Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., quince (15) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad Radicación 11001-03-27-000-2023-00050-00 (28316) Demandante ÁLVARO NELSON MARTÍNEZ GONZÁLEZ Demandado SUPERINTENDENCIA FINANCIERA DE COLOMBIA ASUNTO AUTO QUE RESUELVE RECURSO DE REPOSICIÓN El despacho decide el recurso de reposición interpuesto por la parte demandante contra el numeral 2 del auto del 18 de diciembre de 20241, que invitó a la Unidad de Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera (URF) para presentar su concepto acerca de los puntos relevantes de la decisión objeto del litigio de la referencia.
ANTECEDENTES Hechos El demandante pretende la nulidad parcial del Capítulo I, Título II, de la Parte II de la Circular Básica Jurídica 046 de 2008, expedida por la Superintendencia Financiera de Colombia (SFC), que establece disposiciones especiales aplicables a los negocios fiduciarios. La demanda fue admitida mediante auto del 7 de diciembre de 2023.
Luego, el despacho dispuso la fijación del litigio, mediante auto del 15 de octubre de 2024. No obstante, la SFC presentó recurso de reposición contra esa decisión y, además, solicitó invitar a la URF para formular su concepto sobre el litigio. Providencia impugnada El 18 de diciembre de 2024, el despacho negó el recurso de reposición interpuesto por la SFC, pero accedió a la solicitud de invitación de la URF.
Debido a que el recurso aquí resuelto se limita a la invitación referida, solo serán expuestos los argumentos relacionados con este punto. En el auto impugnando, el despacho expuso que la URF fue creada por el Decreto 4172 de 2011 como una unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objetivo es, entre otros, preparar las normas para el ejercicio de las competencias de regulación e intervención de las actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo, aprovechamiento e inversión de los recursos captados del público.
Por lo anterior, se consideró útil el concepto de esta entidad para decidir el litigio de la referencia. 1 Samai, índice 42. Radicado: 11001-03-27-000-2023-00050-00 (28316) Demandante: Álvaro Nelson Martínez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Además, se indicó que, como el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no establece un término especial para rendir este tipo de conceptos, atendiendo lo previsto en el artículo 117 del Código General del Proceso, se concedía el plazo de 10 días para su presentación. Recurso de reposición El demandante sustentó su impugnación en que no era necesario solicitar nuevos conceptos técnicos porque ello desvirtúa el carácter de puro derecho del asunto debatido, y ya se había cerrado la etapa procesal para hacerlo.
Puso de presente que la jurisprudencia del Consejo de Estado2 ha señalado que este tipo de pronunciamientos no son pruebas en estricto sentido, dado que su objetivo es ilustrar al juez, y que además, proceden únicamente cuando sea necesario esclarecer cuestiones técnicas o fácticas que no sean resueltas con las pruebas ya practicadas3.
Y precisó que, el auto del 12 de septiembre de 20204, también proferido por dicha corporación, señaló que solo procede la solicitud de conceptos técnicos en etapas avanzadas del proceso cuando sean indispensables para resolver el litigio; requisito que no se cumple en este caso. Manifestó que el principio de economía procesal (artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y artículo 12 del Código General del Proceso) exige adoptar todas las medidas necesarias para impedir la paralización y dilación del proceso5.
De igual forma, indicó que el artículo 182A de la Ley 1437 de 2011 prevé la posibilidad de ordenar la expedición de una sentencia anticipada cuando no sea necesario adelantar actuaciones adicionales. Así las cosas, debido a que ya se había fijado el litigio y no se requería la práctica de más pruebas, era improcedente la invitación a la URF.
Consideró que la URF tiene un conflicto de interés, pues la SFC también está adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y realiza funciones relacionadas con la regulación e intervención de la actividad financiera, por lo que esas entidades comparten distintos escenarios de mesas técnicas de trabajo. Traslado La SFC se opuso al recurso de reposición bajo el argumento de que el concepto de la URF es procedente y necesario porque el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo indicó que la audiencia pública potestativa puede convocarse en cualquier momento del proceso y que, en ella, se puede escuchar el concepto de cualquier entidad del Estado u organizaciones privadas expertas.
Adujo que no fue violado el principio de economía procesal ni se desconocía la procedencia de la sentencia anticipada, porque el concepto pretende que el juez tenga suficiente ilustración para decidir prontamente el litigio, sin que pueda considerarse que se trata de un nuevo elemento probatorio. Insistió en que la audiencia pública del artículo 182B antes referido se puede celebrar en cualquier momento del proceso.
Manifestó que no existe conflicto de intereses entre la URF y la SFC porque, aunque 2 Citó la sentencia del 15 de julio de 2021, exp. 11001-03-25-000-2019-00630-00. 3 Invocó el auto del 7 de abril de 2022, exp. 11001-03-25-000-2020-00570-00. 4 Exp. 11001-03-25-000-2018-00560-00. 5 Sobre este principio citó el auto del 18 de agosto de 2019, exp. 11001-03-25-000-2017-00451-00.
Radicado: 11001-03-27-000-2023-00050-00 (28316) Demandante: Álvaro Nelson Martínez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 están adscritas a un mismo ministerio, tienen objetivos y fines distintos. Además, señaló que la demandada propuso este mismo reproche con relación a la Universidad Externado de Colombia, el cual fue rechazado por el despacho señalando que esto no impide la valoración del concepto, dado que la existencia de un conflicto de intereses será analizada al momento de valorar sus argumentos.
De manera que, en virtud del principio de igualdad, el Consejo de Estado ponderará los dos conceptos y determinará si en estos se configura o no un conflicto de intereses. CONSIDERACIONES De forma preliminar, el despacho observa que el artículo 242 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de reposición procede contra «todos los autos, salvo norma legal en contrario».
En este orden, al no existir prohibición legal de presentar reposición contra el auto que invitó a la URF a rendir su concepto, procede el estudio del recurso interpuesto por el demandante. Según el recurrente, es improcedente invitar a la URF a rendir su concepto porque desvirtúa el carácter de puro derecho del asunto debatido, y en tanto la jurisprudencia solo admite la solicitud de conceptos en etapas avanzadas del proceso cuando sea estrictamente necesario, requisito que no se cumple en este caso.
Estima también ordenar dicha invitación contraría el principio de economía procesal y la decisión de proferir sentencia anticipada, debido a que ya se fijó el litigio y no se requiere la práctica de más pruebas. Y, además, que la URF tiene un conflicto de intereses para conceptuar sobre este caso, dado que está adscrita al mismo ministerio que la demandada.
Para decidir, se debe tener presente que la URF no fue vinculada al proceso cómo parte ni cómo tercero, sino que este despacho consideró útil su invitación para que emitiera un concepto del punto del litigio, conforme el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Esta norma dispone que los invitados deberán manifestar expresamente si tienen algún conflicto de interés, pero no prevé que por este motivo sea improcedente la invitación o la presentación del concepto, sino que su objetivo es que esta circunstancia sea valorada por el juez al momento de proferir su sentencia. En consecuencia, el hecho de que la URF sea adscrita al mismo ministerio que la SFC será tenido en cuenta al momento de valorar los argumentos expuestos en su concepto, pero no da lugar a revocar la invitación para que presente su concepto.
Sumado a lo anterior, el proceso de la referencia es de simple nulidad, en el que se discute la legalidad en abstracto de la circular básica jurídica expedida por la SFC. Así las cosas, se debate un asunto de interés general (el cumplimiento del principio de legalidad y de la cláusula de Estado de Derecho) en ejercicio de una acción pública (en la que todos están legitimados para actuar).
De este modo, se insiste en que el supuesto conflicto de intereses presentado no impide realizar la invitación a la URF ni que esta entidad presente su concepto sobre el litigio. De otro lado, no se evidencia la violación del principio de economía procesal ni el desconocimiento del trámite de sentencia anticipada, pues el artículo 182B del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no establece un límite temporal o alguna oportunidad para su realización. Es más, en ella se indica que se podrá practicar una audiencia pública, la cual sería diferente a Radicado: 11001-03-27-000-2023-00050-00 (28316) Demandante: Álvaro Nelson Martínez González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 la inicial, de pruebas y de alegaciones y juzgamiento.
Así las cosas, la invitación para presentar el concepto está autorizada en los procesos en que esté involucrado un interés general, como el analizado, y como se precisó en el auto que fijó el litigio, en virtud del artículo 182B ibidem el despacho está facultado para solicitar y escuchar conceptos jurídicos de nuevos invitados. De igual modo, como lo indicó el recurrente, el concepto rendido por la URF no constituye un medio de prueba, sino una opinión técnica de una entidad sobre el asunto debatido, que únicamente servirá para ilustrar al juez, de manera que dicha invitación no desconoce que el presente asunto es de puro derecho, como tampoco vulnera el principio de economía procesal ni el trámite de sentencia anticipada.
En consecuencia, no prospera el recurso de reposición. Finalmente, con el fin de dar impulso al proceso, y dado que se cumplen los requisitos de ley, se ordenará correr traslado para alegatos de conclusión. Para esto, se tendrá en cuenta que el inciso tercero del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que, cuando se ordene el trámite de sentencia anticipada, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 ibidem.
En mérito de lo expuesto, el despacho RESUELVE 1. No reponer el numeral 2 del auto del 18 de diciembre de 2024, por los motivos antes expuestos. 2. Reconocer personería jurídica a la abogada Daniela Guerrero Ordoñez como apoderada principal de la SFC, y a José Alexander Malagón Medina como suplente, en los términos y para los fines determinados en el poder que obra a índice 61 de Samai. 3.
Dar traslado a las partes y a los terceros vinculados para que presenten por escrito sus alegatos de conclusión, dentro del término de 10 días siguientes a la notificación del presente auto. 4. En este mismo término, surtir el traslado al agente del ministerio público delegado ante el Consejo de Estado para que presente su concepto, si a bien lo tiene.
Notifíquese y cúmplase, (firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO