Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá D. C. veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA Tema: Tutela contra providencia judicial / Derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional / Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / Reconocimiento de mesada 14 / Incumplimiento del requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la acción de tutela instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 2 Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderado1, en contra del Tribunal Administrativo del Huila, por la presunta vulneración de derechos fundamentales ocurrida con ocasión de la expedición de la providencia del 5 de octubre de 2021, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001- 33-33-001-2019-00228-01.
I.
ANTECEDENTES La solicitud de protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional se fundamenta en los siguientes: 1.
HECHOS El señor Carlos Guzmán Ortiz presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante, UGPP) con el fin que se declarara la nulidad del Oficio de 10 de Julio de 2019, que negó el reconocimiento y pago de su mesada 14.
El proceso correspondió al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Neiva que, mediante sentencia de 26 de marzo de 2021, negó las pretensiones de la demanda. La parte vencida interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Huila, a través de providencia de 5 de octubre de 1 El abogado Javier Andrés Sosa Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 3 2021, la cual revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a lo pretendido. 2. PRETENSIONES Solicita la parte accionante lo siguiente: «PRINCIPALES Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA al ordenar reconocer y pagar la mesada catorce al señor CARLOS GUZMAN ORTIZ, quien no tiene derecho a la misma.
Segundo. Consecuentemente a lo anterior: a.- DEJAR sin efectos la sentencia del 05 de octubre de 2021 emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, en el proceso laboral ordinario No. 41001333300120190022801 por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en razón al reconocimiento de la mesada catorce y/o adicional de junio a favor del señor CARLOS GUZMAN ORTIZ, quien no cumplió la totalidad de los requisitos exigidos en el Acto Legislativo 01 de 2005. b.- ORDENAR al TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO JUDICIAL DE BOGOTÁ SALA LABORAL dictar nueva sentencia ajustada a derecho, en la cual se CONFIRME la decisión de primera instancia dictada en proceso laboral ordinario No.: 41 001 33 33 001 2019 00228 00 por el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL NEIVA-HUILA, por encontrar demostrado que el señor CARLOS GUZMAN ORTIZ, no reunió la totalidad de los requisitos señalados el Acto (sic) Legislativo 01 del 2005 para ser acreedor de la mesada catorce.
SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 4 Primero. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el l (sic) TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA.
Segundo. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria las sentencias del 05 de octubre de 2021 proferidas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA, hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar». (sic en toda la cita) 3.
FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Sostiene la parte accionante que el Tribunal Administrativo del Huila, con la expedición de la sentencia de 5 de octubre de 2021, incurrió en un: Defecto sustantivo: por la interpretación incorrecta del Acto Legislativo 01 de 2005 respecto de los requisitos para ser acreedor de la mesada 14, concediendo el derecho de manera errada, al afirmar que debe tenerse en cuenta la mesada pensional que le fue reconocida al momento de adquirir el estatus pensional y verificar si su monto supera los tres salarios mínimos, cuando es claro que al reliquidar la prestación por retiro definitivo del servicio, el valor de la mesada superó los salarios mínimos perdiendo el derecho a la misma acorde a lo indicado en la norma citada.
De igual modo, señaló que se genera un grave perjuicio al erario en razón al pago cada año y de forma vitalicia de la mesada 14 a la cual no tiene derecho el señor Carlos Guzmán Ortiz y menos al pago del retroactivo por ese reconocimiento hasta la actualidad. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 5 Desconocimiento del precedente: fijado en la Sentencia SU- 555 de 2014, en la cual la Corte Constitucional señala que el principal objetivo de la reforma contenida en el Acto Legislativo 01 de 2005, estuvo orientada a homogenizar los requisitos y beneficios pensionales, razón por la que se eliminaron los regímenes especiales y se contempló la prohibición de establecer pactos o convenciones con beneficios superiores a los regulados en el sistema general de pensiones, así como se establecieron límites al valor de las pensiones y se eliminó la mesada 14, todo en procura de garantizar la sostenibilidad del sistema pensional.
4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 14 de diciembre de 2021, el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Huila, como accionado, y al señor Carlos Guzmán Ortiz, como tercero interesado en las resultas del proceso, para que ejercieran su derecho de defensa.
Asimismo, ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que, de considerarlo necesario, interviniera en el presente asunto. 5. INTERVENCIONES 5.1. El Tribunal Administrativo del Huila, mediante el magistrado Jorge Alirio Cortés Soto, solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela de la referencia por existir otro medio de defensa Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 6 judicial.
Sostuvo que no incurrió en defecto sustantivo ni desconocimiento del precedente, así como tampoco transgredió los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia ni el principio de sostenibilidad fiscal, pues el reconocimiento de la mesada adicional de junio en favor del señor Carlos Guzmán Ortiz se efectuó atendiendo a las exigencias y ritos dispuestos por la ley, sin que ello se traduzca en una lesión o menoscabo al erario, menos en abuso palmario del derecho. 5.2.
Las demás partes guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. COMPETENCIA Corresponde a esta Sala de Subsección conocer la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 2591 de 1991, reglamentario del artículo 86 de la Constitución Política: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».2 2 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 7 Este mecanismo fue concebido por el constituyente para la protección inmediata, oportuna y adecuada, ante situaciones de amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
2. PROBLEMA JURÍDICO De conformidad con lo expuesto, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a responder si: ¿La presente acción de tutela cumple con los requisitos fijados en la jurisprudencia para su procedibilidad contra providencias judiciales? De resultar afirmativo el anterior interrogante, se resolverá si: ¿El Tribunal Administrativo del Huila, con la expedición de la providencia de 5 de octubre de 2021, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 41001-33-33-001-2019-00228-01; incurrió en un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente y, por consiguiente, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional de la UGPP? Para dar respuesta a los anteriores interrogantes se procederá a analizar: i) la tutela contra las providencias judiciales, ii) los requisitos Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 8 de procedibilidad, iii) el principio de subsidiariedad y iv) el caso concreto. 3.
FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN
3.1. LA PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales.
Al ser la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012).
Radicación número: 11001-03-15-000- 2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 9 Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: i. Que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional.
Sobre este punto, corresponde al juez de tutela, señalar de forma clara y precisa las razones por las cuales el asunto a resolver tiene tal entidad que afecta derechos fundamentales de alguna de las partes. ii. Que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable. iii.
Que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez. Esto significa que el término de interposición de la tutela sea “razonable y proporcionado” entre el momento en que se presentó la presunta vulneración y el tiempo de presentación de la acción de tutela. iv. Que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. v. Identificación de la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos: que quien acciona identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 10 vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. vi.
Que no se trate sentencias de tutela.
3.2. DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, cuya conducta represente una afectación grave a derechos fundamentales.
Al respecto, el artículo 6°, numeral 1° del Decreto 2591 de 1991 señala dentro de las causales de improcedencia de la tutela, «cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada por la carta y el principio de especialidad de la jurisdicción. Por lo tanto, el principio de subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela, frente a eso la Corte Constitucional señaló que para que la tutela proceda se debe cumplir con las exigencias de que el actor: (i) no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 11 derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que existiendo otro medio de defensa judicial, se presenten dos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo para el amparo de los derechos afectados, de manera que la tutela los proteja de forma directa; o (b) que la tutela sea un mecanismo transitorio para que se evite un perjuicio irremediable.4 El Consejo de Estado estableció que la acción de tutela es de naturaleza residual y subsidiaria, por lo cual para debatir asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es improcedente, porque su objeto se encuentra definido de forma plena en el artículo 104 del C.P.A.C.A., que le otorga «además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originado en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa».5
4. CASO CONCRETO En el presente asunto, se resuelve la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Huila, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, en conexidad con el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, ocurrida 4 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T–1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras. 5 Consejo de Estado.
Sentencia del 5 de mayo de 2014. Radicación No: 19001-23-33-000-2014-00061- 01. Consejero Ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 12 con ocasión de la expedición de la providencia del 5 de octubre de 2021.
La sentencia que se cuestiona fue proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001- 33-33-001-2019-00228-01 que adelantó el señor Carlos Guzmán Ortiz en contra de la entidad accionante, con el fin que se declarara la nulidad del Oficio de 10 de Julio de 2019, que negó el reconocimiento y pago de su mesada 14, pretensiones que fueron concedidas en la segunda instancia del proceso ordinario.
Al respecto, esta Sala de Subsección advierte que la controversia aquí planteada encaja dentro de los supuestos que el CPACA consagra para la procedencia del recurso extraordinario de revisión, por tratarse de una prestación periódica que, según la UGPP, fue reconocida al titular de la misma sin este tener derecho. A saber: «ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: […] 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida».
Así las cosas, dado que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 13 jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En ese sentido, es necesario reiterar que la jurisprudencia constitucional6 ha sido clara en precisar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. Frente a esto, si bien la Corte Constitucional7 ha señalado que, aun cuando existe otro medio de defensa, la acción de tutela puede proceder de forma excepcional si se acredita un perjuicio irremediable, también ha dispuesto que este debe cumplir los siguientes supuestos: i. Ser inminente, es decir, que se trate de una amenaza que está por suceder prontamente. ii.
Ser grave, esto es, que el daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona sea de gran intensidad. iii. Porque las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio irremediable sean urgentes. 6 Sentencia T-375 de 2018. Corte Constitucional. 7 Sentencia T-828 de 2014. Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 14 iv.
Porque la acción de tutela sea impostergable a fin de garantizar que sea adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad. En el presente asunto, la entidad accionante señala de forma general una posible afectación al principio de sostenibilidad del sistema pensional, sin embargo, no plantea la suficiente argumentación para considerar que dicho riesgo sea producto del reconocimiento a la prestación periódica del señor Carlos Guzmán Ortiz o que este sea impostergable, de tal modo que no puedan conjurarse sus efectos por medio del recurso extraordinario de revisión. De tal modo, al no comprobarse la inminencia, ni existencia de un perjuicio irremediable, no resulta procedente un estudio de fondo cuando la parte accionante no hizo uso de los medios de defensa judicial que son idóneos y efectivos para obtener el amparo de las pretensiones aquí planteadas, por lo que se rechazará por improcedente la tutela presentada por la UGPP en contra del Tribunal Administrativo del Huila.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, IV. FALLA PRIMERO.- RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Radicado: 11001-03-15-000-2021-11405-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP 15 y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, a través de apoderado, en contra del Tribunal Administrativo del Huila, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. SEGUNDO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO. - De no ser impugnada la decisión, REMÍTASE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CUARTO.- REGÍSTRASE la providencia en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE