Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Demandante: Alcides Villalobos Bermeo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Vinculación de docente bajo la modalidad de educación contratada del orden nacional.
CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintiocho (28) de febrero de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES El señor ALCIDES VILLALOBOS BERMEO instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones, (i) RDP 012091 del 12 de marzo de 2013; y (ii) RDP 020749 del 07 de mayo de 2013, por medio de las cuales se negó el reconocimiento de la pensión gracia y se desató desfavorablemente el recurso de reposición contra del primer acto administrativo enunciado e igualmente estableció que quedaba agotada la vía gubernativa. 1 Folios 92 a 94, C1 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia en cuantía equivalente al 75% del promedio salarial mensual devengado en el año anterior a la constitución del estatus pensional.
Asimismo, que se cancelen los reajustes sobre la prestación y los intereses moratorios que se causen por su falta de pago. Que la autoridad demandada dé cumplimiento al fallo en los términos de los «artículos 176, 177 y 178 del CCA.» (sic). HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera. Que el señor Alcides Villalobos Bermeo nació el 10 de marzo de 1956 y cumplió los 50 años de edad el 10 de marzo del 2006.
Que en su vida laboral estuvo vinculada como docente por los siguientes periodos: En el departamento del Caquetá desde el 1 de febrero de 1978 hasta el 31 de enero de 1979; en el departamento de Arauca desde el 1 de febrero de 1987 al 20 de enero de 1988; En la gobernación del Huila desde el 27 de febrero de 1990 al 2 de abril de 1992; en el municipio de Soacha desde el 10 de febrero de 1993 al 16 de abril de 1996; en Bogotá desde el 10 de abril de 1996 al 7 de febrero de 2012.
Que la parte actora solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de gestión pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP), el reconocimiento y pago de la pensión gracia, a lo cual dicha entidad expidió la Resolución 012091 del 12 de marzo de 2013 con la que negó la prestación. Que el accionante presentó recurso de reposición contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto a través de las Resolución 020749 de 7 de mayo de 2013, siendo confirmada la decisión inicial y declarando agotada la vía gubernativa.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 8 de julio de 20143 y notificada a la UGPP4, quien no presentó memorial de contestación. En la audiencia inicial5 el tribunal manifestó que no hubo lugar a sanear el proceso, toda vez, que no existió irregularidad que invalidara lo actuado; advirtió que, al no 2 Folios 94 a 97, C1 3 Folios 112 a 113, C1 4 Folio 115, C1 5 Folios 182 a 184, C1 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) haberse contestado la demanda por parte de la UGPP, no hay excepciones previas que resolver.
Adicionalmente, en esta diligencia se fijó el litigio en establecer, si el actor tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el 75% de todos los factores salariales que devengó durante el último año en adquirió el estatus de pensionado. De igual manera se declaró fallida la etapa de conciliación. Finalmente se efectuó el decreto de pruebas y haciendo uso del artículo 213 del CPACA se ordenó como prueba de oficio que el FNPSM, allegara copia del expediente administrativo del actor.
Mediante auto de fecha 29 de abril de 20166 haciendo uso nuevamente del artículo 213 del CPACA, se decretaron pruebas de oficio. Posteriormente mediante auto, al haberse allegados todas las pruebas decretadas, al tenor de lo dispuesto en el artículo 181 del CPACA se incorporaron las pruebas documentales decretadas. De igual manera se prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento y se corrió traslado apara alegatos a las partes y al Ministerio Público.
Ambas partes hicieron uso de esta etapa procesal7. El Ministerio Público no presentó concepto de fondo. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección-Segunda Subsección “C” mediante sentencia del 28 de febrero de 2018 negó las pretensiones de la demanda, argumentando que encontró probado que el demandante laboró como docente en la escuela Indígena Coropoya del municipio de Florencia desde el 1 de febrero de 1978 al 1 de febrero de 1979, y dicho nombramiento fue realizado por el coordinador para la Educación Nacional contractual en el vicariato apostólico de Florencia, como representante del Ministerio de Educación Nacional.
Así mismo señaló que los tiempos laborados por el actor como docente después del 31 de diciembre de 1980 se debían desestimar, en razón, a que su vinculación se dio con posterioridad a dicha fecha, y además anotó que tampoco podrían tenerse en cuenta por cuanto los salarios y prestaciones sociales se cancelaron con recursos de los Fondos Educativos Regionales FER.
Concluyó que por lo expuesto el recurrente no cumplió con el requisito legal de haber sido vinculado a establecimiento educativo del orden territorial hasta el 31 de diciembre de 1980. Al igual, que tampoco había acreditado el presupuesto de 20 años de servicios como docente territorial o nacionalizado. Por último, no condenó en costas a la parte activa. 6 Folios 240 a 241, C1 7 Folios 302 a 306, C1 8 Folios 308 a 315, C1 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, toda vez que el reclamante cumple con el total de los requisitos para acceder a la pensión gracia. Sostuvo que el tiempo laborado por el actor como docente entre el 1 de febrero de 1979 y el 1 de febrero de 1980, debía ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, puesto que, con la expedición de la Lay 39 de 1903 la instrucción (sic) primaria estaba a cargo de los departamentos, pero para la época del nombramiento del actor, dicho ente, era una intendencia (creada en 1905 y elevada a departamento en el año de 1981) que no contaba con autonomía presupuestal, por lo que para llevar la educación primaria a las intendencias y comisarias debía ser por el Ministerio de Educación Nacional, a través de la educación misional contratada, mediante la cual se llevaba la educación pública a zonas apartadas.
Igualmente señaló que tampoco son de recibo los argumentos esgrimidos para desestimar los tiempos de servicios prestados como docente por el accionante después del 31 de diciembre de 1980, tanto en Arauca, Huila y Soacha, en razón que dichas vinculaciones fueron de carácter territorial y nacionalizados. Por lo anterior solicitó que revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se acceda a las súplicas de la demanda.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó escrito de alegatos de conclusión10, en el cual reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación y solicitó se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accediera a las súplicas de la demanda. La UGGP, por su parte presentó alegatos de segunda instancia, esbozando sucintamente los fundamentos de la contestación de la demanda, y solicitó que se confirmara la sentencia de primera instancia.11 El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA 9 Folios 326 a 328, C1 10 Folios 351 a 353, C1 11 Folios 354 a 364, C1 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) El problema que debe resolver la Subsección es determinar si el demandante cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1° señaló, «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3° de la norma en cita estableció que, «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados. «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»12. Asimismo, con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos inicialmente previstos para el efecto.
Aunado a ello, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4ª de 1966, en su artículo 4º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre el derecho bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos. «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (..) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» 12 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07. 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Por otro lado, la jurisprudencia de esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199713 señaló que, «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201814 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones. «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 14 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP. 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una delegación mediante la cual dichas autoridades posesionan a los educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202215 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial, tal como sucede con el asunto bajo examen en esta oportunidad.
En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos. i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero en ningún caso acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el 15 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) cumplimiento de las exigencias normativas señaladas previamente para consolidar el derecho a la pensión gracia. No obstante, en el asunto bajo estudio deberá enfocarse dicho análisis en el entendido de que los motivos de inconformidad del apelante único (los cuales circunscriben por congruencia la competencia de decisión en esta instancia), se centran y limitan a determinar si la vinculación del demandante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y a la vez la única antes de dicha fecha en la modalidad de educación contratada, corresponde a una relación legal y reglamentaria de naturaleza jurídica nacional, lo que le impediría que dicho periodo que va desde el 17 de febrero de 197816 hasta el 1 de febrero de 197917 pueda ser tenido como válido para el reconocimiento de la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que el señor Alcides Villalobos Bermeo nació el 10 de marzo de 195618, de modo que cumplió los 50 años el 10 de marzo de 2006.
Respecto del segundo y tercer requisitos atinentes a la demostración de 20 años de servicio y una vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 como docente territorial o nacionalizada, los cuales constituyen los puntos de debate en esta instancia y por lo tanto se examinarán conjuntamente, se advierte lo siguiente. Se encuentra en el expediente la Resolución 006 de 1 de febrero de 1978,19 mediante la cual se nombró al accionante Villalobos Bermeo, como docente en la escuela Indígena Coropoya, dentro del programa para la educación nacional contratada con el vicariato apostólico de Florencia, donde funge como nominador el coordinador de educación del Caquetá. Para una mayor ilustración se coloca de presente la imagen del acto en mención. 16 Folio 291 al 294, C1.
Acto de nombramiento y Acta de posesión. 17 Folio 295, C1. Acto administrativo de aceptación de renuncia. Certificado del delegado operativo de la educación contratada. 18 De conformidad a la Cedula de Ciudadanía y el acta de nacimiento, folios 20 y 21, C1 19 Folios 255 a 257, C1 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) También se halla el acta de posesión del accionante,20 donde consta que se posesionó ante el Ministerio de Educación Nacional a partir del 17 de febrero de 1979, que igualmente se muestra.
Así mismo se encuentra el certificado del FOMAG21 que señala el régimen de pensiones de la reclamante como de orden nacional. De igual manera se tiene la Resolución 006 de febrero 1 de 1979,22 por medio de la cual se le aceptó la renuncia al actor por parte del mismo coordinador de educación del Caquetá. 20 Folio 258, C1 21 Folios 22 y 262, C1. 22 Folios 259 a 261, C1. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Atendiendo el acto de nombramiento y de aceptación de renuncia del actor, se tiene que el coordinador ejerció sus funciones con las facultades conferidas por los Decretos 2768 del 17 de diciembre de 1975 y 2484 del 26 de noviembre de 1976, los cuales ya han sido analizadas por esta Corporación, donde se estudió la modalidad de educación contratada.
Como corolario de lo anterior se tiene demostrado inequívocamente que el accionante estuvo vinculado desde el 17 de febrero de 1978 hasta el 1º de febrero de 1979 bajo la modalidad de educación contratada. Teniendo meridiana claridad acerca de la modalidad de vinculación del demandante, se tiene que, en relación con la educación contratada, esta Corporación en sentencia del 24 de julio de 200823, con ponencia de la consejera Bertha Lucía Ramírez de Páez, sostuvo: «[…] Mediante la Ley 20 de 1974, se aprobó el Concordato y el Protocolo Final entre la República de Colombia y la Santa Sede, suscrito en Bogotá el 12 de julio de 1973 y surge la Educación Misional Contratada.
Esta modalidad de prestación del servicio educativo posibilitó la ampliación de la educación en los sectores más apartados del país y en los antiguos territorios nacionales a través de la suscripción de contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica. “(…) Como servicio a la comunidad en las zonas marginadas, necesitadas temporalmente de un régimen canónico especial, la Iglesia colaborará en el sector de la educación oficial mediante contratos que desarrollen los programas oficiales respectivos y contemplen las circunstancias y exigencias específicas de cada lugar.
Tales contratos celebrados con el Gobierno Nacional se ajustarán a criterios previamente acordados entre éste y la Conferencia Episcopal, de conformidad con lo dispuesto en el Artículo VI. (…)” Con el fin de desarrollar los contratos mencionados en la norma transcrita, el Gobierno expidió el Decreto 2768 de 1975, que consagró normas para la celebración de los contratos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica y estableció que serían firmados por el Ministerio de Educación Nacional a nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo Ordinario Competente a nombre de la Iglesia, y tienen como objeto la administración por parte de esta de los centros educativos en el sector de la educación oficial, su tenor literal es el siguiente: “Artículo cuarto. El nombramiento de rectores y directores, del personal docente, administrativo y de servicio, en los centros educativos bajo contrato, se hará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El nombramiento de los rectores o directores de cada centro educativo o de cada conjunto de centros educativos bajo régimen contractual, lo hará el Ministerio de Educación Nacional entre los candidatos que presente el Ordinario competente. (…)” El Decreto 2484 de 1976 modificó el Decreto 2768 de 1975 y estableció que el Ordinario Competente (Iglesia Católica) presentará al Ministerio de Educación 23 Radicación interna 2387-2006. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos, para que este ratifique las novedades de personal, su tenor literal es el siguiente: “El Ministerio de Educación Nacional procederá a ratificar las novedades de personal de los Centros Educativos bajo contrato de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1.
El Ordinario Competente presentará al Ministerio de Educación Nacional los nombres del personal directivo, docente y administrativo de cada Centro Educativo o de cada conjunto de Centros Educativos. (…)” Mediante el Decreto 2155 de 1987, se derogaron los Decretos anteriores y en su lugar dispuso: “Artículo 1º Los contratos que de conformidad con el artículo trece del Concordato, se celebren entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica en el sector de la educación oficial en las zonas contempladas en el artículo sexto del Tratado, se ajustarán a las siguientes reglas: 1.
Los contratos serán celebrados por el Presidente de la República y el Ministro de Educación Nacional, o por este último, de conformidad con las normas sobre competencia vigentes al momento de la firma, en nombre del Gobierno Nacional y por el respectivo ordinario competente a nombre de la Iglesia Católica. 2. Los contratos tienen como objeto la administración por parte de la Iglesia Católica de los Centros Educativos del Estado y de la Iglesia Católica que se rigen por las normas del Estado y cumplan los requisitos fijados en este Decreto. 3.
Para cada jurisdicción eclesiástica se celebrará un solo contrato, en cuyos anexos quedarán enumerados, por regiones, los institutos docentes que sean objeto de este régimen contractual. En caso de que una jurisdicción eclesiástica abarque varias jurisdicciones civiles, se podrán hacer tantos contratos cuantas sean las jurisdicciones civiles, según las conveniencias o exigencias legales. 4.
En cada contrato se establecerá la posibilidad de su revisión y actualización según lo exija el cambio de las circunstancias durante su vigencia. 5. La duración de cada contrato será por un tiempo mínimo de tres años y máximo de cinco, y podrán ser renovados por acuerdo entre las partes. 6. Como anexo de cada contrato figura un inventario de los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan a cada centro educativo. 7.
Cuando el edificio del centro educativo del Estado pertenezca a la Iglesia Católica, en el contrato se mencionará expresamente el carácter eclesiástico de la propiedad del edificio. 8. Con cargo a las sumas señaladas en la ley de presupuesto de cada año y sus adiciones, se pagarán los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, así como los gastos inherentes a la buena marcha de los centros educativos, sostenimiento de edificios, servicios públicos, material pedagógico y demás conceptos que aparezcan dentro de la ley de presupuesto.
Las partidas por aporte de cesantías y Ley 27 de 1974, las girará directamente el Ministerio de Educación Nacional al Fondo Nacional de Ahorro y al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, de acuerdo con la apropiación presupuestal respectiva. 9. Cada contrato requiere para su validez: a) Pago de impuesto de timbre en la Administración de Hacienda Nacional; b) Aprobación y registro presupuestal; c) Publicación en el DIARIO OFICIAL.
(…)” 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Con la expedición del Decreto 1268 de 2001 que reglamentó el artículo 200 de la Ley 115 de 1994 la competencia para la suscripción de estos contratos con Iglesias y Confesiones Religiosas se trasladó a las Entidades Territoriales con cargo de sus presupuestos, bajo la continua inspección y vigilancia del Ministerio de Educación Nacional.
Lo anterior permite concluir que el cuerpo docente adscrito a los Centros Educativos Contratados, cuyos nombramientos provenían por ratificación del Ministerio de Educación Nacional, ostentaban el carácter de docentes Nacionales. Lo anterior significa que los sueldos y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos bajo contrato, estarán a cargo de la Nación. La educación contratada se trata de una de las diversas formas de prestar educación pública, entendida como aquella que se financia con recursos oficiales, se ofrece en condiciones de gratuidad y debe llegar a los sectores sociales más pobres, en los que el Estado no puede proporcionar educación directamente sino por intermedio de estos contratos que quedan a cargo de la Nación. […]» En ese orden de ideas, los docentes vinculados a través de la educación contratada ostentan un vínculo laboral de naturaleza jurídica nacional, puesto que como quedó ampliamente expuesto dichos nombramientos son efectuados conforme a la celebración de los contratos suscritos entre el Gobierno Nacional y la Iglesia Católica, para lo cual se estableció que los salarios y prestaciones sociales del personal directivo docente, docente y administrativo de los centros educativos, bajo ese tipo de vinculación, estaría a cargo de la Nación. Por lo tanto, al evidenciar que la única vinculación del demandante ocurrida antes del 31 de diciembre de 1980, esto es, desde el 17 de febrero de 1978 hasta el 1 de febrero de 1979, no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que no satisfizo el requisito de acreditar un lapso de labor como docente territorial o nacionalizado antes de la mencionada fecha.
Bajo tal contexto, en el entendido de que el señor Alcides Villalobos Bermeo no cumplió esta exigencia que es esencial para consolidar el derecho pretendido, resulta inane verificar los demás requisitos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada.
Con base en lo expuesto previamente, se estima que resultó acertado el estudio efectuado por el tribunal de origen en el fallo apelado para negar al reconocimiento de la prestación solicitada por el actor, de suerte que habrá de confirmarse dicha providencia. Condena en costas de segunda instancia 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018) Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que denegó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante, según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva al abogado Omar Andrés Viteri Duarte portador de la tarjeta profesional 111.852 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderado general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 32 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2014-01786-01 (3442-2018)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ