse la acción son las previstas en los referidos códigos.

También existen causales especiales, pues, además, la acción extraordinaria procede cuando el reconocimiento de sumas periódicas se obtenga con violación al debido proceso o la cuantía del derecho reconocido exceda lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables. 4.1. Causal a) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 Acorde con lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso extraordinario de revisión también procede cuando la sentencia cuestionada, reajustó o reliquidó una pensión con cargo al tesoro público o los fondos de naturaleza pública, con violación al debido proceso.

El derecho al debido proceso se constituye como una garantía para todas las personas durante el trámite de las actuaciones administrativas o judiciales en que intervengan, cuya aplicación tiene fundamento en el artículo 29 Constitucional13. Para la efectividad del postulado constitucional, cobra especial importancia y relevancia, el respeto, la atención y aplicación de las normas y procedimientos establecidos previamente en la Constitución, en la Ley y demás reglamentos que el legislador o la autoridad competente establezca en cada caso.

Cabe destacar que, en el recurso extraordinario de revisión, la parte demandante se encuentra obligada a aportar los elementos sobre los cuales edifica su petición, concretamente, señalar aquellas conductas que considera violatorias del debido proceso y que dan lugar a la configuración de la causal. 12 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP– y las funciones de sus dependencias.” 13 “Artículo 29.

El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (…)”. Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 10 4.2.

Causal b) artículo 20 de la Ley 797 de 2003 El literal b) de la Ley 797 de 2003 prevé que el recurso extraordinario de revisión es procedente, “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.” 14 En la exposición de motivos de la referida norma se advirtió sobre la necesidad de “(…) construir esquemas sociales solidarios, financieramente viables y sostenibles en el tiempo, y, equitativos para todos los ciudadanos (…)” 15.

Entonces la finalidad del artículo en mención era reducir el déficit fiscal y hacer que el sistema pensional factible en términos económicos, de allí que se permitiera la revisión de prestaciones periódicas a cargo del erario público, cuya cuantía exceda lo debido de acuerdo con las normas vigentes. Como lo ha indicado ésta Corporación en otras oportunidades, la causal invocada otorga al juez extraordinario la posibilidad excepcional de: (i) revisar las decisiones judiciales que han reconocido pensiones por montos que no corresponden a la ley y, en consecuencia, de (ii) revocar las reconocidas de igual forma, toda vez que mantener una prestación periódica cuya suma exceda lo que legalmente corresponde atenta contra el interés general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, lo que repercute en detrimento de los recursos estatales, que son de la sociedad misma; por consiguiente, la función del fallador se encamina a examinar el equilibrio existente entre la prestación y su legalidad, en aras de velar por la sostenibilidad del referido sistema 16. 5.

Planteamiento del problema jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, a la Sala le corresponde estudiar si la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, está incursa en las causales de revisión a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Para lo anterior, la Sala establecerá si los argumentos planteados por la parte recurrente se enmarcan en los presupuestos para alegar las causales invocadas, esto es, si a la UGPP se le ordenó la reliquidación de una pensión a favor del señor Ancizar Martínez Ospina, con violación al debido proceso y/o en cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley. 6.

De la solución al problema jurídico planteado La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pidió que se dejara sin efecto la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección 14 La Corte Constitucional, mediante sentencia C-835 de 2003, M.P. Dr. Jaime Araujo Rentería, declaró inexequible la expresión “en cualquier tiempo”, contenida en el primero y tercero incisos del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En lo demás este artículo fue declarado exequible, respecto de los cargos formulados y bajo los supuestos reseñados en el numeral 5 de las consideraciones y fundamentos de esta sentencia. 15 http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7222 16 Se reitera criterio expuesto por el CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintitrés Especial de Decisión, en la Sentencia del 1° de octubre de 2019, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, radicado nro. 11001-03-15-000-2014-03281-00(REV).

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 11 Segunda, Subsección A, que confirmó el fallo del 13 de diciembre de 2012, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez del señor Ancizar Martínez Ospina con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.

La petición de la UGPP se funda en que, la sentencia cuestionada se encuentra incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque se ordenó la reliquidación de la pensión desconociendo lo previsto en los artículos 36 y 21 de la Ley 1437 de 2011, en tanto el señor Martínez Ospina tiene derecho a la pensión de vejez, pero el IBL corresponde al promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicio y conforme con los factores descritos en el Decreto 1158 de 1994. 6.1.

Régimen especial de pensiones de los detectives del DAS Mediante el Decreto 1047 de 1978 17, el Gobierno Nacional 18 fijó los parámetros para el reconocimiento pensional de los empleados del Departamento de Seguridad – DAS que desempeñaran funciones de dactiloscopistas, sin importar la edad, siempre que cumplieran los siguientes requisitos: (i) haber ejercido por veinte años continuos o discontinuos las funciones de dactiloscopistas en el DAS, y (ii) haber aprobado el curso de formación en dactiloscopia impartido por el instituto correspondiente de dicha entidad.

Posteriormente, el Decreto 1933 de 198919, consagró un régimen general en el que se estableció que los empleados del DAS serían beneficiarios de las prestaciones sociales señaladas para las entidades públicas del orden nacional, en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984 y en las demás reglas que los adicionen o modifiquen 20.

En el artículo 10 21, previó que los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se regirían por los cánones generales sobre pensión de jubilación. Además, el Decreto referido estableció que, quienes desarrollaran funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, así como los detectives, en sus diferentes grados y denominaciones, se gobernarían por lo previsto en el Decreto Ley 1047 de 1978 22.

Aunado a ello, los factores que han de 17 “Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad.” 18 En ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 5ª de 1978. 19 “Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad” 20 «Artículo 1º Norma General.

Los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad tendrán derecho a las prestaciones sociales previstas para las entidades de la administración pública del orden nacional en los Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1045 de 1978, 451 de 1984, artículo 3º y en los que los adicionan, modifican, reforman o complementan y, además, a las que este decreto establece.» 21 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. Los empleados que cumplan funciones de dactiloscopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto- ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 22«Los empleados públicos que hayan aprobado el curso a que se refiere el artículo anterior y que permanezcan al servicio del Departamento Administrativo de Seguridad por un término no menor de 18 años continuos en el Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 12 considerarse para liquidar las pensiones de jubilación fueron enlistados en el artículo 18 23 del referido Decreto. Con posterioridad, en el artículo 140 24 de la Ley 100 de 1993, el Gobierno Nacional ordenó expedir el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo.

Con base esa disposición, en el artículo 5 del Decreto 691 de 1994 25 se extendió el régimen general a los servidores que laboren en actividades de alto riesgo y se expidió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 1994 26, en el cual se incluyó al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente del DAS 27, dentro de los servidores públicos que desarrollan actividades de alto riesgo.

En el artículo 3° del Decreto 1835 de 1994, se consagraron los requisitos para que los servidores del DAS que desempeñan actividades de alto riesgo obtuvieran la pensión de vejez: desempeño de funciones de dactiloscopista, tendrán derecho a la pensión de jubilación al cumplir 50 años de edad, siempre que para esta época fueren funcionarios de ese Departamento.» 23 «ARTÍCULO

18. FACTORES PARA LA LIQUIDACIÓN DE CESANTÍA Y PENSIONES. Para efectos del reconocimiento y pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.» 24 «ARTICULO. 140.- Actividades de alto riesgo de los servidores públicos.

De conformidad con la Ley 4ª de 1992, el Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia nacional penitenciaria.

Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y el trabajador, según cada actividad”. 25 "Por el cual se incorporan los servidores públicos al sistema general de pensiones y se dictan otras disposiciones". 26 “Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos”. 27 Artículo 2° del Decreto 1835 de 1994: “Actividades de alto riesgo.

En desarrollo del artículo 140 de la Ley 100 de 1993, sólo se consideran actividades de alto riesgo las siguientes: 1. En el Departamento Administrativo de Seguridad, DAS: Personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones de especializado, profesional y agente. (…)” Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 13 “ARTICULO 3o. REQUISITOS PARA OBTENER LA PENSIÓN DE VEJEZ. Los servidores públicos que ingresen a partir de la vigencia del presente decreto, a las actividades previstas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., tendrán derecho a la pensión especial de vejez, cuando cumplan los siguientes requisitos: 1. 55 años de edad. 2. 1.000 semanas de cotización especial en las actividades citadas en el inciso 1o. de este artículo.

La edad para el reconocimiento de la pensión especial de vejez se disminuirá en un año por cada sesenta (60) semanas de cotización especial, adicionales a las primeras 1000 semanas, sin que dicha edad pueda ser inferior a 50 años.

PARAGRAFO 1 o. A los servidores públicos de las entidades de que trata este capítulo, se les reconocerá el tiempo de servicio prestado a las fuerzas armadas.

PARAGRAFO 2 o. Los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación y del Ministerio Público que laboren en los cuerpos de seguridad de estas entidades les será aplicable lo dispuesto en este capítulo.» Sin embargo, en el artículo 4 ejusdem se previó un régimen de transición en los siguientes términos: «ARTICULO 4o. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2º de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» Más adelante se profirió la Ley 860 de 200328, la cual se ocupó de regular nuevamente el asunto, en el sentido de establecer los requisitos para acceder a la pensión de vejez por desarrollar actividades de alto riesgo en el DAS, así: «Artículo 2°.

Definición y campo de aplicación. El régimen de pensiones para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, al que se refieren los artículos 1° y 2° del Decreto 2646 de 1994 o normas que lo modifiquen o adicionen, será el que a continuación se define. Para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, que labore en las demás áreas o cargos, se les aplicará en su integridad el Sistema General de Pensiones establecido en la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003.

Parágrafo 1°. Pensión de vejez por exposición a alto riesgo. Los Servidores Públicos señalados en este artículo, dada su actividad de exposición a alto riesgo, que efectúen la cotización especial señalada en el artículo 12 del Decreto 1835 de 1994 y la que se define en la presente ley, durante por lo menos 650 semanas, sean estas continuas o discontinuas, tendrán derecho a la pensión de vejez, siempre y cuando reúnan los requisitos establecidos en el artículo siguiente como servidores del Departamento de Seguridad, DAS, en los cargos señalados en los artículos 1º y 2° del Decreto 2646 de 1994. 28 “Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones”.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 14 Parágrafo 2°. Condiciones y requisitos para tener derecho a la pensión de vejez por exposición a alto riesgo (DAS).

La pensión de vejez se sujetará a los siguientes requisitos: 1. Haber cumplido cincuenta y cinco (55) años de edad. 2. Haber cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones al que se refiere el artículo 33 de la Ley 100 de 1993. La edad para el reconocimiento de la pensión especial de vejez se disminuirá un (1) año por cada sesenta (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años.».

Pero la norma en referencia también previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Parágrafo 5°. Régimen de transición. Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas les será reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994.» Acorde con lo anterior, se puede concluir que los empleados del DAS que cumplieron funciones de detectives en sus diferentes grados y denominaciones de especializado, profesional y agente, que se vincularon con anterioridad al 4 de agosto de 1994 29, que cumplieron o no funciones de dactiloscopistas, gozaron de un régimen especial o exclusivo de pensiones.

Ahora, aunque el Decreto 1047 de 1978 estableció los requisitos de edad y tiempo de servicios para efectos del reconocimiento pensional, no previó el monto, razón por la cual debe acudirse a lo dispuesto en el Decreto 1933 de 1989, según el cual, las normas generales sobre pensión de jubilación que están previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional son extensivas a los empleados del DAS 30.

En conclusión, como la norma vigente para octubre de 1989 era la Ley 33 de 1985, el monto de la pensión de los detectives del DAS es equivalente al 75% del promedio de los salarios que sirvieron de base para los aportes en el último año de servicios, para lo cual han de tenerse en cuenta los factores enlistados en el artículo 18 31 del Decreto 1933 de 1989. 29 Fecha de entrada en vigencia del Decreto 1835 de 1994. 30 Criterio que además fue definido por el Consejo de Estado, en sentencia del 22 de junio de 2006, proferida dentro del proceso radicado con nro. 3114-05, M.P. Dr. Tarsicio Cáceres Toro. 31 pago del auxilio de cesantía y de las pensiones a que tuvieren derecho los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad se tendrán en cuenta para su liquidación, los siguientes factores: a) La asignación básica mensual señalada para el respectivo cargo; b) Los incrementos por antigüedad; c) La bonificación por servicios prestados; d) La prima de servicio; e) El subsidio de alimentación; f) El auxilio de transporte; g) La prima de navidad; h) Los gastos de representación; i) Los viáticos que reciban los funcionarios en comisión, dentro o fuera del país, cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta (180) días en el último año de servicio; j) La prima de vacaciones.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 15 6.1.1. Criterio de la Corte Constitucional sobre el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

La Corte Constitucional analizó la constitucionalidad de los artículos 11 y 36 de la Ley 100 de 1993, en la sentencia C-168 de 1995, respecto a la distinción que se hacía entre trabajadores del sector público y el sector privado, pero no fijó regla sobre la inclusión del IBL en el referido régimen de transición. Aunado a ello, la referida corporación, a través de sus salas de revisión de tutelas, determinó que el IBL estaba inmerso en la expresión “monto”, por lo que debía entender que ese aspecto debía acatarse las disposiciones que fueron anteriores a la Ley 100 de 1993 32.

Posteriormente, la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, se pronunció sobre el régimen de transición de los congresistas y estableció una regla según la cual el IBL no hace parte de las normas de transición, en los siguientes términos: «En vista de que (i) no permitir la aplicación ultractiva de las reglas de IBL de los regímenes pensionales vigentes antes de la Ley 100 fue el propósito original del Legislador;

(ii) por medio del artículo 21 y del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100, el Legislador buscó unificar las reglas de IBL en el régimen de prima media; (iii) ese propósito de unificación coincide con los objetivos perseguidos por el Acto Legislativo 01 de 2005, específicamente con los de crear reglas uniformes que eliminen privilegios injustificados y permitan diseñar mecanismos que aseguren la sostenibilidad del sistema -de ahí que la reforma mencione expresamente el artículo 36 de la Ley 100 - la Sala considera que en este caso el vacío que dejará la declaración de inexequibilidad de la expresión “durante el último año” debe ser llenado acudiendo a las reglas generales previstas en las dos disposiciones de la Ley 100 referidas.

En consecuencia, en la parte resolutiva de esta providencia, además de declarar inexequible la expresión “durante el último año” contenida en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, la exequibilidad del resto del precepto será condicionada a que se entienda que las reglas sobre IBL aplicables a todos los beneficiarios de ese régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso.» Así mismo, mediante sentencia SU-230 de 2015, la Corte Constitucional precisó: «Aunque la interpretación de las reglas del IBL establecidas en la Sentencia C-258 de 2013 se enmarcan en el análisis del régimen especial consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, con fundamento (i) en que dicho régimen vulneraba el derecho a la igualdad al conceder privilegios a una de las clases más favorecidas de la sociedad y (ii) en la medida en que el régimen especial de congresistas y magistrados contiene ventajas desproporcionadas frente a los demás regímenes especiales, ello no excluye la interpretación en abstracto que se realizó sobre el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en el sentido de establecer que el IBL no es un aspecto de la transición y, por tanto, son las reglas contenidas en este las que deben observarse para determinar el monto pensional con independencia del régimen especial al que se pertenezca».

(Negrilla de la Sala). El anterior criterio, fue reiterado por la Corte Constitucional en las siguientes sentencias de unificación: SU-427 de 2016, SU-631 de 2017, SU-210 de 2017 y SU- 32 De esa manera se indicó en las sentencias -631 de 2002, T-1000 de 2002, T-169 de 2003, T-651 de 2004, T- 386 de 2005, T-158 de 2006, T-621 de 2006, T-251 de 2007, T-529 de 2007, T-711 de 2007, T-180 de 2008, T- 019 de 2009 y T-610 de 2009.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 16 395 de 2017. En la última de las sentencias referidas, esto es, la SU-395 de 2017 33 la Corte conoció de varias acciones de tutela interpuestas contra sentencias que ordenaron la reliquidación de pensiones, con fundamento en los regímenes especiales previstos por los Decretos 546 de 1971 34 y 929 de 1976 35, y consideró que la regla general de liquidación pensional, en los términos de los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda, también cobija a quienes venían rigiéndose por normas especiales, según lo había analizado la sentencia C-258 de 2013, que precisó que la transición consiste en la aplicación ultractiva de los regímenes a los que se encontraba afiliado el servidor, solo en lo relacionado con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo, pero excluyendo el ingreso base de liquidación. 6.1.2.

Criterio de Consejo de Estado sobre el régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. En sentencia de unificación del 4 agosto de 201036, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, determinó que el Ingreso Base de Liquidación hacia parte del régimen de transición, en los siguientes términos: «Se observa, entonces, que la Ley 100 de 1993 creó un régimen de transición, que ha sido entendido como un beneficio consagrado en favor de las personas que cumplan determinados requisitos, para que al entrar en vigencia la nueva ley, en lo que atañe a la edad, tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y monto de la pensión, se sigan rigiendo por lo establecido en el régimen anterior al cual se encontraban afiliados.

Teniendo en cuenta las pruebas allegadas al expediente, se acreditó que al 1 de abril de 1994 el actor tenía más de 40 años de edad, por lo cual se encuentra dentro de las previsiones del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. En conclusión, la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicios y, especialmente, cuantía de la pensión de jubilación, son las Leyes 33 y 62 de 1985.

(…) En aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, la Sala, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, a través de la presente sentencia de unificación arriba a la conclusión que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios.

Esta decisión encuentra consonancia con la sentencia de 9 de julio de 2009, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación». 33 Reiterado en la sentencia SU-023 de 2018. 34 «Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares» 35 «Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares.» 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación: 250002325000200607509 01.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 17 Más adelante, en sentencia del 1° de agosto de 2013, la Sección Segunda del Consejo de Estado unificó su posición, para acoger el criterio de favorabilidad, desarrollado en la sentencia del 4 de agosto de 2010 y aplicarlo a los detectives del DAS.

En concreto, la providencia señaló que la prima de riesgo es percibida en forma permanente y mensual, y, por lo tanto, hace parte de la contraprestación directa que recibían los servidores del DAS, por lo que debía ser considerado dentro del ingreso base de cotización y de la liquidación de la pensión. Así, la tesis desarrollada en la anterior sentencia de unificación, referente a la posición asumida frente la prima de riesgo como factor de liquidación de la pensión de vejez de los empleados del DAS, no ha sido objeto de nuevo análisis, tal y como lo ha indicado la Corporación en diferentes fallos de tutela 37 y providencias emitidas dentro de acciones de revisión 38.

Ahora, en lo que respecta al IBL de las personas beneficiarias del régimen de transición, la Sección Segunda del Consejo de Estado mantuvo esa postura hasta la sentencia del 28 de agosto de 2018, en la cual la Sala Plena de la Corporación fijó algunas reglas y subreglas jurisprudenciales sobre el IBL en el régimen de transición. En dicha providencia se precisó que constituiría un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales y aclaró que se aplicaría con efectos retrospectivos "[ ] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables".

Así, la regla jurisprudencial que se fijó sobre el IBL en el régimen de transición, en la mentada sentencia de unificación, fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

La providencia fijó dos subreglas, sobre el periodo para liquidar las pensiones y los factores salariales a tener en cuenta, así: «La primera subregla se refiere al período para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: (…) - Si faltare menos de diez (10) año para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado 37 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo: Sección Tercera Subsección A, sentencia del 6 de febrero de 2020, exp. nro. 110010315000201904948 00(AC); Sección Primera, sentencia del 1° de febrero de 2018; Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de mayo de 2018; Sección Cuarta, sentencia del 6 de diciembre de 2017, exp. nro. 110010315000201702111 00(AC). 38 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencias del 17 de septiembre de 2020, exp. nro. 1001-03-25-000-2018-00046-00 (0143-2018); del 29 de octubre de 2020, exp. nro. 1001-03-25-000-2018-00180-00 (0682-2018) y del 31 de mayo de 2021, exp. nro. 11001-03-25-000- 2018-00934-00 (3180-2018). Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 18 anualmente con base en Ja variación del índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según calificación que expida el DANE.

( )” La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Aunado a lo anterior, la sentencia de unificación precisó: «No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.

Como uno de los efectos de esta decisión comprende los procesos administrativos en curso, la Sala solicita de manera imperiosa a las entidades administradoras de pensiones del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que, al momento de efectuar el reconocimiento de la pensión, expliquen precisa, completa y detalladamente cada uno de los factores y/o valores numéricos tenidos en cuenta en la liquidación, de forma que sea comprensible al usuario y garantice un debido proceso administrativo». 6.2.

En cuanto a la configuración de las causales a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en el caso concreto La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP pidió que se dejara sin efecto la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó el fallo del 13 de diciembre de 2012, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el que se ordenó la reliquidación de la pensión de vejez a favor del señor Ancizar Martínez Ospina, con el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios.

La petición de la UGPP se funda en que, la sentencia cuestionada se encuentra incursa en las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, porque el señor Martínez Ospina tiene derecho a la pensión de jubilación, pero el IBL corresponde a lo que haya devengado en los últimos 10 años de servicio, teniendo en cuenta el desarrollo jurisprudencial que se ha hecho sobre la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

Al respecto, se advierte que: (i) en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por el señor Ancizar Martínez Ospina, se cuestionó la reliquidación de la pensión de jubilación, teniendo en cuenta que, al haber prestado sus servicios en el DAS (actividad de alto riesgo) es beneficiario del régimen de transición previsto en el parágrafo 5° del artículo 2 de la Ley 860 de 2003, que hace Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 19 remisión al artículo 4° del Decreto 1835 de 1994, según el cual tiene derecho al reconocimiento de la pensión con las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993;

(ii) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 13 de diciembre de 2012, ordenó la reliquidación de la pensión a favor del señor Martínez Ospina, teniendo en cuenta como factores salariales la asignación básica, bonificación por servicios y primas de navidad, servicios, vacaciones, riesgo y técnica, establecidos en los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, por cuanto pertenece al régimen especial de pensiones del DAS;

(iii) CAJANAL interpuso recurso de apelación en el que indicó que en la pensión referida, deben tomarse los factores establecidos en la Ley 100 de 1993 y en el Decreto Reglamentario 1158 de 1994, teniendo en cuenta que los empleados del DAS fueron incorporados al régimen de Seguridad Social previsto en esa norma, la cual no establece los factores salariales reclamados;

(iv) en la sentencia de segunda instancia, hoy objeto de revisión, se confirmó el fallo de primera instancia, al considerar que el señor Martínez Ospina tiene derecho a pensionarse con la edad, el tiempo de servicio o número de semanas cotizadas y el monto de la pensión previsto en normas anteriores a la Ley 100 de 1993 39, que para su caso serían, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

En la demanda del recurso extraordinario de revisión, la UGPP señaló que la sentencia cuestionada desconoció el precedente de la Corte Constitucional sobre la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en cual solo mantuvo los criterios de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y el monto pensional, pero entendido este último como la tasa de reemplazo definida en el régimen anterior, para diferenciarla de la tasa fijada por el Sistema General de Pensiones.

Que, en esa medida, el IBL para reconocer la pensión del señor Martínez Ospina, corresponde a los factores que haya devengado durante los últimos 10 años de servicio. Al respecto, lo primero que debe destacar la Sala es que para la fecha en que se profirió la sentencia cuestionada, se encontraba vigente la tesis fijada por el Consejo de Estado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, según la cual el IBL de las pensiones de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, sería el previsto por las leyes anteriores.

Criterio que fue reiterado en la sentencia del 1° de agosto de 2013, en la cual la Sección Segunda se refirió a los servidores amparados por el régimen especial del DAS. En ese orden, la decisión adoptada en la providencia bajo revisión se ajusta con el criterio desarrollado por esta Corporación. Aunado a lo anterior, debe indicarse que las providencias de la Corte Constitucional que la UGPP alega como desconocidas, esto es, las sentencias C-168 de 1995, C- 258 de 2013 y el Auto 326 de 2014, no se refieren a los casos en los que el ingreso base de cotización previsto por las normas que regulan un régimen especial, como el que tenían los detectives del DAS, enlistan emolumentos distintos a los consagrados en el Decreto 1158 de 1994 para la generalidad de los servidores públicos, esto es, los indicados por el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, pero que a su vez, se enmarcan en el Acto Legislativo 01 de 2005, que prevé que “para la liquidación de 39 Consideró que no es beneficiario del régimen de transición establecido en el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque solo tenía 34 años de edad y 12 años, 3 meses y 29 días de servicios, pero si cumple los requisitos del parágrafo 5° del artículo 2 de la Ley 860 de 2003.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 20 las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones”.

Debe aclararse además que, en la sentencia C-258 de 2013 se previó que todas las pensiones obtenidas con abuso del derecho o con fraude a la ley debían ser revisadas y reliquidadas, pero en dicha providencia se hizo referencia específica a las pensiones de congresistas y altos dignatarios del Estado, condición que no reúne el señor Ancizar Martínez Ospina y en todo caso, en este particular, no existe prueba de que la pensión objeto de controversia haya sido obtenida con abuso del derecho o fraude a la ley, razón por la cual, en manera alguna resulta aplicable al sub examine 40.

En cuanto a las sentencias SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, Auto 229 de 2017, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, no pueden considerarse precedente judicial, porque se profirieron con posterioridad a la sentencia cuestionada y no se les otorgó efectos retrospectivos. Por otra parte, los factores que se ordenaron tener en cuenta en la liquidación del señor Martínez Ospina corresponden a los descritos en el artículo 18 del Decreto 1933 de 1989, que hacía parte del régimen anterior aplicable a los detectives del DAS, acorde con el criterio fijado en la sentencia del 4 de agosto de 2010, y los precedentes posteriores, en donde se resolvieron situaciones similares.

Tal y como se indicó en párrafos anteriores, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, modificó su postura sobre el IBL de los servidores del régimen general, para establecer que el IBL no hace parte del régimen de transición, pero delimitó su alcance, al indicar que “no puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley (…)”.

En ese orden, el criterio desarrollado en dicha providencia no es aplicable al presente caso, toda vez que la sentencia cuestionada se ajustó al precedente imperante para la época, aunado al hecho de que la posición contenida en la sentencia del 1° de agosto de 2013, relativa a los servidores del DAS, no se ha reconsiderado hasta el momento.

En suma, los cargos no prosperan y, en consecuencia, se impone declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con nro. 25000-23-25-000-2009-00175-01. 40 CONSEJO DE ESTADO.

Sala de lo Contencioso Administrativo: Sala Seis Especial de Decisión, sentencia del 5 de febrero de 2019, exp. nro. 11001-03-15-000-2018-01943-00(REV); y, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de septiembre de 2020, exp. nro. 11001-03-25-000-2018-00046-00 (0143-2018). Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 21 Condena en costas Lo primero que debe señalarse es que el artículo 255 de la Ley 1437 de 2011, fue modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, para prever que “Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente”.

Sin embargo, el numeral cuarto del artículo 86 de la referida Ley 2080 de 2021, al referirse sobre su vigencia, precisó “en estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Teniendo en cuenta que, en el caso concreto, el recurso extraordinario de revisión se encontraba en curso para la fecha en que entró en vigencia la Ley 2080 de 2021, no sería aplicable la modificación que introdujo al artículo 255 de la Ley 1437 de 2011.

En esa medida, el presente caso debe analizarse de conformidad con lo previsto en los artículos 188 41 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 365 numeral 8 42 del Código General del Proceso. Frente a ello, conviene señalar que acorde con la jurisprudencia del Consejo de Estado 43 el recurso extraordinario de revisión que se promueve con fundamento en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, constituye es un mecanismo de defensa de los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación que rigen el servicio público esencial de seguridad social, en la medida en que ayuda a enfrentar graves casos de corrupción en esa materia y a evitar el detrimento del Tesoro Público y, además, es una garantía del principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional.

En esa medida, para la Sala no hay lugar a condenar en costas a la parte recurrente, pues se ventila un asunto de interés público y, además, no se encuentran probadas en el proceso 44. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Quinta Especial de Decisión, administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la ley, 41 ARTÍCULO 188.

CONDENA EN COSTAS. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 42 ARTÍCULO 365. CONDENA EN COSTAS. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 8.

Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 43 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 13 de mayo de 2021, exp. 11001-03-25-000-2018-00934-00 (3180-2018) 44 Al respecto, ver sentencia C- 157 del 21 de marzo de 2013, Corte Constitucional.

Radicado: 11001 03 15 000 2018 02238 00 Demandante: UGPP Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 22 FALLA PRIMERO: Declarar infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 22 de abril de 2015, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con nro. 25000-23- 25-000-2009-00175-01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, devolver al despacho de origen para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA WILLIAM HERNANDEZ GÓMEZ Presidente de la Sala Aclara y salva parcialmente voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN (Firmado electrónicamente) NICOLÁS YEPES CORRALES