11001031500020220579201 — Consejo de Estado

Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-05792-01 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) Demandantes: EMA PARRA SALAMANCA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C Temas: Tutela contra providencia judicial – requisito de subsidiariedad SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 26 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado – Sección Primera mediante la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito enviado por correo electrónico el 1.º de noviembre de 2022 al buzón web del Consejo de Estado, los señores José Silverio Salamanca y otros1, en nombre propio, ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales “al debido proceso, igualdad, protección a vida y bienes, la propiedad privada”. 2.

Los accionantes consideraron vulneradas las garantías invocadas, con ocasión de la sentencia proferida por el Consejo de Estado – Sección Tercera – 1 Los señores José Silverio Salamanca y Ema Parra Salamanca, allegaron escrito de tutela que dio origen al proceso con radicado 11001-03-15-000-2022-05792-00. En la misma fecha, las siguientes personas remitieron demanda en ejercicio de esta acción constitucional: Marina Salamanca, José Alberto Parra Salamanca, Yamile Parra Salamanca, Orlando Parra Salamanca, Blanca Paulina Salamanca, Marleny Parra Salamanca, Álvaro Parra Salamanca, Ana Bertilde Parra Salamanca, María Eugenia Parra Salamanca, Hilda Julia Parra Salamanca, Salvador Parra Remolina, Jacklin Milena Parra Remolina, Yeraldin Parra Remolina, Andrei Rubiel Meneses Parra, Dayro Alejandro Meneses Parra, Estefanía Gómez Parra, y Darianny Julieth Parra Remolina, quien manifestó actuar en representación de Héctor Parra Salamanca (fallecido).

Este último proceso se identificó con el radicado 11001-03-15 000-2022-05794-00. Los escritos iniciales son idénticos. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Subsección C el 21 de octubre de 20212, que revocó el fallo del 16 de agosto de 2018, dictado por el Tribunal Administrativo de Arauca, mediante el cual se accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control de reparación directa3 que interpuso la parte demandante contra el municipio de Saravena y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, para en su lugar, negarlas. 3.

A su vez, alegaron que la autoridad judicial accionada vulneró sus garantías fundamentales con ocasión del auto del 22 de agosto de 2022 que rechazó por improcedente el recurso de reposición interpuesto contra dicho fallo. 1.2. Pretensiones 4. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó la protección de sus garantías fundamentales y, en consecuencia, pidió: Primero. Con el debido respeto, solicitamos a su despacho, se nos tutele los derechos fundamentales, al debido proceso (art. 29 de la C.N), igualdad (art. 13 de la C.N), protección a vida y bienes (arts. 2 y 13 de la C.N), la propiedad privada (art. 58 de la C.N.), violación del artículo 93 del C.N., por inaplicación de los tratados internacionales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y violación del artículo 228 de la C.N. por violación al derecho sustancial, que están siendo vulnerados, por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN “C” a través de la sentencia de fecha 21 de octubre de 2021 notificada en estado del 5 de mayo de 2022 y con la providencia del 26 de agosto de 2022 proferida en el expediente No. 81001-23-39-000-2016-00063- 01(62874) Actor: ORLANDO PARRA SALAMANCA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SARAVENA Y OTRO,Consejero ponente doctor GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE y demás miembros integrantes de la Subsección “C”, por presentar vías de hecho y protuberantes errores inducidos de valoración errónea del acervo probatorio recaudados y, por defecto fáctico a no estudiar integralmente la litis como recta administración corresponde.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior declaración, se sirva ordenar dejar sin valor y efecto la sentencia de fecha 21 de octubre de 2021 notificada en estado del 5 de mayo de 2022 y de la providencia del 26 de agosto de 2022 proferidas en el expediente No. 81001-23-39-000-2016-00063-01(62874) Actor: ORLANDO PARRA SALAMANCA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SARAVENA Y OTRO, consejero ponente doctor GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE y demás miembros integrantes de la Subsección “C”.

Tercero. Se sirva ordenar al consejero ponente doctor GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE y demás miembros integrantes de la Subsección “C” de la SECCIÓN TERCERA del CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, proferir sentencia con en justicia y derecho corresponde dentro del Medio de Control de Reparación Directa No. 81001-23-39-000-2016- 00063-01(62874) Actor: ORLANDO PARRA SALAMANCA Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE SARAVENA Y OTRO, ordenando al pago y reparación integral de nuestros derechos, como víctimas del desplazamiento forzado por miembros insurgentes al margen de la ley, conforme Convención 2 Notificada el 5 de mayo de 2022. 3 Proceso identificado con el radicado 81001-23-39-000- 2016-00063-01.

Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 5. El 26 de febrero de 2014, un grupo de personas invadió de forma violenta4 un predio ubicado en la zona rural de Saravena (Arauca), el cual era propiedad de los demandantes. Por tanto, el 5 de marzo del mismo año, radicaron ante la alcaldía de tal municipio una solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho contra dichos sujetos. 6.

El 6 del mismo mes y año, la entidad admitió la querella, decretó la diligencia de lanzamiento de los ocupantes del predio, ordenó la demolición de unos inmuebles construidos por los ocupantes y comisionó al inspector de policía municipal para que en las 48 horas siguientes realizara la respectiva actuación. 7. El 7 de marzo de 2014 el inspector de policía municipal avocó conocimiento del asunto, decretó que el 14 de marzo del mismo año sería la fecha para realizar el lanzamiento, ofició al comandante de la estación de policía de Saravena para acompañar la diligencia y solicitó al secretario de gobierno municipal que dispusiera del personal y maquinaria necesaria para la actuación policiva. 8.

El 11 de marzo siguiente, el inspector de policía municipal informó al alcalde de Saravena que para dicha diligencia, se requería la presencia del Escuadrón Móvil Antidisturbios ESMAD; no obstante, tuvo que ser suspendida pues el comandante de policía del municipio no informó sobre la disponibilidad de dicha unidad. 9. El 1.º de octubre de 2014, el inspector de policía municipal solicitó al comandante de policía de Arauca que dispusiera del personal del ESMAD para llevar a cabo el lanzamiento por ocupación de hecho.

El 29 del mismo mes y año, el comandante operativo de seguridad ciudadana de tal departamento informó a la alcaldía del municipio que, para garantizar la disponibilidad de dicho cuerpo policial, era necesario cubrir los gastos de transporte aéreo, alojamiento, alimentación e hidratación de 334 agentes. 10. Durante el trámite de esta medida policiva, los accionantes alegaron ser víctimas de amenazas de muerte y hostigamientos por parte del Ejército de Liberación Nacional ELN debido a la querella presentada.

Por tanto, elevaron una denuncia y una solicitud de “protección de sus vidas” ante la Fiscalía General de la 4 Los accionantes manifestaron que tales personas “rompieron las cercas, los cultivos, pastos, derribaron los árboles de madera y el bosque sobre la roda del caño la pava”. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nación el 5 de marzo de 2015.

El 13 de abril del mismo año instauraron una petición ante el personero municipal de Saravena mediante la cual pidieron medidas de protección y vigilancia policial. 11. El 20 de mayo de 2015, el inspector de policía municipal solicitó al alcalde y al secretario de gobierno de Saravena informar si ya contaban con lo requerido para ejecutar la diligencia solicitada.

El 20 de enero de 2016, aquel funcionario remitió a la asesora jurídica de la Alcaldía de Saravena una relación de querellas pendientes, entre la que se encontraba la solicitada por la parte actora; informó que señalaría fecha de lanzamiento cuando la administración dispusiera de los recursos necesarios para cumplir con la diligencia. 12.

Ante la dilatación y la falta de trámite de la actuación solicitada, los tutelantes interpusieron demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el municipio de Saravena y la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Esto, con el fin de que se declarara su responsabilidad administrativa y patrimonial ante la falla del servicio por omitir el cumplimiento de la orden de lanzamiento por ocupación de hecho. 13.

Por medio de sentencia del 16 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Arauca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Consideró que el municipio de Saravena se limitó a expedir la orden de lanzamiento y a solicitar el acompañamiento de la fuerza pública, sin llegar a ejecutar la diligencia solicitada. En relación con la Policía Nacional, argumentó que no inició las acciones respectivas con el fin de brindar el acompañamiento necesario para la actuación pues únicamente remitió comunicaciones mediante las cuales informó los requerimientos necesarios para desplazar a su personal con el objetivo de lograr el desalojo de los invasores. 14.

Inconformes, tanto la parte actora como las entidades demandadas interpusieron recurso de apelación contra el fallo en cuestión. La Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado, mediante sentencia del 21 de octubre de 20215 revocó el fallo dictado en primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones del medio de control y condenó a la parte actora a pagar a las entidades demandadas la suma de $41’505.000 por concepto de agencias en derecho. 15.

Para la autoridad judicial accionada, los tutelantes reclamaban los perjuicios ocasionados ante la imposibilidad de recuperar la posesión del predio debido a la omisión de las autoridades en ejecutar la diligencia en cuestión. En tal sentido, consideró que la parte actora contaba con “la posibilidad de iniciar la acción civil de reivindicación en calidad de propietarios”. 5 Notificada el 5 de mayo de 2022.

Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16. La Sección Tercera – Subsección C del Consejo de Estado estimó que la acción idónea para recuperar la posesión del inmueble era la acción reivindicatoria pues, en su condición de propietarios los accionantes estaban legitimados para perseguir el predio por haber perdido la posesión y así condenar a los ocupantes a su restitución. Esto, ya que el proceso policivo únicamente “busca hacer respetar de manera temporal el estatus de una persona ante la perturbación de la posesión por terceros, hasta que el juez civil defina el litigio de manera definitiva y con efectos de cosa juzgada”.

De tal forma, concluyó: Según la demanda, los demandantes perdieron de manera definitiva el inmueble. Sin embargo, para el momento de presentación de la demanda, la propiedad del predio estaba en cabeza de los demandantes y la posesión del bien sólo podía ser definida de manera definitiva, por un juez civil, mediante el ejercicio de las acciones correspondientes.

Como no se ejercieron las acciones para recuperar la posesión del bien, a través de las cuales se decidiría de manera definitiva el derecho de los demandantes, no se probó un daño cierto. Por ello, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y negará las pretensiones. 17. El 6 de mayo de 2022, los demandantes interpusieron recurso de reposición contra el fallo de segunda instancia y solicitaron que se revocara la condena en costas por agencias en derecho pues, a su juicio, estas debían ser demostradas y probadas, por lo que se habrían vulnerado los principios de justicia y equidad. 18.

Mediante auto del 26 de agosto de 2022, la autoridad judicial demandada rechazó por improcedente el recurso pues consideró que el artículo 242 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021, establece que el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario y este fue interpuesto contra una sentencia. 1.4.

Sustento de la vulneración 19. La parte actora sostuvo que la autoridad demandada incurrió en defecto fáctico “al no estudiar integralmente la litis”. Alegó que el problema jurídico fijado en la sentencia de segunda instancia “es incompleto, porque solamente se refirió a la omisión de las funciones de las aquí demandadas en no realizar la diligencia de lanzamiento de los invasores de nuestro predio”. 20.

Argumentó que no se realizó “un estudio integral de la litis de los daños que se desprenden” pues estos no se originaban exclusivamente en la omisión de la actuación policiva solicitada, (…) sino por el delito de prevaricato por acción por omisión de funciones en que incurrió el alcalde del municipio de Saravena Arauca del período 2012 al 2015, por todas las trabajas que colocó para no realizar el lanzamiento de los invasores, por los acuerdos y compromisos que había adquirido con los Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co miembros del Ejército de Liberación Nacional (ELN), quienes lo eligieron que es un acto de público conocimiento en el municipio de Saravena.6 21.

De igual forma, advirtió que los daños alegados no fueron estudiados íntegramente pues no se analizó que las demandadas no garantizaron su vida, honra, bienes, seguridad y permanencia en el predio y que, con ello, se permitió y facilitó a los invasores y al ELN que perpetraran “amenazas de muerte y destierro”. 22. Por tanto, los tutelantes arguyeron que el problema jurídico se fijó de manera errónea e incompleta, pues no se estudió íntegramente los cargos expuestos en la demanda y el material probatorio que los sustentaba.

A su vez, pusieron de presente que no se analizó la situación de desplazamiento de la que fueron víctimas y su condición de familias campesinas cuyo “sustento en su mayoría dependía de la explotación de su predio”. 23. En este orden de ideas, manifestaron que no se tuvo en cuenta lo sostenido en el medio de control, pues ninguna de las pretensiones estuvo encaminada a la recuperación de la posesión del bien inmueble, por lo que la conclusión de la autoridad judicial demandada fue errónea y vulneró su derecho al debido proceso, al no estudiar los daños y perjuicios alegados por la dilación y omisión en la ejecución de la actuación que solicitaron.

Esto conllevó a que se desconociera la jurisprudencia establecida por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en la materia7. 24. En tal sentido, enfatizaron en que el defecto alegado “se desprende al leer el contenido de las pretensiones de la demanda, los hechos, fundamentos y las pruebas arrimadas a la misma”, los cuales fueron desconocidos, lo que conlleva a un análisis insuficiente de lo expuesto por los actores. 25.

Finalmente, sostuvieron que la condena en costas proferida en la sentencia de segunda instancia y confirmada en el auto del 26 de agosto de 2022 que rechazó por improcedente el recurso de reposición, fue arbitraria. Lo anterior, pues no tuvo en cuenta los lineamientos establecidos en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso los cuales consagran, de manera taxativa, que aquella procede en consideración de la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el respectivo apoderado. 26.

En relación con ello, señalaron que el hecho de que se hubiera dictado una decisión desfavorable a la parte vencida en el proceso no implicaba necesariamente una condena automática en costas, pues estas debían estar debidamente probadas 6 Se reproduce la cita textual del escrito de tutela. 7 Al respecto, se citaron extensos apartados textuales de las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección C. Sentencia del 26.07.11., M.P. Enrique Gil Botero.

Expediente: 500123250001994006901; Consejo d Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera – Subsección A. Sentencia del 16.07.15., M.P. Francisco José Campo Ospina. Expediente: 50001233100020012020301; Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión. Sentencia T-083 del 13.02.17. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y demostradas, lo cual no ocurrió en el proceso de reparación directa.

Por tanto, añadió que es deber del juez determinar si la demanda era temeraria, de mala fe o si con ella se perseguía una reparación indebida y, así, ponderar la fijación de las agencias en derecho “como corresponde en justicia y equidad”. 1.5. Trámite de la acción de tutela en primera instancia 27. A través de auto del 4 de noviembre de 2022, el despacho ponente de la Sección Primera del Consejo de Estado i) admitió la tutela interpuesta por la señora Ema Parra Salamanca y José Silverio Salamanca, identificada con radicado N.º 11001-03-15-000-2022-05792-00; ii) ordenó la notificación de la parte accionante y del Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C como autoridad demandada y, iii) vinculó al municipio de Saravena, a la Policía Nacional y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado como terceros con interés. 28.

Mediante providencia del 1.º de diciembre de 2022, tal despacho i) admitió la acción constitucional presentada por los señores José Alberto Parra Salamanca, y otros8 identificada con el radicado N.º 11001-03-15-000-2022-05794-00, ii) ordenó acumular este proceso al expediente 11001-03-15-000-2022-05792-00; iii) notificó a la parte demandante de este último proceso y a la demandada; iv) comunicó la decisión al municipio de Saravena y a la Policía Nacional y, v) requirió al Tribunal Administrativo de Arauca para que allegara la totalidad del expediente del proceso de reparación directa en cuestión. 1.6.

Intervenciones: Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C 29. Por medio de escrito enviado el 8 de diciembre de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el magistrado ponente de la decisión cuestionada sostuvo que “las consideraciones esgrimidas en la providencia del 21 de octubre de 2021 proferida por la Subsección C de la Sección Tercera de esta Corporación son suficientes para explicar la improcedencia del amparo solicitado”. 1.6.2.

Policía Nacional 30. Mediante memorial allegado el 9 de diciembre de 2022 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, el jefe del área jurídica de la entidad 8 Marina Salamanca, José Alberto Parra Salamanca, Yamile Parra Salamanca, Orlando Parra Salamanca, Blanca Paulina Salamanca, Marleny Parra Salamanca, Álvaro Parra Salamanca, Ana Bertilde Parra Salamanca, María Eugenia Parra Salamanca, Hilda Julia Parra Salamanca, Salvador Parra Remolina, Jacklin Milena Parra Remolina, Yeraldin Parra Remolina, Andrei Rubiel Meneses Parra, Dayro Alejandro Meneses Parra, Estefanía Gómez Parra y Darianny Julieth Parra Remolina.

Explicó que no fue errada la valoración probatoria por parte del juez de segunda instancia, debido a que expuso de manera coherente y congruente los fundamentos jurídicos para negar la responsabilidad del Estado por los hechos objetos de litigio. Esto, con fundamento en que no se logró acreditar el daño como elemento de la responsabilidad alegada. 32.

Anotó que no se configuraba un perjuicio irremediable que permitiera considerar la procedencia de la acción de tutela como mecanismo transitorio. 33. El 5 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Arauca remitió el expediente solicitado9. A pesar de haber sido debidamente notificados, el municipio de Saravena (Arauca) y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 1.7.

Sentencia de primera instancia 34. Por medio de sentencia proferida el 26 de enero de 2023, notificada el 1.º de febrero del mismo año, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la solicitud de amparo al concluir que no se superaba el requisito de relevancia constitucional. 35. Estudió a detalle los criterios establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional en relación con el cumplimiento de este requisito.

De tal forma, consideró que en la controversia propuesta no se advertía la afectación de derechos fundamentales, pues no versaba sobre el contenido, alcance y goce de alguna garantía constitucional. 36. Expuso que la parte actora simplemente cuestionó el razonamiento probatorio e interpretativo del juez natural de la causa y se limitó a invocar la vulneración de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, sin el debido sustento de las razones por las cuales la sentencia cuestionada afectó su núcleo esencial. 37.

Agregó que el medio de control de reparación directa se tramitó ante las autoridades judiciales competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley y no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, pues las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa. Manifestó que se garantizó el derecho de contradicción, la publicidad de las actuaciones y que las providencias en el curso del proceso se fundamentaron en derecho. 9 Si bien el Tribunal Administrativo de Arauca no fue vinculado al presente proceso en calidad de tercero con interés, este fue requerido para que allegara la copia digital e íntegra del expediente del medio de control de reparación directa en cuestión. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38.

Puso de presente que los accionantes se encontraban en un desacuerdo con el criterio aplicado por el juez ordinario en la valoración de pruebas, la aplicación de las normas que rigieron el caso concreto y la negación de las pretensiones perseguidas en la demanda. En relación con la condena en costas arguyó que del escrito de tutela se advertía, de igual forma, una simple inconformidad con lo adoptado por el juez de instancia. 39.

En tal sentido, adujo que el asunto es competencia exclusiva del juez de lo contencioso administrativo y versa sobre una cuestión eminentemente legal, con lo cual concluyó que los actores pretenden reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y usar, de tal forma, el mecanismo constitucional como una instancia adicional, lo cual desconoce la autonomía e independencia del juez natural de la causa. 1.8.

Impugnación 40. A través de correo electrónico enviado el 6 de febrero de 2023 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó que se revocara para que, en su lugar, se accediera al amparo de sus derechos. 41. Expuso que el a quo no tuvo en cuenta los motivos por los que consideró que mediante la sentencia cuestionada se vulneraron sus derechos fundamentales, relativos a la falta de estudio de la controversia propuesta por medio de la demanda de reparación directa.

De tal forma, reiteró los argumentos expuestos en la tutela e insistieron que con la sentencia proferida por el juez de primera instancia, se transgredieron las garantías constitucionales invocadas y, por tanto, el asunto reviste de relevancia constitucional. 42. Pusieron de presente la postura jurisprudencial del Consejo de Estado en relación con la responsabilidad del Estado que se configura en los daños y perjuicios ocasionados por las ocupaciones de hecho con el fin de enfatizar que, a raíz del error en la fijación del litigio, no se atendió a los cargos y pretensiones formuladas en la demanda, lo que traería como consecuencia la vulneración al debido proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 43. Esta Sala es competente para resolver la impugnación interpuesta por la parte accionada contra la sentencia del 26 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado – Sección Primera de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.3.

Problema jurídico 44. Corresponde a la Sala determinar si revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia proferida el 26 de enero de 2023, por la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de la cual declaró la improcedencia del amparo solicitado, para lo cual se deberán resolver los siguientes interrogantes: • ¿Se superan en este asunto los requisitos de procedibilidad de la tutela? 45.

De ser positiva la respuesta a la anterior pregunta, se resolverá lo siguiente: • ¿El Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C vulneró los derechos fundamentales invocados al proferir la sentencia del 21 de octubre de 2021 y el auto del 22 de agosto de 2022 en el proceso de reparación directa con radicado N.º 81001-23-39-000- 2016-00063-00/01, mediante los cuales revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones formuladas, así como rechazó el recurso de reposición, respectivamente? 46.

Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; iii) de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y, de superarse, iii) generalidades de los defectos alegados y, v) análisis del caso en concreto. 2.4.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 47. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201210 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema11 y declaró su procedencia.12 48.

Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y, iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 11 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 12 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se dice vulnerado.

De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 49. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 50.

Es necesario manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Sentencia del 21 de octubre de 2021 2.5.1.1. Subsidiariedad 51. A primera vista, la Sala advierte que los argumentos formulados contra la sentencia del 21 de octubre de 2021 no superan el requisito de subsidiariedad, por los motivos que se presentan a continuación. 52. Si bien en el escrito de tutela la parte actora alegó la configuración de un defecto fáctico, la Sala advierte que, de acuerdo con los argumentos expuestos en la demanda, el reproche que subyace al sustento de la vulneración alegada por el accionante es una presunta afectación al principio de congruencia externa de la sentencia. 53.

En síntesis, la formulación de los cargos estuvo dirigida a cuestionar que el yerro en el que incurrió la autoridad judicial accionada tiene sustento en un desconocimiento pleno de los argumentos expuestos en la demanda de reparación directa. Esto, al fijar el litigio sobre un asunto que no estaba relacionado con lo pretendido a través del medio de control pues, a su juicio, los accionantes no buscaban la recuperación del bien inmueble que era de su propiedad, sino la indemnización por los perjuicios ocasionados ante la alegada falla del servicio por la dilación y omisión en el trámite de la solicitud de lanzamiento por ocupación de hecho. 54.

En tal sentido, el juez de segunda instancia habría desatendido completamente el proceso que regía la controversia propuesta, pues no tuvo en Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuenta los presupuestos fácticos y jurídicos del caso en concreto puestos en consideración a través de la demanda de reparación directa, con lo cual, a su juicio, desconoció lo pedido. 55.

En consonancia con lo anterior, para la Sala es claro que la censura promovida por el accionante vía tutela obedece a un reproche según el cual, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C, presuntamente vulneró el principio de congruencia externa de la sentencia. Por tanto, se advierte que el sustento de la vulneración a los derechos invocados se enmarca en una de las causales de procedibilidad del recurso extraordinario de revisión, contemplada en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, a saber, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 56.

Frente a dicha situación, esta Corporación13 ha defendido la posibilidad de que se interponga recurso extraordinario de revisión con fundamento en la causal referida e indicó que uno de los requisitos para la configuración de la nulidad originada en sentencia como causal de revisión es la existencia de un “vicio grave o insaneable que afecte su validez”14. 57.

A su vez, el Consejo de Estado15 señaló que la vulneración al principio de congruencia da lugar a la nulidad originada en la sentencia, la cual es una de las causales que permite la procedencia del recurso extraordinario de revisión, de acuerdo con lo señalado previamente. Al respecto, señaló esta Corporación que ello implica, en resumen, una actuación del juez sin competencia. 58.

En relación con la congruencia externa con la que debe cumplir toda sentencia, a propósito del artículo 170 del Código Contencioso Administrativo (disposición normativa contenida actualmente en el 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), señaló el Consejo de Estado16, lo siguiente: Se puede identificar porque en líneas generales es lo que preceptuaba el artículo 170 del C.C.A., y las normas del procesal civil, según los cuales el fallo debe estar en armonía con lo pedido y alegado tanto por la parte demandante como por la parte demandada. 59.

Consideró dicha corporación17 que este principio implica la “conformidad entre la decisión y lo pedido por las partes en la demanda y en su contestación” y, a su vez, busca la protección del derecho al debido proceso y de defensa de las partes, “cuya 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Catorce Especial de Decisión. Sentencia del 5 de abril del 2016.

M.P. Danilo Rojas Betancourt. Radicación: 11001-03-15-000-2008-00320-00. 14 Ibidem. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16. M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). 16 Ibidem. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta.

Sentencia del 26.07.12. M.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez. Radicado: 25000-23-27-000-2008-00228-02(18380). Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actuación procesal se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda, tratándose del demandado, y en la contestación, si la posición procesal es la del demandante”. 60.

En tal sentido, la congruencia externa de la sentencia desarrolla los conceptos del fallo ultra petita y extrapetita, como decisiones que trascienden lo pedido por las partes, tanto en los casos en que se otorgan cosas adicionales a lo solicitado en la demanda (sentencia ultrapetita), como en las situaciones en las que se reconoce algo que no fue solicitado (fallo extrapetita)18. 61.

En consonancia con lo anterior, indicó el máximo Tribunal de lo contencioso administrativo19 que la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 de la Ley 1437 del 2011, esto es, la nulidad originada en la sentencia: “(…) se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia interna y/o la externa, pues, en uno y otro caso, el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraría las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar. 62.

De tal forma, y sin tomar en consideración la razonabilidad de los argumentos planteados por la parte actora, esta Sala en su calidad de juez constitucional, no tiene competencia para determinar si el fallo cuestionado vía tutela adolece de vulneración al principio de congruencia externa de la sentencia, pues dicho estudio corresponde a la autoridad judicial que conoce sobre el recurso extraordinario de revisión. 63.

Por tanto, se concluye que la presente acción constitucional no supera el requisito de subsidiariedad, toda vez que frente al reproche expuesto en el escrito de tutela, procede el recurso extraordinario de revisión como mecanismo judicial idóneo y eficaz para la protección de los derechos invocados. 64. Del mismo modo, e pone de presente que los accionantes no expusieron de forma siquiera sumaria los motivos por los cuales este mecanismo extraordinario no cuenta con la idoneidad y eficacia para la resolución de la controversia propuesta y la salvaguarda de sus garantías constitucionales.

A su vez, se advierte que la parte actora aún se encuentra en término para interponer el mentado recurso, dado que, en virtud del artículo 251 de la Ley 1437 de 2011, este se deberá promover “dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia”. Ya que el fallo cuestionado fue notificado el 5 de mayo de 2022, el término aún no ha fenecido. 18 Ibidem. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 02.02.16.

M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicado: 11001-03-15-000-2015-02342-00(REV). Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2.

Auto del 22 de agosto de 2022 65. Ahora bien, en lo que respecta a la providencia anunciada, la Sala advierte que, a primera vista, la acción constitucional no cumple con el requisito de relevancia constitucional, al tratarse de una pretensión estrictamente económica, por medio de la cual, cuestiona la condena en costas interpuesta por la autoridad judicial accionada.

En tal sentido, no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202220. 66. En este fallo de unificación la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial: (…) el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad. 67.

Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

Lo anterior como un eje fundamental para: (…) lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. 68. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;

(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal21. 69.

De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: 20 Corte Constitucional, Sala Plena. Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. 21 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico22; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.”23 (…) En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica.

(…) Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.”24 En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”25 En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental.

(…) Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto26, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal27.

(Resaltado de la Sala) 70. Por su parte, en asuntos como el caso en concreto, esta Sala ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional28. 71.

El anterior lineamiento acogido por la Sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional, tanto en el anterior fallo 22 Sentencia SU-103 de 2022. 23 Sentencia SU-103 de 2022. 24 Sentencia SU-103 de 2022. 25 Sentencia SU-128 de 2021. 26 Sentencia SU-573 de 2019. 27 Ibid. 28 En relación con la improcedencia de las pretensiones de índole meramente económico, ver los siguientes fallos del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, con ponencia de Rocío Araujo Oñate: Sentencia del 20.02.21, Expediente: N°11001-03-15-000-2019-04788-01;

Sentencia del 7.05.20, Expediente: 11001-03-15-000-2019-04762-01 y sentencia del 20.05.21, Expediente: 11001-03-15-000-2021- 01836-00. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referenciado, como en la sentencia SU-573 del año 201929, providencia que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. 72.

En la sentencia en mención, el máximo tribunal constitucional expuso que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. 73.

En relación con lo anterior, indicó la Corte Constitucional que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino que está relacionado con una penalidad impuesta al empleador por la faltan de pago o pago tardío de las mismas y cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, por tanto, no requiere la intervención del juez de tutela. 74.

En consonancia con este precedente, la cuantía correspondiente a una condena en costas no tiene relevancia constitucional, toda vez que tiene una naturaleza eminentemente legal y patrimonial, por lo que la inconformidad de la parte actora al respecto se limita a la viabilidad legal de ordenarle el pago de dicha suma dineraria, por lo que tal controversia no da lugar a la intervención del juez constitucional. 2.6.

Conclusión 75. De conformidad con las razones expuestas, se confirmará la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la presente acción constitucional; no obstante, esto se hará bajo el entendido de que no se cumplió con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional como criterios generales de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. Demandante: Ema Parra Salamanca y otros Demandado: Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección C Radicado: 11001-03-15-000-2022-05792-00 (principal) 11001-03-15 000-2022-05794-00 (acumulado) 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la providencia del 26 de enero de 2023 dictada por la Sección Primera del Consejo de Estado que DECLARÓ LA IMPROCEDENCIA del mecanismo de amparo, conforme a la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros vinculados en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente Con aclaración de voto ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.