1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro1 Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Auto emitido dentro de proceso ejecutivo.

Medida cautelar / DECLARA IMPROCEDENCIA –Falta de cumplimiento de requisito de relevancia constitucional. Se pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario y reproches carecen de carga argumentativa Surtido el trámite de ley2, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.

El 10 de abril de 2026, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Chocó y el Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad social. 2.

Solicitó que se dejaran sin efectos los autos de 22 de abril y 26 de noviembre de 2025 y 20 de enero de 2026, emitidos dentro de la acción ejecutiva3 que incoó la señora Lilia Mosquera Mayo en su contra. Asunto que tiene por objeto obtener el 1 Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó. 2 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 Expediente 27001-33-33-002-2019-00368-03.

Dentro del que el 11 de mayo de 2021 se dispuso seguir adelante con la ejecución, decisión confirmada el 8 de octubre de esa anualidad. Posteriormente, el 19 de octubre de 2022 se aprobó la liquidación del crédito, lo cual fue confirmado el 27 de octubre de 2023. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 2 cumplimiento de las sentencias de 15 de abril de 2015 y 14 de abril de 2016, proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho4, en las que se ordenó reliquidar la pensión de jubilación de aquella con base en el 75% de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3.

Mediante la providencia de 26 de noviembre de 2026, se confirmó la decisión judicial de 22 de abril de 2025, que decretó la medida cautelar de embargo de los dineros que posee la UGPP en los Bancos Popular, de Occidente, de Bogotá, BBVA, Davivienda, Agrario de Colombia, AV villas, Bancolombia, Bancamía y GNB Sudameris. Se determinó que el título ejecutivo base de recaudo era una sentencia que reconoce derechos pensionales a la ejecutante, la cual contiene una obligación clara, expresa y exigible, y hace parte de las excepciones al principio de inembargabilidad.

La orden de embargo excluye de la cautela los recursos depositados a la entidad ejecutada y que provienen del presupuesto General de la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la dirección general de crédito público y tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, en virtud del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

Tampoco se evidencia que los recursos embargados sean destinados a la seguridad social en salud. 4. Posteriormente, con el auto de 20 de enero de 2026, también objeto de censura, se dispuso obedecer y cumplir la anterior providencia judicial. 5. La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo. Se inobservó la naturaleza de inembargabilidad de los dineros depositados en las cuentas bancarias de los Bancos Popular y Agrario.

Las catalogadas como gastos personales y generales y caja menor, si bien sus recursos hacen parte del Presupuesto General de la Nación, estos son destinados exclusivamente a garantizar el funcionamiento de la entidad y a cubrir otras obligaciones legales, conforme a los artículos 63 de la Constitución Política, 594 del Código General del Proceso (CGP) y 19 del Decreto ley 111 de 1996, reglamentado por el Decreto 1101 de 2007.

Asimismo, los recursos de las identificadas con los números 110-026-001685 y 3-023-00-00446-2 son de naturaleza parafiscal, lo que implica que pertenezcan al sistema general de la seguridad social, de conformidad con los aludidos preceptos legales y con los artículos 48 de la Carta Superior, 9 y 134 de la Ley 100 de 1993, 1.2.1.8, 2.12.1.2 y 2.12.1.8 del Decreto 1068 de 2015 y 2.2.8.9.1 del Decreto 1833 de 2016. 6.

En el mismo sentido, se desconoció que las obligaciones pensionales que son reconocidas por esa entidad no pueden ser asumidas con recursos propios, en razón a que solo tiene a su cargo el reconocimiento y la administración de las prestaciones 4 Expediente 27001-33-33-002-2014-00384-00. Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 3 sociales, como lo establecen los artículos 150 de la Ley 100 de 1993, 156 de la Ley 1151 de 2007 y 178 de la Ley 1607 de 2012, es decir, no tienen la función de pagaduría. Por ende, las prestaciones pensionales se sufragan con recursos del sistema de la seguridad social en pensiones a los que hace referencia el artículo 134 de la Ley 100 de 1993, los cuales no administra esa entidad, sino el Fondo de Pensiones Públicas de Nivel Nacional de Colombia (Fopep). 7.

Se incurrió en defecto fáctico, por cuanto no se examinaron las pruebas aportadas que demuestran que lo que se persigue en este caso es cubrir temas pensionales, lo cual no está incluido como excepción al principio de inembargabilidad, y que las aludidas cuentas corrientes de los Bancos Popular y Agrario revisten de la calidad de inembargables, como lo estipulan la Resolución 25 de 14 de enero de 2015 y las certificaciones adosadas. 8.

Las cuentas corrientes del Banco Popular autorizadas a su nombre, denominadas gastos personal y general y caja menor, sobre las cuales recae la orden de embargo, son utilizadas en forma exclusiva para depositar los recursos que la dirección del tesoro nacional asigna a la entidad para sufragar los impuestos nacionales y distritales que se generan por deducciones practicadas a los proveedores y contratistas a título de retenciones en la fuente, de IVA y de ICA.

De igual forma, se trasladan a estas cuentas los recursos destinados a cubrir la seguridad social de los empleados de la UGPP y las deducciones de la nómina del funcionario, a solicitud de este, con destino a cuenta de Ahorro de Fomento a la Construcción AFC, aportes voluntarios a fondos de pensiones y descuentos de libranzas. 9. Tampoco se tuvo en cuenta el acervo probatorio (certificaciones de 19 de junio de 2018 del subdirector de operaciones de la dirección general de crédito público y tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y 10 de octubre de 2023 de la contadora de la unidad), que acredita que las cuentas corrientes del Banco Popular 110-026-001685 y del Banco Agrario 3-023-00-00446-2 fueron creadas para recibir los recursos embargados a los aportantes como consecuencia de los procedimientos de cobro coactivo efectuados por la UGPP y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social.

Por ende, son dineros de terceros (SENA, ICBF, cajas de compensación), que corresponden al sistema de protección social y deben ser dispersados a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes – PILA. 10. Se configuró desconocimiento del precedente porque se inobservó la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al principio de inembargabilidad.

Aunque en las sentencias C-546 de 1992, C-354 de 1997, C-402 de 1997, C-793 de 2002, C-566 de 2003, C-1154 de 2008, C-539 de 2010 y C-543 de 2013 se avala una excepción a aquel principio para satisfacer, entre otros, créditos laborales y sentencias judiciales, lo cierto es que debe tenerse en cuenta que no pueden afectarse los recursos que tengan una destinación diferente a la que dio origen al crédito insatisfecho, como ocurre en este caso.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 4 B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 11. Mediante auto de 20 de abril de 20265, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a las autoridades demandadas y se vinculó a la señora Lilia Mosquera Mayo, en condición de tercera con interés. De igual modo, ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su cargo.

(i) Tribunal Administrativo del Chocó 12. Adujo que el presente asunto no supera el presupuesto de relevancia constitucional. La solicitud de amparo carece de la carga argumentativa exigida por la jurisprudencia constitucional para cuestionar providencias judiciales. En todo caso, no se incurrió en los defectos alegados. 13. La decisión de confirmar la medida de embargo, se adoptó al verificar que (i) el título ejecutivo que sirvió de base de recaudo es una providencia judicial proferida por la jurisdicción contencioso-administrativa, (ii) se configuró una excepción al principio de inembargabilidad y (iii) no se advirtió que las cuentas bancarias embargadas correspondan a rubros destinados a la dirección general de crédito público y tesoro nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o que los recursos allí depositados sean destinados a la seguridad social en salud. 14.

Además, la cautela decretada no se dirigió contra los recursos inembargables que posee la entidad ejecutada en las entidades bancarias destinatarias de la orden de retención. Se indicó que, de acuerdo con el artículo 594 del CGP, corresponde a las entidades financieras destinatarias de la medida de embargo informar a la autoridad judicial sobre la naturaleza de los recursos cuya retención se pretende y abstenerse de cumplir la orden judicial o administrativa.

Por ende, no se advierte vulneración del principio de inembargabilidad. 15. El argumento en que se sustenta el defecto fáctico ratifica que se efectuó un análisis minucioso e integral de cada uno de los elementos probatorios obrantes en el plenario. Se consideró que estos no resultaban suficientes para establecer la naturaleza de los recursos disponibles en las cuentas bancarias de la UGPP, en especial, en los Bancos Popular y Agrario ni su carácter inembargable. 16.

Adicionalmente, el 11 y 12 de febrero de 2026, los Bancos Agrario de Colombia y Popular informaron que (i) la medida cautelar se aplicó sobre la cuenta 9003739134 y (ii) que no se encontró cuenta a nombre de la entidad, respectivamente. De ello se concluye que los recursos de la cuenta del Banco Agrario son de aquellos embargables, pues la entidad bancaria no se abstuvo de aplicar la medida ni informó 5 Notificado el 24 de abril de 2026.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 5 sobre la determinación de una naturaleza distinta a la otorgada por la autoridad judicial. 17. De igual modo, la decisión adoptada se basó en un análisis de la situación fáctica del proceso conforma a la jurisprudencia que sobre la materia ha desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por tanto, sí se observó el precedente jurisprudencial aplicable al caso.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 18. La tutela no satisface el presupuesto de relevancia constitucional. La parte actora pretende se acoja la manera como, a su juicio, se debió haber decidido lo referente a la medida cautelar de embargo solicitada en el proceso ejecutivo instaurado en su contra. Ello, con el fin de revivir el debate que en ese aspecto fue definido por el juez natural. 19.

La UGPP adujo que se desatendieron normas y jurisprudencia en las que se consagra que los dineros que tengan como finalidad garantizar el funcionamiento de la entidad y cubrir obligaciones legales y que tengan naturaleza parafiscal son inembargables. Por tanto, los recursos objeto de embargo que se encuentran depositados en las cuentas bancarias 110-026-001685 y 3-023-00-00446-2 de los Bancos Popular y Agrario, respectivamente, no pueden ser objeto de la medida cautelar que se reprocha, lo cual no se tuvo en cuenta por el juez natural de la causa. 20.

El Tribunal accionado para confirmar el decreto de la medida de embargo, indicó que en primera instancia se habían excluido de la cautela “los recursos depositados a la entidad ejecutada y que provienen del presupuesto General de la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación - Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, y los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA”.

También precisó que el a quo, “en atención a lo dispuesto en el artículo 594 de CGP, previene a las entidades destinatarias de la medida de embargo, para que en caso de que la orden de embargo afecte recursos de naturaleza inembargable, le informe sobre dicha limitación, solicitando el fundamento legal para su materialización”. 21. Con base en lo expuesto, la autoridad judicial señaló de manera puntual que “la orden judicial impartida en este asunto no se encuentra dirigida a los recursos inembargables que posea la entidad ejecutada en las entidades bancarias destinatarias de la medida cautelar decretada”.

Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 6 22. En ese sentido, contrario a lo afirmado por la parte actora, se colige que el Tribunal accionado hizo referencia al principio de inembargabilidad que podría afectar la retención de los recursos de la entidad ejecutada, por lo que no se observa desatención a dicho principio, máxime cuando se hizo la advertencia en el proveído que decretó la medida que se debían consignar los dineros retenidos, “sin perjuicio de que la entidad financiera destinataria de la orden de embargo, en caso de duda y en los términos de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 594 del CGP, se abstengan de cumplir la orden, por considerar que los recursos son inembargables”. 23.

Ahora bien, la parte actora fundamenta su reproche respecto de dos cuentas bancarias, que -según indica- contienen recursos de naturaleza inembargable. No obstante, en el auto acusado no se ordenó el embargo puntual de estas, sino que se determinó de manera general que se decretaba el embargo y la retención de los dineros depositados “en las cuentas de ahorros, cuentas corrientes o que a cualquier otro título bancario o financiero posea la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en las diferentes entidades bancarias de conformidad con la solicitud de medida cautelar”.

Medida que se limitó a $236.852.785,29, la cual corresponde a la liquidación del crédito aprobada, incrementada en un 50%, de acuerdo con el artículo 593 (numeral 10) del CGP. 24. En ese sentido, no se desplegó argumentación alguna tendiente a demostrar que se hubieren efectivamente embargado las cuentas bancarias a las que alude la parte actora y que ello genere el detrimento que alega.

Por ende, los reproches planteados se basan en un supuesto, circunstancia que carece de la potencialidad de afectar sus derechos fundamentales, cuanto más si se tiene en cuenta que en la providencia acusada se advirtió sobre la posibilidad que tenían las entidades financieras de abstenerse de hacer efectiva la medida cuando advirtieran la inembargabilidad de los dineros. 25.

Es decir, la tutelante pretende que a partir de una eventualidad relacionada con 2 cuentas en concreto, se deje sin efectos una orden de embargo, la cual no se dirigió a las cuentas bancarias cuyos dineros cataloga como inembargables y tampoco se evidencia su materialización, que demuestre la afectación constitucional alegada. 26. En todo caso, de insistir en la inembargabilidad de las cuentas que alega fueron objeto de la medida de embargo, puede acudir al juez de la ejecución para que sea esa autoridad la que evalúe dicha particularidad.

En la medida en que esta tutela se dirige contra la providencia que decretó el embargo en general, mas no frente a las cuentas que se embarguen en cumplimiento de esta, máxime cuando ello no ha sido planteado ante el juez natural de la causa para que adopte las medidas a que haya lugar. 27. Por tanto, el hecho de que el Tribunal accionado haya decretado una medida cautelar de embargo contra la parte actora no implica prima facie afectación constitucional, dado que esta se adoptó en el marco de un proceso ejecutivo en su Radicación: 11001-03-15-000-2026-02753-00 Accionante: UGPP Accionado: Tribunal Administrativo del Chocó y otro 7 contra y no se evidencia que dicha determinación haya resultado arbitraria o caprichosa, puesto que aplicó el principio de inembargabilidad enunciado por la parte actora. 28.

Por ende, la decisión judicial acusada lejos de comportar defectos sustantivo y fáctico y desconocimiento del precedente, materializa la autonomía judicial de la que están revestidas las autoridades judiciales para decidir las controversias puestas en su conocimiento con base en la jurisprudencia y normativa aplicable y el material probatorio debidamente recaudado. 29.

En ese orden de ideas, se declarará improcedente la solicitud de amparo. 30. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE6 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 6 VF