CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Bogotá D.C., dos (2) de agosto de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2015-01480-02 (0712-2020) Demandante: PEDRO ALIRIO QUINTERO SANDOVAL Demandada: NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: Prima Especial de Servicios Corresponde a la Sala de Conjueces decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia proferida el 10 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y decidió (i) declarar improbadas las excepciones denominadas “ausencia de causa petendi y cobro de lo no debido”, (ii) decretar la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en el oficio No. DESAJ14-JR-3 del 2 de enero de 2014 y la resolución No. 4093 del 31 de julio de 2014, proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, (iii) condenar a la Rama Judicial, a reconocer y pagar en favor del señor Pedro Alirio Quintero Sandoval, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales, sobre la base del salario básico más el 30 % de acuerdo con la prima especial de servicios y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico, en lo correspondiente a los períodos laborados como Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá del 05 de julio de 2011 al 22 de mayo de 2013 y del 28 de mayo de 2013 hasta la fecha en que fungió en dicho cargo, (iv) dar cumplimiento al fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del C.P.A.C.A., (v) negar las demás pretensiones de la demanda, (vi) no condenar en costas, y (vii) en firme la decisión proceder a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso y el archivo del expediente.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la parte actora, por intermedio de apoderada, solicita declarar la nulidad del acto administrativo DESAJ14-JR-3 del 2 de enero de 2014, proferido por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá- Cundinamarca, así como la nulidad de la Resolución No. 4093 del 31 de julio de 2014, en la que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial confirmó en segunda instancia dicha decisión. Como consecuencia de tales declaraciones y a título de restablecimiento del derecho se ordene y se condene a la demandada a (i) reliquidar los salarios, las primas de servicio, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, más las diferencias que resulten en el pago de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, (ii) pagar las diferencias salariales ocasionadas por la disminución de la remuneración mensual del demandante, en razón al descuento del 30 % salario básico, por concepto de prima especial, (iii) pagar las diferencias prestacionales por la indebida liquidación de las primas de servicio, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, entendida ésta reliquidación sobre el 100 % del salario básico establecido en los decretos que reglamentan el régimen salarial y prestacional de los funcionarios judiciales año por año, (iv) pagar las diferencias que resulten en el pago de la prima especial contemplada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, (v) los intereses moratorios, así como el pago indexado de las referidas sumas, y (vi) que los pagos futuros, en lo sucesivo, sea el señalado en el respectivo incremento que decrete el Gobierno, más el 30 % de ese valor, como prima especial sin carácter salarial, de acuerdo con el artículo 14 de la ley 4° de 1992, y que las prestaciones sean liquidadas con el 100 % del valor del salario básico. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. El demandante ha laborado como Juez Primero Laboral Municipal de Pequeñas Causas de Bogotá, desde el 8 de julio de 2011 hasta la fecha de presentación de la demanda. 2.2. Radicó derecho de petición el 23 de diciembre de 2013 ante la demandada, con el objeto de solicitar la reliquidación de salarios, las primas de servicios, de vacaciones y navidad, las vacaciones, cesantías y la bonificación por servicios prestados, más las diferencias que resultaran en el pago de la prima especial. 2.3.
La petición tuvo como argumento la interpretación errada que la administración he hecho del artículo 14 de la ley 4° de 1992, en el cual se estableció la prima especial para jueces y magistrados, la cual ascendería al 30 % del salario básico, ello por cuanto el mencionado porcentaje fue descontado del salario básico, cuando ésta prima debió reconocerse de manera adicional al mismo. 2.4.
La interpretación equivocada del artículo 14 de la ley 4° de 1992 por parte de la administración ha generado una disminución del salario base para la liquidación de las prestaciones de mi poderdante, las cuales fueron liquidadas sobre el 70 % del salario básico y no sobre el 100 % como correspondía, en razón al descuento del 30 % de la prima especial. 2.5.
En oficio DESAJ14-JR-3 del 2 de enero de 2014, la convocada dio respuesta a la petición y negó el reconocimiento de las pretensiones solicitadas. 2.6. El 14 de enero de 2014 fue notificado personalmente el oficio DESAJ14-JR-3, y en la misma fecha se radicó el correspondiente recurso de apelación, donde fueron reiteradas las pretensiones de la petición principal. 2.7.
Mediante resolución No. 133 del 15 de enero de 2014, fue concedido el recurso de apelación y se ordenó el traslado del expediente a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, quien en resolución No. 4093 del 31 de julio de 2014, confirmó la decisión proferida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Bogotá, la que fue notificada el 28 de agosto de 2014. 2.8.
El 25 de febrero de 2015, fue agotada la etapa de conciliación ante la Procuraduría No. 50 Judicial para Asuntos Administrativos II.
3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN Indicó que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentra contemplada en el artículo 138 del CPACA, en concordancia con los artículos 152, 163 y siguientes de la misma norma, y que la demandada trasgredió los artículos 123, 25 y 53 constitucionales, al negarse a reliquidar los salarios y prestaciones sociales, al ubicar al demandante en desigualdad con otros funcionarios judiciales que perciben la prima especial, esto es, como un valor adicional al salario básico.
Señaló que la vulneración al artículo 53 constitucional, se presentó al no pagarse de manera oportuna y en su totalidad el salario básico reconocido. Asunto sobre el cual la Corte Constitucional ha dicho que el trabajador debe recibir el salario de acuerdo a la cantidad y calidad de la labor desempeñada, asimismo que es un derecho inalienable de la persona, por lo que es una obligación del patrono, quien no puede disminuir el mismo bajo figuras no salariales como la prima especial, que reducen el IBC para la liquidación de las prestaciones sociales, además de afectar el monto del salario básico.
Al referirse a la responsabilidad de la demandada, indicó que acorde con el artículo 90 de la Constitución Nacional, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por cualquier daño antijurídico que resulte imputable por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Abordó este tema citando jurisprudencia, para concluir que la responsabilidad del Estado se deriva de la existencia de tres elementos: i) una actuación administrativa que pueda ser calificada de irregular ya que con ella no se da cumplimiento a los deberes que le son exigibles al Estado, ii) un daño antijurídico, y iii) un nexo causal entre tal conducta y el daño generado.
Afirmó que la responsabilidad del Estado radica en la errónea interpretación que el Gobierno Nacional le dio a la prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4° de 1992, pese a que tal ley marco definió los objetivos y criterios para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, pero el Gobierno a través de los decretos que regulan tal régimen salarial descontó dicha prima del salario básico de los funcionarios, disminuyendo no solo el monto del salario, sino el salario base para la liquidación de las prestaciones sociales y seguridad social, citando apartes del fallo del 2 de abril de 2009 proferido por el Consejo de Estado.
A pesar de los fundamentos y razones jurídicas expresadas la demandada manifestó que la prima especial no es factor salarial, tal y como lo estableció la Ley 332 de 1996, norma que tiene en cuenta la prima como ingreso base únicamente para la liquidación de la pensión de jubilación. Manifestó que no desconoce tal situación, y reitera que la petición se centro en el hecho que la administración haya descontado la prima del salario básico, cuando la misma no puede generar disminución en la remuneración básica, sino que debe entenderse como un plus en el ingreso de los servidores públicos, como lo indicó el Consejo de Estado, en reiteradas jurisprudencias, al establecerse que del salario no se puede extraer ningún valor para convertir el mismo en prima.
Manifestó que en el recurso de apelación se invocó la citada sentencia del 2 de abril de 2009, en la que el Consejo de Estado rectificó jurisprudencia, respecto del criterio que venía aplicando en cuanto al alcance del concepto de prima, para enunciar nuevamente que este debe considerarse como un plus en el ingreso, y que tal definición también fue reiterada en el fallo del 29 de abril de 2014.
Enunció varios fallos de Conjueces del H. Consejo de Estado, para señalar que han fijado posición doctrinaria, en la que señalan como la Administración ha interpretado erradamente el artículo 14 de la ley 4° de 1992, nulitando actos administrativos, que como en el caso que se debate negaron la petición central de reliquidación de salarios y demás factores que debían pagarse.
Finalmente, precisó que el argumento de la demandada es incorrecto, al pretender incluir la prima de servicios en la remuneración salarial fijada por el Gobierno, al indicar que la misma es parte integral del salario básico, discusión que fue aclarada en el fallo ya citado del 29 de abril de 2014, en el que es acogido el concepto de prima especial referido en la mencionada sentencia del 2 de abril de 2009.
4. TRÁMITE PROCESAL EN PRIMERA INSTANCIA 4.1. La demanda fue presentada por la parte actora por intermedio de apoderado, el 4 de marzo de 2015. 4.2. En proveído del 19 de mayo de 2015, los magistrados de la Sala Plena del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, se declararon impedidos, con fundamento en el artículo 130 del C.P.A.C.A. y el 140 y 141 del C.G.P., al tener interés directo o indirecto en el proceso. 4.3.
Mediante auto del 28 de julio de 2015, proferido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, se decidió el impedimento formulado por los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces. 4.4. El 11 de julio de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca realizó el sorteo de Conjueces, como consta en proveído obrante a folio 67 del expediente. 4.5.
Mediante providencia del 21 de marzo de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, admitió la demanda, ordenó las notificaciones de ley y reconoció personería adjetiva al apoderado del demandante.
5. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la entidad accionada contestó la demanda, oponiéndose a todas las declaraciones y condenas pretendidas, ya que carecen de fundamentos jurídicos. Inició su exposición refiriéndose a los antecedentes normativos y jurisprudenciales de la prima especial resaltando que acorde con la Constitución le corresponde al Congreso de la República fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, expidiendo la ley 4° de 1992, en la que otorgó la facultad al Gobierno Nacional para fijar este régimen a los funcionarios y empleados de la rama Judicial, expidiendo anualmente los decretos correspondientes en los que se determina la remuneración mensual.
Trascribió el artículo 14 de la ley 4° de 1992, el artículo 6 del Decreto 57 de 1993 y enunció apartes de la sentencia C-279 de 1996 proferida por la Corte Constitucional, para indicar la exequibilidad de la frase “sin carácter salarial” de la prima especial contenida en el artículo 14 de la ley 4° de 1992. Luego enunció que acorde con la ley 332 de 1996 que modificó la ley 4° de 1992 se levantó parcialmente el carácter no salarial de la prima especial, ya que haría parte del ingreso base únicamente para efectos de liquidación de la pensión de jubilación, por lo que se mantuvo que la prima no tiene carácter salarial para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, constituyéndose cosa juzgada constitucional.
Mencionó que en fallo de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 2 de abril de 2009 dentro del radicado 11001-03-25-000-2007-00098-00, se declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 618 de 2007 e hizo claridad que con respecto a la sentencia de nulidad del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, en la que declaró la nulidad de unos de los artículos de los decretos salariales desde 1993 al 2007, solo afectó algunos apartes, sin que se pronunciara sobre disposiciones consignadas en los decretos posteriores, es decir de 2008 a 2014.
Acorde con el último fallo mencionado, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ofició al Departamento Administrativo de la Función Pública, para consultar los efectos de la citada declaratoria de nulidad frente a la disposición salarial vigente para el año 2014, así como los decretos expedidos por el Ejecutivo del año 2008 en adelante, quien respondió con sustento en conceptos y sentencias del Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, que tal fallo es el resultado del medio de control de simple nulidad y por tanto no puede imponer condenas pecuniarias, ni sustituir la decisión por otra, ni rehacer el acto, ni tomas medidas distintas a las atinentes a la propia nulidad, razón por la cual nada se decidió en torno a derechos subjetivos.
Resaltó la competencia que la ley le confiere a ese Departamento Administrativo y la conclusión a la que llegó, para ultimar que efectuar la reliquidación de las prestaciones devengadas por el convocante durante el tiempo en que se desempeño, incluyendo el 30 % de prima especial como factor de salario y disponer el pago de las diferencias surgidas de la interpretación que tiene de la aplicación de la Ley 4° de 1992 y los decretos salariales anuales, implicaría para la administración desacatar el ordenamiento legal vigente, ya que el Gobierno es el expresamente facultado para expedir tales decretos y determinar que el 30 % de la remuneración mensual sea considerada prima especial sin carácter salarial.
Afirmó que los decretos salariales al fijar la remuneración mensual, es un concepto amplio según la legislación laboral, y comprende todo lo que se percibe como contraprestación del servicio(sueldo básico, prima especial), sin tener en cuenta que sea o no con carácter salarial y según el artículo 14 de la ley 4° de 1992 la prima especial corresponde al 30 % del sueldo básico, y que acorde con el pronunciamiento del Consejo de Estado que decretó la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales de los años 1993 a 2007, sin reconocimiento de derecho alguno a persona determinada, no se pronunció con respecto a los posteriores, por lo que las normas de los años 2008 en adelante, no se han declarados nulos, por lo que son válidos y gozan de presunción de legalidad, lo que en consecuencia trae que no sea posible efectuar el pago o realizar manifestación ni censura en relación con ellos, liquidándose así correctamente la prima especial reclamada desde el año 2008.
En relación con los pagos y reliquidaciones reclamadas con posterioridad al 1° de enero de 2008 a la fecha de la contestación de la demanda, no es viable efectuar pago alguno o hacer alguna manifestación, dado que sobre los decretos salariales de estas vigencias no hay pronunciamiento judicial alguno, por ende, son válidos y gozan de la presunción de legalidad enunciada.
Frente a la prima especial, está no tiene carácter salarial acorde con lo previsto en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, además que fue objeto de revisión de constitucionalidad, declarando que el artículo es exequible, constituyéndose en cosa juzgada constitucional.
Propuso como excepciones, (i) ausencia de causa pretendi; señalando que acorde con el artículo 2° del decreto 10 de 1993, para determinar la prima especial se tendrá en cuenta los ingresos de carácter permanente incluyendo la prima de navidad, no obstante ésta es una prestación social, que a la luz del artículo 15 de la ley 4° de 1992, no podría ser afectada con el concepto de prima especial por no tener el carácter salarial, y (ii) cobro de lo no debido; refiriendo que el actor pretende el pago de una suma de dinero que en ningún momento la demandada le debe.
6. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Sala Transitoria, mediante sentencia proferida el 10 de junio de 2019, en audiencia, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, y decidió (i) declarar improbadas las excepciones denominadas “ausencia de causa petendi y cobro de lo no debido”, (ii) decretar la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en el oficio No. DESAJ14-JR-3 del 2 de enero de 2014 y la resolución No. 4093 del 31 de julio de 2014, proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, (iii) condenar a la Rama Judicial, a reconocer y pagar en favor del señor Pedro Alirio Quintero Sandoval, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir, por concepto de ingresos mensuales, sobre la base del salario básico más el 30 % de acuerdo con la prima especial de servicios y de las prestaciones sociales liquidadas sobre la base de todo el salario básico, en lo correspondiente a los períodos laborados como Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá del 05 de julio de 2011 al 22 de mayo de 2013 y del 28 de mayo de 2013 hasta la fecha en que fungió en dicho cargo, (iv) dar cumplimiento al fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del C.P.A.C.A., (v) negar las demás pretensiones de la demanda, (vi) no condenar en costas, y (vii) en firme la decisión proceder a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso y el archivo del expediente.
Para decidir en tal sentido, enunció el contenido de los artículos 14 y 15 de la Ley 4° de 1992 precisando además que la expresión “sin carácter salarial” fue estudiada por la Corte Constitucional en sentencias C-279 de 1996 y C-681 de 2003, y que frente a esta última si bien se declaró su inexequibilidad sólo se hizo respecto de la liquidación de la jubilación, por lo que la Corporación sólo ahondará en el estudio de la C-279 de 1996, trascribiendo algunos apartes, para precisar que la posición del Máximo Tribunal de lo Constitucional estuvo en consonancia con lo sostenido por el Consejo de Estado en fallo del 2 de abril de 2009, en el cual se señaló que la prima especial debe entenderse como un fenómeno retributivo de carácter adicional a la actividad laboral, una adición a la remuneración o como un “plus” al ingreso laboral del empleado.
Citó apartes de la decisión proferida el 27 de junio de 2012, para indicar que pese a que las tesis jurisprudenciales enunciadas fueron girando, hasta el punto de sostener que la prima especial del artículo 14 de la ley 4° de 1992 es ni más ni menos que el 30 % del salario básico pero adicional al 100 % de este salario, tomando el principio de la progresividad.
Destacó que las conclusiones respecto de la prima especial fueron condensadas por el Consejo de Estado, las que serán acogidas: 1.- “En cuanto a los ingresos mensuales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992 es un beneficio adicional al salario que equivale al 30 % del mismo, y que debe ser sumado al salario nunca restado para liquidar el ingreso mensual del trabajador. 2.- En coherencia con lo anterior, los jueces cuyos salarios fueron liquidados sobre el 70 % de su salario básico tienen derecho al reajuste de sus ingresos mensuales, para lo cual el 30 % de la prima especial de servicios se debe sumar al salario. 3.- En cuanto a las prestaciones sociales, la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992 no es un factor salarial, de manera que ella no debe ser sumada ni excluida para establecer la base sobre la cual se van a liquidar las prestaciones sociales.
Dichas prestaciones deben ser liquidadas sólo sobre la base del 100 % del salario básico mensual. 4.- En coherencia con lo anterior, los jueces cuyas prestaciones sociales fueron liquidadas sobre el 70 % de su salario básico, tienen derecho al reajuste de sus prestaciones, tomando como base de liquidación el 100 % de su salario mensual.
Por el contrario, los jueces que fueron liquidados correctamente sobre el 100 % del salario básico mensual, no tienen derecho a la reliquidación de sus prestaciones”. Con base en ello, al referirse al caso concreto, sostuvo que se encuentra acreditado que el señor Pedro Alirio Quintero Sandoval ha laborado como Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá del 05 de julio de 2011 al 22 de mayo de 2013 y del 28 de mayo de 2013 a la fecha que funja como tal, períodos establecidos por las pruebas aportadas, contrario a lo afirmado en la demanda, por lo que es beneficiario de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la ley 4° de 1992.
El demandante adujó que tiene derecho a recibir el 30 % de la remuneración mensual faltante, y las consecuentes prestaciones sociales que generen dicho porcentaje, por lo que radicó derecho de petición ante la demandada, quien negó las pretensiones, ocasionando que el actor interpusiera recurso de apelación, el que también fue resuelto, y acorde con lo expuesto por la entidad demandada sobre la prima especial en sus actos administrativos, se infiere que no fue correctamente liquidada en sus ingresos mensuales, por lo que se deberá reconocer, reliquidar y pagar los ingresos mensuales del accionante liquidados sobre la base del salario básico más el 30 % de acuerdo a la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la ley 4° de 1992.
Frente a las prestaciones sociales, la prima especial no tiene carácter salarial y por lo tanto no es procedente la reliquidación de éstas, en este sentido es acorde con lo afirmado por la demandada en el acto administrativo atacado. Conforme a ello, el demandante tiene derecho a que se le paguen las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir por concepto de salarios por haber desempeñado el cargo de Juez Primero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bogotá del 05 de julio de 2011 al 22 de mayo de 2013 y del 28 de mayo de 2013 hasta la fecha en que funja ese cargo.
7. EL RECURSO DE APELACIÓN 7.1. PARTE DEMANDANTE: Actuando dentro de la oportunidad legal, la apoderada de la parte demandante presentó recurso de apelación parcial contra la sentencia proferida, dividiendo su argumentación en tres etapas. La primera que llamó “fase descriptiva”, enunció el fundamento normativo y jurisprudencial acogido por el a-quo, para indicar que se accedió al reconocimiento de la diferencia salarial equivalente al 30 % del salario mensual devengado en el cargo desempeñado por el demandante, a lo que se encuentra de acuerdo.
En la segunda, que título “error interpretativo al no conceder la reliquidación de prestaciones sociales”, refirió que en concordancia con lo definido de forma correcta que de manera indebida le fue descontado a su representado mes a mes el 30 % del salario básico bajo el errado concepto de prima especial de servicios, resulta contrario desconocer tal connotación salarial de ese porcentaje para la reliquidación de todas las acreencias laborales devengadas por el demandante.;Manifestó que resulta errada la argumentación del Tribunal al negar la reliquidación de las acreencias laborales por no tener la prima especial connotación salarial, pues ese aspecto se aceptó, pero, aclara que el fundamento para su procedencia es tener en cuenta el salario básico en un 100 % sin descuento alguno, pretensión que salió avante, pero de manera contraria se le negó su efecto salarial para ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales.
Consideró que la decisión no debe restringirse a un solo cargo específico, sino que la orden impartida debe comprender todos los cargos ocupados en su calidad de funcionario judicial, pues la debida interpretación del artículo 14 de la ley 4° de 1992, se predica no solo de jueces, sino también de magistrados y magistrados auxiliares, y por lo tanto no pueden ser excluidos.
Afirmó que los intereses moratorios, proceden como indemnización de los perjuicios ocasionados por el pago indebido de los salarios y acreencias laborales de su representado. En la tercera etapa de su división, se ocupó de los aspectos que deben ser modificados en la decisión apelada, sosteniendo que debe mantenerse el reconocimiento de las diferencias salariales tal como fue ordenado en la decisión de primer grado, pero debe modificarse el numeral segundo de la decisión en el sentido de declarar la nulidad total de los actos administrativos atacados en la demanda, al no tener razón jurídica el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al negar la reliquidación de las prestaciones sociales.
Igualmente solicitó modificar el numeral tercero de la decisión apelada, en razón a que dichos pagos deben hacerse desde el 8 de julio de 2011, y por todos los tiempos en los cuales su representado labore como funcionario judicial y tenga derecho al reconocimiento de la prima especial. En consecuencia, también debe revocarse el numeral quinto, y adicionarse la decisión para ordenar el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales, calculadas con base en un 100 % del salario básico devengado por el demandante en su calidad de funcionario judicial, conforme a las pretensiones de la demanda, las cuales enuncia nuevamente.
Finalmente solicita que se acceda y se imparta legalidad sobre los puntos objetados al fallo de primera instancia. 7.2. PARTE DEMANDADA: Dentro del término dispuesto, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de apelación contra el fallo de primera instancia emitido en audiencia del 10 de junio de 2019, solicitando revocar la decisión y que se den por aceptadas las excepciones planteadas en el escrito de demanda y las que se hayan podido plantear en las alegaciones finales.
En primer lugar, se refirió a la coexistencia de los dos regímenes salariales aplicables a los servidores de la rama judicial (acogidos y no acogidos), enunciando las normas que los presiden, y los diversos emolumentos salariales que conforman la remuneración en cada uno de ellos, para sostener que cada régimen debe ser aplicado en su integridad, y en el caso del demandante el aplicable es al personal “acogido”.
Luego se refirió a la prima especial del 30 % a favor de los jueces de la República pertenecientes al régimen de acogidos indicando que la remuneración mensual de estos se conforma por, la asignación básica mensual, la prima especial (sin carácter salarial excepto para aportes a pensión a partir del año 1999), y la bonificación judicial (percibida a partir del año 2013).
Enunció el artículo 14 de la ley 4° de 1992, y los decretos anuales que contemplaron el pago de la prima para sus beneficiarios, para luego reafirmar lo expuesto en la contestación de demanda en torno a que la prima no tiene carácter salarial reiterando apartes de la sentencia C-279 de 1996 y lo expuesto en la ley 332 de 1996, que levantó parcialmente el carácter no salarial de la prima especial, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. Trascribió apartes de la sentencia C-447 de 1997 de la Corte Constitucional para reafirmar que la prima especial no constituye factor de salario para el pago y liquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales.
Se refirió a la declaratoria de nulidad de los decretos anuales de salarios de la Rama Judicial de 1993 a 2007 y la ya citada sentencia del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de algunos apartes de tales decretos, precisando que no se hizo pronunciamiento con respecto a los decretos posteriores desde 2008 a 2014 ni tampoco sobre su carácter salarial.
Abordó lo expuesto en fallo del 2 de abril de 2009, citado en esta decisión, en el que se declaró la nulidad del artículo 7° del decreto 618 de 2007, para mencionar que en tal sentencia no se encuentra contemplado el cargo de Juez, por lo que dicha decisión no afecta la remuneración ni las prestaciones de quienes desempeñaron dicho cargo, como el caso en estudio.
Reiteró, lo expuesto en su contestación de demanda en cuanto a que los decretos salariales expedidos para las vigencias de 2008 en adelante, por lo que estas al mantenerse incólumes son de obligatorio cumplimiento. Igualmente señala que a partir de la expedición del decreto 1257 de 2015, tales decretos se limitan a ordenar el reajuste porcentual de las fijadas en las escalas salariales, enunciando apartes de los decretos 245 de 2016, 1013 de 2017 y 337 de 2018, los cuales se presumen legales.
También adujó que los efectos de los fallos de nulidad proferidos por el Consejo de Estado, respecto de los decretos salariales expedidos por las vigencias 1993 a 2007, citando jurisprudencia constitucional y contenciosa administrativa, tienen efectos ex tunc y que su efecto restablecedor sólo es predicable de las partes en contienda. Indicó como se realizaba la liquidación anual de la prima especial del personal “acogido”, para sostener que la Administración Judicial sí le cancela a los beneficiarios la prima especial de manera mensual, reiterando que ésta no constituye factor de salario para la liquidación y pago de prestaciones sociales y demás factores de salario, concluyendo que la Seccional de Administración Judicial le pagó al funcionario judicial en su condición de Juez, salarios, prestaciones sociales y la prima especial del 30 %.
Expresó que acorde con lo previsto en el decreto 1251 de 2009, se encuentra regulado los ingresos mensuales y anuales que perciben los Jueces de la República, explicando cómo realizan el cálculo para efectuar el pago, y que de acceder a un pago adicional del 30 % de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el decreto 1251 citado, esto es, el 47,7 %, 43% y 34,7%, del 70 % del total de los ingresos de los Magistrados de altas Cortes.
Precisó que acorde con los efectos vinculantes que para la Administración pudiera tener el fallo de nulidad proferido el 29 de abril de 2014, se procedió a calcular el monto de las obligaciones y requirió a los organismos competentes para acatarla, así como la adición presupuestal del caso al Ministerio de Hacienda, indicando las consultas realizadas y las respuestas ofrecidas, concluyendo que a criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, las sentencias proferidas en conocimiento de la acción de nulidad, como es el caso del fallo del 29 de abril de 2014, no son títulos constitutivos de gasto, lo que guarda relación con la posición del Departamento Administrativo de la Función Pública, acerca de que en nuestro ordenamiento jurídico no existe la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos particulares que se expiden con fundamento en uno general que haya sido anulado, razón suficiente para afirmar que no es posible que la Administración Judicial pueda aplicar de oficio esos pronunciamientos, o modificar con fundamento en ellos la forma como se liquida la aludida prima, las prestaciones sociales y demás emolumentos salariales y no salariales, de los funcionarios.
Al referirse acerca del impedimento de orden presupuestal para acceder a las pretensiones de la parte actora, sostuvo que la Administración Judicial se encuentra en una imposibilidad material y presupuestal, debido a que no están presupuestados esos mayores valores que se generarían en la nómina para el reconocimiento de dichas acreencias laborales, y luego de citar normas y jurisprudencia en torno a ello, ultimó que sin contar con la respectiva disponibilidad presupuestal que dé cuenta de la existencia de los recursos necesarios para asumir el gasto y cumplir con las obligaciones que le impongan la ley o las sentencias judiciales, están impedidos para generar o disponer reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales y prestacionales.
Concluyó su recurso de alzada en estos términos: “(…) (i) En cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes deprecados por concepto de la prima especial de servicios (30%), correspondientes a los años 1993 a 2007, con fundamento en la declaratoria de nulidad de los decretos salariales que tuvieron vigencia en esas anualidades (Sentencia de 29 de abril de 2014), operó el fenómeno jurídico de la prescripción trienal, habida cuenta a que la reclamación administrativa tuvo lugar el 02 de julio de 2014.
En ese sentido se resalta que al haberse declarado la nulidad de los decretos salariales hasta el año 2007, frente a los derechos y reliquidaciones que se reclaman por ese periodo (1993 a 2007) operó la prescripción, porque no se efectuó la reclamación del derecho dentro del término consagrado en la ley, esto es, tres años, conforme a lo estipulado en el artículo 41 del decreto 3135 de 1968.
(ii) En cuanto a los reconocimientos adicionales y reajustes deprecados por concepto de la prima especial de servicios (30%), correspondientes a los años 2008 en adelante, resulta claro que las disposiciones no han sido anuladas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y por lo tanto, su presunción de legalidad continúa incólume y por ende, siguen vigentes en el ordenamiento jurídico, de manera que la entidad liquidado correctamente la prima especial, en consonancia con la reglamentación que sobre el tema ha dictado el Gobierno Nacional.
(iii) En razón a la interpretación y alcance dado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con los efectos vinculantes de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, existe una imposibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional de la prima especial del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4° de 1992, conforme a las pretensiones de la demanda.
(iv) Sin perjuicio de las razones anteriores, el acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el techo establecido por el Decreto 1251 del 14 de abril del 2009, esto es, el 47.7%, 43% y 34.7%, del 70% del total de los ingresos de los magistrados de las altas cortes, según el caso.
(v) En cuanto a la pretensiones de reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la aludida prima, se destaca que en definitiva dicho emolumento no tiene carácter salarial, por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, etc.
Además, esta norma fue objeto de revisión de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional, quien la declaró EXEQUIBLE, por ende, tal pronunciamiento se constituye como COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL. (…)
8. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN 8.1. Mediante auto del 24 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, convocó a audiencia de conciliación judicial, en atención a lo previsto en el artículo 192 del CPACA. 8.2. La audiencia se celebró el 28 de noviembre de 2019, con la asistencia de los apoderados de las partes y sin la comparecencia del Ministerio Público.
Al no existir ánimo conciliatorio, el Conjuez Ponente concedió los recursos de apelación interpuestos por la autoridad demandada y el demandante, y ordenó remitir el proceso al Consejo de Estado.
9. TRÁMITE PROCESAL EN LA SEGUNDA INSTANCIA 9.1. En providencia de abril 30 de 2020, los Magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda, del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada y el demandante contra la sentencia proferida el 10 de junio de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Conjueces. 9.2.
La Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, mediante auto del 29 de abril de 2021, declaró fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, y dispuso, en consecuencia, el sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 25 de junio de 2021. 9.3. El recurso de apelación fue admitido mediante auto de agosto 31 de 2021, proferido por la Conjuez Ponente. 9.4.
En decisión del 2 de noviembre de 2021, proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
10. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA 10.1. Parte demandante: Presentó alegato de conclusión reiterando todos los fundamentos y razones de derecho manifestados en el escrito de demanda. Adujó que la demandada vulneró los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política al negar la reliquidación de salarios y prestaciones sociales desconociendo la definición, de (i) prima, que el Consejo de Estado le ha dado como un pago adicional a la asignación básica mensual, y, (ii) salario, contemplada en el C.S.T. Reiteró lo expuesto frente a las respuestas ofrecidas por la demandada en los actos administrativos acusados, la postura asumida por el Consejo de Estado en cuanto a que la prima es un “plus” en el ingreso de los servidores, y añadió que tal posición es reiterada en la sentencia de unificación 00041 del 2 de septiembre de 2019.
Sostuvo que el Tribunal eligió la tesis jurisprudencial de la sentencia del 18 de septiembre de 2018, explicando sus consideraciones, para afirmar que se acogió en forma favorable el reconocimiento de la diferencia salarial equivalente al 30 % del salario mensual, debido a que fue pagado indebidamente bajo el errado concepto de prima especial, por lo que se encuentra de acuerdo con tal decisión. Hecha tal precisión, manifiesta que al descontársele indebidamente mes a mes el 30 % del salario básico bajo el errado concepto de prima especial de servicios, resulta contrario desconocer la connotación salarial de ese porcentaje para la reliquidación de todas las acreencias laborales devengadas por el demandante, ya que a su representado sólo le fueron liquidadas con una base del 70 %, como lo dice la jurisprudencia, razón por la que no hay lugar a desestimar la pretensión invocada y por lo tanto en restablecimiento del derecho debían liquidarse con una base salarial equivalente al 100 % del salario percibido.
Acorde con ello, dice que es errada la argumentación del a-quo al negar la reliquidación de las acreencias laborales por no tener la prima especial la connotación salarial, pues ese aspecto se aceptó, pero el fundamento para su procedencia es tener en cuenta el salario básico en un 100 % sin descuento alguno, decisión que salió avante, pero de manera contraria se le negó su efecto salarial para ordenar la reliquidación de las prestaciones sociales.
Adicionalmente manifiesta, que la decisión apelada no debió restringirse a un cargo especifico, sino que tal orden debía comprender todos los cargos ocupados en su calidad de funcionario judicial, ya que el artículo 14 de la Ley 4° de 1992 se predica no solo de jueces sino de los demás cargos que contempla. Afirma que es procedente los intereses moratorios, ya que son a título de indemnización de los perjuicios ocasionados por el pago indebido de salarios y acreencias laborales, en virtud de los efectos ex tunc de la sentencia 00041 del 2 de septiembre de 2019.
Señala que debe mantenerse el reconocimiento de las diferencias salariales como lo fue ordenado en la decisión de primer grado, pero debe modificarse el numeral segundo del fallo, en el sentido de declarar la nulidad total de los actos administrativos atacados en la demanda, al no tener razón jurídica el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al negar la reliquidación de las prestaciones sociales.
Igualmente ocurre con el numeral tercero de la decisión apelada, en razón a que dichos pagos deben hacerse desde el 22 de abril de 2009, y por todos los tiempos en los cuales su representado labore como funcionario judicial y tenga derecho al reconocimiento de la prima especial. El numeral quinto del fallo apelado también se debe revocar, adicionando el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales, calculadas con base en un 100 % del salario básico devengado por el demandante en su calidad de funcionario judicial, así como, el reconocimiento de los intereses moratorios. 10.2.
Parte demandada: Dentro de la oportunidad procesal presentó alegato de conclusión solicitando negar las pretensiones de la demanda. Expuso que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial y enunció varios apartes de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 y del auto de aclaración de octubre 7 de 2019, del citado fallo, para indicar entre otros que en cuanto al reconocimiento de la reliquidación de las prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la ley 4° de 1992, se debe aplicar la prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de la vinculación al cargo de Juez, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada ante la administración y hay lugar a reconocer los últimos 3 años anteriores a la petición. Además, refirió que en la mencionada decisión en cuanto al reconocimiento de la prima especial se unificó jurisprudencia y se fijaron estas reglas: “… 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso, la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Ese 80 % es un piso y un techo.(…) Así mismo se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedentes y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha…” Para concluir su alegato enunció nuevamente la ausencia de causa petendi. 10.3.
Ministerio Público: No emitió concepto. II.- CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 150 del CPACA, modificado por la Ley 1564 de 2012, art. 615, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, es competente para conocer en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos. 2.
El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto por el demandante se debe resolver ¿si procede la reliquidación de las prestaciones sociales teniendo en cuenta para ello la totalidad de la asignación básica? Y conforme a lo reclamado en la apelación de la entidad demandada se debe establecer si es procedente el pago del 30% por concepto de prima de servicios como adición al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que para la fecha de la sentencia recurrida 10 de junio de 2019, no existía la sentencia de Unificación de 2 de septiembre de 2019, sentencia que esta Sala comparte y aplicará en la decisión del presente caso. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma La prescripción trienal de las prestaciones sociales y La inaplicación de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional a partir del año 2011 al año 2015. 3.
Marco normativo y jurisprudencial El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en esta sentencia se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación a la sentencia de primera instancia. La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Dijo el artículo 14: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos, genero una interpretación de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, Exp. 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dijo la sentencia mencionada: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, Exp. No. 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación ya mencionada, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta. 5.- EL CASO CONCRETO De conformidad con las consideraciones que anteceden, se desarrollará el caso concreto en los siguientes términos: El doctor PEDRO ALIRIO QUINTERO, se vinculó a la Rama Judicial el 05 de julio de 2011 y para el año 2015, fecha de presentación de la demanda desempeñaba el cargo de Juez Primero Laboral Municipal de Pequeñas Causas El régimen laboral aplicable a la demandante es el previsto en el Decreto 57 de 1993- régimen de acogidos.
Desde el año 2011, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido liquidando y pagando al accionante el 70% de la remuneración fijada en los decretos expedidos por el Gobierno Nacional en forma anual, a título de asignación básica y el 30% restante, a título de prima especial, es decir, disminuyó la remuneración en un 30%. En la certificación laboral que obra a folios 34 a 37 se observa que la liquidación de las prestaciones sociales del demandante, se efectuaron sobre el 70% de la asignación básica y no sobre el 100% de la misma.
Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso, tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces el pasado 2 de septiembre de 2019. La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” APLICACIÓN DE LA EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS SALARIALES EXPEDIDOS ENTRE EL AÑO 2008 AL 2015 En relación con los decretos salariales que han sido proferidos por el Gobierno Nacional, reproduciendo el contenido de los decretos que han sido declarados nulos por el Consejo de Estado en Sala de Conjueces, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, desconociendo en forma reiterada, el claro mandato legal contenido en el artículo 237 del CPACA, la Sala encuentra procedente declarar de oficio la excepción de inconstitucionalidad de los decretos expedidos entre los años 2008 a 2015, en cuanto dichos decretos, vulneran los derechos laborales y salariales de los servidores públicos beneficiarios de la prima especial.
DE LA APLICACIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN TRIENAL En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159, razón por la cual se revocará la sentencia recurrida en cuento no decreto la prescripción trienal. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado a más de los dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamente a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro:.
“Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aún otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales, que en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aún así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra, María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
La Sala llega a las siguientes conclusiones: I.- Al demandante se le desmejoró su salario en un 30%, dándole a este 30% el carácter de prima especial, decisión que repercutió en la liquidación de sus prestaciones sociales, la cuales se le liquidaron sobre el 70% de su remuneración y no sobre el 100%, razón por la cual, se restablecerá su derecho para que su salario y sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100% de su remuneración. Por consiguiente, la decisión de primer grado está llamada a ser confirmada conforme a lo antes expuesto.
II.- El restablecimiento del derecho se traduce en el pago del 30% que el demandante no recibió a título de prima especial y en el pago de las diferencias que resulten de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de la remuneración y no sobre el 70% de la remuneración como le fueron liquidadas y reconocidas, aspecto este que se ordena en esta sentencia. III.- En el presente caso no opero la prescripción extintiva del derecho reclamado, puesto que el accionante reclamo su derecho el 23 de diciembre de 2013, el cual se había causado desde el 8 de julio de 2011.
En consecuencia, el restablecimiento del derecho, se hará efectivo desde el 08 de julio de 2011 teniendo en cuenta que la reclamación del pago de las diferencias salariales y prestacionales, se presentó, como ya se dijó el 23 de diciembre de 2013. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el diez (10) de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda- Sala de Conjueces que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por PEDRO ALIRIO QUINTERO SANDOVAL contra la NACIÓN- RAMA JUDICIAL, EXCEPTO, el numeral SEGUNDO que se modificará y el QUINTO que se revocará SEGUNDO: Modificar el numeral segundo de la sentencia en cuanto declaro la nulidad parcial de los actos administrativos contenidos en oficio No. DESAJ14-JR-3 de 2 de enero de 2014 y la Resolución No. 4093 de 31 de julio de 2014, proferidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en su lugar declarar la nulidad total de los mencionados actos administrativos.
TERCERO: Aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 6 del Decreto 658 de 2008; artículo 8 del Decreto 723 de 2009; artículo 8 del Decreto 1388 de 2010; artículo 8 del Decreto 1039 de 2011; artículo 8 del Decreto 0874 de 2012; artículo 8 del Decreto 1024 de 2013 y artículo 8 del Decreto 194 de 2014.
CUARTO: Revocar el numeral quinto de la sentencia y en su lugar declarar que como consecuencia de la nulidad de los actos administrativos demandados y a titulo de restablecimiento del derecho se condena a la NACIÓN- RAMA JIUDICIAL- DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a reconocer y pagar al demandante el 30% de su salario que le fue reconocido a titulo de prima especial y como deducción del mismo, el cual se debe pagar como adicional al salario, en el mismo sentido se ordena a la entidad condenada, pagar la diferencia que resulte de liquidar las prestaciones sociales sobre el 100% de la asignación básica y no sobre el 70% de dicha asignación, como le han sido liquidadas, correspondientes al periodo comprendido entre el 08 de julio de 2011 al 22 de mayo de 2013 y del 28 de mayo de 2013 hasta la fecha en que desempeñe el cargo de Juez de la República.
Cópiese, notifíquese devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JAIME ALBERTO DUQUE CASAS ALFONSO PALACIOS TORRES. Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA