Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C. veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: ELISEO ANTONIO VELÁSQUEZ ARANGO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se reconozca y ordene pagar un bono pensional en el que se declaró probada la excepción de cosa juzgada. Defecto sustantivo por indebida aplicación del artículo 303 del Código General del Proceso SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por Colfondos S.A, contra la sentencia de 21 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que amparó el derecho fundamental al debido proceso del accionante.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 18 de diciembre de 2024, el señor Eliseo Antonio Velásquez Arango, quien actúa a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Como consecuencia de lo anterior, se deje sin efectos la sentencia (sic) del 22 de agosto de 2024 proferida por la SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B DEL CONSEJO DE ESTADO, mediante la cual se decidió declarar probada la excepción previa de cosa juzgada y se ordena la terminación del proceso, para que en su lugar la mantenga incólume el auto del 02 de febrero de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declara no probadas las excepciones previas, ordenándose la continuidad del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”. 2.
Hechos El accionante afirmó que, con ocasión del cumplimiento de los requisitos en su trabajo como docente oficial por más de 20 años 1, le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en 1 Señala que cumplió 55 años el 31 de mayo de 2005. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 adelante Fomag), a través de la Resolución nro. 17693 de 28 de noviembre de 2000, y una pensión gracia por parte de Cajanal mediante Resolución nro. 1739 de 5 de febrero de 2011, “solo con el tiempo de servicio prestado como docente para el magisterio”.
Agregó que también prestó sus servicios como docente en la Universidad de Antioquia desde el 6 de febrero de 1978 hasta el 27 de febrero de 1989, periodo en el que no cotizó a ninguna caja de previsión ni al ISS ni en el sector privado y precisó que los aportes para pensión eran diferentes a los aportes del Fomag. Sostuvo que laboró en el sector privado y efectuó cotizaciones a pensión en el ISS, hoy Colpensiones, desde febrero de 1994 hasta abril de 1998 por un total de 198,87 semanas, y en la Administradora de Fondos de Pensiones Colfondos, en el régimen de ahorro individual con solidaridad a la cual se afilió el 1° de agosto de 1999.
Refirió que en el año 2007 presentó ante Colfondos una solicitud de pensión anticipada de vejez, por considerar que poseía el capital suficiente para ello, mismo que pretendía integrar con el bono pensional, por lo que solicitó al ISS su liquidación. Adujo que mediante oficio de 17 de marzo de 2008, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le comunicó que existía incompatibilidad entre una pensión de jubilación reconocida con los dineros del tesoro público y el bono pensional en el régimen de ahorro individual con solidaridad, por lo que no le asistía derecho a este último.
Expresó que en el año 2009 presentó demanda laboral contra el Instituto de Seguros Sociales, Colfondos y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con el fin de obtener el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez en el régimen de ahorro individual con solidaridad, o de manera subsidiaria la expedición de un bono pensional o la devolución de saldos.
Comentó que el proceso que fue conocido por el Juzgado Primero Laboral de Circuito de Medellín, que por sentencia de 31 de enero de 2011 negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que al ser pensionado del régimen de prima media con prestación definida no podía pensionarse en el régimen de ahorro individual, por ser incompatibles, y que frente a la pretensión subsidiaria de devolución de saldos, no era posible acceder a esta porque no había cumplido los 62 años que exigía la norma para tener ese derecho, “requisito necesario para poder acceder a la devolución de saldos incluido el valor del bono pensional”.
Agregó que esa decisión precisó que, en caso de tener derecho a la pensión de vejez anticipada, no había demostrado que cumplía con los requisitos de capital en la cuenta de ahorro individual para poder acceder a ese derecho. Indicó que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín mediante sentencia de 30 de enero de 2012 confirmó esa decisión, pero por otras razones, pues consideró que si bien las pensiones de las que gozaba sí eran compatibles con el régimen de ahorro individual con solidaridad porque no hacían parte del régimen de prima media sino de uno especial, no era posible acceder al reconocimiento de la pensión anticipada de vejez porque no demostró que cumplía con los requisitos para acceder a su reconocimiento y pago.
Asimismo, destacó que esa decisión señaló que no era procedente ordenar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la emisión del bono, “pero que sí debía tener en cuenta los tiempos cotizados en el régimen de prima media para los futuros efectos de que se conceda la pensión de vejez o para los correspondientes a la devolución de aportes”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Refirió que una vez cumplió los 62 años, solicitó nuevamente a Colfondos el reconocimiento y pago de su pensión de vejez o la devolución de saldos, a lo que se indicó que solo era procedente la segunda petición. De igual manera, que no era procedente tener en cuenta el bono pensional por las cotizaciones efectuadas al ISS, “porque el Ministerio de Hacienda negaba el mismo, aduciendo para ello la pensión de jubilación que el señor (…) percibe del Fomag”.
Manifestó que, en razón a lo anterior, en septiembre de 2013 presentó una nueva demanda ordinaria laboral contra Colfondos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Universidad de Antioquia, con el fin de que “fuera reconocida y pagada la devolución de saldos teniendo en cuenta para ello los bonos pensionales por las cotizaciones efectuadas al ISS y el tiempo de servicio en la Universidad de Antioquia”, proceso que correspondió inicialmente al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín en el que se declaró no probada la excepción de cosa juzgada, decisión que fue objeto de recurso de apelación el cual fue desatado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, que por auto de 26 de noviembre de 2014 declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la jurisdicción contencioso administrativa.
Señaló que el proceso fue asignado al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Medellín, quien inadmitió la demanda y solicitó a su apoderada que la adecuara al medio de control propio de la jurisdicción contencioso administrativa, a lo que esta obedeció y la adecuó de tal forma que las nuevas pretensiones consistieron en que i) se declarara la nulidad del comunicado de 14 de mayo de 2013, mediante el cual el Ministerio de Hacienda y Crédito Público negó la emisión del bono pensional por los aportes efectuados al ISS, ii) que se declarara la nulidad del comunicado de 18 de junio de 2013, por el cual “la Universidad de Antioquia negó a emisión del bono pensional por el tiempo de servicio prestado a esa entidad”, y iii) que a título de restablecimiento del derecho se declarara que dichas entidades “estaban obligadas a emitir los bonos solicitados y a pagarlos a Colfondos”, y que se ordenara a esta última al pago de la devolución de saldos por contar con más de 62 años de edad.
Adujo que mediante auto de 25 de mayo de 2015, el juzgado declaró la falta de competencia por razones de cuantía y remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien la admitió y mediante auto interlocutorio de 2 febrero de 2017, declaró no probadas las excepciones propuestas por las demandadas, entre estas la de cosa juzgada tras expresar que no había identidad de objeto entre la demanda tramitada ante la jurisdicción ordinaria y de la que conocía, por cuanto en esta última se demandaban actos administrativos posteriores a la fecha de la sentencia de segunda instancia ordinaria.
Igualmente, concedió el recurso de apelación presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público contra esa decisión y suspendió la audiencia hasta que se resolviera la alzada. Expresó que del recurso de apelación conoció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, que mediante auto de 5 de junio de 2020 declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocerlo y promovió conflicto negativo de competencia, del que avocó conocimiento la Corte Constitucional que en auto de 14 de abril de 2023 lo dirimió y concluyó que era competente la jurisdicción contencioso administrativa, por lo que se dispuso la devolución del expediente.
Por último, afirmó que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en auto de 22 de agosto de 2024 -notificada el 28 del mismo mes y año-, revocó la decisión apelada proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y declaró probada la excepción de cosa juzgada y ordenó la terminación del proceso, tras considerar que “concurren los supuestos previstos en el artículo 303 del CGP, Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 para que se configure la excepción de cosa juzgada, en la medida en que hay identidad de partes, objeto y causa”.
La autoridad judicial accionada consideró que en el caso existía i) identidad de objeto, “en tanto lo pretendido (…) no es una cuestión diferente de la debatida en el proceso ordinario laboral en el que se pretendió el reconocimiento de la pensión de manera anticipada, previa la emisión del bono pensional”, ii) identidad de partes pues “a pesar de no tratarse exactamente de los mismos sujetos procesales, en razón a que en el proceso tramitado en la jurisdicción ordinaria no se demandó a la Universidad de Antioquia, dicha entidad debió ser vinculada pues era ella la que debería generar el bono pensional que se reclama, y en el presente asunto no se demandó al ISS hoy Colpensiones, quien igualmente pudo haber sido vinculado por ser quien recibió los aportes reclamados”, y iii) identidad de causa, dado que “Tanto en el proceso ordinario laboral como el que actualmente cursa en esta jurisdicción el fundamento en que se sustentaron las demandas fue que el actor prestó sus servicios a la Universidad de Antioquia y posteriormente como trabajador del sector privado efectuando aportes al ISS y que subsiguientemente en el año 1999 se trasladó al régimen pensional de ahorro individual con solidaridad administrado por Colfondos SA, de ahí que pretenda la emisión del bono pensional por las cotizaciones realizadas al ISS y el tiempo que estuvo vinculado al ente universitario”. 3.
Fundamentos de la acción A juicio del actor, la providencia objetada vulnera los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela, en tanto no tuvo en cuenta los hechos y las pretensiones del proceso ordinario laboral que inicialmente presentó, en contraste con las del contencioso administrativo en el que se profirió la providencia objeto de reproche constitucional, de los que, señala, se puede evidenciar que no existe identidad procesal entre ambos, por lo que la excepción de cosa juzgada no se configura.
En los fundamentos de la acción el demandante se refiere a la jurisprudencia constitucional sobre defecto sustantivo, por lo que el análisis del caso se circunscribirá al mismo, por supuesto desconocimiento del artículo 303 del Código General del Proceso relativo a la cosa juzgada. Sostuvo que en el caso no se cumplen los requisitos exigidos en la precitada disposición para declarar la excepción de cosa juzgada, pues i) en el proceso ordinario no demandó a la Universidad de Antioquia, por lo que no había identidad de partes y ii) se demandaron actos administrativos proferidos con posterioridad a la terminación del proceso ordinario laboral.
Señaló que la razón por la que le fue negada la devolución de saldos y el bono pensional en el proceso laboral fue porque no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión anticipada de vejez y que tampoco tenía derecho a la devolución de saldos por no haber cumplido los 62 años, “siendo estos los motivos por los cuales en la jurisdicción laboral se dijo en su momento que no había derecho al bono pensional, pues al no haber reconocimiento de la pensión anticipada de vejez ni de la devolución de saldos, no podía condenarse a la emisión del bono ya que la edad de redención normal del bono de un hombre es 62 años (…), siendo entonces el cumplimiento de la edad el hecho fundamental que abre paso a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho”.
Para terminar, recalcó que el hecho nuevo es el cumplimiento de los 62 años, a lo que agregó que en el primer proceso ordinario no era procedente condenar a la emisión del bono por esa razón, estudio detenido de fondo y detallado de los hechos Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 y pretensiones de ambos procesos que no fue realizado por la autoridad judicial accionada, lo que para el actor impide “acceder a la devolución de saldos consagrada en el artículo 66 de la Ley 100 de 1993, la cual está conformada por los saldos de la cuenta de ahorro individual y el valor del bono pensional”. 4.
Oposición 4.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” La magistrada titular del despacho que dictó decisión objetada 2, quien precisó que no participó en la Sala de Decisión en la que se profirió, rindió informe en el que luego de hacer referencia a la situación fáctica y a los fundamentos de la decisión, sostuvo que la determinación de dar por terminado el proceso por cosa juzgada obedeció a un análisis razonable y coherente de los hechos y los elementos probatorios aportados, por lo que solicitó que se negara el amparo solicitado. 4.2.
Respuesta de Colfondos S.A La apoderada de la sociedad rindió informe en el que sostuvo que no se opone ni se allana a las pretensiones de la demanda de tutela, porque no están dirigidas contra esa entidad ni es evidente que al demandante se le haya cercenado alguno de sus derechos. Además, solicitó que se le desvincule del presente trámite, en tanto, sostuvo, la solicitud de amparo va dirigida únicamente en contra de la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 4.3.
Respuesta de la Universidad de Antioquia El apoderado de la institución rindió informe en el que solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa a su favor, en tanto, señaló, la solicitud se dirige contra el auto de 22 de agosto de 2024, actuación frente a la que no tiene ninguna injerencia, o en su defecto que no se acceda al amparo constitucional solicitado porque no existe nexo de causalidad entre la acción de tutela y la omisión, acción o amenaza de derechos fundamentales. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado por medio de sentencia de 21 de febrero de 2025, resolvió: “PRIMERO: AMPARAR el derecho al debido proceso de Eliseo Antonio Velásquez Arango ante la configuración del defecto fáctico, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS el Auto proferido el 22 de agosto de 2024, Rad. 05001-23-33-000-2015-01196-01, por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y, en consecuencia, ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en un término de 10 días, profiera una nueva decisión, en la cual atienda a lo expresado en la presente providencia (…)”.
Sostuvo que analizaría los reparos presentados bajo las reglas del defecto fáctico, en tanto se encontraban relacionados con la indebida valoración de lo acontecido en el proceso ordinario en el que se declaró configurada la cosa juzgada en el caso que originó la controversia. Se refirió al análisis que efectuó la autoridad judicial accionada respecto de la excepción de cosa juzgada, destacó que al contrastar los procesos ordinario y 2 Proferida por el magistrado encargado Juan Enrique Bedoya Escobar.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 contencioso administrativo concluyó que “coincidían solo de manera parcial”, toda vez que en el proceso ordinario solicitó el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez por parte de Colfondos, o en subsidio la devolución de saldos previo a que el ISS y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público emitieran los respectivos bonos pensionales.
Mientras que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho solicitó la nulidad de los oficios de 14 de mayo de 2013 expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de 18 de junio de 2013 de la Universidad de Antioquia, por medio de los cuales negaron la emisión de un bono pensional. También destacó que en la providencia judicial objetada se indicó que no se trataba “exactamente” de los mismos sujetos procesales porque en el primero se demandó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el ISS y Colfondos, y en el segundo eran la misma cartera ministerial, la Universidad de Antioquia y Colfondos, sin embargo, estimó que existía identidad de partes “porque en el proceso ordinario la Universidad de Antioquia debió ser vinculada por ser la entidad a la que le correspondía emitir el bono pensional y en el proceso de lo contencioso administrativo el ISS pudo haber sido vinculado por ser la entidad que recibió los aportes reclamados”.
Sostuvo que en relación con la identidad de causa mencionó que en el auto objeto de tutela se indicó que los hechos que fundamentaron ambas demandas eran los mismos, y también hizo referencia a que en el proceso ordinario le fue negado el bono pensional y pretendía en el proceso contencioso administrativo discutir nuevamente la emisión del bono pensional sobre el cual ya se había pronunciado la jurisdicción ordinaria así como a la devolución de saldos.
De conformidad con lo anterior, el juez de tutela de primera instancia estimó que la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado hizo una valoración indebida de la sentencia de 30 de enero de 2012, “en la medida en que no se cumplían los supuestos para declarar probada la excepción de cosa juzgada. En efecto, tal y como lo advirtió la autoridad accionada, el objeto de ambas demandas era parcialmente diferente en la medida en que en la primera se pretendió el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez, la emisión de un bono pensional o, en su defecto, la devolución de saldos previa emisión del respectivo bono pensional.
En la segunda, se pretendió la nulidad de los actos por medio de los cuales le fue negado el reconocimiento de bonos pensionales y, a título de restablecimiento del derecho, solicitó la emisión de los bonos pensiones y la devolución de saldos con los dineros provenientes de dichos bonos”. Anotó que si bien las pretensiones de las demandas guardan relación, la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta que en el proceso ordinario la negativa de las pretensiones obedeció a que el actor no demostró que cumplía los requisitos para acceder a una pensión anticipada de vejez y porque para ese momento no tenía 62 años, conforme a los artículos 66 y 67 de la Ley 100 de 1993, para tener derecho a bonos pensionales o a devolución de saldos.
A lo que agregó que la identidad de partes la sustentó en un hecho hipotético como era la posibilidad de vincular como demandado, en el primer caso, a la Universidad de Antioquia, y en el segundo, al Instituto de Seguros Sociales, lo cual no ocurrió, de manera que los sujetos procesales debidamente vinculados a los procesos no eran los mismos. 6.
Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, Colfondos S.A impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, en tanto, indicó, al actor le fue reconocida una pensión gracia por parte de Cajanal y una pensión de jubilación por parte del Fomag, “por lo que hay una evidente incompatibilidad entre Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 la pensión de jubilación reconocida con los dineros del tesoro público y el bono pensional en el régimen de ahorro individual con solidaridad, por lo que el a quo no realizó el análisis adecuado reconociendo la protección al actor cuando no existía una real vulneración al derecho, máxime cuando ya nos encontramos frente a una cosa juzgada, puesto que sobre estos hechos y pretensiones ya se había presentado por parte del actor un proceso jurídico el cual fue conocido y fallado por el JUZGADO 01 LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLIN, mediante radicado 05001-31-05-001-2009-01007-00, donde negó las prestaciones solicitadas por el demandante indicando y explicando ampliamente la incompatibilidad de la solicitud del actor con las prestaciones ya recibidas y percibidas por el actor”.
También indicó que la cosa juzgada está definida en el artículo 303 del Código General del Proceso, sin hacer ninguna consideración adicional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si debe revocar la sentencia de 21 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que amparó el derecho fundamental al debido proceso del accionante, o si debe confirmarla porque se incurrió en la vulneración iusfundamental alegada.
La Sala precisa que el análisis del caso se realizará a partir de la caracterización del defecto sustantivo. 3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;
(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;
(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la Constitución 15. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo16 y de la Corte Constitucional17. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 15 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 16 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 17 Cfr. Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU- 490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto En primera instancia, la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia de 21 de febrero de 2025, amparó el derecho fundamental al debido proceso del accionante, tras considerar que el auto de 22 de agosto de 2024 incurrió en “defecto fáctico”, en tanto hizo una valoración indebida de la sentencia de 30 de enero de 2012, “en la medida en que no se cumplían los supuestos para declarar probada la excepción de cosa juzgada”.
En la impugnación, Colfondos S.A solicitó que se revocara esa decisión, en tanto, indicó, al actor le fue reconocida una pensión gracia por parte de Cajanal y una pensión de jubilación por el Fomag, por lo que “existe una evidente incompatibilidad entre la pensión de jubilación reconocida con los dineros del tesoro público y el bono pensional en el régimen de ahorro individual con solidaridad, por lo que el a quo no realizó el análisis adecuado reconociendo la protección al actor cuando no existía una real vulneración al derecho”.
Agregó que en el caso se configura la cosa juzgada, puesto que sobre los mismos hechos y pretensiones ya se había presentado por parte del actor un proceso que fue conocido y fallado por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Medellín. Del análisis de los argumentos que soportan la impugnación, la Sala advierte que no refutan específicamente las razones por las cuales el juez de tutela de primera instancia amparó los derechos fundamentales invocados al encontrar que se incurrió en un “defecto fáctico” y que en el proceso ordinario en el que se dictó la decisión objetada no se configuró la cosa juzgada, empero como quiera que la acción de tutela se rige por el principio de informalidad y la impugnación no genera ningún límite para el superior en el estudio de la decisión del a quo, a continuación se indicarán las razones por las que se confirmará esa determinación. La Sala comparte la decisión de primera instancia que accedió al amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Eliseo Antonio Velásquez Arango, sin embargo, considera que en el asunto bajo examen se configuró un defecto sustantivo, en tanto se aplicó indebidamente el artículo 303 del Código General del Proceso 18.
La Corte Constitucional en la sentencia SU-054 de 2025 19 recordó la caracterización del defecto sustantivo en los siguientes términos: “Este defecto se presenta cuando la autoridad judicial emplea una norma inaplicable al caso concreto, deja de aplicar la norma adecuada o interpreta de forma contraria a la razonabilidad jurídica. El mencionado defecto presenta las siguientes características principales: (i) se debe comprobar la incidencia del error en la decisión y la afectación de los derechos constitucionales; y (ii) en principio, al juez de tutela le corresponde respetar la autonomía e independencia judicial, salvo en los casos en los que la valoración del 18 La citada disposición establece: Artículo 303.
Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.
En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión. 19 M.P. Diana Fajardo Rivera. Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 juez ordinario no sea conforme a la Constitución Política, de tal manera que sea irrazonable y afecte garantías constitucionales.
La jurisprudencia constitucional ha considerado que el defecto sustantivo se puede configurar, entre otros casos, cuando: (i) la decisión que se cuestiona tiene como fundamento una norma que no es aplicable; (ii) al margen de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma que efectúa el juez ordinario, no es, en principio, razonable, o es una interpretación contraevidente o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes, se aplica una norma jurídica de manera manifiestamente errada;
(iii) el juez no tuvo en cuenta sentencias que han definido el alcance de la disposición con efectos generales o para todos; (iv) la norma aplicada se muestra injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento se utiliza para un fin no previsto en la disposición; (vi) no se realiza una interpretación sistemática de la norma, es decir, se omite el análisis de otras disposiciones aplicables al caso; y (vii) se desconoce la norma aplicable al caso concreto”.
En el asunto bajo examen, la autoridad judicial accionada arribó a la conclusión de que en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que se tramitó en la jurisdicción contencioso administrativa se configuró la cosa juzgada porque encontró probada la identidad de objeto, de causa y de partes. No obstante, de la valoración de esos elementos en los dos procesos ordinarios, el primero de ellos tramitado ante la jurisdicción ordinaria y que finalizó con sentencia de 30 de enero de 2012, no es posible arribar a esa conclusión. Con el fin de evidenciar que lo pretendido en uno y otro caso es diferente, se presentará a continuación un cuadro comparativo 20: Demanda ordinaria laboral (radicado nro. 2009-01007-00) Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (radicado nro. 2015-01196-01) PRIMERA.
Que se declare que al señor Eliseo Antonio Velásquez Arango le asiste el derecho a que la Administradora Citi Colfondos le cancele su pensión anticipada de vejez por reunir el capital exigido para ello, teniendo en cuenta la totalidad de aportes efectuados tanto al régimen de prima media con prestación definida como al de ahorro individual y el tiempo laborado al servicio de la Universidad de Antioquia.
SEGUNDA. Que se declare que el Ministerio de Hacienda y el ISS están obligados a emitir un bono por los aportes efectuados por el señor Eliseo Antonio Velásquez Arango al ISS, producto de las cotizaciones efectuadas como trabajador del sector público y privado, y los cuales son totalmente independientes a la pensión de jubilación que percibe el demandante por CAJANAL, ya que dichos aportes no fueron tenidos en cuenta por la entidad y no pertenecen al tesoro público.
TERCERO. Que se condene que el Ministerio de Hacienda y el ISS a emitir y pagar un bono a la administradora Citi Colfondos, para que esta proceda a su vez a cancelar la pensión anticipada de vejez al señor Eliseo Antonio Velásquez Arango. PRIMERA: Que se declare la nulidad del comunicado del 14 de Mayo de 2013 emitido por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, mediante el cual se niega al señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO la emisión del bono pensional por las cotizaciones efectuadas al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES hoy COLPENSIONES.
SEGUNDA: Que se declare la nulidad de comunicado del 18 de Junio de 2013 emitido par la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, mediante el cual se niega al señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO la emisión del bono pensional por el tiempo de servicio prestado a dicha entidad. TERCERA: Que a título de restablecimiento del derecho se declare que el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO está obligado a emitir el bono pensional por las aportes efectuados por el señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO al INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES producto de las cotizaciones realizadas como trabajador del sector privado y los cuales son totalmente independientes a la pensión gracia y de jubilación que percibe el demandante por CAJANAL y el "FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, 20 Las negrillas no hacen parte del texto original, el propósito es evidenciar las diferencias en el petitum entre una y otra demanda.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 CUARTA Que se condene la Administradora de Fondos y Pensiones y Cesantías Citi Colfondos S.A. al pago de la pensión anticipada de vejez a favor del señor Eliseo Velásquez a partir del mes de agosto de 2007, fecha de la solicitud.
SUBSIDIARIAS PRIMERA. Que se declara que al Señor Eliseo Antonio Velázquez le asistente el derecho a que la Administradora de Fondos y Pensiones y Cesantías Citi Colfondos S.A. le efectúa la devolución de los aportes por el tiempo cotizado al Instituto de Seguros Sociales. SEGUNDA. Que se declare que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto de Seguros Sociales están obligados a emitir bono pensional por los aportes efectuados por el señor Eliseo Antonio Velázquez al Instituto de Seguro Sociales, producto de las cotizaciones realizadas como trabajador del sector privado y el tiempo laborado al servicio de la Universidad de Antioquia.
TERCERA. Que se condene al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Instituto de Seguros Sociales a emitir y pagar los respectivos bonos pensionales a la Administradora de Fondos y Pensiones y Cesantías Citi Colfondos S.A. para que está a su vez proceda a efectuar la devolución de saldos al Señor Eliseo Antonio Velázquez. CUARTA.
Que se condene a la Administradora de Fondos y Pensiones y Cesantías Citi Colfondos S.A. al pago de la devolución de aportes por el tiempo cotizado a dicha entidad al Instituto de Seguros Sociales y el tiempo laborado al servicio a la universidad de Antioquia de conformidad con lo establecido en el artículo 66 de la ley 100 de 1993, a favor del señor Eliseo Antonio Velázquez”. respectivamente, ya que dichos aportes no fueron tenidos en cuenta por estas entidades.
CUARTA: Que a título de restablecimiento del derecho se declare que la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA está obligada a emitir el bono pensional por el tiempo de servicios prestados por el señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO a dicha entidad desde el 06 de Febrero de 1978 al 27 de Febrero de 1989 el cual es totalmente independiente a la pensión gracia y de jubilación que percibe el demandante por CAJANAL y el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO respectivamente, ya que dichos tiempo de servicios no fue tenido en cuenta por estas entidades.
QUINTA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene al MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO a emitir y pagar el BONO PENSIONAL a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías COLFONDOS S.A. para que esta a su vez proceda a cancelar la devolución de saldos con los dineros provenientes del bona pensional por las cotizaciones efectuadas al ISS, a favor del señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO.
SEXTA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA a emitir y pagar el BONO PENSIONAL a la Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías COLFONDOS S.A. para que esta a su vez proceda a cancelar la devolución de saldos con los dineros provenientes del bono pensional por tiempo de servicios prestados a dicha entidad desde el 06 de Febrero de 1978 al 27 de Febrero de 1989, a favor del señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO.
SEPTIMA: Que a título de restablecimiento del derecho se condene a ADMINISTRADOR A DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTÍAS COLFONDOS S.A. al pago de la devolución de saldos a favor del señor ELISEO ANTONIO VELASQUEZ ARANGO por contar este con más de 62 años de edad y con los dineros del bono pensional emitido por las cotizaciones efectuadas al ISS y el tiempo de servicios prestados a la UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA”.
En el auto objeto de tutela, la autoridad judicial accionada consideró que la excepción de cosa juzgada se configuraba, bajo el argumento de que “en los dos procesos -ordinario y contencioso-administrativo- se pretendió, entre otras cuestiones, la emisión del bono pensional”, por lo que “el objeto perseguido en el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es la anulación de los oficios del 14 de mayo y 18 de junio de 2013, que fueron expedidos en forma posterior a la sentencia del Tribunal Superior de Medellín del 30 de enero de 2012, que constituyen las respuestas del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Universidad de Antioquia a las peticiones relacionadas con que se emitiera y trasladara el bono pensional por las cotizaciones realizadas al ISS hoy Colpensiones y por el tiempo prestado a dicho establecimiento educativo, no es una cuestión diferente de la debatida en el proceso ordinario laboral en el que se pretendió el reconocimiento de la pensión de manera anticipada, previa la emisión del bono pensional”.
Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Asimismo, estimó que a pesar de no tratarse exactamente de los mismos sujetos procesales en ambos procesos, en razón a que en el proceso tramitado en la jurisdicción ordinaria no se demandó a la Universidad de Antioquia, dicha entidad debió ser vinculada, pues era ella la que debería generar el bono pensional que se reclama, y añadió que en el asunto tramitado ante la jurisdicción contencioso administrativa no se demandó al ISS, hoy Colpensiones, “quien igualmente pudo haber sido vinculado por ser quien recibió los aportes reclamados”.
No obstante, como fue determinado por el a quo, en el caso bajo análisis las pretensiones de los procesos analizados difieren sustancialmente, pues en el proceso ordinario el actor pidió el reconocimiento de una pensión anticipada de vejez por parte de Colfondos o, en subsidio, la devolución de saldos previa emisión del respectivo bono pensional por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
A su turno, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió la nulidad de los oficios de 14 de mayo del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de 18 de junio de 2013 de la Universidad de Antioquia, por medio de los cuales se negó la emisión de un bono pensional, los cuales fueron posteriores a la sentencia de 30 de enero de 2012, proferida por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, lo que permite concluir que, aun cuando existan algunas similitudes fácticas la causa es diferente en uno y otro asunto.
Al respecto, la Sala observa que si bien en el proceso ordinario se estudió lo relativo a la expedición del bono pensional en el marco del reconocimiento de la pensión anticipada de vejez, respecto de lo cual el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín en la sentencia de 30 de enero de 2012 concluyó que si el beneficiario reúne los requisitos para acceder a la pensión de vejez “habrá de concederse el derecho (…) por no ser incompatible con las que ya goza el demandante”, la nueva controversia relativa a que se ordene la expedición del bono pensional con destino a Colfondos para que esta AFP a su vez lo entregue al actor a través de la devolución de saldos no se ha suscitado, por lo que entre el objeto de la demanda contencioso administrativa y el del proceso ordinario es ciertamente diferente.
De ello da cuenta la referida decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín, en la que se indicó que le asistía razón al demandante y procedía ordenar “no la emisión del respectivo bono pensional, sino, tener en cuenta el tiempo cotizado al régimen de prima media con prestación definida y que generaron cotizaciones, bien para los futuros efectos de que se le conceda la pensión de vejez o para los correspondientes a la devolución de aportes si es del caso, informándolo al fondo al que se encuentra afiliado el demandante”.
De ahí que, para la Sala este debate de fondo no ha sido surtido por el juez natural. De igual modo, algunos de los sujetos procesales ante los que se dirigen las pretensiones difieren, pues en el proceso ordinario se demandó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Instituto de Seguros Sociales y Citi Colfondos S.A. mientras que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho los demandados son el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Universidad de Antioquia y Colfondos S.A., a pesar de lo cual en el auto de 22 de agosto de 2024, objeto de tutela, consideró que existía identidad de partes a partir de situaciones hipotéticas, esto es, i) que en el proceso ordinario la Universidad de Antioquia “debió ser vinculada” por ser a quien le correspondía emitir el bono pensional y ii) que en el proceso contencioso administrativo el ISS, hoy Colpensiones, “pudo haber sido vinculado” por ser la entidad que recibió los aportes reclamados como trabajador privado, por lo que para la Sala no se configura la identidad de partes.
Conforme con lo anterior, en el asunto bajo estudio se incurrió en una indebida aplicación del artículo 303 del Código General del Proceso, al concluir que se Radicación: 11001-03-15-000-2024-07034-01 Demandante: Eliseo Antonio Velásquez Arango Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 configuró la cosa juzgada, pues como se acaba de evidenciar no se cumplen los presupuestos de causa, objeto e identidad de partes.
A lo anterior se agrega que ese error en la aplicación de la precitada disposición tiene una incidencia directa en la garantía de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, por lo que se hace necesaria la intervención del juez constitucional. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 21 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Eliseo Antonio Velásquez Arango.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 21 de febrero de 2025, dictada por la Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Segundo.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx