CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) Radicado: 11001-03-25-000-2018-00440-00 Nº interno: 1811-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: María Inés Sarmiento Ebrat y otros Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
Causal regulada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que confirmó la sentencia de 24 de agosto de 2015, proferida por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda instaurada por el señor Esteban Manuel Díaz Teherán contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor Esteban Manuel Díaz Teherán El señor Esteban Manuel Díaz Teherán presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones RDP 003245 de 29 de mayo de 2012, mediante la cual se negó la reliquidación pensional y RDP 013526 de 29 de octubre de 2012, que resolvió de forma negativa el recurso de apelación presentado contra el anterior acto administrativo. 2 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo A título de restablecimiento del derecho, solicitó que: (i) se ordene a la entidad demandada que reliquide la pensión de jubilación causada por el accionante, teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75% de todos los factores devengados por todo concepto en el último año de servicio;
(ii) se ordene pagar las diferencias de las medadas entre lo que se ha venido pagando y lo que resulte de la reliquidación de la pensión; (iii) se ajusten los valores reconocidos; (iv) se condene al pago de intereses moratorios si no da cumplimiento al fallo dentro del término previsto legalmente; (v) se ordene a la demandada a dar cumplimiento dentro del término previsto en el artículo 192, numeral 2 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; y (vi) se condene al pago de costas y agencias en derecho.
Lo anterior, bajo el argumento que el demandante laboró por un periodo superior a 20 años de servicios, siendo su último lugar de trabajo el Hospital Agustín Codazzi ESE. Que cumplió el estatus de pensionado en vigencia de la Ley 100 de 1993, pero siendo beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de dicha norma.
Indicó que, mediante la Resolución 046383 del 30 de diciembre de 2005 se reconoció una pensión de vejez en cuantía de $484.911,96, efectiva a partir del 1 de mayo de 2004, con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994. Que posteriormente, a través de la Resolución 58096 de 31 de octubre de 2006 se reliquidó la pensión en cuantía de $615.824,99, efectiva a partir del 1 de mayo de 2006, calculada igualmente con los factores establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
Señaló que solicitó la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio, petición que fue resuelta de forma negativa mediante la Resolución RDP 003245 de 29 de mayo de 2012 y confirmada a través de la Resolución RDP 013526 de 29 de octubre de 2012. 2. La oposición a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y de Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda al considerar que los actos administrativos demandados gozan de presunción de legalidad y que la pensión de jubilación, conforme a la Ley 33 de 3 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo 1985, se debe reconocer teniendo en cuenta los aportes realizados por el trabajador que fueron debidamente acreditados ante Cajanal.
Propuso las excepciones de: (i) inexistencia de la obligación; y (ii) prescripción. 3. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 El Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar, en sentencia del 24 de agosto de 2015, decidió: (i) declarar no probada la excepción de “inexistencia de la obligación”;
(ii) declarar la nulidad parciales de las Resoluciones 046383 del 23 de noviembre de 2011 y 58096 de 17 de octubre de 2006, pero solo en lo que hace referencia a los factores salariales a tener en cuenta para el monto de la pensión; (iii) declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 003245 del 29 de mayo de 2012 y RDP 013526 de 29 de octubre de 2012;
(iv) ordenar a la UGPP reliquidar la pensión de vejez del demandante, con fundamento en el 75% del promedio de todo lo devengado dentro de los 10 últimos años de servicios, y realizar los descuentos por concepto de aportes; (v) condenar a la UGPP a pagar al demandante la diferencia que resulte entre el mayor que resulte del reajuste y el valor pagado por la entidad, pago que será efectivo desde el 23 de febrero del 2009, inclusive, hasta la ejecutoria de la sentencia;
(vi) declarar probada la excepción de prescripción alegada por la UGPP, de las sumas causadas con anterioridad al 23 de febrero de 2009; (vii) no condenar en costas; (viii) negar las demás pretensiones de la demanda. Señaló que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, efectuó un análisis jurídico relacionado con la liquidación pensional de los servidores públicos con base en la Ley 33 de 1985, concluyendo que los factores enlistados en la Ley 62 de 1985, son un principio general y no pueden considerarse de manera taxativa.
Afirmó que, como el demandante se encontraba vinculado al Estado en calidad de funcionario público desde el 1 de septiembre de 1977, en materia de pensión de vejez, le es aplicable el régimen anterior a la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 1985, que estableció como requisitos para el reconocimiento de la prestación de jubilación, 20 años de servicios continuos o discontinuos para el Estado y 55 años de edad. 1 Folios 108 reverso-130. 4 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo Consideró que la liquidación de quienes acceden a la pensión de jubilación bajo la anterior normativa, debe realizarse con el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes, teniendo en cuenta los factores indicados en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985 y no como lo efectuó Cajanal, es decir, de acuerdo con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1158 de 1994.
No obstante, indicó que como en la decisión de unificación proferida por el Consejo de Estado se estableció que para determinar el IBL no se debe acudir solo a la relación de factores salariales señalados en la ley, sino que se deben tener en cuenta todas aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios.
En virtud de lo anterior, afirmó que el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión, a partir de la fecha en que se hizo efectiva la pensión (1 de mayo de 2004). Igualmente, concluyó que, como el actor presentó la reclamación de reliquidación pensional el 23 de febrero de 2012, se debe declarar la prescripción de las diferencias causadas con anterioridad al 23 de febrero de 2009. 4.
Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho La entidad demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia, al considerar que en los actos atacados se aplicaron las normas aplicables al caso. Advirtió que, como sobre el asunto bajo estudio existen dos posiciones, una del Consejo de Estado y la otra de la Corte Suprema de Justicia, la administración optó por aplicar aquella que interpreta de mejor manera la Constitución y la Ley, en virtud de lo considerado por la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, por lo que la liquidación de la pensión se efectúa con el promedio de los 10 últimos años o el tiempo que hiciera falta y os factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994.
Asimismo, señaló que la Corte Constitucional, al pronunciarse sobre la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, indicó en la sentencia C-258 de 2013 que el régimen de transición solo respeta la edad 5 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo de la pensión, el monto y las semanas de cotización, indicándose claramente que el IBL no hace parte de dicho régimen. 5.
Sentencia objeto de revisión2 El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 27 de octubre de 2016 confirmó el fallo de primera instancia y se abstuvo de condenar en costas. Afirmó que, el Consejo de Estado en sentencia de unificación dispuso que en aras de garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral, previos debates surtidos con apoyo en antecedentes históricos, normativos y jurisprudenciales, concluyó que la Ley 33 de 1985 no enumera en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos son simplemente enunciativos y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último de presentación de servicios.
Indicó que, si bien esa Corporación acogió en algún momento la postura expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia SU-230 de 2015, según la cual para efectos de establecer el IBL en las pensiones de aquellas personas beneficiadas con el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debería tomar el promedio de lo devengado en los últimos 10 años de servicios, sin embargo, señaló que era necesario apartarse de dicho pronunciamiento para coger nuevamente la postura adoptada por el Consejo de Estado en sentencia del 17 y 19 de noviembre de 2014 (2015-02746 y 2013- 01514).
En virtud de lo anterior, concluyó que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que se le aplique el régimen anterior en todos los aspectos, es decir, edad, tiempo, monto de la pensión y el ingreso base de liquidación, enfatizando que el último está comprendido por la totalidad de los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual el demandante tiene derecho a que se reliquide la pensión en los términos indicados en la sentencia de primera instancia. 6.
El recurso extraordinario de revisión3 2 Folios 171-178. 3 Folios 420-449. 6 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 27 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cesar, con fundamento en la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual procede la revisión de pensiones: “b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Solicitó que se revoque parcialmente la sentencia dictada por el juez de segunda instancia que confirmó el fallo dictado por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda; que se declare que el demandante no tiene derecho a la reliquidación de la pensión con la totalidad de los factores de salario devengados en los últimos 10 años de servicio; y que se declare que la pensión debe liquidarse con el promedio de los salarios devengados en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho, o lo cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, para lo cual se deben computar los factores de salario establecidos en el Decreto 1158 de 1994.
Indicó que el señor Esteban Manuel Díaz Teherán es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues nació el 17 de septiembre de 1945 y a 1 de abril de 1994 tenía más de 40 años de edad y más de 15 años de servicio oficial. Señaló que las prerrogativas de la transición de la Ley 100 de 1993, consisten en que las personas cobijadas tienen derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encontraban afiliadas, en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación, pero en lo que corresponde al IBL se rige por la Ley 100 de 1993.
Afirmó que el Consejo de Estado, en sentencia de tutela de febrero de 2016 (2016-00103), puntualizó sobre la fuerza vinculante del criterio fijado por la Corte Constitucional y la manera adecuada de dar aplicación al régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Consideró que la decisión recurrida es desacertada e implica la destinación de recursos del erario que deberían servir para la financiación de prestaciones 7 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo acordes a derecho. 7.
Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido mediante auto del 20 de mayo de 2021 4. Posteriormente, en providencia del 25 de noviembre de 2021 se prescindió de la etapa probatoria. 8. Oposición al recurso extraordinario de revisión Los señores María Inés Sarmiento Ebrat y Fray Esteban Díaz Sarmiento se opusieron a las pretensiones del recurso.
Indicaron que el señor Esteban Manuel Díaz Teherán falleció el 29 de julio de 2013 y que a ellos les fue reconocida pensión de sobreviviente en su condición de cónyuge e hijo. Señalaron que la sentencia de unificación expedida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, se expidió con posterioridad a la ejecutoria de la sentencia de segunda instancia y en dicha decisión se estableció que esa posición era aplicable a todos los casos pendientes de solución en vía administrativa y judicial en procesos ordinarios, lo cual no ocurre en el caso bajo estudio.
Advirtió que en la decisión judicial recurrida conserva incólume su presunción de validez, pues la entidad no logró demostrar de algún vicio que conlleve a su anulación. Señaló que la UGPP “pretende mezclar precedentes judiciales sin antes hacer un estudio acucioso generando un desgaste tanto a los beneficiarios del señor ESTEBAN MANUEL DÍAZ TEHERÁN, (q.e.p.d.) como al mismo aparato judicial de nuestro país”.
Afirmó que el presente resulta improcedente y que se debe dar aplicación a los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica. 9. Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 4 Folios 452-453 reverso. 8 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo 1.
Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 2 de abril de 20185, pues la sentencia recurrida se dictó 27 de octubre de 2016, conforme con la sentencia SU-114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 5 Folio 449 reverso. 9 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que confirmó el fallo dictado el 24 de agosto de 2015 por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 27 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo del Cesar, se incurrió en la causal de revisión alegada por el recurrente, esto es, si la cuantía del derecho reconocido al señor Esteban Manuel Díaz Teherán y sustituida a la señora María Inés Sarmiento y otros excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en los últimos 10 años de servicios.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de 10 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios6.
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.
La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. 11 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo jurídicamente, sino solo que el trámite7 y sus causales generales8 le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis9, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia10”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar11.
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho12.
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su 7 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000- 2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776- 00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 8 Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 10 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 11 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 12 De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03- 15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572-14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2017-00216- 00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. 12 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2. Alcance de la causal invocada por la entidad recurrente La causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21.
Revisión y revocatoria de pensiones. Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación13.” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales. 13 Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_numero=56&p_consec=4821 13 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”14. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que la sentencia cuya revisión se pretende ordenó la reliquidación de la pensión reconocida al señor Esteban Manuel Díaz Teherán y sustituida a la señora María Inés Sarmiento (cónyuge del causante) y sus hijos, en cuantía del 75%, con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en los últimos 10 años de servicios, pues desconoce las normas especiales que regulan la materia respecto a los factores a tener en cuenta. 14 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4.
Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 14 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo Ahora bien, en este asunto no se controvierte el derecho a la pensión de vejez reconocida y reliquidada al causante, respectivamente, mediante las Resoluciones 046383 de 30 de diciembre de 2005 y 58096 de 31 de octubre de 2006, así como tampoco de la Resolución RDP 003006 de 30 de enero de 2014, que reconoció pensión de sobrevivientes a la señora María Inés Sarmiento Ebrat (cónyuge del causante) y a sus hijos beneficiarios de la misma.
La UGPP controvierte en el presente proceso la decisión dictada por el Juzgado Tercero Administrativo Oral de Valledupar y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cesar, en relación con la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores percibidos en los últimos diez años por el causante. Sobre el particular, la Sala observa que, en efecto, el señor Esteban Manuel Díaz Teherán estuvo vinculado al Hospital Agustín Codazzi ESE entre el 1 de septiembre de 1977 y el 30 de abril de 2006, en diferentes cargos, siendo el último ocupado el de “operario”15.
El Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia recurrida consideró: “ […] la anterior posición [tesis de la Corte Constitucional sobre el IBL aplicable para los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993] fue acogida en su totalidad por esta Corporación y en virtud de ella, en los fallos recientemente emitidos por este Tribunal se indicó que para efectos de establecer el IBL en las pensiones de aquellas personas beneficiadas con el régimen de transición establecido en el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, se debería tomar el promedio de lo devengado en los últimos años de servicios, ahora, se hace necesario apartarse de dicho pronunciamiento para acoger nuevamente la postura en otrora pregonaba la judicatura, esto en atención a lo dicho por el Consejo de Estado en sentencias del 17 y 19 de noviembre de 2014, proferidas por la Sección Segunda, C.P. Dr. Gerardo Arenas Monsalve dentro de los procesos 11001-03-15-000-2015- 02746-00 y 25000-23-42-000-2013-01514-01, en donde se indicó: […] En ese orden de ideas, fuerza concluir que los beneficiarios del régimen de transición tienen derecho a que se le aplique el régimen anterior en todos los aspectos, es decir, edad, tiempo, monto de la pensión, y el Ingreso Base de Liquidación, enfatizando que éste último está comprendido por la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.
Luego entonces, teniendo en cuenta los parámetros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, referida en párrafos anteriores, frente a la interpretación de la Ley 33 de 1985, en cuanto señala que los factores salariales a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión son todos los percibidos por el demandante y conforme a la certificación expedida por el Tesorero – Pagador del Hospital Agustín Codazzi, en donde constan los conceptos devengados por el accionante desde enero de 2004 a abril de 2006, observándose que, además de la asignación básica 15 Folios 50 y 76. 15 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo y la bonificación por servicios prestados, percibió los conceptos salariales de transporte, alimentación, prima de navidad y prima de vacaciones, los cuales no fueron tenidos en cuenta por la demandada para establecer el IBL de la pensión objeto de estudio, por no encontrarse incluidos en el Decreto 1158 de 1994, considera la Sala que el actor tiene derecho a que le reliquide su pensión de jubilación, como lo dispuso la juez de primera instancia”.
Pues bien, a través de la Resolución RDP 029447 de 24 de julio de 2017, la UGPP dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, en los siguientes términos: “[…] Que de conformidad con lo ordenado por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR es procedente efectuar la siguiente liquidación: […] QUE LOS VALORES DEL IPC UTILIZADOS PARA ACTUALIZAR EL VALOR DEL IBL FUERON 1996: 21.63%, 1997: 17.68%, 1998: 16.70%, 1999:9.23%. 2000:8.75%, 2001: 7.65%, 2002: 6.99%, 2003: 6.49%, 2004: 5.50%, 2005: 4.85% IBL: 981,549 x 75.0%= $736,162 SON: SETECIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO SESENTA Y DOS PESOS M/CTE.
Esta pensión estará a cargo de: ENTIDAD DÍAS VALOR CUOTA FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS -FOPEP 10320 $736,162.00 Efectiva a partir del 1 de mayo de 2006, con efectos fiscales a partir del 23 de febrero de 2009 por prescripción trienal. […]” Se evidencia que, al efectuarse la reliquidación de la pensión de vejez, en cumplimiento del fallo proferido en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar, la cuantía de la pensión quedó en $736.162, a partir del 1 de mayo de 2006; mientras que la reconocida inicialmente y reliquidada posteriormente por Cajanal fue por $615.824,99, efectiva a partir de la misma fecha.
A juicio de la Sala, aunque en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor del señor Esteban Manuel Díaz Teherán con la inclusión de todos los factores salariales devengados en los últimos diez años de servicio, acogiendo parcialmente la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad, resulta claro que la liquidación dispuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar no afecta de 16 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo manera significativa la mesada pensional que en derecho corresponde, pues la diferencia que resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de la reliquidación y la suma reconocida con posterioridad a la misma, es de $120.337,01, para la fecha en que se hizo efectiva la misma, lo que corresponde a un porcentaje de incremento del 19,54%.
Asimismo, se evidencia que, en las sentencias proferidas por los jueces de instancia se dispuso el descuento de los valores correspondientes por aportes sobre los factores que no se hubieran efectuado los descuentos, siendo así que la UGPP en la Resolución RDP 029447 de 24 de julio de 2017, en su artículo noveno dispuso que se efectuara el descuento por valor de $6.775.133, por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados respecto al empleador, sin perjuicio que con posterioridad se establezca que el pensionado adeuda un valor superior por los mismos conceptos, así como se ordenó iniciar el cobro de lo adeudado por concepto de aporte patronal al Hospital Agustín Codazzi, por un monto de $32.068.965 (artículo noveno del mismo acto administrativo).
Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente16: […] 34. Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.
En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.
Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021. Radicado: 11001-03-25-000- 2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 17 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente17: “65.
Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.
Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término18 y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”19.”.
Quiere decir lo anterior, que la reliquidación efectuada en virtud del fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, sobre la pensión de vejez reconocida al señor Esteban Manuel Díaz Teherán, no muestra un incremento excesivo, por lo 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000- 2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. 18 En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). 19 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 18 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo que no se evidencia la existencia de un abuso del derecho, o un acrecimiento injustificado de la mesada pensional que demuestre un abuso del derecho, siendo esto indispensable para acceder a la revisión de la sentencia a través de este mecanismo, razón por la cual se declarará infundado el presente recurso.
Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.
III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y no se condenará en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 27 de octubre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 20001-33- 33-003-2012-00189-01.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. 19 Número interno: 1811-2018 Demandante: UGPP Demandado: María Inés Sarmiento y otros Fallo La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER