CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: HUGO FERNANDO NAVIA SIERRA Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE CALI Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – No procede estudio de fondo por incumplimiento del requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD – La parte actora debió interponer el recurso de apelación contra la sentencia objeto de tutela, tal y como lo determinó el fallo impugnado.
La Sala decide 1 la impugnación interpuesta por la parte accionante contra la sentencia del 20 de abril de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se «rechazó» por improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda 1.1. Pretensiones El 31 de marzo de la presente anualidad, los señores Hugo Fernando Navia Sierra, Blanca Inés Sarria Castrillón, Raúl Guerrero, Héctor Marino Sarria Castrillón, Julio César Sarria Castrillón, Blanca Inés Castrillón, Lina Marcela Guerrero Sarria, Leidy Joana Guerrero Sarria, Eucaris Cruz y Luis Fernando Caicedo Castrillón, por intermedio de apoderada judicial, interpusieron acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Cali, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad, con ocasión de la sentencia proferida el 12 de octubre de 2022, en el proceso de reparación directa con radicado 76001-33-33-001-2021-00090-00.
Formularon las siguientes pretensiones (se 1 Se advierte que, el 5 de mayo de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 2 transcriben textualmente):
PRIMERO: REVOCAR SENTENCIA no. 172 del 12 de octubre de 2022, proferida por el RAD. 76001-33-33-0014-2021-00090-00 proferida por el JUZGADO O1 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, dentro de la cual fueron demandados, LA NACION: FGN Y LA RAMA JUDICIAL, por VIA DE HECHO, porque con ella se vulnero los derechos fundamentales al debido proceso y derecho a la igualdad y por haber incurrido en los siguientes defectos (i) una violación directa de la Constitución y (ii) en un defecto material sustantivo.
(iii) Defecto procedimental absoluto (iv)y defecto factico.
SEGUNDO: ORDENAR al JUZGADO O1 ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE CALI, que en el término de treinta (30) días, contado a partir de la notificación de esta sentencia, profiera una nueva decisión, de conformidad con las consideraciones consignadas en la parte motiva de este fallo. 1.2. Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas aportadas, la Sala extrae los siguientes hechos jurídicamente relevantes: El señor Hugo Fernando Navia Sierra y otros presentaron demanda de reparación directa contra la Nación – Rama Judicial y la Fiscalía General de la Nación, para que se declarara la responsabilidad patrimonial de las demandadas y se les condenara al pago de los perjuicios reclamados por la privación de la libertad que aquel soportó entre el 15 de marzo y el 16 de noviembre de 2018.
En sentencia del 12 de octubre de 2022, el Juzgado Primero Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda. Dicha decisión no fue apelada por los demandantes. 1.3. Argumentos de la tutela La parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada incurrió en los siguientes defectos: 1.3.1 Violación directa de la Constitución, al desconocer los principios de cosa juzgada y del juez natural, debido a que la sentencia cuestionada reabrió un asunto que ya se había debatido en sede de revisión ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali, para concluir que el abogado que representó al detenido en el proceso penal «era culpable de esta privación ilegal».
Todo esto, a pesar de que la sentencia ya había sido declarada como injusta. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 3 1.3.2. Defecto sustantivo, porque, pese a que la acción penal prescribió el 25 de julio de 2017, esto es, antes de que el juez penal a quo dictara sentencia condenatoria, concluyó, a partir de una errada interpretación del artículo 70 de la Ley 270 de 1996, que se había configurado la culpa exclusiva de la víctima, «bajo el entendido de que la conducta de la parte demandante (víctima), supuestamente radica en una dilación injustificada por no asistencia del abogado el 2 de octubre de 2017, que si se hubiese cumplido con esta fecha no habría prescrito la acción y que además cuando se fijó esta fecha (en septiembre 04 de 2017) supuestamente estaba viva la acción, lo que es también falso».
Que, además, determinó equivocadamente que la privación de la libertad fue consecuencia de la falta de apelación de la sentencia penal por parte del abogado. 1.3.3. Defecto procedimental absoluto, toda vez que el Juzgado demandado se «desvió» de la fijación del litigio y acudió a una teoría para estudiar la culpa exclusiva de la víctima que, en realidad, debía ser valorada en el proceso penal —en el que, además se declaró la prescripción de la acción penal— y no en el de reparación directa. 1.3.4.
Defecto fáctico, porque se desconoció de manera caprichosa la sentencia de la Sala Penal del Tribunal Superior de Cali, que declaró nula la sentencia penal dictada por el Juzgado 14 Penal del Circuito de Cali por considerarla «injusta». 2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 10 de abril de 2023, el magistrado sustanciador del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Cali, como parte demandada.
En auto del 17 de abril siguiente, ordenó que se notificara a la Rama Judicial y a la Fiscalía General de la Nación, como terceros con interés. 2.1 El Juzgado Primero Administrativo de Cali solicitó que se declarara improcedente la tutela por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, toda vez que, pese a que la sentencia cuestionada fue notificada en debida forma, la parte actora no presentó recurso alguno. 2.2.
La Fiscalía General de la Nación solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela (i) por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, dado que no Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 4 se argumentó por qué no utilizó los otros mecanismos judiciales —sin especificar cuáles— de los que disponía;
(ii) por falta de sustentación de las causales específicas de procedibilidad y (iii) porque se pretende «retrotraer actuaciones procesales». Finalmente, expuso que tampoco se acreditaron los defectos alegados, toda vez que la providencia contiene suficientes elementos de juicio para soportar sus conclusiones y se basó en los parámetros señalados en la sentencia SU-072 de 2018 de la Corte Constitucional. 3.
Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante fallo del 20 de abril de 2023, decidió «rechazar por improcedente» la solicitud de amparo. Como sustento de la decisión, el a quo sostuvo que la tutela no cumplió el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se acreditó la interposición del recurso de apelación contra la providencia enjuiciada, ni se justificó dicha omisión. De otra parte, señaló que no se apreciaban elementos que permitieran inferir la existencia de un perjuicio irremediable que justificara la falta de agotamiento de los recursos ordinarios. 4.
Impugnación La parte demandante impugnó el fallo de primer grado. Afirmó que el a quo desconoció que la sentencia cuestionada era de única instancia, en razón de la cuantía, por lo cual, a su juicio, no procedía el recurso de apelación, tanto así que el ordinal tercero de la sentencia ordenó el archivo de las diligencias, «previas las anotaciones respectivas en el programa Justicia XXI, una vez ejecutoriada esta providencia».
Cuestionó el hecho de que, en su defensa, la autoridad judicial accionada afirmara que procede el recurso de apelación, cuando no lo dijo en la sentencia y, por el contrario, ordenó el archivo del expediente. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 5 II.
C O N S I D E R A C I O N E S 1. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar el fallo proferido el 20 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se declaró improcedente la solicitud de amparo. Para ello, se examinará si la acción de tutela cumple o no el requisito de subsidiariedad.
De no cumplirse, habrá de confirmarse la sentencia impugnada; en caso contrario, esto es, de acreditarse que sí se satisfizo, al igual que los demás requisitos generales de procedibilidad exigidos por la jurisprudencia constitucional, se analizará si le asiste razón a los accionantes y, por ende, se debe conceder el amparo reclamado respecto de la sentencia del 12 de octubre de 2022, dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Cali. 2.
Análisis de la Sala 2.1. De la subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la pretensión de amparo constitucional procede ante la ausencia de otro mecanismo de defensa judicial para la protección de los derechos fundamentales, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Esta condición se encuentra reiterada en el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia constitucional2, los cuales, en general, insisten en la improcedencia de la tutela para propiciar debates respecto de los cuales existen otros recursos o instrumentos judiciales, salvo que se acredite la falta de eficacia de esos mecanismos, previa ponderación y análisis de las condiciones de cada caso.
En este caso, no hay duda del acierto de la decisión del fallador de primer grado por declarar improcedente la solicitud de amparo, dado que, en efecto, la providencia cuestionada por vía del mecanismo de tutela era susceptible del recurso de apelación, del cual, sin embargo, no se hizo uso. 2 Al respecto, existen numerosos pronunciamientos de la Corte Constitucional, entre los que se destacan las sentencias T-222 de 2017, T-317 de 2017, T-372 de 2017, T-048 de 2018, T-464 de 2019 y T-451 de 2022.
Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 6 Para esta Subsección, no es de recibo el argumento expuesto en la impugnación de que la sentencia proferida por el Juzgado accionado era de única instancia. Dicha premisa desconoce de forma evidente las reglas que cimientan el trámite del medio de control con pretensión de reparación directa, en especial, las de competencia y doble instancia contenidas en la Ley 1437 de 2011 –CPACA–.
La conclusión de la Sala se fundamenta en que el numeral 6 del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011 —vigente para la época en que se presentó la demanda—, estipuló que «[l]os jueces administrativos conocerán en primera instancia…De los [procesos] de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes».
Por su parte, en el artículo 154 del CPACA únicamente se establecieron dos procesos que serían del conocimiento de los jueces administrativos en única instancia, así: 1. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este Código, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o distrital. 2.
De la nulidad y restablecimiento del derecho que carezca de cuantía, en que se controviertan sanciones disciplinarias administrativas distintas a las que originen retiro temporal o definitivo del servicio, impuestas por las autoridades municipales. A pesar de que estas disposiciones fueron modificadas por la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 y que entraron en vigor el 25 de enero de 20223, en manera alguna alteraron la regla de la doble instancia que regía para el proceso ordinario en el que se dictó la sentencia cuestionada.
En primer lugar, porque el artículo 1544 no enlistó dentro de los asuntos de única instancia los procesos de reparación directa y, 3 ARTÍCULO 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.
(…). 4 Artículo 154. Competencia de los juzgados administrativos en única instancia. Los juzgados administrativos conocerán en única instancia: 1. Del recurso de insistencia previsto en la parte primera de este código, cuando la providencia haya sido proferida por funcionario o autoridad del orden municipal o distrital. 2. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo juzgado en única instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios.
En este caso, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 7 segundo, porque el numeral 6 del artículo 1555 lo que hizo fue ampliar el elemento objetivo —cuantía— de la competencia de 500 a 1000 SMLMV para el conocimiento de estos procesos en primera instancia ante al juez administrativo.
Quiere decir lo anterior, que bajo ninguna consideración es posible estimar que los procesos de reparación directa, como en el que se dictó la providencia que aquí se examina, son o han sido de única instancia cuando la cuantía es inferior a 500 SMLMV, ni siquiera por el hecho de no superar los 100 SMLMV, según afirma la parte demandante.
De modo que resulta reprochable que la falta de interposición del recurso sea producto del desconocimiento de las disposiciones sobre la competencia y la doble instancia en materia contencioso administrativa, en lugar de una decisión reflexiva, deliberada y razonada en la que se ponderaran los argumentos de la sentencia y de la voluntad de los interesados.
En cambio, se plantea una tesis sin ningún fundamento normativo válido o vigente. Menos podría afirmarse que era deber del juez señalar en la sentencia que procedía el recurso de apelación, pues el ejercicio del litigio a través de un profesional del derecho, como lo exige el artículo 1606 de la Ley 1437 de 2011, presupone conocer o estar en condiciones de constatar si la decisión es recurrible y la oportunidad para hacerlo, toda vez que se supone que quien representa a la parte tiene una formación sobre la ciencia jurídica, como garantía del derecho de acción y de la defensa técnica.
Tampoco era dable concluir que el proceso era de única instancia, a partir de lo consignado en el ordinal tercero de la sentencia, el que, si bien ordenó el archivo del expediente, lo supeditó a una condición: la ejecutoria de la sentencia. Esta figura se encuentra prevista en el artículo 302 de la Ley 1564 de 2012, aplicable por remisión normativa del artículo 3067 de la Ley 1437 de 2011, que dispone: 5 Artículo 155.
Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 6 ARTÍCULO 160.
DERECHO DE POSTULACIÓN. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo. 7 ARTÍCULO 306.
ASPECTOS NO REGULADOS. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 8 ARTÍCULO 302.
EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud. Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.
Luego, como el término para recurrir las sentencias dictadas en el proceso ordinario contencioso administrativo es de diez (10) días 8, la ejecutoria se daría al vencimiento de dicha oportunidad, de no interponerse el recurso de apelación o, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia que resolviera el recurso, si se hubiera apelado.
Sin embargo, en este caso no se interpuso el recurso de apelación y, por tanto, la decisión quedó en firme, de acuerdo con la primera hipótesis señalada. En esa lógica, fue que se dispuso de antemano el archivo del expediente, y no porque se tratara de un proceso de única instancia como erradamente señaló la apoderada de la parte actora.
De otra parte, es claro que la demanda de tutela y el escrito de impugnación carecen de un cuestionamiento frente a la notificación de la providencia, es decir, no existe un reproche sobre esa actuación procesal, ni se planteó que el recurso se hubiera interpuesto y que la autoridad judicial desconociera su contenido o pretermitiera su trámite.
No. Lo que salta a la vista es un entendimiento inexplicable de la doble instancia dentro del trámite del proceso de reparación directa, a partir del cual, quien ejerce la representación de los demandantes, los privó de la posibilidad de recurrir la sentencia a la que atribuyen el agravio, y ahora pretende suplir esa omisión por vía de tutela, cuando la alzada era el mecanismo idóneo para reprochar la providencia. De igual forma, nada se alegó sobre la existencia de un permitió irremediable o una circunstancia que imposibilitara a la parte de ejercer el mecanismo ordinario del 8 ARTÍCULO 247.
TRÁMITE DEL RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIAS. <Artículo modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de apelación contra las sentencias proferidas en primera instancia se tramitará de acuerdo con el siguiente procedimiento: 1. El recurso deberá interponerse y sustentarse ante la autoridad que profirió la providencia, dentro de los diez (10) días siguientes a su notificación. Este término también aplica para las sentencias dictadas en audiencia. (…) Radicación: 76001-23-33-000-2023-00208-01 Demandante: Hugo Fernando Navia Sierra Demandado: Juzgado Primero Administrativo de Cali Sentencia de tutela de segunda instancia 9 recurso de apelación, para que la Sala examinara la posibilidad de excepcionar la regla de subsidiariedad o para que se ordenara darle trámite a una alzada que ni siquiera se interpuso; y tampoco se encuentran elementos de convicción que permiten llegar a esa conclusión. Por consiguiente, habrá de confirmarse la providencia impugnada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. Confirmar la sentencia proferida el 20 de abril de 2023 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio de la cual se declaró improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Hugo Fernando Navia Sierra y otros.
SEGUNDO. Notifíquese la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.