Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chimá Demandado: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Temas: Impugnación. Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Relación laboral encubierta. Defecto fáctico. Decisión: Revoca improcedencia por falta de relevancia constitucional y niega amparo. La Sala decide, en segunda instancia, la acción de tutela presentada por Iván de Jesús Cárdenas Chimá contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y otro. I.
ANTECEDENTES Solicitud de amparo 1. El 31 de marzo de 2025, Iván de Jesús Cárdenas Chimá, a través de apoderado judicial, presentó una acción de tutela por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión de las Sentencias de 20 de junio de 2024 y 18 de octubre de 2024 proferidas por el Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso de reparación directa No. 08001 33 33 011 2022 00049 00/011. 2.
A título de amparo constitucional, solicitó que se revocara la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se dictara decisión de remplazo en la que se accediera a las pretensiones de la demanda. 3. Como fundamentos fácticos de la solicitud, la parte actora expuso que suscribió con la ESE Hospital de Sabanalarga varios contratos de prestación de servicios entre los meses de junio y diciembre de 20192. 1 La Sentencia del 18 de octubre de 2024 fue notificada el 20 de febrero de 2025. 2 (i) Contrato de prestación de servicios como profesional de apoyo a la gestión No. 1703 de 1 de julio de 2019 hasta el 31 de julio de 2019;
(ii) Contrato de prestación de servicios No. 1850 a partir del 1 de agosto de 2019 hasta el 31 de agosto de 2019; (iii) Contrato de prestación de servicios No. 1996 a partir del 1 de septiembre de 2019 hasta el 30 de septiembre de 2019; (iv) Contrato de prestación de servicios No. 2146 a partir del 1 de octubre de 2019 hasta el 31 de octubre de 2019;
(v) Contrato de prestación de servicios No. 2432 a partir del 1 de noviembre de 2019 hasta el 30 de noviembre de 2019; (vi) Contrato de prestación de servicios No. 2623 а partir de 1 de diciembre de 2019 hasta el 31 de diciembre de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
El 7 de septiembre de 2020, solicitó el reconocimiento de la relación laboral encubierta y el pago de las correspondientes prestaciones sociales. Dicha petición fue resuelta de manera negativa mediante Oficio del 7 de octubre de 2020. 5. El 24 de marzo de 2022, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho3 frente al acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales y demás emolumentos que, según el actor, le correspondían por el tiempo de servicio prestado a través de los contratos de prestación de servicios. 6.
El 20 de junio de 2024, el Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla negó las pretensiones de la demanda, tras considerar que no se acreditaron todos los elementos esenciales de una relación laboral, en especial la subordinación y dependencia continuada propias de este vínculo jurídico. 7. Inconforme con la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, alegando que la cláusula sexta de los contratos disponía lo siguiente: «OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: El contratante solicita al contratista la presentación de informes al supervisor del contrato sobre el cumplimiento de su labor prestada, documento indispensable para el pago».
A juicio del demandante, esta disposición evidenciaba una orden directa por parte de la entidad, constitutiva de subordinación. 8. Añadió que existió una subordinación continuada de carácter técnico, puesto que el empleador al tener conocimiento de la labor impartía instrucciones sobre la forma en que debía desarrollarse el servicio.
Por ello, estimó configurada una relación laboral. 9. El 18 de octubre de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la decisión de primera instancia, al concluir que no existían elementos suficientes para demostrar la subordinación y dependencia en la prestación del servicio frente a la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga. 10.
Como fundamento de la vulneración la parte actora sostuvo que en las sentencias se incurrió en un defecto fáctico, al no valorarse adecuadamente pruebas determinantes dentro del proceso, en especial la cláusula sexta de los contratos suscritos con la entidad. Argumentó que la obligación de presentar informes al supervisor del contrato como requisito indispensable para el pago, demostraba la existencia de una subordinación técnica, propia de una relación laboral. 3 Correspondiendo su conocimiento al Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla con radicado No. 08001 33 33 011 2022 00049 00.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Intervenciones4 11. El Tribunal Administrativo del Atlántico manifestó que en la sentencia del 18 de octubre de 2024, se efectuó un análisis normativo y jurisprudencial detallado sobre los elementos constitutivos de la relación laboral, concluyendo que no existía prueba de subordinación. Frente a la procedencia de la acción de tutela, indicó que no se cumplían los requisitos generales ni las causales específicas de procedibilidad, por lo que solicitó declarar su improcedencia. De manera subsidiaria pidió negar el amparo al no evidenciar vulneración de derechos fundamentales. 12.
El Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla expuso las actuaciones surtidas dentro del proceso, concluyendo que este fue tramitado de manera oportuna, con práctica de pruebas y motivación razonada de la decisión. Señaló que la sentencia guarda correspondencia con los hechos y las pretensiones de la demanda, por lo cual solicitó desestimar las pretensiones.
Finalmente, anexó el enlace del expediente digital. 13. La ESE Hospital Departamental de Sabanalarga en liquidación no se pronunció, a pesar de haber sido debidamente notificada. Sentencia impugnada 14. El 30 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente la solicitud de amparo, al considerar que no se cumplía con el requisito de relevancia constitucional.
Señaló que lo pretendido por el accionante era reabrir un debate judicial ya resuelto. 15. Adujo que el accionante se limitó a expresar su desacuerdo con la valoración realizada por el juez ordinario respecto de los elementos que configuran la subordinación, sin aportar pruebas adicionales ni remitir al expediente para fundamentar sus afirmaciones.
De esta manera, su inconformidad con el análisis de los contratos de prestación de servicios buscaba revivir una controversia ya definida en sede ordinaria. Impugnación 16. La accionante interpuso escrito de impugnación en el que aclaró que su propósito no era convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Sostuvo que acudió al amparo por considerar vulnerado su derecho fundamental al debido proceso, ante a un presunto defecto fáctico consistente en la omisión de valoración probatoria de los contratos.
A su juicio, estos documentos reflejaban implícitamente la existencia de subordinación laboral, en tanto se imponía al contratista la obligación de rendir informes sobre el cumplimiento de sus funciones, lo que 4 Mediante Auto de 21 de abril de 2025, el despacho ponente admitió la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado 11 Administrativo de Barranquilla, y vinculó a la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga en liquidación como tercero interesado.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constituyó una manifestación de órdenes directas por parte de la entidad contratante. II. CONSIDERACIONES Competencia 17. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del Sector Justicia, y el Acuerdo No. 80 de 2019, Reglamento Interno del Consejo de Estado, esta Sala es competente para conocer del proceso de la referencia. Cuestión Previa 18.
En la acción de tutela se estudiará únicamente la posible vulneración de los derechos fundamentales alegados frente a la Sentencia de 18 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, debido a que esta fue la que definió el asunto en segunda instancia y, ante un eventual amparo, esta sería la autoridad llamada a cumplir con las órdenes que aquí se dicten.
Problema jurídico 19. Corresponde a la Sala determinar, una vez verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, si el Tribunal Administrativo del Atlántico, en su calidad de juez de segunda instancia, incurrió en un defecto factico por la indebida valoración de los contratos de prestación de servicio, concretamente su clausulado, como prueba de la subordinación. Procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial 20.
La presente acción cumplió con los requisitos generales de procedencia, dado que: (i) se encontró satisfecha la legitimación en la causa, tanto activa como pasiva, puesto que el hoy accionante actuó como demandante dentro del proceso ordinario y la decisión objeto de cuestionamiento fue emitida por el Tribunal Administrativo del Atlántico;
(ii) se encuentra satisfecho el requisito de subsidiariedad porque la parte actora agotó todos los recursos judiciales disponibles para procurar la defensa de sus derechos; (iii) la acción de tutela fue presentada el 31 de marzo de 2025, es decir, dentro del plazo de 6 meses contados a partir de la notificación de la providencia enjuiciada5;
(iv) no se alegó una irregularidad procesal; (v) los hechos y fundamentos en los que se basó la presunta vulneración de derechos fueron identificados de manera razonable; y (vi) la tutela no fue interpuesta contra una providencia de la misma naturaleza. 5 La Sentencia del 18 de octubre de 2024 fue notificada el 20 de febrero de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Contrario a lo que sostuvo el juez de tutela de primer grado, se estima que (vii) el asunto tiene relevancia constitucional, pues (a) la discusión se centró en una posible vulneración del derecho al debido proceso, (b) se identificó con precisión las causal específica de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, y (c) si bien los argumentos coinciden con los planteados en el recurso de apelación dentro del proceso ordinario, la valoración probatoria que reprocha la parte actora fue la contenida en la decisión de segunda instancia del proceso ordinario. 22.
En consecuencia, ante el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, se revocará la decisión de primera instancia y se procederá a estudiar de fondo el asunto de la referencia. Análisis de vulneración alegada. Estudio de defectos 23. La Sala negará el amparo solicitado por Iván de Jesús Cárdenas Chimá porque no se configuró el defecto invocado, tal como se expone a continuación: 24.
Para efectuar el estudio del defecto fáctico, la Sala advierte indispensable tener en cuenta los argumentos expuestos en la Sentencia de 18 de octubre de 2024 respecto a los contratos suscritos entre le accionante y la ESE Hospital Departamental de Sabanalarga en liquidación: «En efecto, adicional a los contratos de prestación de servicio no se acompañó a la demanda ningún otro medio probatorio tendiente a demostrar la alegada subordinación; verbigracia, que acorde con las directrices trazadas durante la ejecución se desnaturalizó el contrato de prestación de servicio a una verdadera relación laboral realidad, aspectos que se echan de menos en el sub judice.
Por el contrario, de la lectura de los objetos contractuales se establece que la vinculación del señor Cárdenas Chimá fue por evento realizado, cuya remuneración correspondía a un porcentaje de la suma cobrada por la empresa social del Estado, correspondiente al 80% en procedimiento quirúrgicos y del 70% en consulta e interconsultas. Tampoco se pidieron pruebas testimoniales, a fin de que indicaran, por ejemplo, la forma de prestación del servicio, como se impartían las órdenes o la manera en que el profesional de la medicina especializada ejecutaba las labores contratadas; empero, su aserto no fue respaldado con otros medios probatorios que, valorados en conjunto permitieran al tribunal, más allá de la hipótesis probable, la existencia de una verdadera relación laboral.
Por el contrario, de los objetos contractuales contenidos en las órdenes de prestación de servicio fueron la consulta externa o el apoyo asistencial, a partir de lo cual se infiere la independencia y autonomía del contratista. En otras palabras, le correspondía a la parte actora probar de modo certero, fehaciente e inequívoco que los contratos de prestación de servicio, disfrazaban una relación laboral; no obstante, el escaso material probatorio impide tener demostrado los elementos constitutivos del contrato de trabajo, máxime que en derecho no basta afirmar o relatar unos hechos, o indicar que se han violado determinadas disposiciones para la prosperidad de las pretensiones del libelo introductorio, sino que, en tratándose del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, como el ejercitado en este asunto, se requiere del acopio de probanzas capaces de destruir la presunción de legalidad implícita en todo acto administrativo, cuya eficacia se apoya en la presunción iuris tantum de que están acordes con el ordenamiento jurídico.
Y si el señor Iván De Jesús Cárdenas Chimá no desvirtuó la naturaleza de esas órdenes de prestación de servicio, la Sala mal podrá acceder a las pretensiones de la demanda, Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues se carece de fundamentos fácticos – probatorios de la alegada relación laboral entre el demandante y la entidad accionada, lo cual conlleva a la confirmación de la sentencia de primer grado.
En síntesis, en autos hay orfandad probatoria en cuanto a la existencia de elementos de juicio que pudieran corroborar de manera inequívoca la subordinación y dependencia en la prestación de ese servicio respecto de la E.S.E. Hospital Departamental de Sabanalarga en Liquidación, ante lo cual, no es dable deducir que en la realidad existió una relación laboral.» 25.
Del examen realizado sobre la actuación del Tribunal Administrativo del Atlántico, esta Sala concluye que no se configuró el defecto alegado. En efecto, dicha autoridad valoró de manera razonable y dentro del marco de sus competencias los contratos de prestación de servicios aportados por el accionante, señalando que correspondía a este demostrar con certeza que dichos contratos encubrían una verdadera relación laboral.
Sin embargo, el limitado material probatorio presentado impidió desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo que negó tanto la existencia del vínculo laboral como el consecuente reconocimiento de prestaciones sociales. 26. En la sentencia enjuiciada, se estableció que recaía sobre el accionante la carga de probar los elementos esenciales de la relación laboral: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación continuada con dependencia. No obstante, advirtió que el demandante solo allegó al proceso los contratos de prestación de servicios, de los cuales se desprendió que el objeto contractual se ejecutó por evento realizado, con una remuneración equivalente a un porcentaje de la suma que cobraba la ESE por cada procedimiento o consulta efectuada. 27.
En ese contexto, la Sala observa que los planteamientos del accionante evidencian más una inconformidad con el análisis jurídico y probatorio adelantado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que una vulneración efectiva de derechos fundamentales. Tal discrepancia no resulta suficiente para calificar la decisión como arbitraria o irracional.
Por el contrario, los argumentos expuestos se inscriben en una valoración probatoria razonada, objetiva y amparada en la independencia judicial. En este sentido, ni las partes ni el juez constitucional pueden sustituir el criterio del juez ordinario, salvo ante una arbitrariedad manifiesta, la cual no se advierte en el caso concreto. 28.
En conclusión, el análisis realizado permite afirmar que la decisión del Tribunal Administrativo del Atlántico no configuró el defecto fáctico alegado por la parte accionante. Por el contrario, la autoridad judicial actuó dentro de sus competencias, valoró las pruebas de manera razonable y determinó la inexistencia del elemento de subordinación en la relación contractual.
No se evidencia arbitrariedad ni vulneración de derechos fundamentales, sino el ejercicio legítimo y razonado de la función jurisdiccional. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01864-01 Demandantes: Iván de Jesús Cárdenas Chima 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
III.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR la sentencia de 30 de mayo de 2025, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela y, en su lugar, NEGAR la acción de tutela, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.