CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Juez. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: prescripción de obligaciones salariales, artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968, reglamentado por el Decreto 1848 de 1969. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 31 de julio de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO María Fernanda Escobar Orozco, en condición de juez, presentó demanda contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el propósito de obtener la reliquidación y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales y de la seguridad social con base en el 100 % de la remuneración mensual.
El tribunal reconoció el derecho de la demandante y ordenó los aportes para pensión, además aplicó la prescripción trienal. La entidad demandada interpuso recurso de apelación, con fundamento en que el tribunal no aplicó la prescripción trienal conforme a la sentencia del 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. María Fernanda Escobar Orozco, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 24 de junio de 2021, con las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones (i) Declarar la nulidad de la Resolución 3890 del 31 de mayo de 2019, mediante la cual la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 100 % del salario básico de la actora.
(ii) Declarar la nulidad del acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación interpuesto el 28 de junio de 2019, contra la Resolución 3890 del 31 de mayo de 2019. (iii) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a reconocer y pagar a la demandante el valor de la diferencia salarial y prestacional que resulte entre lo liquidado y pagado desde el 24 de febrero de 2011 y hasta la fecha de la sentencia, por concepto de la reliquidación de las prestaciones sociales y la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
(iv) Ordenar a la entidad demandada actualizar las sumas adeudadas de acuerdo con el IPC. (v) Condenar en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos 1. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) Labora al servicio de la rama judicial y se ha desempeñado como juez en los siguientes periodos: (i) del 24 de febrero de 2011 al 31 de julio de 2013, como juez municipal;
(ii) del 23 de agosto de 2013 al 31 de diciembre de 2014 y del 4 de noviembre de 2015 al 31 de diciembre de 2015, como juez civil del circuito; (iii) del 26 de mayo de 2016 al 19 de noviembre de 2018, así como del 12 de diciembre de 2018 a la fecha de presentación de la demanda, como juez civil municipal. (ii) Durante el tiempo que la actora ha laborado como juez, la entidad demandada fraccionó el salario básico, al tomar el 70 % como sueldo básico y el 30 % restante como prima especial.
Esa forma de liquidación implicó que las prestaciones sociales no se calcularan con base en el 100 % del salario, como correspondía. (iii) Solicitó el pago de las sumas adeudadas por los conceptos mencionados, incluyendo la prima especial, mediante petición presentada el 28 de mayo de 2019 ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá. (iv) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá negó la petición mediante Resolución 3890 del 31 de mayo de 2019.
(v) En contra de la anterior decisión, interpuso recurso de apelación el 28 de 1 Samai, gestión en otros despachos, índice 7 «01Demandayanexos» págs. 1 y 2. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 junio de 2019, respecto del cual no obtuvo respuesta, configurándose así el silencio administrativo negativo que dio lugar al acto presunto. 2.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 2. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo y artículos 1, 2, 4, 5, 12, 13, 25, 29, 39, 51, 53, 55, 125, 136, 150-9, 209 y 280; Ley 4 de a1992, artículos 1, 2, 3, 4 y 14; Ley 270 de 1996, artículo 152-7; Código Sustantivo del Trabajo, artículo 6;
Ley 44 de 1980; leyes 33 y 50 de 1990, y decretos 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978. 3. En el concepto de violación, expuso que los actos administrativos demandados están viciados de nulidad, al aplicar una interpretación errada de los decretos salariales que desarrollaron la Ley 4 de 1992. Alega que la administración asumió que la prima especial se encuentra implícita en la asignación básica mensual y la fraccionó, destinando el 70 % como salario y el 30 % restante como prima especial, lo cual, en su criterio, desnaturaliza la finalidad de ese emolumento y produce una disminución injustificada en sus ingresos y en la base de liquidación de sus prestaciones sociales. 4.
En consecuencia, sostuvo que la parte demandada desconoció los principios de trabajo digno, remuneración mínima y vital e irrenunciabilidad de los beneficios mínimos laborales2. 2.2. Contestación de la demanda 5. El apoderado de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de «imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados», con fundamento en que no se han asignado recursos en el rubro de gastos de personal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que no habría disponibilidad presupuestal para el pago de esas acreencias. 6.
Asimismo, planteó la excepción de «integración del litisconsorcio necesario», con el argumento de que debía vincularse al Ministerio de Hacienda y Crédito Público como entidad competente para definir y garantizar la disponibilidad de los recursos requeridos para atender las obligaciones derivadas de decisiones judiciales que implican erogaciones a cargo del Estado. 7.
Afirmó que operó la prescripción por la reclamación tardía de los derechos relacionados con la reliquidación de las prestaciones y la prima especial adicional del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, causadas con anterioridad al 28 de mayo de 2016, teniendo en cuenta que la solicitud que motivó la expedición de los actos administrativos demandados se radicó el 28 de mayo de 20193. 2.3.
Sentencia de primera instancia 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 31 de julio de 2024, dispuso lo siguiente4: 2 Samai, gestión en otros despachos, índice 7 «01Demandayanexos» págs. 2 y 3. 3 Samai, gestión en otros despachos, índice 20, «18_CONTESTACIONDEMANDA». 4 Samai, gestión en otros despachos, índice 42.
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: DECLARAR probada PARCIALMENTE la excepción de prescripción de lo reclamado por la demandante, causado antes del 28 de mayo de 2016, por las razones expuestas en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR la configuración del silencio administrativo negativo respecto del recurso de apelación formulado en contra de la Resolución No. 3890 del 31 de mayo de 2019, por las razones expuestas en la parte motiva.
CUARTO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución No. 3890 del 31 de mayo de 2019 y el acto administrativo ficto producto del silencio de la entidad demandada para resolver el recurso de apelación, en cuanto negaron a la señora María Fernanda Escobar Orozco el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiaria de la prima especial de servicios, por las razones expuestas en la parte motiva.
QUINTO: CONDENAR a la Rama Judicial a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora María Fernanda Escobar Orozco del 28 de mayo de 2016 al 31 de diciembre de 2020, o hasta el pago efectivo de esta sentencia en caso de no haberse cumplido el Decreto 272 de 2021, por los conceptos de: ● La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir en ingresos mensuales del 30% de la base del salario básico que no se consideró al momento de su liquidación. Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad, debiendo descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. ● Las prestaciones sociales sobre la base del 100% del salario, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEXTO: La Nación-Rama Judicial ajustará los pagos de cotización a la seguridad social en pensión del demandante derivados del ajuste salarial efectuado, sin afectar dicha obligación por el fenómeno de la prescripción, por las razones expuestas en la parte motiva.
SÉPTIMO: La Rama Judicial dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
OCTAVO: Sin condena en costas por las razones expuestas en la parte motiva.
NOVENO: NEGAR las demás pretensiones, por las razones expuestas en la parte motiva. 9. Para resolver el asunto, el tribunal se refirió a las tesis contenidas en las sentencias del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, 18 de septiembre de 2018 y, especialmente, en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, las cuales han precisado que los jueces de la República tienen derecho a que sus prestaciones sociales se liquiden sobre el 100 % del salario básico.
Estas decisiones también establecieron que la prima especial constituye un ingreso adicional que debe Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 considerarse únicamente para efectos pensionales. 10.
Al analizar las pruebas, la Sala comprobó que la demandante se ha desempeñado como juez desde el 24 de febrero de 2011 y que, en consecuencia, es beneficiaria de la prima especial. Asimismo, evidenció que sus ingresos y prestaciones sociales fueron liquidados únicamente sobre el 70 % del salario, desconociendo los criterios jurisprudenciales que obligan a calcular las prestaciones sobre el 100 % de la asignación básica, e incluir la prima especial como un componente adicional. 11.
Sostuvo que operó el fenómeno de la prescripción trienal respecto de las sumas causadas antes del 28 de mayo de 2016, por cuanto la actora presentó la reclamación administrativa el 28 de mayo de 2019. 12. Precisó que, con la expedición del Decreto 272 de 2021, la entidad demandada se comprometió a incluir en la nómina la prima especial correctamente liquidada; sin embargo, dicha inclusión no conllevó al pago de las diferencias generadas en los periodos laborales anteriores.
En razón de lo anterior, concluyó que se debía declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y ordenar el pago a favor de la demandante del 28 de mayo de 2016 al 31 de diciembre de 2020, o «hasta el pago efectivo de esta sentencia en caso de no haberse cumplido el mencionado decreto», por concepto de: (i) la diferencia entre lo recibido y lo que debió percibir en ingresos mensuales del 30 % de la base del salario básico que no se consideró al momento de la liquidación, y (ii) las prestaciones sociales sobre la base del 100 % del salario. 13.
Finalmente, precisó que la entidad debía ajustar los aportes a la seguridad social en pensión conforme al reajuste salarial efectuado, sin que dicha obligación se vea afectada por la prescripción, dado el carácter irrenunciable e imprescriptible de este derecho. 2.4. Recurso de apelación 14. La entidad demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y pidió «negar las pretensiones de la demanda», al considerar que la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 es un «emolumento sin carácter salarial» y que no se tuvo en cuenta lo señalado por el Consejo de Estado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, según la cual, para el reconocimiento de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación de las prestaciones sociales debía aplicarse la prescripción trienal contada desde la fecha de vinculación al cargo, de modo que el derecho solo podía reconocerse por los tres años anteriores a la reclamación administrativa, por ser ésta la que interrumpe dicho término5. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 15. Mediante auto del 23 de abril de 2025, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, ordenó notificar personalmente al procurador delegado ante esta corporación según lo dispuesto en el artículo 198 del CPACA, y a las partes de conformidad con lo previsto en el artículo 201 ibidem, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021. 5 Samai, gestión en otros despachos, índice 45, «49_MemorialWeb_Recurso-01RecursoApelación».
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 16. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos, según lo previsto en el inciso primero del artículo 150 del CPACA. 3.2.
Problema jurídico 17. De acuerdo con el marco fijado en el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, que habilita al juez de segunda instancia para pronunciarse únicamente en relación con los reparos concretos presentados por el apelante6, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 18. ¿La sentencia de primera instancia desconoció que la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 no tiene carácter salarial? 19.
¿La sentencia de primera instancia tuvo en cuenta que en el presente asunto operó la prescripción trienal conforme a los lineamientos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019? 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 20. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativo, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 21.
El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19937 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.
En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30 %) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar. 6 CGP, artículos 320 «fines de la apelación» y 328 «competencia del superior». 7 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1.
Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar (…) 22. Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones8, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 23.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.
Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30 %) de la «remuneración mensual». 24. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad deprecada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4ª de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en “quitarle” a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»9. 25.
En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, presentó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la Procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»10. 26.
Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 8 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 9 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, exp. 11001-03-25-000-2003-00057- 00(121-03). 10 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098- 00(1831-07).
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 30 % de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».
Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30 % que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 27. En una tercera ocasión, la Sala de Conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»11.
La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200912. 28. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica»13.
En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, exp. 11001-03-25-000-2007-00087- 00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007. 12 «(…) es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, 41001-23-33-000-2016-00041- 02(2204-18).
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 29. En cuanto a la prescripción de la prima especial, la sentencia citó los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, para establecer que el cómputo de dicho término supone la definición de dos aspectos, a saber: «(i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación del reclamo escrito), contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción». 30.
En lo atinente a la exigibilidad precisó que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992 (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa».
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 3.4. Análisis de la Sala en el caso concreto 31. En el presente asunto, está demostrado con la constancia del 25 de mayo de 2019, expedida por la coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá-Cundinamarca, que la señora María Fernanda Escobar Orozco ha ejercido el cargo de juez en los siguientes periodos14: Cargo Desde Hasta JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 609 CIVIL MUNICIPAL DESCONGESTIÓN BOGOTÁ 24/02/2011 31/07/2013 JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 043 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ 23/08/2013 31/12/2014 JUEZ CIRCUITO – JUZGADO 903 CIVIL CIRCUITO DESCONGESTIÓN BOGOTÁ 04/02/2015 30/11/2015 JUEZ CIRCUITO – JUZGADO 902 CIVIL CIRCUITO DESCONGESTIÓN BOGOTÁ 01/12/2015 31/12/2015 JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 84 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ 26/05/2016 21/07/2016 JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 037 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ 22/07/2016 31/08/2016 JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 10 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ 01/09/2016 19/11/2018 JUEZ MUNICIPAL – JUZGADO 4 CIVIL MUNICIPAL DE BOGOTÁ 12/12/2018 --- 32.
La sentencia de primera instancia, respecto de la naturaleza de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, señaló que, si bien la citada norma señala que es «sin carácter salarial», la Ley 332 de 1996 reconoce que hará parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 33. Además, consideró que la señora María Fernanda Escobar Orozco es beneficiaria de la mencionada prima especial, en calidad de juez y que sus ingresos mensuales no fueron calculados correctamente.
En consecuencia, concluyó que la demandante tenía derecho al pago de la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir en ingresos mensuales del 30 % del salario básico que no se consideró al momento de la liquidación, así como a que se liquidaran las prestaciones sociales conforme al 100 % del salario básico. 34.
Al respecto, es del caso reiterar que la Ley 4 de 1992 previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30 % ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial. La Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4 de 1992, estableció que la prima especial formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación. Asimismo, los decretos anuales dictados por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salarial y prestacional reiteraron que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial, equivalente al «treinta por ciento (30 %) del salario básico mensual».
En el mismo sentido, esta Sección, en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, señaló que «[l]a prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación». 14 Samai, gestión en otros despachos, índice 7 «01Demandayanexos» págs. 37 y 38. Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 35.
En consecuencia, resulta claro que la orden del tribunal se ajusta a lo señalado por la sentencia del 2 de septiembre de 2019. Aunque la entidad demandada considere que la prima especial no tiene carácter salarial y que, en ese sentido se deben negar las pretensiones, lo cierto es que conforme con la Ley 332 de 1996, tiene esa naturaleza únicamente para la conformar la base de liquidación de la pensión de jubilación. Ahora, es preciso señalar que la orden de reliquidación de las prestaciones sociales por parte del a quo no implica que se incorpore la prima especial como factor salarial, lo que garantiza es que la base de liquidación se conforme con el 100 % de la remuneración básica que se reducía en un 30 %, en contravía de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y el precedente jurisprudencial aplicable, sustentado en la declaración de nulidad de los decretos que asignaban la denominación de prima especial al porcentaje citado, aun cuando ese emolumento constituye una adición de la asignación, no una fracción. En este orden, la respuesta al primer problema jurídico es negativa. 36.
Por otro lado, en cuanto al reparo formulado por la parte recurrente, consistente en que la decisión de primera instancia no aplicó la figura de la prescripción trienal conforme a lo señalado en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, al no tener en cuenta que el término se interrumpe con la presentación de la reclamación administrativa y, en consecuencia, el derecho solo puede reconocerse por los tres años anteriores a dicha solicitud, es preciso señalar lo siguiente: 37.
La sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, señaló que «el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993», de manera que, aun cuando el reconocimiento del derecho se puede solicitar en cualquier tiempo, los efectos económicos están sujetos al término de prescripción trienal, la cual se cuenta hacia atrás desde la fecha de presentación de la reclamación administrativa. 38.
Resulta necesario señalar lo previsto en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968, modificado por el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, conforme con el cual «las acciones que emanan de los derechos previstos en esta norma prescriben en tres años contados desde que la respectiva obligación se haya hecho exigible» y «el simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada (…) interrumpe el término de prescripción». 39.
Ahora bien, la sentencia de primera instancia consideró que en este caso operó la prescripción de los derechos de conformidad con los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. Es decir, aplicando los lineamientos de la sentencia del 2 de septiembre de 2019. 40. Bajo esa consideración, concluyó que, dado que la señora María Fernanda Escobar Orozco reclamó el reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales adeudadas con ocasión del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el 28 de mayo de 2019, procedía declarar la prescripción de las sumas causadas con anterioridad al 28 de mayo de 2016.
Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 41. En este contexto, no le asiste razón a la entidad demandada, pues la sentencia de primera instancia sí aplicó la prescripción trienal conforme a los lineamientos establecidos por esta corporación en la sentencia del 2 de septiembre de 2019.
En efecto, el a quo determinó que las sumas derivadas del derecho reconocido solo debían reconocerse dentro del periodo comprendido en los tres años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa. 42. Lo anterior resulta relevante, en la medida en que la prescripción declarada no se extiende al derecho de los aportes adeudados al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, derivados de: (i) la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, y (ii) la diferencia salarial del 30 % de la asignación básica, a que tenía derecho la actora como consecuencia de la omisión en el reconocimiento y pago de la prima especial y de que el salario se liquidó sobre el 70 % y no sobre el 100 % como correspondía, entre el 24 de febrero de 2011 hasta la fecha de permanencia en el cargo que le otorga el derecho, siempre que la entidad no los hubiere realizado. 43.
Así, la liquidación de los aportes a seguridad social en pensión debe efectuarse teniendo como base el 100 % de la remuneración básica mensual más el 30 % correspondiente a la prima especial, siempre que la entidad no los hubiere realizado. 3.5. Conclusión 44. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que la sentencia de primera instancia que determinó que la demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre la base del 100 % de la remuneración mensual y al pago de la prima especial equivalente al 30 % de la asignación, como una adición al sueldo mensual, consideró correctamente que la prima especial es factor salarial únicamente para efectos de conformar el ingreso base de la liquidación de la pensión de jubilación y aplicó debidamente la prescripción trienal al señalar que las sumas adeudadas se reconocerían desde el 28 de mayo de 2016. 45.
Así las cosas, la sentencia apelada que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda será confirmada. 4. Costas 46. En lo atinente a las costas, la presente providencia, por razones de seguridad jurídica e igualdad, acoge el criterio de interpretación mayoritario15 de la Subsección 15 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo Radicación: 25000-23-42-000-2021-00463-02 (0373-2025) Demandante: María Fernanda Escobar Orozco Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 47.
Por lo tanto, la Sala revocará la condena impuesta en primera instancia y se abstendrá de imponer costas en esta instancia, dado que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 31 de julio de 2024, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por María Fernanda Escobar Orozco contra la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, conforme a las precisiones realizadas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14).