52001233300020190040001 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., once (11) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Demandante: Nubia Virgilia Angulo Bolaños Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Docente Territorial.

No se puede computar períodos de labor en cargos administrativos. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Excepción a la aplicación de la decisión previa. REVOCA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) por el Tribunal Administrativo de Nariño, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La señora Nubia Virgilia Angulo Bolaños instauró demanda1 contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES Que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: (i) RDP 010905 del 2 de abril de 2019, por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión 1 Ver índice 2 de SAMAI, archivo: 01demanda folio 1 a 41.pdf. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) gracia y (ii) RDP 017229 del 6 de junio de 2019, la cual confirmó dicha decisión al resolver el recurso de apelación. Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte pasiva a reconocer y pagar a la accionante la pensión gracia a partir del día en que adquirió el estatus pensional, y que en la liquidación se incluyan todos los factores salariales del último año de servicios, con los ajustes correspondientes conforme a la Ley 71 de 1998 (sic), y los artículos 187, 192 y siguientes del CPACA.

HECHOS Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Nubia Virgilia cumplió con los requisitos legales para ser beneficiaria de la pensión gracia teniendo en cuenta que tuvo una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 como docente municipal, cumplió con más de 20 años de servicio, tiene más cincuenta años de edad y desempeñó su labor con honradez.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN La parte activa aseguró que se transgredió el artículo 53 de la Constitución Política y las Leyes 114 de 1913, 37 de 1933 y 91 de 1989. Que la entidad demandada quebrantó el principio fundamental de la situación más favorable al trabajador en caso de duda, además, vulneró la ley y la jurisprudencia del Consejo de Estado al considerar que la docente debía cumplir con la totalidad de requisitos para el 29 de diciembre de 1989.

Que la certificación expedida el 25 de junio de 2019 constituye por si sola la prueba idónea para el reconocimiento pensional, pues con esta se acredita la vinculación, el origen de los recursos, el tiempo de servicio y los decretos de nombramiento, y que, en adición a esta, se encuentran otros elementos probatorios que dan cuenta del ingreso al magisterio antes del 1. ° de enero de 1981, el servicio prestado por más de 20 años y la buena conducta.

TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 8 de agosto de 20192, la cual fue notificada a la UGPP3, quien presentó memorial de contestación4 en el que manifestó que los tiempos de 2Páginas 5 a 7 del archivo: 02 folio 24 a 112 desde acta de reparto.pdf obrante en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_5_1712024(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 3 Página 10, ídem. 4Archivo 03 folio 112 a 117.pdf, obrante en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_5_1712024(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) servicio de la demandante no se encuentran debidamente acreditados, ya que de lo probado en el proceso no se puede obtener el tipo de vinculación, el origen de los recursos o los actos administrativos de nombramiento, ni antes del 31 de diciembre de 1980 ni después, carga que exclusivamente le corresponde a la actora.

Justificó también la negativa al advertir que el tiempo prestado como bibliotecaria debe ser desestimado por no corresponder a un cargo de docente, que no existía certeza del origen de los recursos con los que se cancelaron los salarios, y que, la buena conducta no se encuentra plenamente demostrada. Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, (ii) cobro de lo no debido, (iii) prescripción, y (iv) solicitud de reconocimiento oficioso de las excepciones.

En auto del 18 de diciembre de 20205 se resolvió la excepción previa de prescripción y se determinó que no había lugar a pronunciarse sobre la misma, ya que esta no impedía el debate de fondo por corresponder a mesadas que aún no han sido reconocidas. En la audiencia inicial6 se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se declaró fracasada la etapa conciliatoria, se efectuó el decreto de pruebas y de manera oficiosa se requirió a la Secretaría de Educación de Tumaco y de Nariño para que certificaran las condiciones relacionadas con el ejercicio de la docencia por parte de la demandante.

En la audiencia de pruebas7 se incorporó las allegadas al proceso, se dio por agotada la etapa probatoria y se dio traslado a las partes para la presentación de los alegatos de conclusión por escrito. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la demandante; para ello argumentó que la actora no cumplió con la exigencia de prestar el servicio por más de 20 años, que el tiempo laborado como bibliotecaria no corresponde a la labor docente sino a un cargo administrativo, y la sumatoria de los periodos efectivamente laborados como educadora territorial es insuficiente. 5 Archivo: 11. 2019- 00400 RESUELVE EXCEPCIÓN PREVIA.pdf, obrante en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_5_1712024(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 6Archivo: 21.2019-0400 ACTA A. INICIAL - NUBIA VIRGILIA ANGULO BOLAÑOS VS UGPP.pdf, ídem. 7 Archivo: 40ActaReanudaciónAudienciaPruebas.pdf, ídem. 8 Archivo: 47.2019-0400 FALLO.pdf, ídem. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que las funciones desempeñadas como bibliotecaria correspondían en realidad a las de un docente, y que sumando el tiempo laborado en el referido cargo con los demás acreditados, se evidencia que laboró por más de 20 años.

TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 13 de febrero de 202410 y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados. En la oportunidad para pronunciarse, las partes allegaron memoriales11 ratificando los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y el recurso de apelación. El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la demandante acreditó en debida forma el cumplimiento de las exigencias normativas para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante al menos 20 años de servicio, y acreditar algún período en tal calidad anterior al 31 de diciembre de 1980.

Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» 9 Archivo: 51OficioRecursoAeplacionNUVIA VIRGILIA ANGULO BOLAÑOS.pdf, ídem. 10 Ver índice 4 de SAMAI. 11 Ver índice 8, 9 y 10 de SAMAI 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 4. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.

La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].

Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»13. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.

De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».

Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.

A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.

Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199714 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).

De hecho, en punto a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201815 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.

Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.

Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,16 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la actora nació el 22 de abril de 196012, de modo que cumplió los 50 años el 22 de abril de 2010.

Para el segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial: • Del 7 de mayo de 1978 al 31 de diciembre de 1981 y del 1. ° de enero de 2004 al 20 de mayo de 2016 Conforme a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 1.° de marzo de 202113, del 25 de junio de 201914, del 24 de febrero de 201915 y del 24 de octubre de 201816, y a las actas de posesión del cargo en 197817 y 200418, se observa que la demandante laboró desde el 7 de mayo de 1978 al 31 de diciembre de 1981 y del 1. ° de enero de 2004 al 20 de mayo de 2016, con una vinculación municipal.

Respecto a plaza ocupada, se advierte que no se allegaron los decretos nombramiento de la actora relacionados con los periodos a examinar, por lo que es 12 Según copia de la cédula de ciudadanía y del registro civil de nacimiento obrantes en el archivo 01demanda folio 1 a 41 del expediente digital. 13 Ver archivo 35PruebasSecretariaEducaciónTumaco del expediente digital. 14 Ver archivo 01demanda folio 1 a 41 del expediente digital. 15 Ver antecedentes administrativos en carpeta FOLIO 117 ACC 59661975 del expediente digital. 16 Ver mismos antecedentes. 17 Ver mismos antecedentes. 18 Ver archivo 35PruebasSecretariaEducaciónTumaco del expediente digital. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) necesario analizar en conjunto todos los documentos aportados a la actuación, y no focalizarse solamente en los actos a través de los cuales se nombró a la demandante, porque a la luz de las disposiciones que gobiernan la pensión gracia, la naturaleza de la relación legal y reglamentaria de un docente es posible extraerla a partir de otros medios probatorios como las certificaciones, acompañadas de la respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica, pues tal posibilidad incluso fue contemplada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 cuando señaló: «[…] vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. […]» En ese orden de ideas, como sustento de los tipos de relación legal y reglamentaria sostenidos por la demandante, de los certificados se desprende de manera inequívoca que la docente laboró como territorial durante los lapsos de tiempo analizados.

En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora territorial entre el 7 de mayo de 1978 al 31 de diciembre de 1981 (3 años, 7 meses y 25 días) y entre el 1. ° de enero de 2004 al 20 de mayo de 2016 (12 años, 4 meses y 20 días) puede considerarse para cumplir la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prestación solicitada. • Del 20 de mayo de 1983 al 1. ° de enero de 2004- Bibliotecaria Respecto de estos tiempos bajo estudio encuentra la Sala que, si bien no obra el acto administrativo de nombramiento que permita concluir de forma clara la labor desempeñada por la accionante, sí se encuentra en el expediente el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de junio de 201919 la certificación expedida por la secretaría de educación del municipio de Tumaco el 1.° de marzo del 202120, el acta de posesión del cargo21 y el Decreto 169 del 13 de abril de 200422 por medio del cual se aceptó la renuncia de la actora, elementos que ofrecen certeza sobre tal punto. 19Páginas 29 a 31 del archivo: 01demanda folio 1 a 41.pdf, obrante en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_5_1712024(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 20 Página 3 del archivo: 35PruebasSecretariaEducaciónTumaco.pdf, obrante en el expediente digital: ED_EXPEDIENTE_ONEDRIVE_5_1712024(.zip) NroActua 2, visible en el índice 2 de SAMAI. 21 Página 15, ídem. 22 Páginas 16 a 17, ídem. 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Así pues, se advierte de acuerdo con las pruebas relacionadas que a través del Decreto 394 del 5 de mayo de 1983, la señora Angulo Bolaños fue nombrada en calidad de “administrativo (bibliotecaria)” del Colegio I.T.P.C en el municipio de Tumaco desde el 20 de mayo de 1983 hasta el 1. ° de enero de 2004.

En ese sentido, lo probado en virtud de este medio de convicción no resulta relevante para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, ya que, tal y como lo señaló el tribunal de origen, existe claridad en que el tiempo prestado durante el periodo en mención no fue desarrollado por la demandante en el ejercicio de funciones de enseñanza como maestra oficial, sino para realizar actividades administrativas.

A dicho análisis ha de sumarse además la definición establecida para la profesión de educador en el artículo 2.° del Decreto 2277 de 1979, también conocido como Estatuto Docente, la cual consiste en: «[…] el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata el mencionado estatuto.

Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de consejería y orientación de educando, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional en los términos que determine el reglamento ejecutivo.» En tal sentido, no existe prueba alguna en el expediente que permita establecer que el citado cargo estaba llamado a cumplir con labores de enseñanza o con alguna de las antedichas, ni está enlistado dentro de aquellos establecidos en el artículo 32 del mentado decreto: «a) Director de escuela o concentración escolar; b) Coordinador o prefecto de establecimiento; c) Rector de plantel de enseñanza básica secundaria o media; d) Jefe o director de núcleo educativo o de agrupación de establecimientos; e) Supervisor o inspector de educación»; por lo cual su naturaleza es propia de los cargos administrativos, los cuales se rigen por las normas aplicables a los demás empleados públicos.

Ahora, si bien señaló la actora que aunque desempeñó el cargo administrativo de bibliotecaria las funciones que el rector de la institución le asignó en realidad correspondían a las de un docente, no se observa en el plenario elemento alguno que soporte la afirmación o que al menos señale cuáles eran las actividades que realizó durante su servicio, contrario a esto, la actora se limitó a aportar al proceso los certificados de historia laboral y de salarios para probar los hechos narrados en el escrito de la demanda y que resultan insuficientes para los fines pretendidos. 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Aunque es cierto que esta corporación ha determinado en otros casos23 que en virtud de la primacía de la realidad sobre las formas24, los tiempos desempeñados bajo un cargo administrativo pueden ser considerados para el cómputo de la prestación, solo procede tal determinación cuando se encuentra demostrado que las actividades ejecutadas realmente corresponden a labores de enseñanza, como se observa en sentencia del 24 de enero de 201925: Con base en lo anterior, concluir que el solo hecho de que el cargo que desempeñó la actora con antelación al 31 de diciembre de 1980 no era docente, sino auxiliar de educación, tiene la virtud de desestimar las funciones que ejercía en el ramo educativo y, por consiguiente, el interregno así laborado no resulta apto para reconocerle la prestación social deprecada, contraría el principio de la primacía del derecho sustancial sobre el formal, pues se desconocería la realidad del trabajo que realizó la demandante para esa época, con el pretexto de que su cargo no está consignado en la ley como de aquellos a los que les es otorgada la pensión gracia, habida cuenta que el propósito del legislador al crear esa prestación fue equilibrar la desigualdad salarial que se presentaba entre las personas que desarrollaban la docencia con vinculaciones territoriales y nacionalizadas y las que lo hacían bajo incorporaciones nacionales, cuya remuneración era mayor, sin limitar dicha prerrogativa a un grupo específico de docentes, ya que lo que adquiere relevancia para su concesión, entre otros presupuestos, es la naturaleza de las funciones que el interesado en adquirirla desempeñaba (labores de enseñanza).

(negrillas intencionales) En este punto es de resaltar que tal como lo prevé la regulación procesal, quien alegue la ilegalidad es quien debe invocar las normas violadas, el concepto de la violación, y además, desplegar una actividad probatoria suficiente y adecuada para lograr el efecto jurídico de los preceptos que fundamentan el derecho reclamado a través de un medio de control como el de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual se traduce en la concreción del postulado adjetivo de la carga de la prueba al tenor del artículo 167 del CGP26. 23 Ver sentencia 47001-23-33-000-2014-00088-01(3208-16) y 17001-23-33-000-2016-00820-01 (6599-2022). 24 Al respecto, Corte Suprema de Justicia, providencia SL4330-2020 del 21 de octubre, radicación 83692: «Por su parte, el postulado de primacía de la realidad sobre las formas constituye un principio constitucional, según el cual se debe privilegiar la realidad empírica y objetiva en la que se desarrolla el trabajo, sobre las formalidades pactadas por los actores.

Este mandato supralegal es transversal en el derecho laboral, por tanto, resulta útil no solo para establecer si existió una relación subordinada, sino también a la hora de esclarecer qué emolumentos son constitutivos de salario, determinar el verdadero empleador en relaciones tripartitas o multipartitas, la continuidad y los extremos temporales del vínculo e incluso desmantelar situaciones de simple interposición, entre otros.» 25 Sentencia 47001-23-33-000-2014-00088-01(3208-16). 26 «Artículo 167.

Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. No obstante, según las particularidades del caso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, distribuir, la carga al decretar las pruebas, durante su práctica o en cualquier momento del proceso antes de fallar, exigiendo probar determinado hecho a la parte que se encuentre en una situación más favorable para aportar las evidencias o esclarecer los hechos controvertidos.

La parte se considerará en mejor posición para probar en virtud de su cercanía con el material probatorio, por tener en su poder el objeto de prueba, por circunstancias técnicas especiales, por haber intervenido directamente en los hechos que dieron lugar al litigio, o por estado de indefensión o de incapacidad en la cual se encuentre la contraparte, entre otras circunstancias similares. […]» 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Por tanto, la norma impone una carga procesal a las partes tendientes a que presenten los medios de convicción pertinentes, conducentes, útiles y necesarios para demostrar los hechos de la demanda o las excepciones que aleguen en la contestación, de manera que obtengan un resultado satisfactorio respecto de sus propias posturas jurídicas frente a un mismo caso.

En consecuencia, la inobservancia de la carga procesal conlleva resultados adversos para la parte que no la satisface, puesto que al no probar los supuestos de hecho que alega, se somete a que la decisión se profiera en su contra, ya sea con fundamento en lo demostrado por la otra parte o por la ausencia de medios de comprobación. Por tanto, en el entendido de que probatoriamente ni siquiera hay lugar a discutir las funciones desempeñadas como bibliotecaria, se encuentra plenamente demostrado que la señora Nubia Virgilia Angulo Bolaños desde el 20 de mayo de 1983 al 1. ° de enero de 2004 ejerció un cargo que no corresponde a la naturaleza docente, en consecuencia, la Sala no encuentra apropiado computar el tiempo en mención ya que se opone a la finalidad misma de la pensión gracia y a la normativa que la desarrolla, a partir de la cual los beneficiarios de la pensión gracia son única y exclusivamente los maestros oficiales vinculados como territoriales o nacionalizados. • Periodo III: del 12 de julio de 2016 al 1. ° de marzo de 2021 En atención a los Formatos Únicos para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 25 de junio de 2019 y del 24 de octubre de 2018 ya referidos, y al certificado expedido por la secretaria de educación de Tumaco el 1. ° de marzo de 202127, se observa que la docente ejerció labores desde el 12 de julio de 2016 y que al menos hasta la fecha del certificado seguía activa en el servicio con una vinculación municipal.

En el expediente a su vez reposa el Decreto 0438 del 12 de julio de 201628, mediante el cual el alcalde de Tumaco nombró a la accionante como docente de primaria de la Institución Educativa Nueva Florida Escuela pagada por el Sistema General de Participaciones, nominación que finalizó el 11 de agosto de 2016 mediante Resolución 2867 de 201629, pues por Decreto 0558 del 12 de agosto de 201630 fue designada como docente en periodo de prueba con la misma fuente de financiación, por pertenecer a la lista de elegibles expedida por la Comisión Nacional del Servicio Civil una vez superadas las etapas del concurso de méritos para proveer cargos directivos docentes. 27 Ver archivo 35PruebasSecretariaEducaciónTumaco del expediente digital. 28 Ver mismo archivo. 29 Ver mismo archivo. 30 Ver mismo archivo. 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) Finalmente, la actora fue nombrada en “propiedad” por Decreto 0042 de 201731 luego de superar la etapa de evaluación, tomando posesión de su cargo el 16 de enero de 2017 según el acta aportada32.

A partir de los actos de nombramiento evidenciados, puede determinarse sin mayor dificultad el tipo de vinculación que ostentó la docente durante el periodo objeto de estudio, pues bien, por un lado no puede concluirse que el cargo ejercido por la reclamante haya sido de aquellos propios de la planta de personal de la Nación, o que hubiese sido vinculada por la autoridad municipal en calidad de administrador del personal de la Nación en virtud de la desconcentración, por lo que se descarta que la relación legal y reglamentaria haya sido del orden nacional.

Por otro lado, tampoco se señala en los actos en mención que la plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación Nacional.

Contrario a lo anterior, sí se extrae con claridad que el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa de la autoridad nominadora, lo que logra acreditar una calidad territorial de la actividad docente, y, aunque en los decretos referidos se indicó que la plaza se pagaría con recursos del Sistema General de Participaciones, no por esta sola razón debe atribuirse una calidad docente nacionalizada, pues los salarios de los docentes territoriales también podían ser cancelados con los mencionados recursos, pues hacían parte de las rentas exógenas de las entidades territoriales, esto conforme a la regla de unificación establecida en la sentencia del 21 de junio de 2018 respecto al origen de los recursos: «iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados49, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas.

(…) 31 Ver mismo archivo. 32 Ver mismo archivo. 15 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora. Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.

(líneas intencionales)». Así las cosas, la anterior situación se ajusta a lo previsto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 en el que dispuso «Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», condición que fue desarrollada en el mismo sentido por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, al definir la plaza territorial como: «el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1.º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto», entendiendo que el presupuesto de la entidad puede estar compuesto por rentas endógenas y exógenas.

Sumado a lo anterior, como ya se mencionó, los certificados expedidos por la Secretaría de Educación de Tumaco avalan un tipo de vinculación municipal para el lapso analizado, confirmando estas piezas probatorias la categoría antes concluida. Ahora bien, en cuanto al cómputo de periodos para el reconocimiento de la pensión, bien estimó el tribunal tener como límite temporal la fecha en la que se realizó la solicitud ante la UGPP, para la cual contaba la demandante con 18 años, 6 meses y 25 días, suma insuficiente para acceder a la prerrogativa, siendo este el motivo por el que de forma razonada se negaron las pretensiones de la demanda en primera instancia. Aunque dicha decisión en principio fue acertada, descendiendo al caso en particular de la accionante, a partir de los documentos allegados se observa que la docente con la plena convicción de cumplir con la totalidad de las exigencias para acceder al derecho que le fue negado, acudió a la Jurisdicción de lo Contencioso - Administrativo para que la prestación alegada le fuera reconocida, pues contó con una vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 y desempeñó sus labores cerca de 39 años antes del agotamiento de la vía gubernativa.

Sin embargo, del análisis de los medios de prueba legalmente recaudados en el proceso judicial no pudo demostrarse que durante el lapso trabajado como 16 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) bibliotecaria (del 20 de mayo de 1983 a 1. ° de enero de 2004) la demandante realizara funciones docentes para que este pudiera ser incluido, y por esta razón se prescindió del mencionado periodo, desestimando 20 años, 10 meses y 12 días, tiempo considerable que generó en la actora un pleno y real convencimiento para justificar la calidad de acreedora de la pensión gracia que argumentó. Descontado el referido tiempo del total trabajado previo a la petición a la entidad, a la reclamante le faltaba 1 año, 5 meses y 5 días para acreditar los 20 exigidos por la norma, lo que en aplicación del privilegio de decisión previa de la administración implicaría en estricto sentido negar su derecho por no demostrar el cumplimiento de un requisito esencial de la pensión gracia al momento de la petición, esto a pesar de que la educadora continuara con la prestación de sus servicios y que cumpliera el tiempo mínimo de forma posterior a la reclamación. No obstante, partiendo del contexto particular en el que se ubica la actora, su caso debe ser abordado desde un enfoque constitucional por tratarse de una persona de 64 años de edad considerada adulta mayor conforme al artículo 3 de la Ley 1251 de 200833, lo que quiere decir que negar su derecho aplicando la regla de decisión previa no resulta consecuente con la protección especial que el Estado Social de Derecho propende para los ciudadanos en condiciones de mayor vulnerabilidad, como es la situación de la demandante.

En atención a la responsabilidad que tiene el Estado de garantizar el bienestar y la dignidad de dicho grupo poblacional, se ha establecido un marco normativo y jurisprudencial orientado a la consecución de una protección real y efectiva. Esto puede observarse con la Ley 2055 de 2020 por medio de la cual se aprueba la «convención interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores» y con la que el Estado Colombiano asumió compromisos orientados a «promover, proteger y asegurar el reconocimiento y el pleno goce y ejercicio, en condiciones de igualdad, de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de la persona mayor, a fin de contribuir a su plena inclusión, integración y participación en la sociedad».

Entre los deberes generales de los estados parte se estableció la adopción y el fortalecimiento de medidas judiciales que le permitan a la persona mayor el efectivo acceso a la administración de justicia en atención al trato diferenciado y preferencial del que gozan, incluso se contempló la viabilidad de realizar ajustes a los procedimientos en los procesos judiciales y administrativos para asegurar la salvaguarda de sus derechos, sobre el particular en el artículo 31 señaló que: «[…] La persona mayor tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación 33 “Adulto mayor.

Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más.” 17 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Los Estados Parte se comprometen a asegurar que la persona mayor tenga acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás, incluso mediante la adopción de ajustes de procedimiento en todos los procesos judiciales y administrativos en cualquiera de sus etapas. Los Estados Parte se comprometen a garantizar la debida diligencia y el tratamiento preferencial a la persona mayor para la tramitación, resolución y ejecución de las decisiones en procesos administrativos y judiciales. […]»(líneas intencionales).

Por su parte, la Corte Constitucional se ha encargado de construir un precedente jurisprudencial en cuanto al enfoque preferencial aplicable a las personas mayores de 60 años, y en diferentes oportunidades ha reafirmado el principio de protección especial para ellas34 debido a la situación de desventaja en la que se encuentran por la pérdida de sus capacidades causada por el paso de los años.

A su vez, en cuanto al componente económico, la sentencia SU- 273 de 202235 puso de presente la debilidad manifiesta de los adultos mayores y la ausencia de fuentes de sustento que conducen a una asistencia especial y diferenciada. En tal sentido, el alcance de la protección del adulto mayor implica también la garantía de su mínimo vital tanto en su componente cualitativo como cuantitativo, con el fin de asegurar la vida digna, la satisfacción de las necesidades básicas y la seguridad económica de un grupo poblacional que ha perdido su capacidad de trabajo y que solo puede esperar devengar lo que a nivel prestacional haya causado.

En virtud de lo expuesto, en este contexto específico el juez está llamado a evaluar las pretensiones desde una perspectiva que priorice el bienestar y la estabilidad económica de la reclamante, y en ese orden de ideas velar en el ámbito judicial por la efectividad de sus derechos y garantías fundamentales, resolviendo sus demandas de manera pronta y efectiva en consideración a su expectativa de vida.

Por tanto, no resulta proporcionado ni acorde con los pilares constitucionales que una persona mayor que comprobó cumplir con las exigencias normativas para 34 En Sentencia SU-508 de 2020 indicó: «[…]Los adultos mayores son sujetos de especial protección, debido a que se encuentran en una situación de desventaja por la pérdida de sus capacidades causada por el paso de los años.

Según la Corte Constitucional, los adultos mayores sufren del desgaste natural de su organismo y, con ello, del deterioro progresivo e irreversible de su salud (…) El carácter de especial protección implica, por una parte, que los derechos fundamentales de los adultos mayores deben interpretarse en concordancia con el principio de dignidad humana (…) En otras palabras, la defensa de los derechos fundamentales de los adultos mayores es de relevancia trascendental […]» 35 «[…]Así, la edad avanzada, y el debilitamiento físico y de salud que esta conlleva, sumados a la ausencia de fuentes de sustento, colocan a los adultos mayores en una situación de vulnerabilidad que reviste de toda relevancia constitucional.

La Sala recuerda que, en virtud de los artículos 13 y 46 de la Carta Política, el Estado, la sociedad y la familia deben concurrir a la protección y asistencia de las personas de la tercera edad. […]» 18 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) acceder a la pensión gracia tenga que poner en marcha nuevamente una actuación administrativa para requerir la concesión de su derecho, esto sólo con el objetivo de que la entidad conozca hechos posteriores a su decisión. Carga que se encuentra aún más desmedida cuando se conoce de antemano la línea crítica de la entidad acusada, pues en la contestación de la demanda reiteró su posición en cuanto a desestimar las pretensiones, pero no por el incumplimiento del tiempo mínimo sino por la naturaleza de las relaciones legales y reglamentarias sostenidas por la reclamante, situación que ya fue desvirtuada en el desarrollo de esta providencia y se concluyó que los vínculos de la maestra correspondían a una calidad territorial compatible con la pensión gracia. Ahora, esta Sala aclara que no busca con esta providencia fijar una regla que permita que no se cumpla con la totalidad de los requisitos para acceder al beneficio pensional al momento de elevar la petición, sino de una excepción aplicable sólo al caso puntual que encuentra fundamento al considerar la buena fe con la que la demandante pretendió el reconocimiento de su derecho y que la motivó a presentar su solicitud, así como la relevancia constitucional que cobija a la actora quien es sujeto de especial protección por ser adulto mayor, y finalmente porque pese a no cumplir con la exigencia de los 20 años en el servicio antes de pedir su derecho ante la entidad, continuó laborando en virtud del mismo vínculo que fue analizado previamente en sede administrativa.

Este trato diferenciado se soporta también en consonancia con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal que trae el artículo 22836 de la Constitución Política, cuyo propósito es garantizar un acceso a la administración de justicia sin obstáculos ni impedimentos que puedan ser suscitados por las formalidades inherentes a los procesos judiciales; precepto al que ya ha acudido esta Corporación tanto en procesos ordinarios como en vía tutela para anteponer el ordenamiento jurídico sustancial sobre el procesal administrativo cuando está en discusión el derecho de un sujeto merecedor de especial protección37.

Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente territorial después de la petición, esto es, durante el lapso transcurrido entre el 12 de julio de 2016 y el 1. ° de marzo de 2021 (4 años, 7 meses y 20 días), resulta válido computar este lapso junto a los analizados previamente, al punto de que se tiene demostrado que la actora sí satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra 36 Artículo 228.

La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo. 37 Sentencia de tutela del 15 de enero de 2018 con radicado 11001-03-15-000-2017-03032-00(AC) y auto del 23 de marzo de 2023 con radicado 17001-23-33-000-2019-00456-01 (5351-2022). 19 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia, pues sumados todos da un resultado total de servicio de 20 años, 8 meses y 5 días.

Sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que el actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del municipio de Tumaco bajo relaciones legales y reglamentarias del orden territorial desde 7 de mayo de 1978 al 31 de diciembre de 1981, es decir, en períodos anteriores a la primera fecha en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.

En punto de cumplir del cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia ni mucho menos mediante el recurso de apelación analizado en esta oportunidad, por lo que se presume la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo.

Con base en lo expuesto, la providencia apelada será revocada en orden de conceder las pretensiones de la demanda, siendo a su vez necesario efectuar un examen sobre el fenómeno prescriptivo de las mesadas reclamadas. Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado38 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados.

Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso. Pues bien, para determinar el momento de exigibilidad del derecho a restablecer a partir de la cual debe comenzar a contabilizarse el término referido en el presente caso, tendrá que considerarse el hecho de que esta fecha se concretó desde el 26 de junio de 202039 cuando la actora acreditó los 20 años de servicio, esto es, posterior al cumplimiento de los 50 años de edad (22 de abril de 2010), pues ese 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 39 Según el siguiente cálculo: DESDE HASTA AÑOS MESES DIAS 07/05/1978 20/05/2016 16 0 15 12/07/2016 26/06/2020 3 11 15 TOTAL TIEMPO 19+1= 20 AÑOS 11+ 1= 12 (1 AÑO) 30 (1 MES) 20 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) primer momento fue en el que acreditó la totalidad de requisitos para consolidar la prerrogativa bajo estudio.

Ahora bien, tal como se verifica de la parte considerativa de la Resolución RDP 010905 del 2 de abril de 201940, la señora Nubia Angulo reclamó el 28 de noviembre de 2018 ante la parte demandada el derecho pensional en mención, y a su vez, radicó la demanda el 25 de julio de 201941, esto es, dentro de los 3 años siguientes a la fecha de interrupción del fenómeno bajo estudio, por lo que, en el presente caso, es claro que no se configuró la excepción en comento y en consecuencia no se declarará probada.

Con fundamento en lo expuesto anteriormente, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados para ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia reclamada por la parte activa, ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por la demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 26 de junio de 2019 y el 25 de junio de 2020, con efectividad desde el 26 de junio de 2020.

La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».42 La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la parte demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que la parte actora obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 40 Ver archivo 01demanda folio 1 a 41, del expediente digital. 41 Ver sello de radicación en el mismo archivo. 42 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33- 000-2014-00462-01 (1644-19). 21 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.

No obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.

En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP43, y observando los fundamentos planteados en la contestación de la demanda y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte demandada expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO: DECLARAR LA NULIDAD de las Resoluciones RDP 010905 de 2 de abril de 2019 y RDP 017229 de 6 de junio de 2019, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y se confirmó dicha decisión al 43 Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 22 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 52001-23-33-000-2019-00400-01 (7444-2023) resolver el recurso de apelación.

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho, SE CONDENA a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a reconocer y pagar la pensión gracia a favor de la señora Nubia Virgilia Angulo Bolaños ello en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales devengados por este en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 26 de junio de 2019 y el 25 de junio de 2020, con efectividad desde el 26 de junio de 2020.

La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará conforme a las previsiones planteadas en la parte considerativa del fallo.

CUARTO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.

QUINTO: RECONOCER personería al abogado Edgar José Polanco Pereira, portador de la tarjeta profesional 140.742, quien a su vez es el representante legal de Lexius Consultores de Colombia S.A.S., persona jurídica identificada con NIT 900.997.589-9 quien es la apoderada general de la UGPP conforme al poder conferido mediante escritura pública visible en el índice 13 de la plataforma SAMAI.

SEXTO: RECONOCER personería al abogado John Edison Londoño Hernández, portador de la tarjeta profesional 383.443, en calidad de apoderado sustituto de la UGPP conforme al memorial en el índice 13 de la plataforma SAMAI.

SEPTIMO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente