CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C CONSEJERO PONENTE: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., nueve (9) de abril de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario López Demandado: Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP- Proceso: Reparación Directa PRINCIPIO DE CONGRUENCIA – no resulta vulnerado cuando el juez se separa de los razonamientos jurídicos de la demanda, con sujeción al principio de iura novit curia- AFECTACIÓN- Noción- AFECTACIÓN- acto que somete un bien de propiedad pública o privada a un régimen jurídico particular;
AFECTACIÓN – alcance según el bien sea de propiedad pública o privada-; AFECTACIÓN DE LOS BIENES DE PROPIEDAD PÚBLICA- al dominio público-; DOMINIO PÚBLICO Y DOMINIO PRIVADO – distinción-; INCORPORACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS al DOMINIO PÚBLICO -distinción entre el dominio público artificial y el natural- INCORPORACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO NATURAL -ocurre por hechos de la naturaleza-;
ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE DECLARAN LA INCORPORACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO NATURAL- Tienen el carácter de declarativos y contingentes; INCORPORACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO ARTIFICIAL-Se da por hechos del hombre; INCORPORACIÓN AL DOMINIO PÚBLICO ARTIFICIAL REGULAR – recae sobre un bien de propiedad pública, el cual es objeto de una manifestación de voluntad, dirigida a destinarlo al uso público y además se evidencia el uso efectivo del bien por parte del público «afectación real»;
INCORPORACIÓN IRREGULAR AL DOMINIO PÚBLICO –cuando solo existe una «afectación real o material»/ una ocupación permanente, sin que exista titularidad del derecho de dominio por una persona de derecho público; REGULARIZACIÓN DE LA AUSENCIA DE TÍTULO DE PROPIEDAD– se da por sentencia judicial- en los términos del artículo 191 del CPACA-.
AFECTACIÓN DE LOS BIENES DE PROPIEDAD PRIVADA- Se trata de una manifestación de las funciones sociales y ecológicas reconocidas por el artículo 58 de la Constitución Política-. AFECTACIÓN DENTRO DEL PROCESO DE EXPROPIACIÓN POR DECLARATORIA DE UTILIDAD PÚBLICA -cargas de la administración e ineficacia de la afectación-. MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE FRENTE A LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DERIVADA DE UNA AFECTACIÓN -cuando no se dirija a cuestionar la legalidad de los actos administrativos que la configuran o la declaren la afectación será la reparación directa-;
CADUCIDAD FRENTE A LOS DAÑOS DERIVADOS DE UNA AFECTACIÓN- se debe consultar la naturaleza del acto de afectación- AFECTACIONES DENTRO DEL PROCESO DE EXPROPIACIÓN- el cómputo de caducidad inicia cuando termina la vigencia de la referida afectación-. MEDIO DE CONTROL PROCEDENTE PARA IMPUGNAR - actos de registro, nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho-;
ACTOS DE REGISTRO- No son constitutivos de la afectación-. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 2 Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de mayo de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección «A», que negó las pretensiones de la demanda.
SÍNTESIS DEL CASO La señora Ana del Rosario López, copropietaria de dos predios que, presuntamente, fueron objeto de declaratoria de utilidad pública por la Resolución 783 de 2000 de la Empresa de Acueducto y de Alcantarillado de Bogotá -ahora EAAB- que «afectó» la zona del corredor de obra del proyecto canal de Córdoba y obras complementarias, acude a la jurisdicción pretendiendo la declaratoria de responsabilidad patrimonial de la EAAB por la referida afectación, su registro en los folios de matrícula de los respectivos inmuebles, su ausencia de levantamiento y la omisión de la entidad en agotar el proceso de expropiación. Como consecuencia, de lo decidido por la primera instancia, también se discute si los referidos predios tienen la naturaleza de bienes de uso público y, por ende, no resultaban susceptibles de expropiación.
ANTECEDENTES La demanda El 11 de diciembre de 2012, por intermedio de apoderado judicial la señora Ana del Rosario López de Lara, elevó el medio de control de reparación directa1, en contra de la EAAB, con el objeto de que se la declare administrativamente responsable por las afectaciones, el registro de estas, su falta de levantamiento y las omisiones en el proceso de expropiación que recayeron sobre los inmuebles 1 Ff. 2-21 C.1, subsanación de la demanda cd folio 26 reforma a la demanda ff. 33 y ss.
En el transcurso de la primera instancia, por decisión del 5 de agosto de 2013 se vinculó como litisconsortes necesarios por activa a los señores Esteban Arrubla Devis, Cristina Arrubla Devis, Juan José Manzanera Devis, Adela Nahir Devis Saavedra, Sandra Devis Saavedra, Olga Lucia Devis de Acevedo, Carolina Devis Chaparro, Angela Patricia Devis Chaparrro, Daniel Hernando Devis Chaparro y Dela Patricia Manotas Devis, quienes fungen como propietarios del 10% de los predios presuntamente afectados por la E.A.A.B.Ver, ff. 130 a 132 CP.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 3 identificados con las matrículas inmobiliarias N°50N-406724 y N° 50N-382955. Las pretensiones se elevaron en los siguientes términos: (…) DECLARACIONES Y CONDENAS Primera.
El Distrito Capital-Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB; es administrativamente responsable por el daño antijurídico y los consecuentes perjuicios materiales y morales causados a la señora ANA DEL ROSARIO LÓPEZ DE LARA; por la acción de la administración de afectar para enajenación los predios identificados con las matrículas inmobiliarias N°50N-406724 y N°50N-382955, por registrar dicha afectación en los correspondientes folios de matrícula inmobiliaria: y por la omisión consistente en no iniciar el trámite de expropiación conforme lo establece la Ley.
Segunda. El Distrito Capital - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB; es administrativamente responsable por el daño antijurídico y los consecuentes perjuicios materiales y morales causados a la señora ANA DEL ROSARIO LÓPEZ DE LARA; por la omisión de la administración en levantar la afectación para enajenación de los predios identificados con las matrículas inmobiliarias N° 50N406724 y N° 50N382955, conforme lo ordena el artículo 37 de la Ley 9a. de 1.989 y el artículo 13 del Decreto 2400 de 1.989.
Tercera. Como consecuencia de las declaraciones anteriores, se condene al Distrito Capital - Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá, EAAB; como reparación del daño ocasionado, a pagar a la parte actora, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman en la suma de CINCUENTA MIL MILLONES DE PESOS M/CTE, ($50.000'000.000.00), O(sic) conforme a lo que resulte probado dentro del proceso, o en su defecto, en forma genérica.
(…) Como fundamento de las anteriores pretensiones, se expuso como hechos de la demanda que, desde el 3 de diciembre de 1976, la demandante adquirió mediante las escrituras públicas N°6882 y N°6883, corridas en la Notaría 4a del círculo de Bogotá, la propiedad del 90% de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias N°50N-406724 y N° 50N-382955 (respectivamente).
El 23 de agosto de 1977 mediante escritura pública N° 1707 suscrita en la Notaría 19 de Bogotá, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá adquirió de la señora Rosario López de Lara «(…) la cuota parte que le correspondía, en la compraventa parcial de los lotes (…)», que, según se describió en la demanda, correspondió a la parte que estaba afectada por la ronda del canal de Córdoba.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 4 Transcurridos varios años, por comunicaciones del 20 de diciembre de 2000, N° 6300-2000-0387 y N° 6300-2000-0388 la EAAB elevó oferta formal de compra de los predios de la demandante, con fundamento en la Resolución N° 783 del 17 de agosto de 2000 que los había declarado de utilidad pública.
La oferta recayó sobre 6.381,24 m2 del predio identificado con matrícula No.50N-382955 y 13.573,55m2 del predio identificado con matrícula inmobiliaria No. 50N-406724. Especificó que las anteriores ofertas de compra se materializaron, a través del registro de los oficios No.2000-5197 y No.2000-5198 que ordenaron inscribir en los folios de matrícula No.50N-382955 y No. 50N-406724, las limitaciones sobre el derecho de propiedad de dichos inmuebles.
Se indicó, por la parte demandante, que la afectación sobre los predios fue total, los cuales quedaron por fuera del comercio pese a que la oferta de compra fue parcial, pues la misma se inscribió en los folios de matrícula de los inmuebles, lo que implicó la pérdida de la vocación comercial de estos. Pese a lo anterior, se señaló que la EAAB nunca perfeccionó una oferta de compra y omitió iniciar el proceso de expropiación en los términos de la Ley 9 de 1989 y la Ley 338 de 1997.
Por lo cual, mediante petición del 22 de agosto de 2012, se solicitó a la demandada el levantamiento del registro de la afectación de compra, la cual tuvo «respuesta definitiva» el 19 de septiembre 2012; por la cual, se determinó que los predios de la demandante (…) se encuentran dentro de la zona acotada y declarada de utilidad pública, están afectados y es necesario adquirirlos (…) y para ello citó a la demandante a una reunión el 19 de septiembre de 2012.
En dicha citación, se elevó una nueva oferta, en las mismas condiciones de la comunicada en el año 2000. Por último, se señaló que la demandada se ha opuesto a que el registrador de instrumentos públicos cancele la afectación predial que recae sobre los inmuebles objeto del litigio. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 5 Contestaciones de la demanda 1.
De la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP-2 Por intermedio de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda. En relación con los hechos, alegó que la demandante tenía la carga de acreditar la existencia, ubicación y linderos de los predios identificados con matrículas inmobiliarias No. 50N-406724 y No. 50N-382955, punto en el que expuso, que el terreno adquirido por Escritura Pública del 23 de agosto de 1977 de la Notaría (19) del Círculo de Bogotá fue registrado en el folio de matrícula 50N-376356.
De igual forma, afirmó que «(…) dentro de los linderos del predio adquirido por la EAAB- ESP, mediante la escritura anteriormente mencionada, no aparece ningún predio de la Sra. Ana del Rosario López de Lara como colindante con el predio comprado por la EAAB-ESP (…)». De igual forma, indicó que en los términos de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 3496 de 1983, reglamentario de la Ley 14 de 1983, el demandante no identificó el «aspecto físico» de los predios en los que se sustenta la demanda.
A continuación, expresó que la Dirección de Bienes Raíces de la EAAB- ESP informó el 15 de septiembre de 2011 que los predios, objeto de la controversia «(…)presuntamente se encuentran inmersos dentro del espejo de agua del Humedal Córdoba(…)», generando una imposibilidad de compra por parte de la empresa. Adujo que la demandante no allegó los documentos exigidos en las comunicaciones N° 6300-2000-0387 y No. 6300-2000-0388 del 20 de diciembre de 20003, para continuar el proceso de negociación; así como, la entidad no prosiguió con el trámite de adquisición de los predios porque estos «(…)no se encuentran incorporados dentro de sistema de información geográfica de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital(…)». 2 Ff. 92-110 C.1. 3 Esos correspondían a: Respuesta escrita a la oferta de compra; original del folio de matrícula- reciente;
Fotocopia de los recibos de pago del impuesto predial por los años 1994 a 2000; paz y salvo del IDU correspondiente a valorización; Fotocopia de recibos de servicios públicos; Fotocopia de la Cédula; Formulario de inscripción del giro electrónico. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 6 Reprochó que, en la demanda, se le atribuyó una extensión al predio No. 50N- 406724 que no guarda relación con la realidad, consideración que extendió a la afectación que se identificó en la demanda -sobre dicho inmueble-, pues el área ofertada fue de 3.087,95 m².
Además, consideró que las afectaciones que aparecen registradas en los folios de matrícula ya no tenían efecto de pleno derecho, por el mandato legal contenido en el inciso 3 del artículo 25 de la Ley 9 de 1989. Como excepciones de mérito alegó: la inexistencia del daño; el desconocimiento de la ubicación de los predios objeto del litigio; la imposibilidad de compra de los predios por estar inmersos en el cuerpo de agua del humedal Córdoba; la falta de localización de los predios y su incorporación en el catastro distrital, y la pérdida de fuerza ejecutoria de las ofertas de compra.
Por otro lado, en relación con las excepciones previas, en el escrito se propuso: la ineptitud sustantiva de la demanda, por indebida escogencia de la acción e imprecisión sobre los demandados y la caducidad de la acción; indebida integración del contradictorio por activa y pasiva. En este punto, adujo que el medio de control procedente se trataba de la nulidad y restablecimiento de del derecho, con el objeto de que se declare la nulidad del registro y como consecuencia de ello se restableciera el derecho de propiedad, alegado por los demandantes.
No obstante, al tenerse que el registro de las afectaciones en los folios de matrícula se remonta al 28 de diciembre de 2000, la demanda se elevó cuando ya había caducado la acción. Frente a la integración del contradictorio, estimó que se requiere la integración al proceso de los herederos de los propietarios Hernando Devis Echandía (Q.E.P.D.), en la calidad de litisconsortes necesarios y por pasiva de la Superintendencia de Notariado y Registro.
Sentencia de primera instancia El 28 de mayo de 2015, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A4 dictó sentencia en el asunto de la referencia, por la cual, negó las pretensiones de la demanda. Como problema jurídico la Sala de Tribunal planteó que debía establecerse si el daño deprecado en la demanda, la presunta 4 Ff. 286-300 CP Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 7 afectación de los inmuebles identificados con las matrículas inmobiliarias 50N- 4067245 y 50N-382955, resultaba imputable a la presunta omisión administrativa de la demandada, por no adelantar el proceso expropiación sobre los mismos.
Para efecto de su análisis, la Sala priorizó el examen de la imputación jurídica, en el cual se refirió al marco jurídico del procedimiento administrativo y judicial de expropiación, al régimen de la responsabilidad extracontractual por las afectaciones fácticas y/o jurídicas sobre los bienes de propiedad privada y a la naturaleza jurídica de los humedales.
Al descender al análisis del caso concreto, la Sala del Tribunal estimó que el contenido de la Resolución 783 del 17 de agosto de 2000 no limitó de forma absoluta el dominio, «(…) simplemente cambio el uso del bien, en aras de proteger este ecosistema(…)», por lo que, – en principio- estaría en el supuesto de una limitación parcial al derecho de propiedad, para el cual la jurisprudencia ha admitido el reconocimiento de una compensación. No obstante, estimó que, en el caso de la referencia, la simple expedición de la Resolución No. 783 del 17 de agosto de 2000 o la oferta de compra de la administración a los titulares del derecho, no conllevan un daño antijurídico.
Ello al valorarse que la oferta de compra no implica per se la obligación de iniciar el procedimiento de expropiación, pues debe verificarse con anterioridad, si los predios resultan cobijados por el acto administrativo contentivo de la declaratoria de utilidad pública o si concurren circunstancias externas que impidan la expropiación. Así, en el caso de los predios objeto del litigio, no se acreditó que estos fueran afectados por la Resolución No. 783 del 17 de agosto de 2000, de lo cual la Sala concluyó que no existió limitación de uso frente a los referidos inmuebles.
De igual forma, estimó que la acción popular iniciada para proteger los humedales de Córdoba impidió continuar con los trámites de expropiación. Por último, concluyó que los predios objeto del proceso nunca ingresaron en el patrimonio privado de los demandantes, al tenerse por demostrado que hacían parte del cuerpo de agua del humedal de Córdoba, por lo que el daño resultaba inexistente Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 8 y un proceso de expropiación era improcedente.
De allí, que la carga probatoria les exigía a los demandantes acreditar que dichos predios no corresponden a bienes de uso público, o que al momento de la compra no existía el ecosistema, pero no se agotó ese deber probatorio, en el presente asunto. Recurso de apelación Contra la anterior decisión, los apoderados de la parte demandante y de los litisconsortes necesarios5- de forma conjunta- elevaron recurso de apelación, por el cual se persiguió la revocatoria de la sentencia de primera instancia, y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.
Acusaron a la sentencia del tribunal de incurrir en una vulneración del principio de congruencia, al extralimitarse del debate planteado, al examinar lo relativo a la definición de la naturaleza jurídica (privada o pública) de los predios objeto de la controversia. De esta forma, objetó que la decisión recurrida, haya establecido que los referidos predios eran de naturaleza pública, sin que ello se propusiera por la demandada.
Arguyeron que el a quo incurrió en una contradicción, por afirmar que la Resolución 783 del 17 de agosto de 2000 cambió el uso de los bienes objeto del litigio, y luego, asegurar que esta decisión no configuró una limitación frente al derecho de dominio. En esta línea argumentativa, refirieron que de la lectura de esta resolución y en el plan de desarrollo del distrito se evidencia que la finalidad del EAAB era ampliar la infraestructura en servicios públicos y adquirir zonas que se verían afectadas por las obras «proyecto canal de Córdoba y obras complementarias», que en su momento incluían ciclo rutas y equipamiento urbano, -las cuales le resultaban aledañas al humedal, pero no lo integraban-.
De allí concluyó que la EAAB amplió el «límite legal del humedal» y, por tanto, se determinó adquirir una zona que antes no se encontraba afectada, así como, la naturaleza de las obras se deducía que al año 2000 dichas zonas no hacían parte integral del humedal. En otras palabras, estimó que, con anterioridad a dicha resolución, los predios que se determinó adquirir la administración no se encontraban afectados, ni se consideraban como cuerpos de agua, ni bienes públicos. 5 Ff. 302-320 CP Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 9 De igual forma, objetó la apreciación que realizó el a quo de los efectos de la acción popular, pues en criterio del recurrente, esta no hizo cesar los efectos de las afectaciones que existieron sobre los predios.
En el recurso, se adujo que la decisión adoptada por el juez popular fue ordenar al distrito abstenerse de iniciar, las obras proyectadas (ciclorrutas y urbanismo), para dejar con la menor intervención posible las áreas acotadas por la R. 783 de 2000, sin que dicha providencia judicial portara alguna incidencia sobre la ampliación legal del humedal.
Indicó que la sentencia, de primera instancia, incurrió un «defecto fáctico», al equiparar los conceptos de «humedal» y «cuerpo de agua», incurriendo en errores de calificación jurídica. Explicó que la Resolución 783 de 2002 tuvo por efecto, afectar zonas que no eran «cuerpos de agua» y que con anterioridad a dicha decisión eran «zonas de manejo y preservación ambiental», por ende, resulta equivocado concluir que los bienes objeto de litigio «nunca entraron en el patrimonio de los particulares».
Además, consideró que al haberse calificado los predios objeto de la controversia como públicos, el tribunal desconoció los derechos adquiridos, el derecho de propiedad, el principio de igualdad – al acusarse la demandada de comprar otros predios-. Frente a la valoración probatoria, reprocharon que el tribunal identificara la titularidad del derecho de propiedad de los demandantes desde 1976, para después de desestimar el carácter privado de los predios objeto del proceso.
También acusaron a la decisión de primera instancia, de otorgarle valor probatorio a los memorandos internos del área jurídica del área técnica, el informe del representante legal de la demandada, los testimonios de Fabio de la Pava Amaya y Roger Fajardo Maldonado y el dicho de la oficina de Catastro Distrital, para concluir que los predios objeto de litigio están «inmersos dentro del espejo de agua».
Al respecto, objetaron que se tuvieran por ciertos los hechos relatados en los memorandos, cuando en estos se trataban de presuntos, y también contradecían el contenido de los levantamientos topográficos, avalúos y ofertas por medio del cual la demandada dio respuesta al derecho de petición, por medio del cual solicitó el levantamiento de la afectación. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 10 Refirieron que las pruebas técnicas obrantes en el expediente, en especial el dictamen allegado con la apelación, dan cuenta la ubicación de los predios en suelo, pese a realizarse obras para aumentar el tamaño del cuerpo de agua, lo que descarta que los predios estén sumergidos en el agua.
Asimismo, considero equivocado que el fallo de primera instancia, no valorara que: i) el expediente administrativo arribó de forma incompleta; ii) el avalúo allegado con la reforma de la demanda, del predio “Guali” antes de la afectación; iii) el informe escrito del registrador de instrumentos públicos de Bogotá, Zona Norte; iv) el informe allegado por el representante legal de la demandada.
Por último, indicó que se incurrió en una indebida aplicación o interpretación de normas, al considerar que todos los humedales constituyen bienes públicos, sin sujeción a los derechos adquiridos Trámite en la segunda instancia El 9 de julio de 2015, el tribunal concedió el recurso de apelación6y el 22 de enero de 2016, el despacho lo admitió7 El 20 de septiembre de 20168, el despacho sustanciador profirió auto de pruebas, por el cual denegó la solicitud probatoria que elevó la parte demandante en el recurso de apelación. Contra la anterior decisión se elevó recurso de reposición9, al cual el despacho le dio el trámite de recurso de súplica10, que fue resuelto por la Sala, en auto fechado 12 de julio de 201711, por el cual se revocó la decisión recurrida, y en su lugar, ordenó tener como pruebas las allegadas con el recurso y ofició a la demandada para que allegara copia integral del expediente administrativo, relativo a los inmuebles objeto del litigio.
Luego, por auto del 28 de enero de 2019, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión12. Oportunidad empleada por los apoderados de la parte actora13 y 6 Folio 324 C.P. 7 Folio 329 CP 8 Ff.340-341 CP. 9 Ff-344 y 345 CP 10 Auto del 13 de febrero de 2017 folio 349 CP. 11 Ff. 354-358. 12 F. 398 CP 13SAMAI indice 00052. Archivo alegatos obrante “Expediente Digital” índice 00076.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 11 de la EAAB14. Por su parte, el ministerio público, en esta etapa, guardó silencio. Alegatos de conclusión La parte demandante insistió en que debía revocarse la decisión de primera instancia y le sugirió a la Sala abordar el asunto desde dos problemas jurídicos: el primero, frente a la naturaleza jurídica de los predios objeto del proceso; y el segundo, frente a la fijación de litigio, donde sugirió analizar lo relativo al respeto del principio de congruencia. Adujo que los predios objeto del litigio, solo pasaron a estar afectados a lo público, «(…) solo en razón a la expedición de la Resolución 783 de 2000 (…)» y no han tenido dicha naturaleza desde siempre, como lo hace ver el tribunal, por lo que se debe dirigir a discutir el deber de reparación integral de la administración. Por su parte, la parte demandada EAAB, solicitó confirmar la decisión de primera instancia, al probarse que los predios se encuentran en el humedal de Córdoba, zona protegida.
CONSIDERACIONES I. Presupuestos procesales 1. Como la demanda se presentó el 11 de diciembre de 2012, el régimen aplicable es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – en adelante CPACA–. Conforme al artículo 308 del CPACA, este código empezó a regir el 2 de julio de 2012 y sólo se aplica a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren, con posterioridad a su entrada en vigencia, es decir, a partir del mentado 2 de julio de 2012.
Adicionalmente, conforme al artículo 306 de este código, en los aspectos no contemplados se seguirá el Código General del Proceso –en adelante 14 SAMAI índice 00053. Archivo alegatos obrante “Expediente Digital” índice 00076 Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 12 CGP– en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Jurisdicción y competencia 2. La jurisdicción administrativa, conoce de las controversias cuando se demande la ocurrencia de un daño cuya causa sea una acción u omisión de una entidad estatal según el artículo 104 del CPACA. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por el artículo 615 del CGP, según el cual conoce de los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión material mayor supera los 500 SMLMV exigidos por el artículo 152.6 del CPACA, esto es, $283.350.000.oo millones de pesos15. 3. Problema jurídico: Vista la decisión de primera instancia y el recurso de apelación, le compete a la Sala clarificar el alcance del principio de congruencia en las decisiones de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, a efecto de determinar si la sentencia impugnada se profirió con infracción de dicho principio.
Precisado lo anterior, le corresponde a la Sala, identificar la existencia y el alcance de las «afectaciones» a las que fueron presuntamente sometidos los bienes objeto del litigio, pronunciamiento en el que podrá referirse a la naturaleza jurídica de los mismos. Esto, con el fin de identificar el hecho causante del daño deprecado en la demanda, establecer si se encuentran reunidos los presupuestos procesales para adoptarse sentencia de fondo, y finalmente, precisar si se configuró la responsabilidad patrimonial de la demandada. 15 Suma que se obtiene de multiplicar el salario mínimo de [2012], [$566. 700.oo], por 500.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 13 4. El alcance del principio de congruencia en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo y su ausencia de vulneración en el presente caso. 3.
En virtud de los argumentos sustentados en el recurso de apelación, la Sala se sirve aclarar, el alcance al principio de congruencia en la jurisdicción contencioso- administrativa. Al respecto, y contrario a lo sugerido por el recurrente, los jueces en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en virtud del principio iura novit curia16, pueden aplicar el derecho «(…) con presidencia del invocado por las partes (…), calificando autónomamente, la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen (…)» 17. 4.
Así, para la Sala deberán desestimarse los cargos elevados en el recurso de apelación, según los cuales la sentencia de primera instancia vulneró el referido principio, al calificar jurídicamente la naturaleza jurídica de los bienes en litigio. En efecto, la determinación del hecho dañoso, en el presente asunto, -como más adelante se precisará- presupone la calificación jurídica de la naturaleza jurídica de los bienes jurídicos objeto del presente litigio.
Por consiguiente, la Sala de tribunal resultaba autónoma para elevar las consideraciones jurídicas que estimara pertinentes, para resolver la controversia, mientras las mismas fueran concordantes con los hechos y peticiones de la demanda, y sin que su marco de discrecionalidad sea restringido por el régimen jurídico o reflexiones invocados en las intervenciones procesales de las partes (art. 281 CGP18). 16 Consejo de Estado, Sección Tercera, Exp 1988- N488,1 Sentencia del 5 de agosto de 1988, CP Antonio José De Iriarri Restrepo. 17 Corte Constitucional T-851 de 2010, citada en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 6 de mayo de 2024, rad: 17001-23-33-000-2013-00031-02 (62.548), CP: José Roberto Sáchica Méndez [Fundamento jurídico 82].
In extenso preceptuó la Corte Constitucional, «(…) El principio iura novit curia, es aquel por el cual, corresponde al juez la aplicación del derecho con prescindencia del invocado por las partes, constituyendo tal prerrogativa, un deber para el juzgador, a quien incumbe la determinación correcta del derecho, debiendo discernir los conflictos litigiosos y dirimirlos según el derecho vigente calificando autónomamente, la realidad del hecho y subsumiéndolo en las normas jurídicas que lo rigen.(…)» 18 «(…) Artículo 281.
Congruencias: La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. (…)». Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 14 5.
De igual forma, el artículo 187 del CPACA19, permite que en segunda instancia el ad quem (…) decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus (…), disposición que se complementa con lo expuesto en la sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, donde se aclaró que la competencia del juzgador de segunda instancia comprende: «(…) Este entendimiento del principio de congruencia y de los límites competenciales del ad quem frente el recurso de apelación es el que la Sala acoge y reitera, de manera que, si se apela un aspecto global de la sentencia, el juez adquiere competencia para revisar todos los asuntos que hacen parte de ese aspecto más general, aunque de manera expresa no se haya referido a ellos el apelante único.
Lo anterior, desde luego, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgador de pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada.
(…)»20 6. Bajo este entendimiento, la Sala podrá pronunciarse sobre la naturaleza jurídica de los inmuebles identificados por las matrículas inmobiliarias N°50N406724 y N° 50N382955, en lo que se relacione con la identificación de la «afectación» de los referidos inmuebles, su registro y las presuntas omisiones cometidas en su levantamiento y en el proceso de expropiación, eventos que se identificaron como hechos generadores del daño en la demanda. 4.2.
El concepto de «afectación» y la importancia de su identificación del régimen jurídico aplicable al derecho de propiedad de los particulares y de la administración. 7. El ordenamiento jurídico colombiano se enmarca en la tradición jurídica propia de los países del derecho continental, la cual distingue entre las categorías de «dominio público» y el «dominio privado», para calificar el régimen jurídico aplicable a los bienes que conforman el patrimonio público.
La distinción proviene de juristas, principalmente, franceses como Perdessus, Toullier y sobre todo 19Artículo 187 (…) En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas la excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus.(…) 20 Consejo de Estado como juez de segunda instancia ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, rad. 05001-23-31-000-2001- 03068-01(46005) C.P. Danilo Rojas Betancourth [ Fundamento de derecho19] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 15 Proudhon, con la idea de que ciertos bienes de las colectividades públicas deben someterse a un régimen jurídico particular21.
Así, se distinguió entre: i) los bienes jurídicos que son de propiedad de la comunidad política, cuya gestión se asimila a la que tienen los privados con sus propios bienes, en otras palabras, el régimen que remite principalmente a las normas del Código Civil «dominio privado»; ii) de los bienes que según las reglas civiles son destinados al uso de todos «dominio público»22.
Según la profesora Jaqueline Morand-Deveiller en el centro de la distinción entre los bienes que conforman el dominio público y privado, se encuentra el concepto de «afectación» el cual resulta determinante en la identificación del régimen jurídico al que se someten dichos bienes23. En otras palabras, la «afectación», en su sentido más clásico, se ha empleado para identificar el acto por el cual un bien se incorpora al dominio público, tal es el caso de Maurice Hauriou quien precisó que (…) todo dominio público reposa sobre la idea de afectación administrativa de las cosas a la utilidad pública (…)24, por su parte en el precedente de esta corporación se lee (…) Desde pretérito se han clasificado como bienes de dominio público los destinados al desarrollo o cumplimiento de funciones públicas del Estado o los afectados al uso 21 PEISSER G. Droit administratif des Biens, Dalloz, 21eme édition Paris – Francia pp. 10 y 11.
En palabras textuales, dicho autor precisó: « (…) A La théorie de la domanialité publique est d’origine doctrinale. Elle a été développée par de juristes tels que Pardessus, Toullier et surtout Proudhon dans son traité du domaine public, l’idée fondamentale est que certains biens des collectivités publiques doivent être soumis á un régime juridique particulier.
Proudhon distingue entre les biens du domaines privé appartenant en propriété á la communauté politique qui en jouit comme les particuliers, et les « biens», du domaine public, «qui sont comme asservis par les dispositions de la loi civile aux usages de tous». Ces derniers seront inaliénables et imprescriptibles (…)» Traducción integral: «(…) R: La teoría de la propiedad pública es de origen doctrinal.
Fue desarrollada por juristas como Pardessus, Toullier y especialmente Proudhon en su tratado sobre el dominio público, la idea fundamental es que ciertos bienes de las autoridades públicas deben estar sujetos a un régimen legal especial. Proudhon distingue entre los bienes del dominio privado que pertenecen a la propiedad de la comunidad política que los disfruta como individuos, y los "bienes" del dominio público, "que están sometidos por las disposiciones del derecho civil al uso de todos".
Este último será inalienable e imprescriptible ( ) » 22 Ibidem 23 MORAND-DEVEILLER J. droit administratif des biens, L.G.D.J. 8eme édition, (2014), Issi-les-Moulineaux - Francia, pp. 6 y 7. 24 HAURIOU M. Précis de droit administratif et de droit public, Sirey, 12édition, (1933) Paris – Francia P. 789 traducción propia del original: «(…) Toute la domanialité publique repose sur l’idée de l’affectation administrative des choses à l’utilité publique; actuellement, toutes les dépendances du domaine public sont reconnues, classés, délimitées par les soins de l’ administration, de telle sorte que la reconnaissance administrative, qui équivaut à l’affectation, vient s’ajouter á la sorte de prédestination naturelle qui se remarque dans certains objets tels que les rivages de la mer, les fleuves navigables et les pistes terriennes frayées depuis un temps immémorial (…)» traducción integral «(…) Toda propiedad pública se basa en la idea de la afectación administrativa de las cosas a la utilidad pública; en la actualidad, todas las dependencias del dominio público son reconocidas, clasificadas y delimitadas en el interés de la administración, por lo que el reconocimiento administrativo, que equivale a la apropiación, se suma al tipo de predestinación natural que se aprecia en ciertos objetos como las orillas del mar, los ríos navegables y las pistas terrestres que se han hecho desde tiempos inmemoriales ( )» Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 16 común. (…)25.
Al referirse a la noción, en la doctrina nacional se precisó que la afectación supone: «(…) el acto que, según las diferentes épocas y teorías, puede hacer que un bien no sea susceptible de apropiación, o puede dar lugar a un tipo especial de propiedad, o permitir la sumisión de un bien a un régimen jurídico particular, la demanialidad pública.
Pero la afectación es también, y sobretodo, un proceso técnico de implementación de un régimen jurídico (…)26» (negrilla por fuera del original) 8. De igual forma, la Corte Constitucional al incorporar el concepto de «afectación» en sentencia del año 1995, se refirió al mismo, así: (…) la afectación consiste en una manifestación de voluntad expresa del poder público, por medio del cual se incorpora un bien al uso o goce de la comunidad, ya sea directo o indirecto (…) (negrilla por fuera del original)27. 9.
Recogidas las anteriores aproximaciones, se deduce que por «afectación» se designa un acto susceptible de incorporar o someter un bien a un régimen jurídico especial. Si bien, en la doctrina invocada en los párrafos precedentes, el empleo del término «afectación» sirvió, en esencia, para distinguir el dominio público del privado, al interior de los bienes que conforman el patrimonio público, la jurisprudencia nacional extendió el uso de la noción para calificar el acto por el cual se impone un régimen jurídico especial a la propiedad privada – en virtud de las funciones sociales y ecológicas derivadas del artículo 58 de la constitución nacional entre otros28-. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 6 de marzo de 2013, rad: 13001-23-31-000-2001-00051-01(AP), CP Enrique Gil Echeverry [Fundamento jurídico 3.2] 26 PIMIENTO ECHEVERRY J.A., Derecho administrativo de bienes, Universidad Externado de Colombia, 1era edición (2015) Bogotá – Colombia, pp. 336 y 337 párrafo 165. 27 Corte Constitucional, Sentencia del 4 de abril de 1995, T-150 de 1995, M.P. Alejandro Martínez Caballero. [Fundamento de derecho 7] 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia del 28 de junio de 2024, rad. 25000-23-36-000-2018-00589-01 (68.287), CP José Roberto Sáchica Méndez, [ Fundamento de derecho 39] (…) En los términos señalados, el derecho a la propiedad no es absoluto y puede ser restringido, limitado, gravado e incluso expropiado mediante diferentes instrumentos y con fundamento en diversos motivos, en cuanto debe ceder ante intereses superiores definidos en los artículos 1 (interés general), 58 (interés público o social), 79 (protección del ambiente sano), 80 (manejo y aprovechamiento de los recursos naturales) y 82 (interés común) de la Constitución Política.
(…) Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 17 10. Por consiguiente, el empleo de la noción de «afectación» por parte de la Corporación, sirve para calificar los actos que conllevan la mutación del régimen jurídico, a las que se ven sometidos tanto los bienes de propiedad pública29 como privada, por fines de interés general, como se hizo explícito en decisión del 9 de mayo de 201230, en la que se consideró: «(…) Por afectación se quiere significar la destinación de determinada propiedad a un fin de interés general que el ordenamiento jurídico ha considerado como relevante y, por tanto, prescribe que el ejercicio del derecho de propiedad se realice atendiendo las finalidades que este derecho está llamado a cumplir31.
En este sentido, toda propiedad pública o privada podrá verse destinada al interés general, convirtiéndose así en un vehículo destinado al cumplimiento de dicho fin. (…)» (negrilla por fuera del original) 11. Según lo dicho, la afectación – a pesar de no contar con una noción jurídica unificada- supone un instrumento, acto o proceso jurídico, caracterizado por: i) sustentarse en un acto manifestación de voluntad expresa del poder público, con independencia que sea de carácter constitucional, legal o administrativo; susceptible de ii) someter un bien a un régimen jurídico especial, frente al derecho común, iii) a efecto de garantizar el interés general. 12.
En este sentido, sobre un mismo bien particular pueden recaer varias afectaciones, con independencia de su naturaleza o titular, es decir, que sobre el mismo pueden coincidir varios regímenes jurídicos, mientras sean compatibles. No obstante, será distinto el alcance de la «afectación», según el titular del derecho de propiedad, sea una persona de derecho público o una de derecho privado. 29 Ejemplos en los que la Corporación ha empleado el término «afectación» o »desafección» para designar el cambio de destinación de un bien de propiedad pública al «uso público» o retirarlo de éste: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de marzo de 2018 CP Oswaldo Giraldo López, Rad: 05001-23-31-000-2006-03673-01[ Fundamentos de derecho 3.1 y 3.2], Sentencia del 3 de mayo de 2019 Rad: 70001-23-33-000-2017-00201-01 [Fundamento de derecho 5.2.1.] 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección A CP Mauricio Fajardo Gómez, Sentencia del 9 de mayo de 2012, Rad: 25000-23-26-000-1993-04137-01 (21906) [Fundamento de derecho 2.2.1]. 31 Cita extraída del texto citado: En efecto, para M. Rengifo Gardeazábal, al explicar de la teoría objetiva de la propiedad, “… la interpretación que prevaleció afirmaba que la propiedad tenía, entre muchos otros, un aspecto o dimensión social que implicaba obligaciones.
Con esta fórmula se sugería que indirectamente la propiedad continuaba siendo un derecho y una garantía básica que podría traer consigo algunas responsabilidades emanadas de su faceta social. Pero esta faceta social debía armonizarse con los poderes plenos reconocidos por la tradición al propietario. Paralelamente, el concepto de afectación se entendió como una situación excepcional justificada por circunstancias especiales, similar a la expropiación en naturaleza y, por ende, acompañada de paliativas e indemnizaciones”, Teoría General de la Propiedad, Temis, Bogotá, 2011, p. 338.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 18 4.2.1. La afectación en los bienes de propiedad pública. 13. En el caso de los bienes de propiedad pública32, se reitera, «la afectación» es la base de la distinción entre el dominio público y privado.
En el caso colombiano, la distinción entre dichos conceptos, va a estar representada por la dicotomía de las nociones de «bienes de uso público» -dominio público- y los «bienes fiscales»- dominio privado-, consagradas en el artículo 674 del Código Civil, así: (…) Artículo 674. Bienes públicos y de uso público Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República.
Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles, plazas, puentes y caminos, se llaman bienes de la Unión de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la Unión o bienes fiscales. (…) Sin ahondar profundidad en el régimen jurídico de ambas categorías, y subcategorías33, es común en el precedente de la Corporación identificar los bienes fiscales o patrimoniales, con los que pertenecen a una persona de derecho público, que pese a estar destinados a la satisfacción de finalidades públicas o de interés 32 Han existido posiciones por las cuales se niega la existencia de la propiedad pública, y se ha preferido la noción de «dominio eminente», para explicar la relación del estado con los bienes afectados al uso público.
No obstante, la constitución en su artículo 102 precisó que la relación entre el estado colombiano y los bienes públicos es de «pertenencia», y no soberanía. Este criterio recoge la posición de Maurice Hauriou que afirmaba que el vínculo entre la dependencias de la dominalidad pública y la Nación de propiedad y no de soberanía « (…) Les dépendances du domaine public sont des propriétés administratives affectés formellement á l’utilité publique soit á l’usage direct du public, soit á l’usage d’un service public) et qui, par suite de cette affectation, sont inaliénables, imprescriptibles et protégés par de règles pénales de la voire.
Par conséquente, la domanialité publique et essentiellement une forme de propriété administrative inaliénables, protégés par règles pénales de la voire (…)» traducción integral «(…) Las dependencias de dominio público son bienes administrativos formalmente asignados a la utilidad pública ya sea para el uso directo del público o para el uso de un servicio público) y que, como consecuencia de este uso, son inalienables, imprescriptibles y protegidos por las normas penales de circulación. En consecuencia, la propiedad pública es esencialmente una forma de propiedad administrativa inalienable, protegida por las normas penales de la propiedad pública.
(…)»32 HAURIOU M. Précis de droit administratif et de droit public, Sirey, 12édition, (1933) Paris – Francia P. 7781-783. Por su parte, el criterio del «dominio eminente» sigue siendo el fundamento del vínculo del Estado con los bienes destinados a la utilidad pública en EEUU, en oposición a la propiedad que es propia de los individuos, al respecto ver: Bourdreaux P. Eminent Domain in The United States, La expropiación forzosa en América y Europa, Serie Derecho Administrativo 26, Editorial Universidad Externado, pp.299-322. 33 A título de ilustración la distinción ente bienes fiscales propiamente dichos y bienes fiscales adjudicables: Es el ejemplo de Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Conflicto negativo de competencias administrativas, rad: 11001 03 06 000 2023 00342 00, CP Óscar Dario Amaya (E), in extenso allí se consideró: (…) Igualmente, respecto de los bienes fiscales es posible distinguir dos categorías.
Por un lado, los fiscales propiamente dichos, y por el otro, los fiscales adjudicables. Los primeros son aquellos pertenecientes a las entidades de derecho público, y los segundos son fundos que la Nación reserva para transferir a los particulares, en concordancia con los fines del Estado y luego del cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley.
(…)” Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 19 general -, su uso, goce y disfrute no es de los habitantes del territorio nacional34 Por su parte, los bienes de uso público resultan aquellos que están afectados al uso, goce y disfrute de todos, y en consecuencia resultan inalienables, inembargables e imprescriptibles (art. 63 C. Política y artículo 2519 C.Civil)35. 14.
Es en la anterior distinción que el concepto de «afectación» adquiere su mayor relevancia, habida cuenta, el bien de uso público – dominio público- se distingue de bien fiscal o patrimonial, en que el primero son los bienes que están afectados al cumplimiento de las funciones del Estado36, precisamente al uso directo o inmediato por parte del público37.
Por lo tanto, la «afectación» se refiere al acto por el cual un bien se «incorpora» o «se destina» al uso público. 34 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B C. Danilo Rojas Betancourth Sentencia del 25 de septiembre de 2017 [Fundamento de derecho 12.1] Ver también:, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, sentencia de quince (15) de marzo de dos mil dieciocho (2018), Radicación número: 05001-23-31-000-2006-03673-01;
Sección Primera, Sentencia del 12 de noviembre de 2009, Sentencia del 12 de noviembre de 2009, 50001-23-31-000-2005-00213-01(AP) CP Marco Antonio Velilla Moreno[ Fundamento de derecho VII] 35 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 6 de marzo de 2013, CP Enrique Gil Botero, rad: 13001-23-31-000-2001-00051-01(AP) [Fundamento de derecho 3.2] Allí se dijo: «(…) De allí que los bienes de uso público se caractericen por: i) Pertenecer a una entidad de derecho público; ii.) Destinarse al uso común de los habitantes y, en consecuencia, iii.) Estar por fuera del comercio.
Como se nota, la característica preponderante de estos bienes proviene de la naturaleza misma de su destino o afectación, por cuanto resulta apenas natural que no puedan ejecutarse actos que afecten el uso común, precisamente, por motivos de interés general y de orden público y es tal la condición que determina que sean inalienables e imprescriptibles.
(…) Por su parte, los bienes fiscales son aquellos respecto de los cuales el Estado detenta el derecho de dominio como si se tratase de un bien de propiedad particular; son bienes que están dentro del comercio y que son destinados, generalmente, al funcionamiento del ente público al cual pertenecen o a la prestación de un servicio. Cabe decir que cuando sobre esa materia se hace referencia a la noción de Estado se alude a los bienes que poseen tanto la Nación, como los departamentos, los municipios, los distritos y las entidades descentralizadas de aquellos.(…)» También ver Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 3 de mayo de 2019, Rad 70001-23- 33-000-2017-00201-01 [ Fundamento de derecho 5.2.1.», sentencia del 12 de noviembre 2009, rad: 50001-23- 31-000-2005-00213-01(AP) [ Fundamento de derecho VII] Corte Constitucional, T-566 del 23 de octubre de 1992. 36 Corte Constitucional, Sentencia del del 23 de octubre de 1992, T-566 de 1992, MP.
Alejandro Martínez Caballero se precisó: «[…] Son bienes de dominio público que se caracterizan por su afectación a una finalidad pública, porque su uso y goce pertenece a la comunicad, por motivos de interés general (art. 1° superior). El titular del derecho de dominio es la Nación y, en general, las entidades estatales correspondientes ejercen facultades especiales de administración, protección, control y de policía. Se encuentran determinados por la Constitución o por la ley (art. 63 superior).
Están sujetos a un régimen jurídico por virtud del cual gozan de privilegios tales como la inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad, que los coloca por fuera del Comercio […]»( Negrilla por fuera del original). Ver en el mismo sentido Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Oswaldo Giraldo López, Sentencia del 3 de mayo de 2019 radicación número: 70001-23-33-000-2017-00201-01[ Fundamento de derecho 5.2.1.] 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP Hernán Andrade Rincón (E) Sentencia del 29 de octubre de 2014, rad: 25000-23-26-000-2001-01477-01(29851) [ Fundamento de derecho 6.].
Allí se precisó lo siguiente: «(…)Con fundamento en la descripción de Ley 9 de 1989 puede advertirse la existencia de categorías disímiles en los bienes afectos a un uso público, pues cabe distinguir entre los bienes de uso directo o inmediato por parte del público, esto es bienes de acceso abierto o indiscriminado y los bienes afectos a un servicio público, cuya característica típica está impuesta por la necesidad o la conexidad del bien para el propósito de prestación de un servicio público, con independencia de que el acceso del público se encuentre restringido.(…) » Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 20 15.
Según lo advierte Pimiento, dentro de los criterios para explicar la idea de afectación, en lo que se refiere a la constitución de un bien de uso público- dominio público- su comprensión será distinta según el bien que compongan el dominio público natural y el dominio público artificial.38 16. Esta distinción, propia del derecho europeo39, fue incorporada por parte de la Corte Constitucional40 y el Decreto 1504 de 1998 la empleó para clasificar los elementos constitutivos del espacio público en «elementos constitutivos naturales» y «elementos constitutivos artificiales y construidos»41.
Sobre el alcance preciso de estas nociones, la Corte Constitucional, explicó: « (…) Bienes de uso Público Naturales, es decir, bienes que se encuentran en el estado en que la naturaleza los ofrece. La Constitución en el artículo 63 se refiere a los parques naturales que son de este tipo de bienes. (…) bienes naturales en donde la sola presencia del bien implica la titularidad del dominio en cabeza del Estado, pues, hay normas genéricas que así lo disponen, (a manera de ejemplo los ríos son de uso público de acuerdo con lo perceptuado en el artículo 677 C.C.) (…)»42(negrilla por fuera del original) Por su parte, en esa misma decisión, sobre los bienes que componen el dominio público artificial, se dijo: «(…) Bienes de uso público artificiales, son los que el legislador declaró públicos y cuya creación depende de hechos humanos, en nuestra legislación están contenidos, entre otros, en el artículo 674 de la legislación civil.
(…) Pero respecto de la afectación por hechos de la administración respecto de los bienes artificiales, nuestra legislación ha señalado que la naturaleza jurídica particular no se altera por el uso público. (…)» (negrilla por fuera del original)43 Lo anterior, con la precisión de que, con la adopción del artículo 102 de la 38 PIMIENTO ECHEVERRY J.A., Derecho administrativo de bienes, Universidad Externado de Colombia, 1era edición (2015) Bogotá – Colombia, pp 344-350 39 Al respecto consultar MORAND-DEVEILLER J. droit administratif des biens,,L.G.D.J.. 8eme edición, (2014), Issi-les-Moulineaux -Francia;
PERDOMO VIDAL J. Derecho Administrativo, Temis, octava edición, Bogotá- Colombia 1985, pp.328-344. 40 Corte Constitucional, Sentencia del 4 de abril de 1995 No. T-150/95, MP Alejandro Martínez Caballero [ Fundamento de derecho 6 y 7]. Distinción mencionada también en sentencia del 4 de marzo de 2003, C-183 de 2003, MP Alfredo Beltrán Sierra [ Fundamento de derecho 3.1], allí se hizo referencia además de la sentencia T-150 de 1995 a la sentencia del 26 de septiembre de 1940 de la Corte Suprema de Justicia (no se precisó el radicado). 41 «(…) Artículo 5º.- El espacio público está conformado por el conjunto de los siguientes elementos constitutivos y complementarios:/ I. Elementos constitutivos/ 1) Elementos constitutivos naturales: (…) / 2.
Elementos constitutivos artificiales o construidos (…) 42Corte Constitucional, Sentencia del 4 de abril de 1995 No. T-150/95, MP Alejandro Martínez Caballero [fundamentos de derecho 6 y 7] 43 Ibidem. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 21 constitución política, estableció un dominio eminente, frente a lo que se refiere al territorio nacional44, una relación que no es propiamente de propiedad, con excepción los llamados bienes baldíos 45.
La importancia de la distinción de los bienes públicos, entre los pertene cientes al «dominio natural» y el «dominio artificial», fue resaltada por el profesor Miguel S. Marienhoff, en su obra “Tratado del Dominio Público”, quien reflexionó: «(…) De los diversos criterios existentes para clasificar los bienes dominiales considero que solo dos tienen importancia de orden jurídico: a) el que se basa en el origen o formación de la cosa; b) el que tiene en cuenta la jurisdicción sobre el respectivo bien. a) Desde el punto de vista del origen o formación de la cosa el dominio público se clasifica en “natural” y en “artificial”, según se trate de bienes declarados públicos por el legislador, considerándolos en su estado natural, es decir en el estado en que la naturaleza los presenta u ofrece (ejemplos: un río, una isla), o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (ejemplos: una calle un cementerio).
Esta diferenciación aparte de resultar de la naturaleza misma de las cosas, surge de los propios términos de la ley: al aludir a la primera categoría de dichos bienes, el legislador se limita a mencionarlos simplemente (…); pero al contemplar la segunda categoría, el legislador habla “cualquiera otras obras públicas, construidas para utilidad o comodidad común”(…) La expresada clasificación o diferenciación de las cosas dominicales, tiene fundamental importancia en la teoría del dominio público.
El carácter o naturaleza del bien, es decir, la circunstancia de que se trate de bienes públicos considerados tales en su estado natural o de bienes declarados públicos por el legislador pero cuya creación o existencia depende de un hecho humano (dominio natural y dominio 44 Corte Constitucional, Sentencia T-566 de 1992, MP. Alejandro Marínez Caballero [ Fundamento de derecho b.] «(…) El artículo 102 de la Constitución al referirse al territorio y a ‘los bienes públicos que de él forman parte’, para señalar que pertenecen a la ‘Nación’, consagra el llamado dominio eminente: el Estado no es titular del territorio en el sentido de ser ‘dueño de él, sino en el sentido de ejercer soberanía sobre él. Marienhoff distingue el ‘dominio eminente’ del dominio público’, así: ‘El dominio eminente es un poder supremo sobre el territorio; vincúlase a la noción de soberanía. Se ejerce potencialmente sobre todos los bienes situados dentro del Estado, ya se trate del dominio privado o público del mismo o de la propiedad de los particulares o administrados.
El dominio público, es un conjunto o suma de bienes sometido a un régimen jurídico especial, distinto del que rige los bienes de dominio privado’. Los bienes del Estado que están destinados a ser adjudicados son los llamados baldíos. Se denomina bien baldío el terreno urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de los bienes del Estado porque se encuentra dentro de los límites territoriales y carece de otro dueño(…)».
(negrilla por fuera del original) Citada en [ Fundamento de derecho c. propiedad de los baldíos] Corte Constitucional, Sentencia del 7 de diciembre de 1995, C-595 de 1995, 45 A título de ilustración, en Consejo De estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia del 26 de enero de 2016 exp: 28210 se precisó: “(…) En primer lugar, resulta claro que las islas de uno y otro mar que no hubieren salido del patrimonio del Estado fueron consideradas por el legislador como baldíos nacionales; en segundo lugar, desde un punto de vista conceptual, la Sala debe enfatizar en que, frente a los bienes baldíos, el Estado detenta un derecho de propiedad, no un pretendido, inadecuado y supuestamente existente dominio eminente, sino una propiedad plena y total que se ejerce – desde siempre y como toda propiedad pública- en los términos establecidos en el ordenamiento jurídico, según el destino que el legislador y la administración hayan determinado para cada categoría de baldíos, siendo su destinación a la reforma agraria por vía de adjudicación solo uno de los diversos usos permitidos y/o avalados por las leyes, cuyo título y modo se encuentra directamente en esta; finalmente, que el legislador optó por darle un régimen jurídico especial de protección a las ‘islas’.(…)” [Fundamento de derecho 6.1.] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 22 artificial), repercute decisivamente en todo el régimen de la “afectación” y de la “desafectación”.
Según cuál sea la naturaleza del bien de que se trate, la afectación y la desafectación podrán efectuarse por hechos o actos administrativos, o será indispensable el pertinente acto legislativo. Hasta hace más o menos una década, nuestros tribunales no siempre repararon en este aspecto de la cuestión. Igualmente, el origen o formación “natural” o “artificial” del bien, repercute en lo relacionado con la delimitación y el alineamiento de los bienes públicos.
La delimitación se vincula a los bienes naturales, en tanto que la alineación se refiere a los artificiales (…) 46 Incorporación de bienes al dominio público natural 17. En el caso de los bienes que comportan el dominio público natural, la afectación proviene de una norma de carácter general (por regla general la Constitución o la ley – en especial el Código Civil y el Código de Recursos Naturales renovables-), pero su incorporación al dominio público y la titularidad del derecho de propiedad por parte del Estado está condicionada a un hecho de la naturaleza.
Este es el caso de los ríos y las aguas que corren por cauces naturales (art. 677 C. Civil)47, las playas y terrenos de baja mar48 el espectro electromagnético (art. 75 C. política), el subsuelo y los recursos naturales no renovables (art. 332 C. Política). Pese a que la afectación de dichos bienes ocurre por hechos de la naturaleza, ello no impide que, por acto administrativo posterior, se clarifique o delimite su área como es el caso de las entidades territoriales, en el ejercicio de función urbanística (núm.7 del art. 313 C. Política; núm. 12 del art. 8, art. 10, núm. 2.2. del art. 16 y el art. 35 Ley 388 de 1997).
Así, su incorporación a un patrimonio por hechos del hombre resulta improcedente, y susceptible de configurar la vulneración a los derechos colectivos (…) d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público49 y la defensa del patrimonio público. (…).50 46 Marienhoff Miguel S. Tratado del Dominio Público, Tipografía Editora Argentina, Buenos Aires, (1960), Pp. 146 y 147. 47«(…) Artículo 677.
Propiedad sobre las aguas: Los ríos y todas las aguas que corren por cauces naturales son bienes de la Unión, de uso público en los respectivos territorios. Exceptúense las vertientes que nacen y mueren dentro de una misma heredad: su propiedad, uso y goce pertenecen a los dueños de las riberas, y pasan con estos a los herederos y demás sucesores de los dueños (…)» 48 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 14 de marzo de 2024, CP: Germán Eduardo Osorio Cifuentes Rad: 13-001-23-31-000-2010-00827-01 [ Fundamentos de derecho 62 a 65](…) 49 Art. 4 de la Ley 472 de 1998. 50 Al respecto ver: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 6 de marzo de 2013, CP Enrique Gil Botero, rad: 13001-23-31-000-2001-00051-01(AP) Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 23 En todo caso, por ser un producto de la naturaleza la incorporación de dichos bienes al patrimonio y dominio público será por regla general automática; y los actos administrativos que la delimitan tendrán el carácter de declarativo, no constitutivo de la afectación y contingentes, pues bastará un nuevo acto de la naturaleza para cambiar la afectación del bien, como lo es el caso de la incorporación de un bien inmueble por aluvión (art. 719 C. Civil51), nuevamente a la propiedad o dominio privado- según quien sea el propietario del predio adyacente-.
Incorporación de bienes al dominio público artificial 18. Por otro lado, para la Sala los bienes que comportan el dominio público artificial, el perfeccionamiento de su afectación está condicionada al acaecimiento por hechos humanos, ya no de la naturaleza. Fruto de la redacción del artículo 674 del Código Civil, la jurisprudencia de la corporación – por regla general52-, para calificar como de uso público un bien, ha sido la verificación de su uso directo por parte de los particulares.
Uso del cual se precisó no se identifica con la ausencia de regulación, por la gratuidad o por una libertad absoluta e irrestricta de acceso al 51 Disposición que debe ser interpretada de forma sistemática con el artículo 83 del CNRNR que precisó que serán, bienes del estado – salvo derechos adquiridos «(…) d). Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;(…) » por lo cual la adquisición por accesión será sobre los terrenos que se extiendan más allá de la franja de 30 metros son los que pueden ser objeto de aluvión. 52 Vale precisar que en algunas decisiones de la Corporación se han empleado como criterio de identificación de los bienes de uso público la «afectación del servicio público», proveniente del derecho francés, el cual no cuenta con incorporación al derecho positivo colombiano, como se aprecia del artículo 674.
A título de ilustración, se menciona Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP Hernán Andrade Rincón (E) Sentencia del 29 de octubre de 2014, rad: 25000-23-26-000- 2001-01477-01(29851) [ Fundamento de derecho 6.]. Allí se precisó lo siguiente: «(…)Con fundamento en la descripción de Ley 9 de 1989 puede advertirse la existencia de categorías disímiles en los bienes afectos a un uso público, pues cabe distinguir entre los bienes de uso directo o inmediato por parte del público, esto es bienes de acceso abierto o indiscriminado y los bienes afectos a un servicio público, cuya característica típica está impuesta por la necesidad o la conexidad del bien para el propósito de prestación de un servicio público, con independencia de que el acceso del público se encuentre restringido.(…) ».
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 24 bien53, en los términos del artículo 678 del Código Civil54. Sin que lo anterior, no obste para reconocerle el carácter de bien de uso público a otros bienes, en los que no exista un uso directo por parte de la colectividad, pero por mandato constitucional o legal – en virtud de la habilitación del artículo 63 de la C. Política-, se incorporen al régimen jurídico de los bienes de uso público.
Este es el caso de algunos de los bienes que, según el legislador conforman el «espacio público» (art. 5 L. 9 de 1989), como lo son las áreas (…) necesarias para la instalación y mantenimiento de los servicios públicos básicos (…), donde no se evidencia un uso directo del bien por la colectividad. En los demás casos, el uso directo de un bien por la colectividad, por regla general, constituye un elemento definitorio para identificar la «afectación material o real y efectiva»55 de un bien al uso público, aunque por sí solo, no supone un mecanismo 53 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP: Carlos Alberto Zambrano Barrera, Sentencia del 21 de noviembre de 2012, radicado: 25000-23-26-000-1996-02240- 01(20523) [ Fundamento jurídico 11].
Allí se precisó: «(…) A este respecto, es necesario precisar que el hecho de que el escenario deportivo se encuentre sujeto a una reglamentación que impone límites y condiciones para el uso por parte de la comunidad, inclusive a través de la fijación de horarios, restricciones y tarifas para acceder a sus instalaciones, no conlleva un cambio de su naturaleza jurídica, para convertirse por esa circunstancia en un bien fiscal o un bien público de uso privado, respecto del cual una entidad pública pueda disponer arbitrariamente, porque, como lo ha dicho la jurisprudencia de esta Corporación, la afectación al espacio público y al uso público o al uso de la colectividad no se identifica o no está determinada por el concepto de gratuidad, ausencia de regulación, de limitaciones o de libertad absoluta e irrestricta de acceso al bien para cualquier persona en cualquier tipo de condiciones.
Basta decir que la utilización de cualquier tipo de bien – de dominio privado o público y dentro de esta última categoría los de uso privado o público, por destinación o afectación, demaniales naturales o legales, etc.-, tiene una regulación jurídica y ello conlleva que se impongan unos límites en cuanto a su uso y goce, para hacerlo racional y en algunas ocasiones eficiente, sin que tal circunstancia modifique la naturaleza jurídica o la destinación del bien, tal como lo dispone el artículo 678 del C.C. (…) » 54 «(…) Artículo 678.
Uso y goce de bienes de uso publico: El uso y goce que para el tránsito, riesgo, navegación y cualesquiera otros objetos lícitos, corresponden a los particulares en las calles, plazas, puentes y caminos públicos, en ríos y lagos, y generalmente en todos los bienes de la Unión de uso público, estarán sujetos a las disposiciones de este Código y a las demás que sobre la materia contengan las leyes.
(…) Ver también, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación del 14 de agosto de 2018, rad: 05001-33-31-003-2009-00157-01(AP)REV-SU, CP Oswaldo Giraldo López allí se consideró sobre l régimen jurídico de los bienes de uso público lo siguiente [ Fundamento de derecho 3.5.4.1(3.5 necesidad de unificar)]: «(…) Los anteriores razonamientos permiten concluir que los bienes de uso público tienen un doble ángulo: Por un lado confieren a la colectividad el derecho de usarlos y disfrutarlos, pero con limitaciones; es decir, como cualquier otro derecho, la facultad de aprovecharse de estos bienes no es del todo absoluta, y por ende la Administración tiene la potestad de restringirlo proporcionadamente por razones de utilidad pública o interés social, tal y como ocurre por ejemplo cuando se implementan horarios de acceso a determinados bienes motivados en la seguridad ciudadana o de intereses de mayor envergadura.
De otra lado, vemos cómo los derechos que se confieren a los particulares concesionarios o beneficiarios de una licencia para el uso y explotación de bienes de uso público son de aquellos que tanto la jurisprudencia como la doctrina ha denominado “precarios” o “relativos”48, es decir, respecto de ellos no se puede predicar la existencia de una situación jurídica concreta o reclamar la existencia de un derecho adquirido, pues se trata de derechos provisionales o transitorios, en la medida que pueden modificarse o extinguirse cuando cambia la regulación en que se fundamentan o cuando se presentan circunstancias de hecho que hacen que, fundándose en el interés general, sean revocados o modificados.
(…) » 55 La distinción entre el «afectación formal» y la «afectación material» es propia de la doctrina francesa para distinguir los modos de incorporación de los bienes al dominio público artificial, la cual resulta sirve para Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 25 de incorporación regular al dominio público y, por el contrario, puede calificarse como una vía de hecho, susceptible de configurar la responsabilidad extracontractual del estado por ocupación permanente56.
En efecto, como lo precisó la Corte Constitucional, la afectación al dominio público, para que se dé en forma regular, parte de la existencia de dos elementos adicionales: i) La existencia de una manifestación de voluntad o «una afectación formal» -que puede ser implícita- por la cual una persona de derecho público expresa la intención de destinar un bien al uso público-(ej: El acto que declara la utilidad pública un bien, el acta de entrega de una obra pública destinada adecuar el bien al uso público, entre otros) -art 200 L. 4 de 191357-; ii) la existencia de un título de dominio58.
In extenso, en sentencia del 4 de abril de 1995, al respecto expuso: «(…) Esta Sala de Revisión se referirá a las reglas básicas para que la afectación al uso público de un bien surta efectos jurídicos. a) La existencia de una manifestación de voluntad o de actitudes de la administración que permita asegurar que el uso de un bien se encuentra a disposición del público.
Dentro de la primera opción (manifestación de voluntad) distinguir los casos donde la incorporación a la dominalidad pública: MORAND-DEVEILLER J. droit administratif des biens, L.G.D.J.. 8eme édition, (2014), Issi-les-Moulineaux -Francia p.82 Alli se precisó: «(…) Una afectación formal, no seguida de una afectación material de hecho se tendrá sin efecto jurídico, y una afectación de hecho sin clasificación anterior resulta posible, si el acto de clasificación le resulta posterior CE, 9 de mayo de 1958 «Delort» et CE 22 de abril de 1987 «Michaud», La afectación material real se observa de forma frecuente por la realización de trabajos, emprendidos para hacer la dependencia domanial apropiada a su destinación (…)»( traducción propia) 56 Corte Constitucional, Sentencia del 7 de septiembre de 2004, C-864/04 Dr. Jaime Araújo Rentería [ Fundamento de derecho 7].
Allí se precisó: «(…)Con base en lo expuesto en los numerales precedentes, se puede establecer que las autoridades públicas tienen el deber constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes y, por consiguiente, cuando requieran bienes inmuebles para cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.
(…)» 57 Artículo 200. Los bienes que por su fundación y origen estén destinados a un objeto especial no podrán tener en ningún caso otra aplicación. 58 En efecto, tratándose del dominio público artificial, el mismo resulta incompatible con la propiedad o dominio privado, al efecto en sentencia de la Corte Constitucional, del 19 de mayo de 1999, SU -360 de 1999,CP Alejandro Martínez Caballero, se afirmó: «(…) Esta definición amplía conceptualmente la idea de espacio público tradicionalmente entendida en la legislación civil[5] (artículos 674 y 678 C.C.), teniendo en cuenta que no se limita a reducirla a los bienes de uso público (calles, plazas, puentes, caminos, ríos y lagos) señalados en la mencionada legislación, sino que extiende el alcance del concepto a todos aquellos bienes inmuebles públicos, que al ser afectados al interés general en virtud de la Constitución o la ley, están destinados a la utilización colectiva.[6] En otras palabras, lo que caracteriza a los bienes que integran el espacio público, es su afectación al interés general[7] y su destinación al uso directo o indirecto en favor de la colectividad, razón por la cual no pueden formar parte de esta categoría, aquellos bienes que son objeto de dominio privado de conformidad con lo establecido por la ley, ni aquellos que son del pleno dominio fiscal de los entes públicos, (bienes “privados” del Estado)[8] (…) »[Fundamento 2.2] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 26 se encuentra la facultad de que dispone el ente estatal de obtener un bien (Capítulo III de la Ley 9a. de 1989, el artículo 17 del Decreto 855 de 1994, adquisición de inmuebles por negociación directa) y destinarla al uso público, o la posibilidad de expropiar un bien cuyo uso sea menester ofrecerlo al público (el artículo 58 constitucional faculta al Estado para expropiar bienes por motivos de utilidad pública o de interés social que el legislador defina).
Dentro de la segunda opción, o sea, las actitudes de la administración, se cita a guisa de ejemplo la inauguración de una obra que se abre al público o presentar abierta una calle para su uso. b) Existencia de un título de dominio. Esta formalidad se presenta en forma diversa de acuerdo con el tipo de afectación que se realiza, entonces, si se adquiere un bien, en este caso, se requiere un título traslaticio de dominio que lo respalde, si se expropia es necesaria la sentencia judicial o el acto administrativo que lo decrete.
Pero también existen bienes que se afectan por ministerio de la ley, por cuanto el título puede consistir en una ley que faculta al Estado para detentar el derecho real de manera directa. (ejemplo: el Código Civil dispone que las calles son de uso público). c) La afectación debe ser real y efectiva, esto es, que la cosa sea apta para el destino público y que tenga el carácter de ser idónea para el uso público.
En palabras de la Ley 9a. de 1989, artículo 5º, se requiere que el bien presente un interés público manifiesto y conveniente. (…)»59 19. Por el contrario, la incorporación de un bien al dominio público puede ser irregular como sucede por ejemplo en los eventos de «ocupación de permanente un inmueble por obra pública» - escenario que se puede predicar aún entre dos personas de derecho público-60.
En dichas circunstancias, se puede configurar la responsabilidad de la administración, y en virtud de mandato legal (art. 191 CPACA), la ausencia de título de propiedad deberá ser regularizada por parte del juez de lo contencioso-administrativo, a través de sentencia que (…) protocolizada y registrada obrará como título traslaticio de dominio (…). 59 Corte Constitucional, Sentencia del 4 de abril de 1995, T-150 de 1995 MP.
Alejandro Martínez Caballero: [ Fundamento de derecho 8] 60 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, CP: Danilo Rojas Betancourth, Sentencia del 25 de septiembre de 2017, Rad. 25000-23-26-000-2007-00411-01(38141)[ Fundamento de derecho V.Análisis de la Sala]. Allí se expuso sobre el caso: «(…) 13.1.3.
En el caso concreto, estima la Sala que están dados todos los elementos para, desde el punto de vista de la responsabilidad objetiva, declarar que el daño sufrido por Ferrovías es imputable al Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–, en la medida en que se acreditó, tal como se reseñó en el acápite referido a la demostración del daño cuyo resarcimiento se persigue, que la entidad demandante figuraba como propietaria o guardadora del bien inmueble denominado “Corredor férreo del sur” y, adicionalmente, que este resultó afectado como consecuencia de la construcción de la troncal NQS del sistema de transporte masivo Transmilenio, circunstancia esta que surge de los diversos oficios en los que la empresa ferroviaria le solicita a la accionada que cese la ocupación del mencionado bien, y le pide el pago de una compensación que repare dicho menoscabo –párrs. 10.11.4 a 10.11.7 hechos probados–.
Además, ello se demostró con base en lo dicho en el dictamen pericial arrimado al proceso –párr. 10.12, hechos probados–, y con el hecho notorio de la entrada en operación del sistema de transporte Transmilenio en la zona del portal del sur, a la altura del cementerio “El Apogeo” –párr. 10.13, hechos probados–, todo lo cual indica que la perturbación del aludido corredor ferroviario, tuvo como causa originaria y preponderante la construcción de una obra pública por parte del Instituto de Desarrollo Urbano –IDU–.(…)» Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 27 De igual forma, los bienes que hacen parte del dominio público pueden ser objeto de desafección «formal», es decir, en virtud de una «manifestación de voluntad de poder público» en los términos del artículo 6 de la Ley 9 de 198961, pero siempre que sean canjeados por otros de características semejantes. 4.2.2.
La afectación en el caso de la propiedad privada 20. En el caso de que el titular del derecho de propiedad sea un particular, la «afectación» supone la restricción al derecho subjetivo de propiedad (art. 58), en cualquiera de sus facultades – para usar gozar y disponer del mismo62-, con el objeto de que el mismo satisfaga el interés general representado por las funciones sociales y ecológicas inherentes a dicho derecho y de raigambre constitucional.
Así, en el caso de la «afectación» que recae sobre los bienes de propiedad privada, si bien corresponde al acto por el cual se impone un régimen jurídico especial sobre estos bienes, el mismo no supone una negación del derecho de propiedad, sino una restricción al ejercicio de los atributos que se desprenden de dicho derecho. Así, lo dispuso el legislador al proferir la Ley 9 de 1989, que sobre el término afectación dispuso -inciso 4 del artículo 37-: «(…) Para los efectos de la presente ley, entiéndase por afectación toda restricción impuesta por una entidad pública que limite o impida la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento, por causa de una obra pública, o por protección ambiental (…)» (negrilla y subrayado por fuera del original). 21.
Si bien, la anterior definición legal no cobija todos los casos en los que el derecho de propiedad pueda ser objeto de restricciones por una autoridad pública 61 «(…) Artículo 6. El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público de las áreas urbanas y suburbanas no podrá ser variado sino por los concejos, juntas metropolitanas o por el consejo intendencial, por iniciativa del alcalde o intendente de San Andrés y Providencia, siempre y cuando sean canjeados por otros de características equivalentes.
El retiro del servicio de las vías públicas continuará rigiéndose por las disposiciones vigentes. Los parques y zonas verdes que tengan el carácter de bienes de uso público, así como las vías públicas, no podrán ser encerrados en forma tal que priven a la ciudadanía de su uso, goce, disfrute visual y libre tránsito. (…)» (…) Sobre la desafectación de bienes de uso público ver Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 6 de marzo de 2013, CP Enrique Gil Botero, rad: 13001-23-31-000-2001-00051-01(AP) [ Fundamento de derecho 3.3]. 62 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia del 1 de noviembre de 2023, 68001-23-33-000-2015-00396-01 (59723) [Fundamentos de derecho 4.3.2].
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 28 (ej.: afectaciones ambientales63, culturales64 o agrarias65), da cuenta de las limitaciones a las que puede someterse el derecho de propiedad para la percusión de finalidades de interés general, y que a su vez, supone el perfeccionamiento de las funciones sociales y ecológicas del dicho derecho en los términos de la Constitución Política (art. 58 C. Política). 22.
En lo que se refiere a la configuración de la responsabilidad extracontractual derivada de una afectación al derecho de propiedad privado, el precedente de la Corporación66, indica que debe apreciarse jurídicamente el grado de limitación que recae sobre el ejercicio en el derecho de propiedad, en cada caso, a efecto de verificar la configuración de un daño antijurídico.
La afectación de los bienes de propiedad privada en el marco del proceso de expropiación. 23. En el marco de los procesos de expropiación, con fundamento en la Ley 9 de 1989, el «Oficio» por medio del cual se disponga la adquisición de un bien mediante enajenación voluntaria directa (art. 13 de la L.9 de 1989), se constituye como el acto de afectación, por el cual se destina los inmuebles que serán objeto de expropiación 63 Por ejemplo: Las derivadas del del artículo 58 de Constitución Política.
A título de ilustración ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sentencia del 9 de mayo de 2012, rad: 25000-23-26-000-1993- 04137-01(21906), Mauricio Fajardo Gómez [Fundamento jurídico 2.1]Allí se precisó: «(…) En el caso concreto de las afectaciones al interés general le corresponderá al juez: i) determinar si la afectación al interés general y sus consecuencias sobre el ejercicio del derecho de propiedad buscan una finalidad constitucional; ii) si la limitación a los derechos del propietario es adecuada respecto del fin; iii) si la limitación es necesaria para la realización de éste, es decir que no se pueda lograr el fin deseado mediante una intervención menos intensa en el derecho de propiedad; y iv) si la limitación al derecho de propiedad resulta estrictamente proporcional en relación con el fin que busca ser realizado.
Para determinar el alcance de la responsabilidad del Estado y la indemnización debida por la limitación del derecho fundamental, se tendrán que tener en cuenta, en los términos en que será reseñado más adelante, las medidas compensatorias que consagre el ordenamiento jurídico para reequilibrar las cargas públicas. (…)» 64 Por ejemplo: las derivadas de la Ley 1185 de 2008 “por la cual se modifica y adiciona la Ley 397 de 1997 – Ley General de Cultura– y se dictan otras disposiciones”.. 65 Por ejemplo, Ley 160 de 1994 66 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 7 de septiembre de 2023, rad – principal- 25000-23-26-000-2007-00237-01 (49472)CP.
Martín Bermúdez Muñoz, [Fundamento de derecho 21] «(…)Las limitaciones parciales a la propiedad y la imposición de cargas administrativas adicionales para realizar ciertas actividades, como las que requieren licencia o autorización previa, no constituyen daños antijurídicos. El conjunto de disposiciones antes reseñadas evidencia que no existió un vaciamiento de la propiedad de los demandantes, quienes todavía pueden realizar determinadas actividades sujetas a las condiciones especiales de la reserva (…)» Ver también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 25 de mayo de 2023, 68001-23- 33-000-2015-0724-01 (61.512) C.P. Freddy Ibarra Martínez [ Fundamento de derecho 2], Sección Tercera Subsección A, Sentencia del 5 de febrero de 2024, CP José Roberto Sáchica Méndez, rad: 1500123333000201400369-02 (65625).
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 29 a un régimen jurídico especial, pues, desde su inscripción en el folio de matrícula, impone restricciones para «la obtención de licencias de urbanización, de parcelación, de construcción, o de funcionamiento»-art. 37 L.9 de 1989-.
En virtud de dicho régimen jurídico, todo acto que reconozca una licencia de construcción, de urbanización o permiso de funcionamiento, por primera vez, para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble (ejusdem L.9 de 1989), estará viciado con nulidad «de pleno derecho» o más precisamente será ineficaz. Igual consecuencia previó el legislador para las afectaciones que tengan su génesis en marco de la expropiación, las cuales serán ineficaces en los siguientes supuestos: i) En caso de otorgarse escritura de compraventa, en la etapa enajenación voluntaria (art. 14 L.9 de 1989); ii) cuando después de 2 meses de agotada la etapa de adquisición directa, no se hubiere expedido resolución que ordene la expropiación (art. 21 L.8 de 1989 modificada por L.388 de 199767); iii) Si dentro de los 2 meses siguientes a la firmeza de la resolución que ordena la expropiación, no se presenta la demanda de expropiación (in.3 art. 25 L 9.
De 1989 derogada por art. 626 de la L1564 de 2012); iv) en el evento que se haya agotado la vigencia de la referida afectación, que tratándose de obras públicas se extiende por 3 años renovables – hasta máximo 6 - (art. 37 L.9 de 1989) o 12 años tratándose de proyectos de infraestructura (art. 20 de la L. 1682 de 2013 modificado art. 3 L. 1742 de 2014).
Frente al alcance de los escenarios de ineficacia, el precedente de esta corporación ha establecido que, en el marco de la expropiación, la administración resulta sometida a las cargas de (temporalidad y publicidad-solemnidad) para conservar la afectación de los inmuebles a expropiar, cuyo incumplimiento puede derivar en la ineficacia del acto administrativo que contiene tales restricciones.
In extenso, se consideró por la Sección Tercera, lo siguiente: 6767 SI bien al Ley 388 de, no indicó expresamente la modificado en el artículo 21 de la Ley 9 de 1989, en al artículo 61 de dicha Ley se adicionó el término de 30 días que impone como obligatoria la expropiación, contados desde la oferta, sin que existe a un acuerdo forma para la enajenación voluntaria, Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 30 «(…) El procedimiento indicado impone a la administración un comportamiento específico que debe surtirse sin excepción y por tratarse de una norma de orden público, no puede desatenderse ninguna de sus sucesivas exigencias, pues si ello ocurre la misma normativa prevé una drástica sanción: si bien fue denominada por el legislador como “inexistencia”, no es menos cierto que se trata de un evento legislado de ineficacia del acto administrativo que contiene dicha decisión. Por manera que en estos eventos no será menester recurrir ante la justicia administrativa en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho para que decrete la nulidad por tratarse de un asunto regulado expresamente por esta norma y que escapa a las reglas generales previstas en el Código Contencioso Administrativo, en particular en los artículos 66 y 85.
Disposición relativa a un asunto especial que prefiere a la regulación general consignada en el estatuto procesal administrativo ( lex specialis derogat legit generalis, art. 5 ley 57 de 1887). De ahí que para que la afectación tenga eficacia jurídica debe reunir cada una de las cargas antes referidas. En definitiva, la omisión del cumplimiento de dichas cargas se erige en hecho constitutivo de la causal de ineficacia del acto administrativo contentivo de la afectación por causa de obra pública, que impide que produzca efectos, sin que para llegar a tal conclusión requiera declaración en sede judicial.
En otros términos, la afectación sólo produce efectos si se cumplen las dos cargas (temporalidad y publicidad-solemnidad), de suerte que si se incumplen ya porque se supera el plazo máximo legal, se desatiende la notificación personal al afectado o simplemente no se lleva a cabo el registro, no hay afectación alguna. (…)»68 4.3 La «afectación» a los bienes inmuebles objeto de la demanda.
Medio de control procedente y su oportunidad. 24. Hechas las anteriores precisiones sobre el alcance de la noción «afectación», en los procesos donde se discute la responsabilidad estatal por los daños derivados de hechos y/o actos que someten bienes a una finalidad de interés general, a juicio de la Sala, resulta necesario distinguir los distintos escenarios que se pueden plantear, en la demanda, pues según las circunstancias de cada caso y el alcance que se le otorgue a las pretensiones de la demanda (causa petendi), el medio de control procedente será distinto69, así como la valoración de los presupuestos procesales – en especial lo relativo al cómputo de la caducidad-. 68 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre del 2007, rad: 05001-23-31-000-1995-00424-01(16503),CP Ruth Stella Correa Palacio [ Fundamento de derecho 3] 69 Al respecto ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, CP: Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, Sentencia del del 9 de mayo de 2014, rad: 25000-23-26-000-2000- 00076-01(24679) [ Fundamento de derecho 1.4.1].
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 31 25. En este sentido, cobra relevancia, la naturaleza y propiedad de los bienes objeto del litigio a efecto de identificar el acto y/o hecho que constituye la afectación, el perfeccionamiento de la misma y/o su declaración o delimitación, y según los hechos del proceso, determinar cuál de los anteriores elementos constituye la fuente del daño alegado, y, en consecuencia, determinar cuándo, los demandantes estaban en condiciones de conocer el mismo.
En los casos, en los que la demanda se tenga como fuente del daño, la presunta ilegalidad de las decisiones administrativas que constituyan o declaren una afectación, el medio de control procedente será la nulidad y restablecimiento del derecho -artículo 138 CPACA-; por otro lado, cuando se pretenda la reparación de los perjuicios derivados de una afectación, sin discutir la legalidad de los actos administrativos que los constituyeron o declararon-según sea el caso-, el medio de control procedente será el de reparación directa -art. 140 CPACA-. 26.
En el presente caso, la demanda es clara en señalar que el daño deprecado no tiene su fuente en la presunta ilegalidad de un acto administrativo, por tanto, se precisó que el daño tiene su fuente en: i) la «afectación» de los bienes identificados con las matrículas inmobiliarias N°50N-406724 y N°50N-382955; ii) en el registro de dicha afectación, iii) la falta de levantamiento de esta; y, iv) la omisión de proseguir el proceso de expropiación contra los referidos inmuebles.
Para la Sala, el análisis de los cuatro eventos identificados como causantes del daño, reviste distintas consideraciones, en lo que se refiere el medio de control procedente y la identificación del hecho dañoso. 4.3.1. Frente a la presunta omisión de adelantar el proceso de expropiación: 4.3.3.1 De la prueba oficiosa, «expediente de expropiación» y su falta de práctica. 27.
En el transcurso de esta instancia, y ante la necesidad de esclarecer puntos oscuros, en relación con los eventos ocurridos en el proceso de expropiación rad. 2001-00548-01 conocido por el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, la Sala por Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 32 auto del 17 de junio de 202470, decretó como prueba de oficio, allegar al plenario la copia del referido expediente.
La anterior decisión fue comunicada por estado del 30 de julio de 202471, y por secretaría de esta Sección, se remitió oficio el 13 de agosto de 202472 dirigido a dicho juez. Ante la ausencia de respuesta, el Despacho requirió nuevamente al juzgado por auto del 12 de septiembre de 202473, el cual fue comunicado por oficios del 27 de septiembre y del 3 de octubre de 202474.
El Juzgado 37 Civil del Circuito remitió respuesta al requerimiento del Despacho por memoriales radicados el 27 de septiembre y el 3 de octubre de 202475, en los que expresó que el proceso estaba archivado desde 2009 e informó que solicitó su desarchivo. Frente a lo anterior, la secretaría de esta sección, por oficio del 17 de octubre de 2024, requirió nuevamente al Juzgado 37 Civil de Circuito de Bogotá, con el objeto que se sirviera a remitir el referido expediente en la mayor brevedad posible76, y luego, el Despacho insistió, por auto fechado 5 de noviembre de 202477, en su petición con carácter de urgencia y apremio al Juzgado 37 Civil de Circuito de Bogotá, a quien le solicitó que adelantara las actuaciones pertinentes para obtener el referido expediente.
Comunicada esta última decisión por Oficio OFI-2249-2024-AC del 29 de noviembre de 202478, la Secretaría del Juzgado allegó memorial por el cual informó que el referido juzgado requirió a la Oficina de Archivo Central por auto del 3 de diciembre de 2024, sin obtener respuesta. Nuevamente, la secretaría de esta sección ofició al referido juzgado, a efecto de que remitiera los documentos que daban cuenta de dicha gestión79.
Finalmente, adjunto al memorial allegado el 16 de diciembre de 202480 el Juzgado 37 Civil de Circuito de Bogotá, remitió escrito suscrito por el Coordinador del Grupo 70 SAMAI indice 00087 71 SAMAI 00089 72 SAMAI indice 00094 73 SAMAI índice 00096 74 SAMAI índice 00098 y 00100 75 SAMAI índices 00102 y 00103 76 SAMAI índice 00104 77 SAMAI índice 00112 78 SAMAI índice 00114 archivo 239_RECIBEMEMORIAL_2412961_1_20241205154748952%20(1).pdf.
Auto del Juzgado Treinta y Siete Civil obrante en link: 01CuadernoPrincipal - OneDrive, 1 archivo: 0AutoRequiereArchivoCúmplase20241203.pdf 79 SAMAI índice 00115 80 SAMAI índice 00119 Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 33 de Archivo Central del 11 de diciembre de 2024, en el cual se certificó que: «(…) Que una vez consultado el acervo documental que reposa en Bodega Santo Domingo de la Dirección Seccional de Administración Judicial Bogotá, se evidencia que NO fue hallado el expediente que relaciono a continuación (…)»81 Previsto lo anterior y comoquiera que el Grupo de Archivo Central de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá no allegó los documentos solicitados, pese a los repetidos requerimientos, ni las partes insistieron en la obtención del referido expediente, la Sala dictará sentencia de segunda instancia, con los elementos probatorios obrantes en el plenario a la fecha.
Esto, con el fin que el presente proceso judicial se tramite con sujeción a lo dispuesto en el artículo 63A de la Ley 270 de 1996- modificado por el artículo 26 de la Ley 2430 de 202482-, decisión que se comunicará al Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, para que cese la gestión dirigida a obtener copia del referido expediente. 4.3.1.2 Sobre la oportunidad para reclamar la responsabilidad patrimonial de la demandada, frente a las presuntas omisiones en el proceso de expropiación. 28.
Frente a la oportunidad y medio de control procedente para el examen del daño que proviene de una omisión consistente en «no iniciar el trámite de expropiación conforme a lo que establece la ley», antecede la Sala que las pretensiones por este concepto se elevaron por fuera de la oportunidad de 2 años prevista por el literal i) numeral 2 del artículo 164 del CPACA83.
Examinado el expediente, en lo que se refiere a los antecedentes del proceso de expropiación que se siguió sobre los predios que motivaron la demanda, se observa que después de proferirse Resolución 783 del 17 de agosto de 2000«Por la cual se acota y declara de utilidad pública la zona afectada por el corredor de obra del 81 Ibidem documento: «248RECIBEMEMORIAL_12RespuestaArchivoCe(.pdf) Nro Actua 119» SAMAI índice 00102 82(…)
ARTÍCULO 63A. DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Los despachos judiciales tramitarán y fallarán los procesos sometidos a su conocimiento con sujeción al orden cronológico de turnos. (…) 83 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 34 proyecto canal de Córdoba y obras complementarias», se intentó el proceso de enajenación voluntaria para lo cual se registraron las ofertas de compra (Oficios 6300-2000-0388 y 6300-2000-0387 del 20 de diciembre de 200084), en los folios de matrícula N°50N406724 y N°50N-382955 el 28 de diciembre de 2000.
No obstante, al tenerse que se venció el término de enajenación voluntaria sin que se llegara a un acuerdo formal, por resoluciones 0298 y 0299 del 5 de abril de 200185, se ordenó la expropiación de una extensión superficiaria de 6381.24 M2 y 3087.98 M2 de los predios identificados con los números de folio de matrícula inmobiliaria 50N-382955 y 50N-406724, respectivamente.
En dichas resoluciones también se ordenó adelantar el proceso judicial de expropiación; sin embargo, estas decisiones administrativas no se registraron en los folios de matrícula de los inmuebles a los que se destinaban, según lo previsto en el artículo 12 del Decreto 2400 de 198986. Pese a que en el proceso no se aportó copia del expediente judicial de expropiación, en el proceso obra copia del Oficio N. 2123 del 31 de julio de 200187 del Juzgado Treinta y Siete Civil del Circuito de Bogotá dirigido al Registrador de Instrumentos Públicos, Zona Norte, dentro del expediente de expropiación No. 01-548, por el cual, ordenó la inscripción de la demanda de expropiación en los folios de matrícula 50- 406724 y 50N-3822955; no obstante, con el recurso de apelación, se allegó consulta impresa del portal «Consulta de Procesos de la Rama Judicial» del proceso de expropiación radicado 11001310303720010054801, con el objeto de acreditar el desistimiento tácito de la demanda, por parte de la EAAB, en el cual se lee que la primera actuación fue la radicación del proceso el 5 de marzo de 2004 y la última fue su archivo definitivo el 9 de diciembre de 2009.
De la consulta de los folios de 84 Ff.53-55C.1 85 Resolución 0299 del 5 de abril de 2001 proferida por el Gerente Administrativo de la EAAB, por la cual se ordenó la expropiación de una franja de terreno con una extensión superficiaria de tres mil ochenta y siete puntos noventa y ocho metros cuadrados 3087.98 M2 del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-406724 (Ff.76-79 C6).
Resolución 0298 del 5 de abril de 2001 proferida por el Gerente Administrativo de la EAAB, por la cual se ordenó la expropiación de una franja de terreno con una extensión superficiaria de tres mil ochenta y siete puntos noventa y ocho metros cuadrados 6387.24 M2 del predio identificado con el folio de matrícula inmobiliaria No. 50N-382955 (Ff.4-7 C.2 pruebas aportadas por los testigos de la parte demandada) 86 Artículo 12º.- Ejecutada la resolución por la cual se ordena la expropiación, será inscrita en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria. 87 Folio 85 -fol. 125 -digital- C.6 «Respuesta Oficio 2017-194-0» Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 35 matrícula 50-406724 y 50N-3822955, se observa que la orden de inscripción de la demanda, no se registró en los mismos Por último, después de varios años de inactividad, el apoderado de la señora Ana del Rosario López Lara elevó derecho de petición fechado 21 de agosto de 201288 a la EAAB, en el cual solicitó el cumplimiento de los artículos 31 de la Ley 9 de 1989 y 13 del Decreto 2400 de 1989.
Por Oficio 25200-2012-1576 del 19 de septiembre de 2012,89 la EAAB dio respuesta a la petición del demandante, en el sentido indicar, que en los antecedentes administrativos solo reposa copia de la Resolución 783 de 2000 y de las ofertas parciales de compra, por lo cual solicitó el folio de matrícula 50N-390338 y, además, se precisó: (…) Verificado técnicamente se concluye que los predios se encuentran dentro de la zona acotada y declarada de utilidad pública, están afectados por la obra y es necesario adquirirlos por lo tanto le solicitamos se acerque a la Dirección de Bienes Raíces, Carrera 36 No. 22ª68 Casa Nueva el miércoles 19 de septiembre a las 10:00 a.m. con el fin de replantear el tema de la adquisición predial (…) Examinados los anteriores elementos por la Sala, debe indicarse que las pruebas aportadas al plenario no dan claridad de los hechos que tuvieron lugar en el desarrollo en el proceso de expropiación judicial seguido ante el Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, que fue la última actuación – en el marco del proceso de expropiación- que se tiene registrada en el expediente.
No desconoce la Sala, que en el caso de haberse configurado un “desistimiento tácito”, como lo sugiere el recurrente, en los términos del artículo 1 de la Ley 1194 de 2008 (art. 346 CPC90), la demanda hubiera quedado sin efectos, escenario donde las afectaciones que pesaban sobre los inmuebles, en virtud del contenido del artículo 25 de la Ley 9 de 1989, se tendrían por inefectivas (ver ut infra).
No obstante, aun de acreditarse que 88 Ff. 17-19 C.11 89 Folio 123 C. 13 90 Antes de la Ley 1194 de 2008 se trataba de la perención del proceso. «(…) Código de Procedimiento Civil: Artículo 346. Desistimiento Tácito. Cuando para continuar el trámite de la demanda, de la denuncia del pleito, del llamamiento en garantía, del incidente, o de cualquiera otra actuación promovida a instancia de parte, se requiera el cumplimiento de una carga procesal o de un acto de la parte que haya formulado aquella o promovido estos, el juez le ordenará cumplirlo dentro de los treinta días siguientes, término en el cual, el expediente deberá permanecer en Secretaría. Vencido dicho término sin que el demandante o quien promovió el trámite respectivo haya cumplido la carga o realizado el acto ordenado, quedará sin efectos la demanda o la solicitud y el juez dispondrá la terminación del proceso o de la actuación correspondiente, condenará en costas y perjuicios siempre que como consecuencia de la aplicación de esta disposición haya lugar al levantamiento de medidas cautelares.
(…)» (negrilla por fuera del texto original) Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 36 operó el alegado desistimiento -hecho que no se demostró ante la imposibilidad de obtener copia del expediente judicial-, este análisis no tiene ninguna injerencia, en relación con el cómputo de la caducidad de las pretensiones, por este concepto. 29.
En otras palabras, los argumentos expuestos en el recurso, aun cuando se tuvieran por probados, no permiten concluir que la demanda se interpuso dentro de la oportunidad prevista para el reclamo de las presuntas omisiones incurridas por la demandada, en el proceso de expropiación. En efecto, la Sala subraya que aun de tenerse por fecha del hecho dañoso «omisión», la última actuación conocida dentro del referido proceso judicial, esta tuvo lugar el 9 de diciembre de 2009.
Constatación que permite concluir, que la demanda se interpuso, por fuera de la oportunidad de 2 años que prevé el artículo 164 del CPACA. Esto al observarse que esta se radicó hasta el 11 de diciembre de 2012 – anotando que la conciliación prejudicial91 se solicitó el 28 de junio de 2011 y se declaró fallida el 20 de octubre de 2011-, cuando notablemente habían transcurrido más de dos años desde el archivo del proceso judicial de expropiación. En este sentido, sobre toda pretensión indemnizatoria dirigida a identificar como hechos dañosos: las omisiones o actuaciones, en el marco del proceso judicial de expropiación, en especial «la omisión consistente en no iniciar el trámite de expropiación conforme lo establece la Ley», a juicio de la Sala operó la caducidad del medio de control de reparación directa.
Se aclara por la Sala que el cómputo del anterior término, no se interrumpe por las actuaciones que tuvieron lugar, con ocasión del derecho de petición elevado el 21 de agosto de 2012, habida cuenta, el Oficio 25200-2012-1576 del 19 de septiembre de 2012 no tiene la naturaleza de un acto administrativo92 definitivo -art. 43 CPACA93-: Ello, en tanto no contiene una decisión administrativa sobre la continuación del proceso de expropiación, al verificarse de su contenido, que este se limitó al citar al apoderado de la actora a una reunión para «replantear la 91 Ff. 49-52 C.11 92 Sobre la naturaleza y concepto del acto administrativo ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C Sentencia del 19 de febrero de 2024, Rad: 250002326000200900943-01(44465) [Fundamento de derecho 11]. 93 «(…) Artículo 43.
Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación. (…)» Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 37 adquisición predial», sin que al plenario se aportara una decisión administrativa definitiva, susceptible de control judicial.94 4.3.2.
Frente al daño derivado del registro de la oferta de compra y la omisión consistente en no levantarla. 30. En lo que se refiere, al daño que tiene su fuente en el registro de las ofertas parciales de compra de los predios identificados con matrícula inmobiliaria 50N- 406724 y 50N-406724, el 28 de diciembre de 2000, en los respectivos Certificados de Tradición de Matrícula Inmobiliaria95, no resulta procedente que la Sala se pronuncie sobre los mismos, a través del medio de control de reparación directa.
Para solicitar la nulidad de los actos de registro, el medio de control procedente resultaba el de nulidad -137 CPACA96 o el de nulidad y restablecimiento del derecho – art. 138 del CPACA-97, los cuales se debían dirigir contra la Superintendencia de Notariado y Registro, cuya intervención en el proceso como litisconsorte se negó 94 Otros casos en los que se ha precisado que la presentación de un derecho de petición no desplaza el verdadero hecho dañoso, lo es Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 12 de marzo De 2020, CP: Martín Bermúdez Muñoz, Rad: 25000-23-36-000-2012- 00419-01 (59415) [ Fundamento de derecho 12].
In concreto, allí se precisó: «(…) 12.- El término de caducidad no puede contarse, como lo predica la parte demandada, desde el momento en que PS Petrol presentó el derecho de petición a la ANH, pues la presentación de este no constituye la causa del daño o el hecho dañoso a partir del cual debe iniciar el conteo. Y tampoco puede contarse desde que se recibió respuesta a dicha petición, pues la causa del daño no es la omisión en dar respuesta.
(…)» De igual forma, en sentencias de la Corporación, se tiene que el derecho de petición no puede ser ejercido para tratar de revivir términos que ya fenecieron, al respecto ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 20 de agosto de 2020, rad: 66001-23-33-000-2018-00144-01(3085-19), CP Gabriel Valbuena Hernández;
Subsección B, Sentencia del 10 de junio de 2021, rad: 41001-23-33-000-2019-00054- 01(1807-20), CP Sandra Lisset Ibarra Vélez[ Fundamento de derecho 25] 95 Ff 4-5 C4 96«(…) Artículo 137. Nulidad. Toda persona podrá solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los actos administrativos de carácter general.
Procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió. También puede pedirse que se declare la nulidad de las circulares de servicio y de los actos de certificación y registro.
(…)» (negrilla por fuera del original) 97 Sobre la procedencia de los referidos medio de control para conocer de la legalidad de los actos de registro ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Auto del 30 de mayo de 2024, CP Hernándo Sánchez Sánchez [ Fundamento de derecho 7 y 8]«(…) 7. En esta Sección 10 se ha considerado que en aquellos casos en los que se pretenda que se declare la nulidad de un acto de registro y se persiga o se genere un restablecimiento automático de un derecho, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho. 8.
Esta Corporación ha considerado que los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho sin cuantía se caracterizan porque son: “[…] escenarios en los que el restablecimiento del derecho consiste en la restitución de un interés legítimo que no pude ser cuantificado o tasado en términos económicos, pues se trata de la protección de una expectativa que tiene el particular frente al estado (…)».
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 38 por auto del 5 de agosto de 201398 del despacho sustanciador en primera instancia, contra el cual no se interpusieron recursos. Además, revisada la formulación de las pretensiones, la Sala evidencia que en la demanda se identificó como fuente de la afectación el registro de la oferta pública de compra del 28 de diciembre de 2000.
No obstante, para la Sala los referidos actos no son constitutivos de la afectación, pues su naturaleza es meramente publicitaria e informativa de la situación jurídica del inmueble99, y, por tanto, no son susceptibles de imponer, por sí solos, un cambio de régimen jurídico de los bienes cuya situación jurídica inscriben. En este punto, si bien se reconoce por la Sala que se aportó copia del derecho de petición radicado el 2 de agosto de 2012100, ante la Superintendencia de Notariado y Registro en la que se solicitó la cancelación del referido registro, dentro del plenario, no se allegó la respuesta a dicha petición, ni se elevó la demanda contra el acto administrativo ficto, de haberse configurado en los términos del artículo 83 del CPACA.
En estos términos, no resulta procedente para la Sala, pronunciarse sobre la presunta responsabilidad derivada de la falta de levantamiento o cancelación de las anotaciones en los folios de matrícula de las ofertas, que recayeron sobre los bienes objeto del litigio, a través del medio de control de reparación directa, pues, se reitera, que es una pretensión que debía encausarse a través de los medios de control de nulidad simple art. 137 del CPACA o nulidad y restablecimiento del derecho -art.138 CPACA-101. 98 Ff. 133-134 C1. 99 Así lo precisó la Sala Plena de la Corporación al unificar su jurisprudencia, en relación a la acreditación del derecho de dominio, en sentencia del 13 de mayo de 2014, rad: 76001-23-31-000-1996-05208-01(23128), CP Mauricio Fajardo Gómez [ Fundamento de derecho 3.2] «(…) Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación99 ha expresado que uno de los aspectos más importantes del servicio público registral lo constituye el hecho de que sirve, justamente, de publicidad99, en tanto da a conocer a terceros quién es el propietario del bien y, en consecuencia, quién puede disponer del mismo, así como su real situación jurídica, lo cual otorga a los usuarios de dicho servicio seguridad jurídica respecto de sus actuaciones sobre bienes inmuebles, cuando éstas se fundamentan en los registros que lleva la respectiva Oficina de Registro de Instrumentos Públicos; de ahí que las inscripciones deben adelantarse en forma cuidadosa respetando el antiguo principio de los derechos reales de conformidad con el cual el primero en el tiempo ha de prevalecer en el derecho -prius in tempore, potior iure-.
(…)». 100 Ff. 20-23 C11. 101 Sobre la procedencia de los referidos medios de control frente a los actos de registro ver: Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, CP: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta Bogotá, D. C., 7 de octubre de 2010, Rad: 11001-03-24-000-2004-00300-01 Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 39 En este punto se remarca, que lo considerado por la Sala, en los párrafos precedentes, no recae sobre la afectación, en sí misma, sino en la inscripción de los actos constitutivos de la afectación, las ofertas de compra, en el registro de matrícula inmobiliaria (ver ut infra) y su presunta falta al no levantarlas o cancelarlas, de conformidad a las prescripciones legales aplicables.
En este sentido, para examinar la responsabilidad que podía desprenderse del registro de los referidos inmuebles, se debía conducir dicha pretensión, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ello, en la medida que las anotaciones en el registro están revestidas de la presunción de legalidad, y el reconocimiento de perjuicios derivados de los mismos, resulta condicionado a la prosperidad de las pretensiones de nulidad contra los mismos, ya sea porque, por ejemplo: que la inscripción sea invalida y/o no guarde correspondencia con la realidad fáctica publicada, por recaer sobre una afectación que ya no resulta vigente, por haber mediado su ineficacia. Bajo los anteriores lineamientos normativos y jurisprudenciales, se adecuará la demanda, en lo que se refiere a la responsabilidad patrimonial derivada del registro y la ausencia de levantamiento de la inscripción de las ofertas de compra que recayeron sobre los bienes de la parte actora, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
No obstante, en el presente caso, la demanda se interpuso por fuera de la oportunidad de 4 meses prevista por el literal d) un. 2 del artículo 164 del CPACA, habida cuenta que, aún de computarse dicho término ya sea desde el registro de las ofertas de compra, el que tuvo lugar el 28 de diciembre de 2000, y/o de la ineficacia por virtud de la ley de las afectaciones en el año 2003 (ver ut infra), la demanda se interpuso hasta el 11 de diciembre de 2012, es decir varios años después, cuando resultaba evidente que había operado la caducidad, frente a las pretensiones de reparación por la inscripción de las ofertas de compra en los folios 50N-406724 y 50N-382955.
Las consideraciones en relación a los medios de control procedentes, se extienden a la pretensión segunda de la demanda, si se interpreta que la misma se refirió al Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 40 levantamiento del registro o inscripción (cabe recordar que la demanda y la apelación trataron indistintamente los conceptos de registro y afectación) al tenerse que en los términos del artículo 37 de la L.9 de 1989, la cancelación de la inscripción le compete al registrador «(…) a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho (…)» (negrilla por fuera del original).
No obstante, se insiste que en la demanda no se erigieron pretensiones de nulidad contra los actos administrativos, fictos o no, por los cuales, se resolvió la solicitud de levantamiento o cancelación del registro de las ofertas de compra, sobre los inmuebles identificados con los folios de matrícula 50N-406724 y 50N-382955. De igual forma, la EAAB no resulta legitimada en la causa por pasiva, frente a la responsabilidad que pudiera derivarse por el levantamiento o cancelación del referido registro, habida cuenta, este servicio administrativo le compete a la Superintendencia de Notariado y Registro y a las Oficinas de Registro (D. 1250 DE 1970 ahora L. 1579 de 2012) y, de acuerdo con el art. 37 de la L.9 de 1989, la cancelación de las inscripciones de las afectaciones, derivadas de las ofertas de compra, le correspondían al «registrador» y no a la autoridad que impuso la afectación, como lo parece comprender la parte actora.
Evento, donde no se evidenciaba necesaria la intervención o solicitud de la EAAB dirigida al levantamiento o cancelación de la inscripción de las ofertas de compra en los registros. Esto, al verificarse que el artículo 37 de la L.9 de 1989, autorizó dicha acción «(…) a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho (…)».
Por consiguiente, con la simple constatación de la ineficacia de las afectaciones que mediaron sobre los inmuebles objeto del litigio – como más tarde se explicará-, inclusive los integrantes de la parte actora podrían haber solicitado la cancelación de la inscripción de las ofertas ante el registrador de instrumentos públicos. Vale precisar que, en el escenario descrito, la eventual responsabilidad por la pérdida de vocación comercial de un inmueble tendría como causa adecuada la presunta renuencia de retirar la inscripción de una oferta de compra del folio de matrícula inmobiliaria del inmueble; por lo cual, se distingue del evento, donde se predica la generación de tal daño, derivada de la imposición y existencia de una afectación impuesta, a través, de la manifestación de voluntad de autoridad Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 41 competente, lo que impactaría en algunos eventos el pleno ejercicio del derecho de propiedad. 4.3.3.
En relación con el presunto daño derivado de la «afectación» de los bienes identificados con los folios de matrícula N°50N406724 y N°50N-382955. 31. Es en este punto, donde se concentran los argumentos de la alzada, en la cual se discute la naturaleza de la afectación de los predios de la demandante, habida cuenta, se objetó que el a quo negara las pretensiones de la demanda al calificar los bienes objeto del litigio como de uso público los cuales, en consecuencia, no eran susceptibles de apropiación por la parte demandante. 32.
En este punto, la Sala observa que en el recurso de alzada se discute el valor probatorio del informe aportado en la primera instancia por parte de el Subgerente de Información Económica de la Unidad Administrativa de Catastro Distrital», en el que se concluyó que «(…) la localización aparente de los predios, estos estarían ubicados dentro del área delimitada como cuerpo de agua (…)»102.
Por su parte, el apelante refiere que la Resolución 783 de 2000 amplió el límite legal del humedal «(…) y afectaron áreas que en su momento se consideraban no cuerpos de agua, no ronda hidráulica, sino zonas de manejo y preservación ambiental (…)» Observados los anteriores escenarios de afectación, para la Sala es evidente que en ambos operó la caducidad del medio de control, por consiguiente, no resulta necesario pronunciarse sobre la existencia y localización de los predios identificados por los folios de matrícula N°50N406724 y N°50N-382955, a efecto de determinar la configuración del daño, como se pasa exponer: 33.
En el caso de tenerse por acreditados los linderos del predio dentro de espejo de agua del humedal de Córdoba, por la naturaleza jurídica del cuerpo de agua de los humedales y su ronda hidráulica, estas hacen parte del dominio público natural, de lo cual se concluye que su incorporación al régimen de los bienes de uso público 102 Ff. 199-203 C.1.
Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 42 está sujeta a hechos de la naturaleza, con independencia, que sobre dichos inmuebles una persona de derecho público o privado alegue ostentar su propiedad.
En el caso preciso de los humedales, los actos jurídicos que suponen su afectación al dominio público son el artículo 677 del Código Civil y los artículos 80, 81 y 83 del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables la Ley 357 de 21 de enero de 1997 por la cual se aprobó la Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como hábitat de Aves acuáticas” «Convención de Ramsar».
Previsto lo anterior, a juicio de la Sala, su afectación al dominio público natural se dio desde el nacimiento del cuerpo del agua del humedal. Para el caso del humedal Córdoba, esta corporación, en sentencia del 20 septiembre de 2001 aclaró que se trataba también de un bien de uso público103- que, en los términos de la argumentación de la presente decisión, se debe interpretar como integrante del dominio público.
Sin embargo, para la Sala, sin lugar a duda el demandante estaba en condiciones de conocer dicha afectación, desde los actos que declararon la naturaleza jurídica del humedal de Córdoba, como se reconoce en el recurso de 103Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, CP: Jesús María Lemos Bustamante, Sentencia del 20 de septiembre de 2001.
Rad: 25000-23-25-000-2000-0254-01(AP-198)[ ver fundamentos de derecho 5.2,5.3, 5.4, 5.8 ] (…) Se destaca de la consulta precedente el carácter de bien de uso público atribuido a los humedales, la función ecológica como reserva natural de recursos hídricos y las limitaciones que resulta permisible imponer a los propietarios de los predios en los que se localicen humedales, por razones de interés general.(…) [ Cita del fundamento de derecho 5.9] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 43 apelación que lo fueron los Decretos Distritales 619 de 2000104 y 190 de 2004105, los cuales resulta posible valorar en virtud del artículo 167 del CPACA106.
En este sentido, es desde la publicación (art. 43 CCA107) de dichos actos que debe computarse la caducidad, y no posteriormente, en el entendido que la delimitación del dominio público natural, en casos como el actual, se concreta por actos administrativos de carácter general. En este sentido, solo podrá excusarse al demandante de no conocer el acto, por el cual se delimitó un bien de uso público, incorporado al dominio público natural, si demuestra que le fue imposible conocerlo al momento de su publicación 108. 104 «(…) Artículo 25 Parque Ecológico Distrital.
Definición. El Parque Ecológico es el área de alto valor escénico y/o biológico que, por ello, tanto como por sus condiciones de localización y accesibilidad, se destina a la preservación, restauración y aprovechamiento sostenible de sus elementos biofísicos para educación ambiental y recreación pasiva.” “Artículo 26. Parque Ecológico Distrital.
Identificación. Los Parques Ecológicos Distritales son: ( ) 9.Humedal de Córdoba ( )” “Artículo 27. Parque Ecológico Distrital. Régimen de usos. Esta categoría se acoge al siguiente régimen de usos: 1. Uso principal: protección, forestal protector, centros de recepción, educación e información ambiental para los visitantes del parque, que no impliquen alta concentración de personas y que tengan un bajo impacto ambiental y paisajístico; institucional de seguridad ligado a la defensa y control del parque. 2.
Usos compatibles: recreación pasiva. 3. ( )Usos prohibidos: 4. recreación activa ( )». Consultado en: Decreto 619 de 2000 Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. (alcaldiabogota.gov.co). 105 «(…) Artículo 95. Parque Ecológico Distrital. Identificación. (…) 8. Humedal de Córdoba y Niza. (…) Parágrafo 1. Los Parques Ecológicos Distritales de Humedal incluidos en el presente Artículo incluyen la zona de manejo y preservación ambiental (ZMPA), la ronda hidráulica y el cuerpo de agua, como una unidad ecológica.
El alinderamiento de los humedales corresponde al establecido en los planes de manejo respectivos, los cuales aparecen en el anexo No. 2 de este Decreto y están señalados en el Plano denominado "Estructura Ecológica Principal" que hace parte de esta revisión. Parágrafo 2. En caso de modificación del alinderamiento de la zona de manejo y preservación de los humedales existentes o de la creación de nuevos humedales, con base en los correspondientes estudios técnicos de soporte, la administración presentará la nueva delimitación al Concejo Distrital, para su aprobación e incorporación a la Estructura Ecológica Principal.(…)» Consultado en: Decreto 190 de 2004 Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. (alcaldiabogota.gov.co). 106 «(…)
ARTÍCULO 167. Normas jurídicas de alcance no nacional. Si el demandante invoca como violadas normas que no tengan alcance nacional, deberá acompañarlas en copia del texto que las contenga. Con todo, no será necesario acompañar su copia, en el caso de que las normas de carácter local que se señalen infringidas se encuentren en el sitio web de la respectiva entidad, circunstancia que deberá ser manifestada en la demanda con indicación del sitio de internet correspondiente.
(…)» 107 Vigente al proferirse los Decretos Distritales 619 de 2000 y 190 de 2004, «(…)
ARTÍCULO 43. Deber y forma de publicación. Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto.
Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando. Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil.(…)» 108 Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Cp: María Adriana Marín, Sentencia del trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021), rad: 70001-23-31-000-2015- 00275-01(58765) [ Fundamento de derecho 2].
Frente a la afectación de unos predios en municipio de « Coveñas», allí el cómputo del término de caducidad se inició desde la expedición del PBOT que identificó una zona de protección ambiental y no desde las certificaciones de los usos del suelo a partir de las cuales se adujo que se conoció el hecho dañoso, esto al no poderse acreditar que la imposibilidad de conocer el contenido del PBOT, que delimitó una zona de protección ambiental.
No obstante, el tema no ha sido pacífico, con anterioridad han existido decisiones de la corporación donde se computa el término desde el registro. Al respecto ver: Subsección A, CP: Marta Nubia Velásquez Rico, Sentencia del 27 de abril de 2016.Radicación número: 47001- 23-31-000-2002-00215-01(34623) [ Fundamento de derecho 2] No obstante, para el caso de aquellas afectaciones que tienen su origen en actos de carácter general, se discute si dicho término debe computarse desde su publicación;
Subsección A, CP: Marta Nubia Velásquez Rico, Sentencia del 27 de agosto de 2021, rad. 15001- Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 44 Por consiguiente, si la declaratoria de responsabilidad perseguida por los demandantes se predica de la afectación, derivada de la incorporación de los bienes que alegan como propios, al dominio público natural, el conocimiento de este evento resulta exigible a los demandantes desde la publicación de los actos que delimitaron el cuerpo de agua y la ronda hídrica del humedal Córdoba (art. 83 Decreto 2811 de 1974109), se reitera, desde la publicación de los Decretos Distritales 619 de 2000 y 190 de 2004.
De esta forma, resulta evidente que la demanda al haberse interpuesto hasta el 11 de diciembre de 2012 se radicó cuando evidentemente había operado la caducidad del medio de control, en lo que respecta la afectación descrita. Cabe recalcar que este escenario dista de las afectaciones al uso público, que se predican, frente a bienes que conforman el dominio público artificial y de los casos en los que la afectación constituye una limitación a un bien perteneciente a un particular, o constitutivo del dominio privado – si el propietario es una persona de derecho público-.
En el primer caso, cuando existe una «afectación material», que no esté precedida de una «afectación formal», el cómputo de caducidad, por regla general, se sujeta al antecedente de la corporación en los que trata la oportunidad para demandar la «ocupación permanente»110. En el segundo caso, esta Subsección ha precisado que deben apreciarse las particularidades de cada caso111; sin embargo, se resalta que en algunos 23-33-000 2015 00667 01 (64.150) [ fundamento de derecho 2] «(…) En ese escenario, se destaca que cuando se reclama por los daños ocasionados por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección108 ha considerado que el medio de control procedente es el de reparación directa y que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, que es cuando entró en vigor el Acuerdo en cuestión, pues no se dispuso una vigencia diferida, tal como se precisó atrás. (…)» Ver también: Subsección B, Sentencia del 10 de octubre de 2024, rad. 080012333000201900697-01 (70.368)[ Fundamento de derecho 2], Subsección C, Sentencia del 1 de noviembre de 2023, 68001-23-33-000-2015- 00396-01(59723).
CP Jaime Rodríguez Navas [ Fundamento de derecho 4.2.1] 109 ARTÍCULO 83.- Salvo derechos adquiridos por particulares, son bienes inalienables e imprescriptibles del Estado: a.- El álveo o cauce natural de las corrientes; b.- El lecho de los depósitos naturales de agua; c.- La playas marítimas, fluviales y lacustres; d.- Una faja paralela a la línea de mareas máximas o a la del cauce permanente de ríos y lagos, hasta de treinta metros de ancho;(…) 110 A título de ilustración ver: Consejo De Estado, Sala De Lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, CP: William Barrera Muñoz, Sentencia del 28 de octubre de 2024, Rad: 47001-23-33-000-2017- 00203-01 (68.581). 111 Consejo De Estado Sala De Lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, CP: Jaime Enrique Rodríguez Navas, Sentencia del 23 de agosto de 2024, Rad: 25000-23-36-000-2016-02300-01 (62850) [ Fundamento de derecho 4.1.2.1] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 45 pronunciamientos de la corporación se ha estimado debe constarse desde el registro -dando alcance a lo previsto en el artículo 67 del Decreto- Ley 2811 de 1974112- frente al registro de los actos que constituyen afectaciones de carácter ambiental113, mientras que en otras oportunidades dicho cómputo se toma desde la publicación del acto de carácter general que los constituye114. 34.
Ahora bien, en el recurso de apelación se insiste en afirmar que los predios que motivaron el objeto de la demanda, no se ubicaban en el espejo de agua sino en el suelo, más precisamente en la zona de manejo y de protección ambiental. En este punto vale precisar, que el petitum de la demanda, no se dirige a reclamar la responsabilidad patrimonial de la demandada por las afectaciones, de carácter ambiental, por la posible delimitación de los predios como integrantes de la zona de manejo y de protección ambiental.
Por ende, no le compete a la Sala pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial que pudiera desprenderse de dichas afectaciones. 35. En efecto, se subraya por la Sala que la demanda es clara en precisar que persigue la declaratoria de responsabilidad de la demandada por la afectación que pudiere derivarse de la «(…) afectación para enajenación de los predios 112 ARTICULO 67.
De oficio o a petición de cualquier particular interesado, se impondrá limitación de dominio o servidumbres sobre inmueble de propiedad privada, cuando lo impongan la utilidad pública o el interés social por razón del uso colectivo o individual de un recurso, previa declaratoria de dicho interés o utilidad efectuada con arreglo a las leyes.
Tanto la limitación o la servidumbre voluntariamente aceptadas como las que se imponen mediante resolución o sentencia ejecutoriadas, se inscribirán en la correspondiente oficina de instrumentos públicos sin perjuicio de lo dispuesto en este Código sobre sistema de registro. Se podrá solicitar el concurso de las autoridades de policía para hacer efectiva la limitación del dominio o la servidumbre. 113 Con sustento en el artículo 68 del Decreto-Ley 2811 de 1974, Código de Recursos Naturales, dicha subsección consideró que el cómputo de caducidad que se deriva del registro de afectaciones «(…) por la afectación jurídica de bienes inmuebles al quedar incluidos en reservas forestales o parques nacionales(…)» se computa desde la fecha del registro en el folio de matrícula.
Ver en este sentido: Subsección A, Sentencia del 9 de mayo de 2012, rad: 25000-23-26-000-1993-04137-01(21906), CP Mauricio Fajardo Gómez,[ Fundamento de derecho1.2 ] Subsección B, Sentencia dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021), rad. 25000-23- 26-000-2007-00294-01(44670) [ Fundamento de derecho E]. 114Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, CP: Marta Nubia Velásquez Rico, Sentencia del 27 de agosto de 2021, rad. 15001-23-33-000 2015 00667 01 (64.150) [ fundamento de derecho 2] «(…) En ese escenario, se destaca que cuando se reclama por los daños ocasionados por la expedición de actos administrativos generales cuya legalidad no se cuestiona, esta Subsección114 ha considerado que el medio de control procedente es el de reparación directa y que el término para demandar empieza a correr a partir del día siguiente a su publicación, que es cuando entró en vigor el Acuerdo en cuestión, pues no se dispuso una vigencia diferida, tal como se precisó atrás. (…)» Ver también: Subsección B, Sentencia del 10 de octubre de 2024, rad. 080012333000201900697-01 (70.368) [ Fundamento de derecho 2], Subsección C, Sentencia del 1 de noviembre de 2023, 68001-23-33-000-2015-00396-01(59723).
CP Jaime Rodríguez Navas [ Fundamento de derecho 4.2.1] Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 46 identificados con las matrículas inmobiliarias N° 50N406724 y N° 50N382955 (…)» (negrilla por fuera del original).
De igual forma, en el recurso de apelación, se argumentó que la Resolución 783 de 2000 amplió el límite legal del humedal. Apreciados los anteriores elementos, la Sala aclara que la causa petendi se circunscribe a la posible responsabilidad que se desprende de las afectaciones que se constituyeron, con ocasión del proceso de expropiación que se inició sobre los inmuebles identificados con las matrículas N° 50N406724 y N° 50N382955, sin que, en la demanda, se reclamaran perjuicios derivados de las afectaciones ambientales que pudieran constituirse sobre dichos predios.
Lo anterior, resulta evidente del relato fáctico expuesto por la parte actora, donde no se hizo referencia a los posibles perjuicios que podrían derivarse de una limitación del derecho de propiedad, por motivos ambientales, y se circunscribió la exposición de los hechos, a los que tuvieron lugar, en el marco del proceso de enajenación, que tuvo por punto de partida la Resolución 783 de 2000. 36.
Ahora bien, aclarado el anterior punto, se precisa que el recurrente confunde el objeto de la Resolución 783 de 2000, pues lejos de ampliar el «límite legal del humedal», y constituir una afectación, por sí misma, este acto tiene por finalidad autorizar115 la adquisición forzosa de bienes de los cuales se constata su utilidad pública a un proyecto de interés general (art. 10 L. 9 de 1989 modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997116 ) y constituye la primera etapa del proceso de expropiación117.
Así, lejos de constituir una limitación sobre el derecho de propiedad, 115 En relación al objeto de la Declaratoria de Utilidad Pública, la profesora Jaqueline Morand-Deveiller, refirió que su (…) objeto es el de autorizar la adquisición forzosa de bienes, a constatarse su utilidad pública(…) traducción propia de: «(…) Lorsque la phase de consultation et d’enquête est terminée, le dossier incluant le rapport du commissaire enquêteur est transmis á l’autorité compétente pour prendre acte de déclaration d’utilité publique (DUP) dont l’objet est d’autoriser l’acquisition forcé des bien du fait du constat de l’utilité publique du projet (…)» 116 ( )
ARTÍCULO 58. - Motivos de utilidad pública. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, quedará así:"Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: (…). 117 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 14 de abril de 2016, rad: 05001-23-31-000-2003-00103-01 CP Guillermo Vargas Ayala. «(…) Es claro que la declaratoria de urgencia es una de las etapas del proceso de expropiación por vía administrativa, pues así lo avizoró el Legislador cuando reguló este tema.
A tal etapa le siguen la oferta de compra, la negociación del precio, y finalmente la enajenación voluntaria o la declaración de la expropiación Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 14 de abril de 2016, rad: 05001-23-31-000-2003-00103-01 CP Guillermo Vargas Ayala.[ Fundamento de derecho 9.1].(…) El acto mediante el cual el ente territorial declara la urgencia para la adquisición de inmuebles en el marco de un proceso de expropiación es un acto mixto, en tanto produce efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 47 se evidencia que dicha resolución tenía como finalidad servir de fundamento para adelantar el proceso de expropiación, más precisamente la etapa de enajenación voluntaria (art. 13 L.9 de 1989), cuya finalidad era obtener los bienes necesarios para la construcción de una obra pública, en este caso, «El corredor de obra del proyecto y obras complementarias».
Al respecto, la Sección Primera118 al detenerse en el objeto y naturaleza del acto administrativo, por el cual se hace la declaratoria de utilidad pública, indicó que corresponde a la primera etapa del proceso de expropiación, así: «(…) Es claro que la declaratoria de urgencia es una de las etapas del proceso de expropiación por vía administrativa, pues así lo avizoró el Legislador cuando reguló este tema.
A tal etapa le siguen la oferta de compra, la negociación del precio, y finalmente la enajenación voluntaria o la declaración de la expropiación. (…) 119 Así, en el marco del proceso de expropiación, que inició con la expedición de la Resolución 783 del 17 de agosto de 2000, solo puede calificarse como afectación, en los términos explicados en esta providencia, a los actos administrativos que constituyeron las ofertas de compra, obrantes a Oficios 6300-2000-0388 y 6300- 2000-0387 del 20 de diciembre de 2000120 a quienes el artículo 13 de la Ley 9 de 1989 les otorga esta condición (ver consideración 23), desde el momento en que resultaron inscritos en sus respectivos folios de matrícula inmobiliaria121 -el 28 de diciembre de 2000-.
En la medida, que la Resolución 783 se limitó a calificar jurídicamente, los bienes que se identifican en su alcance, como de utilidad pública, decisión. […] También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso.
(…) [ Fundamento de derecho 2]». 118 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 14 de abril de 2016, rad: 05001-23-31-000-2003-00103-01 CP Guillermo Vargas Ayala 119 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección primera, Sentencia del 14 de abril de 2016, rad: 05001-23-31-000-2003-00103-01 CP Guillermo Vargas Ayala. [ Fundamento de derecho 9.1] 120 Ff.53-55C.1 121 Art. 13 Ley 9 de 1989: (…) El oficio que disponga una adquisición será inscrito por la entidad adquirente en el folio de matrícula inmobiliaria del inmueble dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su notificación. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de la inscripción, y mientras subsista, ninguna autoridad podrá conceder licencia de construcción, de urbanización, o permiso de funcionamiento por primera vez para cualquier establecimiento industrial o comercial sobre el inmueble objeto de la oferta de compra.
Los que se expidan no obstante esta prohibición serán nulos de pleno derecho. (…) (negrilla por fuera del original). Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 48 sin constituir -por sí misma- una limitación al derecho de dominio o una afectación – en los términos de esta decisión-122.
Examinado el marco legal vigente al momento de proferirse dichos oficios, se prevé que la vigencia de dichas afectaciones resultaba condicionada a la expedición oportuna de las resoluciones que ordenan la expropiación y la presentación de la demanda; sin que su vigencia total sobrepase de 3 años, salvo que exista decisión de la administración de prorrogarla (ver consideración 23).
No obstante, las piezas obrantes en el plenario resultan insuficientes para establecer las fechas exactas durante las cuales se extendió la etapa de enajenación voluntaria del predio (núm. 3 art. 20 L9 de 1989) y precisar la fecha de radicación de la demanda de expropiación, por parte de la EAAB, lo que impide determinar con precisión si el EAAB no cumplió con una carga temporal o de publicidad, que afectara de ineficacia dichas resoluciones, en relación con la expedición de la resolución y/o la demanda de expropiación. En este sentido, para efectos del cómputo de caducidad se tendrá en cuenta la máxima vigencia que se podía predicar de las afectaciones, esto es el término de 3 años previsto, en ausencia de acto administrativo que ampliara sus efectos, en los términos del artículo 37 de la Ley 9 de 1989, que precisó: «(…) Artículo 37.-Toda afectación por causa de una obra pública tendrá una duración de tres (3) años renovables, hasta un máximo de seis (6) y deberá notificarse personalmente al propietario e inscribirse en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, so pena de inexistencia. La afectación quedará sin efecto, de pleno derecho, si el inmueble no fuere adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor fue impuesta, durante su vigencia. El Registrador deberá 122 Vale precisar que esta apreciación toma en cuenta el alcance del término «afectación» otorgado en la presente decisión, el cual dista al otorgado por la Sección Primera al referirse al alcance de los actos que declaran de utilidad pública, de quienes precisó «afectan» ciertos bienes - en sentido que son comprendidos en el objeto del acto administrativo.
In extenso, se hace referencia al siguiente extracto: ].(…) El acto mediante el cual el ente territorial declara la urgencia para la adquisición de inmuebles en el marco de un proceso de expropiación es un acto mixto, en tanto produce efectos generales representados por los motivos de interés general que se invocan para calificar un predio como de utilidad pública, pero también provocan efectos particulares en la medida en que crean una situación jurídica en relación con el derecho de propiedad que ostenta el particular sobre el predio objeto de esa decisión(…) También se ha indicado que el carácter mixto de este tipo de actos permite que sean impugnables por medio de las acciones de nulidad simple o de nulidad y restablecimiento del derecho, dependiendo de lo que se pretenda en cada caso.
Así, si lo que se busca es la desaparición de aquélla parte que afecta de manera directa y específica el inmueble de propiedad del demandante o la indemnización de perjuicios la acción procedente será la de nulidad y restablecimiento del derecho; en tanto que si lo perseguido es la desaparición de los efectos jurídicos del acto sin ninguna referencia a un interés subjetivo entonces la procedente es la acción de simple nulidad (…) (negrilla por fuera del original).
Ib. [fundamento de derecho 2»]. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 49 cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.
En efecto, al pronunciarse sobre el alcance de la anterior disposición jurídica, esta Corporación indicó que la configuración de la ineficacia del acto constitutivo de la afectación tiene por única exigencia la «(…) constatación previa de que no se haya adquirido el predio objeto de la afectación durante la vigencia de esta última (…)»123; y por efecto, el registrador deberá cancelar la inscripción en el folio respectivo, a solicitud de cualquier persona124.
Por ende, frente a la oportunidad para interponer el medio de control de reparación directa, cuando se reclamen los perjuicios derivados de una afectación y/o limitación a un bien de propiedad privada, impuesta en el marco de un proceso de enajenación voluntaria o forzosa -L.9 de 1989-, deberá tenerse en cuenta la pérdida de vigencia de las referidas afectaciones, en virtud a las disposiciones jurídicas que las regulan (ver párrafo 24).
Así, el cómputo de caducidad de que trata el (literal i numeral 2 del artículo 164 del CPACA, correspondiente a 2 años, deberá apreciar si se configuró alguno de los escenarios por los cuales se debe tener por ineficaz el acto administrativo, constitutivo de la afectación, caso en el cual, el cómputo de la caducidad deberá iniciar desde el día siguiente a dicho evento. 123 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 3 de diciembre del 2007, rad: 05001-23-31-000-1995-00424-01(16503),CP Ruth Stella Correa Palacio [ Fundamento de derecho 3].
In extenso allí se precisó: «(…) De otro lado, la misma norma prevé que la afectación quedará sin efecto de pleno derecho cuando quiera que el inmueble no fuese adquirido por la entidad pública que haya impuesto la afectación o en cuyo favor se hizo, durante su vigencia. Se trata de una modulación de la eficacia del acto por disposición de la ley, de las previstas por el numeral 4º del artículo 66 del C.C.A bajo el nombre de pérdida de ejecutividad del acto administrativo por cumplimiento de la condición resolutoria.
En efecto, por condición resolutoria debe entenderse, igual que en el derecho civil (art. 1536 C.C.), aquella cláusula dirigida a subordinar la eficacia jurídica al acaecimiento de un suceso futuro e incierto y por lo mismo va unida de modo estrecho con el contenido principal del acto administrativo, cuyo destino jurídico depende de la condición (Forsthoff).
Esta figura aplicada mutatis mutandi al ámbito del acto administrativo "pendente conditione" entraña la extinción de pleno derecho de sus efectos jurídicos (Marienhoff) por disposición de la ley. Lo que da tanto como afirmar que el acto administrativo que cobró firmeza deja de ser obligatorio, por el cumplimiento de una condición impuesta por el legislador de la cual dependían sus efectos y, por lo mismo, los afectados con la medida pueden oponerse por la vía de la excepción de pérdida de ejecutividad, según lo establece el artículo 67 del C.C.A. Como consecuencia de ello, el precepto en comento al concluir dispone que el Registrador en este evento deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho.
Nótese que la norma tan sólo impone una exigencia, obvia por demás, de constatación previa de que no se haya adquirido el predio objeto de la afectación durante la vigencia de esta última. En lo demás, la redacción imperativa del texto está en perfecta consonancia con el segmento normativo inmediatamente anterior ya analizado: i) Señala un deber (que no una opción) al Registrador de cancelar la inscripción en el folio respectivo y ii) Dicha actuación registral no requiere que sea suscitada por el propietario del inmueble afectado, sino que -dado el fin de publicidad anejo al folio- bastará que haga la solicitud cualquier persona.
(…)»(negrilla por fuera del original. 124 ibidem Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 50 Lo anterior, al considerarse por la Sala que, la certeza del daño solo puede apreciarse hasta la fecha en que se consolide uno de los escenarios de ineficacia de la afectación, de los que trata la Ley 9 de 1989, sin que se constate la adquisición del inmueble por la entidad que elevó la oferta de compra.
Esto en la medida, que solo puede valorarse como consolidado el daño, derivado de la limitación del dominio, hasta tanto se compruebe que la conducta de la administración, no se concretó en la enajenación o adquisición del predio, durante el tiempo que la afectación estuvo vigente. Tiempo en el cual, deberá constatarse que la entidad no haya compensado al propietario del bien afectado «por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación», como lo podría ser, virtud del contrato de que trata el inciso 3 del artículo 37 Ley 9 de 1989125.
En este sentido, la demanda evidentemente se interpuso cuando el medio de control había caducado, frente a este hecho dañoso, al apreciarse que se presentó hasta el año 2012, cuando habían transcurrido más de 2 años desde la pérdida de vigencia de la referida afectación, o más precisamente, desde la ineficacia de las ofertas de compra, obrantes a Oficios 6300-2000-0388 y 6300-2000-0387 del 20 de diciembre de 2000, las cuales fueron objeto del registro el 28 de diciembre de 2000.
Habida cuenta que no se demostró la configuración de un escenario de ineficacia, distinto al contemplado en el art. 37 L.9 de 1989, ni se demostró la expedición de acto administrativo que extendiera la vigencia de las afectaciones impuestas por las ofertas de compra, la Sala considera que la ineficacia de estos actos administrativos tuvo lugar el 28 de diciembre de 2003.
En este sentido, la oportunidad para interponer el medio de control de reparación directa, destinado a obtener la reparación de los perjuicios que se predican de dichas limitaciones al dominio, feneció en el año 2005. Consideración que resulta extensible a la pretensión segunda, en tanto esta, se refiere al levantamiento de la «afectación», habida cuenta, se tiene que las limitaciones al derecho de dominio que se configuraron sobre los bienes identificados con los folios de matrícula N°50N-406724 y N° 50N- 125 Art. 37 (…) La entidad que imponga la afectación o en cuyo favor fue impuesta celebrará un contrato con el propietario afectado en el cual se pactará el valor y la forma de pago de la compensación debida al mismo por los perjuicios sufridos durante el tiempo de la afectación. La estimación de los perjuicios será efectuada por el Instituto Geográfico "Agustín Codazzi" o la entidad que cumpla sus funciones, en los términos previstos en la presente ley.(…) Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 51 382955, se levantaron por imperio de la ley en la fecha indicada -situación que se distingue de la cancelación de su registro o inscripción en el folio de matrícula, como se viene reiterando(ver ut supra)-.
En conclusión, se deberá revocar la decisión de primera instancia por la cual se negaron las pretensiones de la demanda, y en su lugar, se debe declarar la caducidad del medio de control de reparación directa. En lo que se refiere a las pretensiones que tuvieron por hecho dañoso, el registro de las afectaciones en sus respectivos folios de matrícula se adecuará el medio de control al de nulidad y restablecimiento del derecho, y se declarará de este la caducidad, en apego de las consideraciones anteriormente expuestas.
De igual forma, en lo que se refiere a la omisión de levantar la inscripción de las ofertas de compra, en los folios de matricula N°50N-406724 y N° 50N-382955, se declarará la falta de legitimación por pasiva de la EAAB. Por último, al no haberse proferido sentencia condenatoria, no hay lugar a pronunciarse sobre la responsabilidad patrimonial, del llamado en garantía efectuado por la EAAB, en el presente proceso.
Costas 37. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en la sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por el Código General del Proceso. El artículo 365 del CGP señala que hay lugar a condenar en costas a la parte vencida en un proceso o a quien se resuelve desfavorablemente el recurso.
El artículo 361 ibidem establece que las costas «(…) están integradas por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso de proceso y por las agencias en derecho (…)». Estas últimas, vale aclarar, serán determinadas por las tarifas que, para el efecto, establezca el Consejo Superior de la Judicatura. El numeral 8 del artículo 365 del CGP dispone que «solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación».
En relación con las agencias en derecho correspondientes a esta instancia, el numeral 1 del mismo artículo establece que «se condenará en costas a la parte Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 52 vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación».
Asimismo, de conformidad con lo previsto en el numeral 4 del artículo 366 del mismo estatuto, se tiene en cuenta la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales si las hubiere. En atención a que la demandada realizó actos de gestión judicial a lo largo de la segunda instancia y a lo dispuesto en el Acuerdo No. 1887 de 2003 del Consejo Superior de la Judicatura, vigente para la fecha en que se presentó la demanda, la Sala fijará las agencias en derecho, en la segunda instancia, que están a cargo de la parte demandante en la suma equivalente al 0.01% de las pretensiones negadas 126,es decir, la suma de tres millones novecientos ochenta y seis mil seiscientos ochenta pesos ($3’986.680 m/cte) 127, la cual se establecerá, en proporción al porcentaje de propiedad de los inmuebles que objeto de la litis de los demandantes, en favor de la demandada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, RESUELVE MODIFICAR la sentencia proferida el 28 de mayo de 2015 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sala de Decisión A, por las razones expuestas en la presente providencia, y en su lugar, se dispone:
PRIMERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de reparación directa, por los motivos expuestos en la providencia.
SEGUNDO: ADECUAR al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, las pretensiones referentes al registro de las ofertas de compra, el 28 de 127 La parte demandante estimó la pretensión correspondiente al daño emergente en la cuantía en $39’ 866.804.775,00. Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 53 diciembre de 2000, en los folios de matrícula N°50N-406724 y N° 50N-382955; y consecuentemente DECLARAR la caducidad de estas, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia.
TERCERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Empresa de Acueducto y de Alcantarillado de Bogotá, por el levantamiento del registro de las ofertas pública de compra pública en los folios de matrícula, por los motivos expuestos en esta providencia.
CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandante, en la segunda instancia. FÍJESE las agencias en derecho de segunda instancia en la suma de a cargo de la parte actora, tres millones novecientos ochenta y seis mil seiscientos ochenta pesos ($3’986.680 m/cte), en favor de la entidad demandada.
QUINTO
COMUNÍQUESE esta decisión al Juzgado 37 Civil del Circuito de Bogotá, en los términos indicados en la parte motiva de esta decisión.
SEXTO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO (aclaración de voto) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES VF Radicación: 25001-2336-000-2012-00670-01 (55.310) Demandante: Ana del Rosario L Demandado Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá -ESP Medio de control: Reparación directa 54 Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai.