Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D. C., once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de Cumplimiento Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Tema: Revoca orden de cumplimiento y niega pretensiones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionada contra la sentencia de 12 de marzo de 2026.
En la providencia mencionada, la Sala de Decisión 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento. I.
ANTECEDENTES 1. Solicitud En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Wilmer Castellanos Hernández demandó a Instituto Nacional de Vías, en adelante INVÍAS, para que se ordene el cumplimiento del artículo 22 de la Ley 105 de 1993. Las pretensiones formuladas fueron las siguientes: Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Hechos Del expediente digital contenido en el aplicativo SAMAI, la Sala resume los supuestos fácticos de la demanda a continuación: El actor expuso que, en ejercicio del derecho de petición, solicitó información al INVÍAS sobre la asignación de los recursos recaudados por peajes en el departamento de Boyacá y su correspondiente inversión, con el propósito de verificar el cumplimiento de la referida disposición legal.
Indicó que la entidad dio respuesta, mediante oficio del 11 de abril de 2025. A partir de la información suministrada por la entidad, el accionante elaboró un cuadro comparativo en el que confrontó el 50% del monto total asignado como umbral de referencia con la inversión efectivamente realizada. Con fundamento en lo anterior, afirmó que durante las vigencias 2022 y 2023 el INVÍAS no destinó al departamento de Boyacá el porcentaje mínimo previsto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, pues la inversión habría alcanzado únicamente el 41% y el 37%, respectivamente.
En consecuencia, sostuvo que la entidad dejó de invertir en obras de construcción, rehabilitación y conservación vial en ese departamento las sumas de $ 3.718.809.857 para la vigencia 2022 y $ 3.434.932.640, para la vigencia 2023, para un total de $ 7.153.742.498 [sumatoria de los valores de la columna «Diferencia absoluta» correspondientes a los años 2022 y 2023].
Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co También indicó que, con el propósito de constituir en renuencia a la entidad, el 27 de mayo de 2025, presentó solicitud formal para que se cumpliera el artículo 22 de la Ley 105 de 1993 respecto de las vigencias 2022 y 2023.
El INVÍAS respondió, el 12 de junio de 2025, mediante oficio 2025S-VBOG-039470, que sí había dado cumplimiento a la norma, porque las inversiones realizadas en Boyacá se proyectaron con ingresos de peajes relacionados en el presupuesto de la entidad. En términos de la accionada «[…] [l]as inversiones en el departamento de Boyacá en las vigencias relacionadas en su misiva de recursos propios se proyectaron con los ingresos de peajes, relacionados en el presupuesto de la entidad (Peajes + Titularización).
Lo cual supera los recursos de las inversiones por peaje. Si bien el ingreso de recursos de titularización no fue el proyectado, el Instituto garantizó con los recursos de peajes las inversiones para el departamento de Boyacá, a través de estos recursos». En ese sentido, la Administración a través del siguiente cuadro informó cómo complementó los recursos para el departamento en las vigencias 2022-2023: El actor controvirtió esa explicación y sostuvo que el argumento del INVÍAS era incorrecto, pues, a su juicio, la titularización no equivale a recursos efectivamente recaudados, sino a una movilización de ingresos futuros respaldada en el flujo proyectado de peajes.
En esa medida, afirmó que no podían contabilizarse anticipos, créditos, recursos proyectados o ingresos futuros para acreditar el cumplimiento de una norma que, según su interpretación, exige invertir recursos efectivamente recaudados dentro de la respectiva vigencia fiscal. Adujo, además, que la inclusión de recursos provenientes de titularización desconocía el principio de anualidad presupuestal, en tanto el presupuesto debe basarse en los ingresos efectivamente obtenidos dentro de la vigencia fiscal correspondiente.
Por ello, sostuvo que el INVÍAS omitió incorporar y destinar los recursos que, según la demanda, debieron invertirse en Boyacá durante las vigencias 2022 y 2023, sin que la entidad pudiera justificar el cumplimiento con ingresos anticipados o proyectados. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
Admisión de la demanda En providencia de 12 de noviembre de 2025, el magistrado ponente de la Sala de Decisión 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la solicitud de cumplimiento1. En consecuencia, ordenó notificar al accionante y a la autoridad accionada. Luego, a través de providencia 9 de febrero de 2026, se decretaron las pruebas en el presente trámite. 4.
Informe El INVIAS se opuso a la prosperidad de la acción de cumplimiento, señaló que no se agotó el requisito de constitución en renuencia. Aparte, alegó que no incumplió el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, porque ha adelantado las gestiones necesarias para que los recursos provenientes del recaudo de peajes se destinen a la construcción, rehabilitación y conservación de vías en el departamento donde se recaudan.
Explicó que las inversiones efectuadas en Boyacá se proyectaron con base en los ingresos derivados de peajes, incluidos los recursos provenientes de mecanismos de titularización, los cuales permiten anticipar ingresos futuros mediante la emisión de títulos para financiar proyectos de infraestructura vial. Agregó que, para las vigencias 2022 y 2023, realizó inversiones en el departamento de Boyacá que, al sumar recursos propios adicionales a los provenientes de peajes, superaron el porcentaje mínimo del 50% previsto en la norma.
Por ello, sostuvo que no existió déficit de inversión y que la interpretación del actor desconocía la forma en que se estructuran y ejecutan financieramente los proyectos de infraestructura vial. También afirmó que ha ejecutado distintos contratos e inversiones de mantenimiento, rehabilitación y operación vial en corredores del departamento, lo que demostraría la adecuada destinación de los recursos. 5.
Sentencia de primera instancia En fallo de 12 de marzo de 2026, la Sala 5 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá dispuso lo siguiente:
PRIMERO: Declarar que el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS incurrió en incumplimiento de lo previsto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, en lo relacionado con la obligación de invertir como mínimo el 50 % de los recursos recaudados por concepto de peajes en el departamento de Boyacá, en la construcción, rehabilitación y conservación de vías en dicha entidad territorial, para las vigencias 2022 y 2023, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS que, adopte las medidas necesarias para subsanar el incumplimiento del porcentaje mínimo de inversión previsto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993 respecto de los recursos recaudados por concepto de peajes en el departamento de Boyacá durante las vigencias 2022 y 2023, de la siguiente manera: a) Dentro del término de 5 días contados a partir de la ejecutoria de esta 1 Previo a la admisión, el asunto fue remitido por competencia funcional por parte del Juzgado 17 Administrativo de Bogotá, a través de auto de 24 de agosto de 2023.
Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS deberá determinar el valor actualizado del monto equivalente a la inversión que dejó de realizarse en el departamento de Boyacá durante las vigencias 2022 y 2023 en contravía de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, tomando como base las sumas establecidas en esta providencia. Para el efecto, las sumas se ajustarán tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con lo reglado en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, y con aplicación de la siguiente fórmula: R = Rh x Índice Final/Índice Inicial En donde el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de la sentencia), por el índice inicial (vigente a la fecha en que debió realizarse la inversión). b) Dentro del término de 3 meses siguientes al fenecimiento del anterior plazo, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS deberá elaborar un plan que garantice la compensación del monto determinado en el numeral anterior, en la construcción, rehabilitación y conservación de vías en el departamento de Boyacá. en el cual se identifiquen las obras o intervenciones viales específicas en las que se destinarán dichos recursos. c) Dicho plan deberá identificar las obras o intervenciones viales específicas en las que se destinarán dichos recursos y prever que la precitada compensación se realice progresivamente dentro de las 3 vigencias fiscales siguientes a la ejecutoria de la presente providencia, iniciando su programación presupuestal y ejecución desde la vigencia fiscal inmediatamente siguiente a dicha ejecutoria. d) La programación y ejecución de esta compensación deberá efectuarse con sujeción a las apropiaciones autorizadas en las respectivas leyes anuales de presupuesto, a los actos de liquidación correspondientes y a las demás reglas previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. e) Dentro de los 3 días siguientes a la adopción del plan, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS deberá remitir a esta Corporación copia del mismo, junto con la certificación del monto actualizado determinado en el literal a). f) A partir de la adopción del plan, el Instituto Nacional de Vías – INVÍAS deberá remitir informes semestrales a esta Corporación sobre el avance en la programación y ejecución de las inversiones previstas, hasta tanto se verifique el cumplimiento total de lo ordenado en la presente providencia.
TERCERO: Ordenar al Instituto Nacional de Vías – INVÍAS que, en adelante, garantice el cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, en relación con los recursos recaudados por concepto de peajes en el departamento de Boyacá, de manera que, en cada vigencia fiscal, asegure la inversión de como mínimo el 50% de dichos recursos en la construcción, rehabilitación y conservación de vías en el referido departamento, con sujeción a las apropiaciones autorizadas en las respectivas leyes anuales de presupuesto, a los actos de liquidación correspondientes y a las demás reglas previstas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
CUARTO: Sin condena en costas de segunda instancia. El Tribunal estimó acreditada la renuencia, pues el actor solicitó a la entidad el cumplimiento de esa disposición respecto de las vigencias 2022 y 2023, y el INVÍAS Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respondió que ya había satisfecho la obligación bajo un criterio de contabilización que incluía recursos propios y de titularización. Para el Tribunal, esa respuesta implicó una negativa material a cumplir en los términos reclamados.
Consideró que la acción cumplía los presupuestos de procedencia, porque el artículo 22 de la Ley 105 de 1993 es una norma vigente con fuerza de ley que contiene un imperativo, expreso e inobjetable en cabeza del INVÍAS: invertir como mínimo el 50% de los recursos recaudados por peajes en la construcción, rehabilitación y conservación de vías del departamento donde se recauden, y el excedente en la respectiva zona de influencia. En cuanto al fondo, concluyó que el cumplimiento del artículo 22 de la Ley 105 de 1993 debía verificarse con base en los recursos provenientes exclusivamente del recaudo de peajes, sin que fuera jurídicamente admisible contabilizar recursos propios de otras fuentes ni de titularización, máxime cuando el propio INVÍAS informó que los recursos de titularización fueron programados excepcionalmente, pero no ingresaron efectivamente al presupuesto y el trámite no culminó. Encontró que en 2022 y 2023 la inversión realizada en Boyacá fue inferior al mínimo legal, pues ascendió al 41,13% y al 37%, respectivamente.
Por ello, tuvo por demostrado el incumplimiento del mandato legal y ordenó al INVÍAS adoptar las medidas necesarias para subsanar el déficit de inversión y garantizar hacia futuro la destinación mínima prevista por la norma. 6. La impugnación El INVÍAS impugnó la sentencia de primera instancia al considerar que el Tribunal adoptó una interpretación restrictiva del artículo 22 de la Ley 105 de 1993, al concluir que únicamente podían contabilizarse los recursos efectivamente recaudados por peajes y excluir los provenientes de titularización o de otras fuentes propias destinadas a infraestructura vial.
Según la entidad, la titularización constituye un mecanismo legítimo para anticipar recursos derivados del mismo flujo de peajes, de modo que no se trataría de una fuente ajena sino de una forma de financiación pública vinculada al recaudo futuro de esos ingresos. Sostuvo que en las inversiones realizadas en Boyacá no existió déficit real, pues durante las vigencias 2022 y 2023 se ejecutaron recursos superiores al mínimo exigido por la norma.
Para el INVÍAS, el Tribunal desconoció que la finalidad del artículo 22 no es imponer una lectura contable rígida sobre la fuente exacta del dinero, sino garantizar una inversión mínima en la infraestructura vial del departamento donde se recaudan los peajes; finalidad que, en su criterio, fue satisfecha con inversiones propias y de Nación en los corredores viales de Boyacá. Finalmente, alegó que la orden de compensar los supuestos déficits de las vigencias 2022 y 2023 desconoce el principio de anualidad presupuestal y desborda el alcance de la acción de cumplimiento, porque implica trasladar obligaciones a presupuestos futuros, imponer planes de inversión y someter la programación y ejecución presupuestal a seguimiento judicial.
En su criterio, aunque el fallo intentó sujetar la orden al sistema presupuestal, terminó interfiriendo en la planeación, Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co priorización y ejecución del gasto público, materia que corresponde a la administración y no al juez de cumplimiento.
II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 12 de marzo de 2026 de la Sala 5 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta corporación para conocer de «las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento». 2.
Problemas jurídicos a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 12 de marzo de 2026. Para lo anterior, la Sala plantean los siguientes interrogantes: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a la accionada, respecto del cumplimiento de la disposición invocada en la demanda, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿En el presente caso se cumplen los presupuestos de procedencia de la acción? De ser superados los anteriores interrogantes, ¿existe un mandato imperativo, expreso e inobjetable de la disposición invocada en la demanda y se debe ordenar el cumplimiento? 3.
Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad de la renuencia; (iii) requisitos de procedencia en el caso concreto; y (iv) el fondo del asunto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo2 para que toda persona pueda «acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso 2 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación: 20001-23-33-000-2016-00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación: 25000-23-41-000-2016-00814-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación: 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).
MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación: 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), MP. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido».
En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que «[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos». Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado social de derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.
De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló. [E]l objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo3. Sin embargo, para la prosperidad del medio de control, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir varios requisitos mínimos.
Estos presupuestos se han identificado y precisado que son los siguientes: (i) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su imperioso incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito «cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable» caso en el cual corresponde ser sustentado en la solicitud [artículo 8.º].
La falta de acreditación de este presupuesto implica el rechazo de la acción de cumplimiento. (ii) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]4. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 4 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (iii) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (iv) Pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la Administración [artículo 9.º].
Si se advierte la configuración de alguno de los tres puntos descritos, la decisión conlleva a la declaratoria de improcedencia del medio de control. Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto corresponde al de determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, [artículos 5.º y 6.º].
Por tanto, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de la/s pretensión/es formulada/s. 3.2. Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control son tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150.10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política5.
Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la Administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales «pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede [e]sta acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas»6.
Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado7. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, MP.
Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 6 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación: 44001-23-31-000-2004- 0047-01(ACU), MP. Darío Quiñones Pinilla. 7 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación: 76001-23-31-000-2011- 00891-01 (ACU), MP.
Susana Buitrago Valencia (E). Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.
Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,8 a menos que estén apropiados;9 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior10. 3.3.
De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este11 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.
Sobre este presupuesto de procedibilidad, la Sala ha señalado que «el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento»12. Igualmente, esta Sección13 ha dicho que: Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que, si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a 8 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación: 05001-23-31-000-2000- 4673-01(ACU).
MP. Darío Quiñones Pinilla. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación: 25000-23-41-000- 2015-00493-01 (ACU), MP. Alberto Yepes Barreiro. 10 Sentencia antes citada. 11Sobre el particular esta Sección ha dicho «[l]a Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible». 12 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación: 2011-01063 (ACU), MP.
Mauricio Torres Cuervo. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación: 47001-23-31-000-2011- 00024-01 (ACU), MP. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.
Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos[14] (Negrillas fuera de texto).
En efecto, el inciso segundo del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 establece que «[c]on el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud».
Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición «tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia».
Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano»15. Para este caso, el accionante acompañó copia del escrito de 12 de junio de 2025, en el que requirió al INVIAS el cumplimiento del artículo 22 de la Ley 105 de 1993, respecto de las vigencias 2022 y 2023, toda vez que la información suministrada sobre la inversión realizada en el departamento de Boyacá no correspondía con el 50% de los recursos asignados de recaudados por peajes.
El INVÍAS respondió, el 12 de junio de 2025, mediante oficio 2025S-VBOG-039470, que «[…] [l]as inversiones en el departamento de Boyacá en las vigencias relacionadas en su misiva de recursos propios se proyectaron con los ingresos de peajes, relacionados en el presupuesto de la entidad (Peajes + Titularización). Lo cual supera los recursos de las inversiones por peaje.
Si bien el ingreso de recursos de titularización no fue el proyectado, el Instituto garantizó con los recursos de 14 En la providencia se citó «Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU- 2003-00724, MP. Darío Quiñones Pinilla». 15 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);
Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001-23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co peajes las inversiones para el departamento de Boyacá, a través de estos recursos».
Lo anterior, evidencia que el requisito de procedibilidad se encuentra acreditado toda vez que la respuesta de la Administración es contraria al querer del ciudadano. Por tanto, conforme se explicó en las consideraciones de este acápite, tal situación permite tener por acreditada la renuencia de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 393 de 1997. 3.4.
Procedencia de la acción En este caso, la accionante exigió a la accionada el obedecimiento del artículo 22 de la Ley 105 de 1993 que dispone lo siguiente: Ley 105 de 1993 (diciembre 30) Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones. […]
ARTICULO 22. Destino de los Recursos del Peaje. En la asignación de los recursos del Instituto Nacional de Vías, recaudados por peajes, como mínimo será invertido el 50 por ciento, para construcción, rehabilitación y conservación de vías en el respectivo departamento donde se recaude y el excedente en la respectiva zona de influencia. […] La referida norma se encuentra vigente dado que no se encuentra derogada o con alguna afectación judicial que no permita tener por acreditado el primer requisito de procedencia. Además, la Sala considera que el presente caso cumple con el requisito de la subsidiariedad.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, este mecanismo constitucional no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo obedecimiento de la disposición. Igualmente, esta Sección en reiterada jurisprudencia16 ha desarrollado «la existencia de otro mecanismo judicial», como causal de improcedencia, en aquellos casos en los que no se acredite un perjuicio irremediable.
En este caso, la Sala considera que la parte actora no cuenta con otro medio de defensa para lograr que el INVIAS cumpla con el porcentaje de inversión de recursos por peaje asignados para las vigencias 2022 – 2023, lo que, en principio, torna procedente el ejercicio de la acción. 16 Cfr. Sentencia de 24 de mayo de 2012, radicado No 05001-23-31-000-2010-02067-01(ACU), MP.
Alberto Yepes Barreiro, Sentencia de 23 de agosto de 2012, radicado n° 25000-23-31-000-2012-00425-01(ACU). M.P. Mauricio Torres Cuervo, Sentencia de 21 de junio de 2012, radicado n° 05001-23-31-000-2006-01095-01(ACU). MP. Mauricio Torres Cuervo. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se evidencia que lo pretendido pueda ser discutido vía acción de tutela, ni que el cumplimiento de la norma que se pide acatar implique un gasto no presupuestado.
En este sentido, la Sala advierte que la accionada sostiene que la acción deviene improcedente porque la norma que se pide hacer cumplir implica gasto, según lo dispone el parágrafo17 del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997; empero, debe destacarse que esta Sección ha concluido que esa causal puede ser superada cuando dicho gasto está debidamente presupuestado18.
En este caso, debe advertirse que la disposición invocada parte de la premisa de invertir en obras de mantenimiento o construcción de vías, mínimo el 50 % de los recursos asignados por recaudo de peajes. Así las cosas, si bien en principio es acertado afirmar que el cumplimiento de las disposiciones que requiere la parte demandante implica la ejecución de gasto, también lo es que tales recursos son los asignados por recaudo de peajes y, por ende, ello es suficiente para concluir que se trata de un gasto ya previsto o presupuestado, por lo que no se configura la causal de improcedencia19.
En consecuencia, se procederá al estudio del fondo del asunto. 3.5. De la existencia de mandatos imperativos, expresos e inobjetables La finalidad de la acción de cumplimiento es que toda persona pueda acudir ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el obedecimiento de una ley o de un acto administrativo, tal como lo dispone el artículo 87 constitucional.
Sin embargo, a través de esta acción no es posible ordenar ejecutar toda clase de disposiciones, sino aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes20. Los deberes legales o administrativos que pueden ser cumplidos a través de las órdenes del juez constitucional son los que albergan un mandato perentorio, claro y directo a cargo de determinada autoridad, imperativo e inobjetable en los términos de los artículos 5.º, 7.º, 15, 21 y 25 de la Ley 393 de 1997.
Así, por ejemplo, si la norma prevé una facultad o su ejercicio es discrecional, no se cumplirá el requisito bajo estudio y no prosperarán las pretensiones de la demanda. Al respecto, resulta importante recordar que esta Sección ha indicado las características que deben tener los mandatos imperativos, expresos e inobjetables que son susceptibles de ser materializados por medio de este mecanismo judicial.
Es así, que en reciente providencia precisó su postura de la siguiente manera: [E]l mandato previsto en la ley o en el acto administrativo no tiene que consistir en una obligación clara, expresa y exigible, bastara con que se trate de un deber 17 PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos».
(Negrilla fuera de texto). 18 Al respecto puede consultarse la sentencia de 3 de abril de 2014, Rad. No. 2013-01288-01, actor: María Luisa Guerrero Narváez, M.P. Alberto Yepes Barreiro 19 Sobre esta postura puede consultarse, entre otras, Consejo de Estado Sección Quinta sentencia de 22 de octubre de 2020, radicado 25000-23-41-000-2020-00185-01 y sentencia de 3 de junio de 2021, radicado 25000-23-41-000-2021-00164-01, MP.
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 20 Deber: Aquello a que está obligado el hombre por los preceptos religiosos o por las leyes naturales o positivas. (Diccionario de la Real Academia Española). Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co imperativo, expreso e inobjetable.
Considerar que, si el precepto no tiene todas las circunstancias de tiempo, modo y lugar no puede ser exigible para el sujeto pasivo de la obligación, implicaría aceptar que las disposiciones son ineficaces desde todo punto de vista y por tanto no podrían ser enjuiciables vía acción de cumplimiento. Esto a su vez, supondría ir en contra del espíritu del constituyente quien estatuyo en el artículo 87 de la Carta, una acción que le permita a toda persona solicitar la realización efectiva de los mandatos señalados en las leyes y los actos administrativos ante cualquier autoridad, para «hacerle frente a las omisiones de las autoridades públicas, y de los particulares que ejerzan funciones públicas, en el ejercicio de toda actividad jurídica o material, legalmente debida y cuya ejecución sea posible de realizar»21.
El problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en determinar si, en el caso concreto, debe mantenerse la orden al INVIAS de adoptar medidas de compensación por el presunto incumplimiento del artículo 22 de la Ley 105 de 1993, respecto de los recursos recaudados por concepto de peajes en el departamento de Boyacá durante las vigencias 2022 y 2023.
La Sala advierte, en primer lugar, que el artículo 22 de la Ley 105 de 1993 contiene una regla legal de destinación específica, conforme con la cual, en la asignación de los recursos del INVÍAS recaudados por peajes, como mínimo debe invertirse el 50% en construcción, rehabilitación y conservación de vías en el respectivo departamento donde se recauden, y el excedente en la respectiva zona de influencia. Se trata, por tanto, de una disposición exigible que impone a la entidad un deber de observancia en la programación y ejecución de tales recursos.
No obstante, la existencia de ese mandato no conduce automáticamente a confirmar la orden impartida por el a quo. En sede de acción de cumplimiento, además de identificar una norma con deberes imperativos expresos e inobjetables, corresponde verificar si existe un incumplimiento actual y objetivo que habilite al juez constitucional para impartir una orden de acatamiento.
En el presente asunto, esa exigencia se desdibuja a partir de la explicación ofrecida por el INVÍAS sobre la forma en que estructuró y ejecutó las inversiones en el departamento de Boyacá durante las anualidades cuestionadas. En efecto, la entidad accionada informó que, si bien los valores reportados bajo la fuente específica de recursos provenientes del recaudo de peajes no alcanzaron, en estricto sentido, el 50% exigido para las vigencias 2022 y 2023, el porcentaje faltante fue cubierto con otros recursos asignados a la entidad y destinados a infraestructura vial en el departamento de Boyacá. Así, según lo expuesto por el INVÍAS, no existió un déficit material de inversión en el territorio, sino una controversia sobre la fuente presupuestal y el mecanismo financiero utilizado para atender esa inversión. 21 Ramelli Arteaga, A. 2000.
La acción de cumplimiento: ¿Un instrumento jurídico al servicio del Estado social de derecho en Colombia? Revista derecho del Estado. 8 (jun. 2000), 85–125. Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 15 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala no desconoce que, de acuerdo con el tenor literal del artículo 22 de la Ley 105 de 1993, el parámetro de referencia corresponde a los recursos recaudados por peajes y no a recursos propios de otra naturaleza.
Tampoco pasa por alto que la entidad acudió a una modalidad de titularización o proyección financiera asociada a flujos futuros de peajes, mecanismo que finalmente no permitió acreditar, en términos estrictos, que los recursos de esa fuente hubieran ingresado y se hubieran ejecutado como recaudo efectivo de peajes en las vigencias respectivas.
Sin embargo, esa circunstancia no permite concluir, sin más, que subsista un incumplimiento actual susceptible de ser corregido mediante una orden de compensación judicial. Lo relevante para efectos de esta acción es que el INVÍAS explicó que el eventual faltante derivado de la fuente de peajes fue suplido con recursos asignados a la entidad, los cuales se destinaron a obras e inversiones en infraestructura vial en Boyacá. Esa afirmación no fue desvirtuada por la parte actora con elementos que permitieran concluir que, pese a la explicación de la entidad, subsiste una omisión material de inversión en el departamento.
En ese contexto, la Sala estima que la discusión se traslada a un escenario distinto al propio de la acción de cumplimiento. Lo que se debate ya no es únicamente si la entidad omitió ejecutar una inversión mínima en Boyacá, sino si la forma como planificó, sustituyó, financió y ejecutó los recursos durante las vigencias 2022 y 2023 se ajustó al régimen presupuestal, financiero y de planeación aplicable.
Esa controversia involucra juicios sobre la legalidad, oportunidad, conveniencia y corrección de la gestión presupuestal del INVÍAS, materias que exceden el carácter objetivo y sumario de este medio de control. La acción de cumplimiento no está concebida para que el juez reconfigure la planeación presupuestal de una entidad, ni para definir si debió acudirse a una fuente de financiación en lugar de otra, ni para establecer cómo deben sacrificarse, reasignarse o priorizarse los recursos propios de una entidad pública.
Su finalidad es obtener el acatamiento de deberes legales o administrativos claros, expresos y exigibles, pero no sustituir a la administración en la escogencia de los instrumentos técnicos, financieros y presupuestales mediante los cuales atiende sus competencias. Desde esa perspectiva, la orden de primera instancia, al disponer que el INVÍAS determine el valor actualizado del monto supuestamente dejado de invertir, elabore un plan de compensación, identifique obras específicas, programe la ejecución progresiva en vigencias fiscales futuras y rinda informes periódicos al juez, termina trasladando al escenario judicial decisiones que corresponden a la órbita funcional y presupuestal de la Administración. En particular, implica reconstruir la ejecución de vigencias ya cerradas y condicionar la programación futura del gasto a una fórmula judicial de compensación. La Sala considera que esa orden desborda el alcance del juez de cumplimiento.
Si bien es posible exigir a la Administración el acatamiento de una regla legal de destinación, no corresponde al juez establecer la forma concreta en que el INVÍAS Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 16 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debe garantizar que se cubra el porcentaje del 50 % previsto en el artículo 22 de la Ley 105 de 1993, ni definir la fuente presupuestal, los proyectos, los contratos, los instrumentos de planeación o las vigencias mediante las cuales la entidad debe organizar sus inversiones.
De ahí que, aunque la Sala advierte que el INVÍAS al acudir a la titularización o a proyecciones financieras, para justificar el cumplimiento de una regla que se refiere a recursos recaudados por peajes, esa circunstancia no habilita por sí sola una orden judicial de compensación. La utilización de ese mecanismo y la posterior necesidad de cubrir el faltante con recursos propios de la entidad pueden revelar una controversia sobre la legalidad o corrección de la planeación presupuestal, pero no permiten tener por incumplido el deber reclamado, pues determinar si la forma de financiación de inversión estuvo bien o mal no es del resorte de la acción constitucional.
Por tanto, la Sala concluye que la sentencia de primera instancia debe revocarse. En su lugar, se negarán las pretensiones de la demanda, en tanto no se acreditó un incumplimiento actual susceptible de orden de cumplimiento, sino una discusión sobre la forma en que el INVÍAS planificó y resolvió presupuestalmente la inversión de las vigencias 2022 y 2023, asunto que no corresponde definir mediante este medio de control.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III. FALLA:
PRIMERO. Revocar la sentencia de 12 de marzo de 2026 de la Sala 5 de Decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá que accedió a las pretensiones de la acción de cumplimiento promovida por Wilmer Castellanos Hernández contra el Instituto Nacional de Vías –INVÍAS– para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente Demandante: Wilmer Castellanos Hernández Demandado: Instituto Nacional de Vías -INVÍAS- Radicación: 15001-23-33-000-2025-00316-01 17 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUAREZ Magistrado GLORIA MARIA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente.
Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx