Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 1 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: CUMPLIMIENTO Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 Demandante: JAIME EDMUNDO MUÑOZ MUÑOZ Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES Tema: Confirma improcedencia por subsidiariedad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte demandante contra la sentencia de 13 de diciembre de 2022, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente la acción de cumplimiento.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de cumplimiento En ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, por medio de apoderado judicial, el señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz presentó demanda contra la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES, para que se le ordene el cumplimiento de los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto 1833 de 20161.

En el escrito se formularon las siguientes pretensiones: “PRIMERO: ORDENAR a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES el inmediato cumplimiento de los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto No. 1833 del año 2016, por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones.

SEGUNDO: Se aplique el trámite referido a nivel legal y en consecuencia se determine el destino de las cotizaciones superiores al monto legal permitido, que se realizaron por parte del señor JAIME EDMUNDO MUÑOZ”. 2. Hechos El accionante ha realizado las cotizaciones al Sistema General de Pensiones desde 1997. Sin embargo, señaló que el “[…] IBC que se ha reportado para cada 1 “Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones” [Los artículos cuyo cumplimiento se solicitó fueron modificados por el Decreto 1858 de 2021 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.18. y 2.2.3.1.19. del Decreto 1833 de 2016 compilatorio de las normas del Sistema General de Pensiones”].

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 2 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mes ha variado porque en algunos periodos se realizó más de una cotización”, por lo que sobrepasó el límite base de cotización de 25 SMMLV que refiere el artículo 18 de la Ley 100 de 1993.

En criterio del accionante, los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto 1833 de 2016 contienen el deber imperativo e inobjetable de verificar los valores reportados, a cargo de COLPENSIONES, “[…] en los 20 días calendario siguientes a efectuada la consignación de las cotizaciones […]” y de determinar “[…] el destino de las cotizaciones superiores al monto legal permitido […]”.

De acuerdo con lo anterior, el 19 de agosto de 2021, con radicación núm. 2021_9496990 el señor Muñoz Muñoz manifestó a COLPENSIONES que el destino de los valores de los aportes en exceso, excedentes a 25 SMMLV2, se trasladaran a otros periodos que no superaban dicho límite. Sin embargo, indicó que no obtuvo respuesta. En consecuencia, el 17 de febrero de 2022, para agotar el requisito de renuencia, el actor requirió a la demandada el acatamiento de los artículos invocados en las pretensiones de la demanda.

Luego de transcurridos los 10 días que prevé el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, sin obtener pronunciamiento por parte de la entidad, el demandante acudió al medio de control de cumplimiento. 3. Admisión de la demanda En auto de 1.º de julio de 20223, el ponente del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca admitió la demanda y ordenó su notificación a COLPENSIONES.

La entidad demandada no contestó en la oportunidad que el a quo le concedió. 4. Sentencia de primera instancia En decisión de 13 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declaró improcedente la acción de cumplimiento por subsidiariedad. El a quo precisó que la parte accionada contestó extemporaneamente, determinó que se agotó el requisito de la renuencia y concluyó que “[ ] hasta el momento en que la entidad profiera una decisión esta podrá ser objeto de eventual control judicial por vía de medio o acción ordinaria, siendo cierto que acceder a lo solicitado ahora 2 En la demanda se realizó un cuadro con la relación de 23 periodos de los años 2012 al 2020, que el actor considera que superaron el límite de 25 SMMLV y que corresponde con la relación de cotizaciones que expuso a COLPENSIONES en la petición de 19 de agosto de 2021, radicación núm. 2021_9496990. 3 Se precisa que previo a la admisión, en auto de 20 de mayo de 2022, el Juzgado Tercero Administrativo de pasto remitió por competencia funcional el asunto al Tribunal Administrativo de Pasto.

En providencia de 25 de mayo de esa anualidad, la citada Corporación inadmitió la demanda para que el actor acreditara el requisito de constitución en renuencia de que trata el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. Posteriormente, en auto de 3 de junio de 2022, El Tribunal Administrativo de Pasto remitió por competencia territorial el asunto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en atención al domicilio del demandante.

En providencia de 16 de junio de 2022, El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca requirió al apoderado del accionante para que aportara el poder que acreditara que actuaba en representación judicial del señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz. Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 3 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en esta sede judicial basados en lo realizado, conllevaría la desnaturalización de la acción de rango constitucional promovida y la pertinencia e idoneidad que para estos asuntos comporta el medio de control de nulidad y restablecimiento de derecho contemplada (sic) en el art. 138 del CPACA [ ]”. 5.

La impugnación El apoderado del actor solicitó revocar la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, reiteró que se causaría un perjuicio irremediable porque si no se realiza la corrección en la historia laboral de cotizaciones del señor Muñoz Muñoz, se afectaría su mínimo vital, en atención a que la pensión se reconocería en un porcentaje menor al que “[…] estaba confiado en recibir con su salario”, ante la desproporción en los valores de los periodos cotizados.

Asimismo, el impugnante discrepa de la conclusión de la sentencia de primera instancia, para lo cual alega que no hay otro medio de control al alcance, porque lo discutido “[…] se trata de una omisión por parte de Colpensiones, que no sería decantable o expresable en un acto administrativo, es errado tomar la solicitud de cumplimento de la norma, como el accionar a la administración para la generación de un acto administrativo expreso o tácito […], señaló que la omisión de la entidad “[…] no ha producido un daño aun, requisito sin sine qua non para accionar en medio de control de reparación directa” y “[…] aunado a que acudir al medio ordinario implica “[…] gastos y pérdida de tiempo para el accionante”. 6.

Trámite en segunda instancia En auto de 3 de febrero de 20234, de conformidad con las previsiones de los artículos 17 y 27 de la Ley 393 de 1997, el despacho sustanciador consideró pertinente y necesario verificar la situación administrativa actual del trámite que promovió el accionante ante COLPENSIONES. En consecuencia, solicitó a la entidad que remitiera copia completa, integra y legible de todos los antecedentes administrativos respecto del caso del actor.

En el término concedido, la entidad aportó el expediente administrativo del señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz, como consta en los índices 10 y 11 de SAMAI. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia Esta Sección es competente para resolver la impugnación contra la sentencia de 13 de diciembre de 2022 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 3.º de la Ley 393 de 1997, 125, 150 y 243 del CPACA, así como en el artículo 13, numeral 7.º, del Acuerdo núm. 080 del 12 de marzo de 2019 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que 4 Índice 4 de SAMAI.

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 4 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.

Problema jurídico a resolver Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia de 13 de diciembre de 2022 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente la solicitud de cumplimiento. Para lo anterior, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿La parte actora cumplió con el requisito de procedibilidad de la constitución en renuencia a COLPENSIONES, respecto de los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto 1833 de 2016, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? ¿El acatamiento de la normativa invocada, a través de este medio de control, resulta improcedente por cuanto el actor cuenta con otro medio de defensa judicial, conforme las previsiones del artículo 9.º de la Ley 393 de 1997? 3.

Razones jurídicas de la decisión La Sala analizará los siguientes temas: (i) generalidades de la acción; (ii) requisito de procedibilidad y; (iii) el caso concreto. 3.1. Generalidades La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo5 para que toda persona pueda "[…] acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.

En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1.º de la Ley 393 de 1997 precisa que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos […]".

Teniendo en cuenta que Colombia es un Estado Social de Derecho y que dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; y que las autoridades de la 5 Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de noviembre de 2016, radicación n.º 20001-23-33-000-2016- 00371-01 (ACU), sentencia de 15 de diciembre de 2016, radicación n.º 25000-23-41-000-2016- 00814-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia de 2 de febrero de 2017, radicación n.º 11001-33-42-048-2016-00636-01 (ACU).

M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (E) y sentencia de 23 de junio de 2022, radicación n.º 25000-23-41-000-2022-00203-01 (ACU), M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 5 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co República están instituidas, entre otros, para asegurar el obedecimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.º de la Constitución Política), el medio de control permite la realización de este postulado para lograr la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en atención de sus funciones públicas.

De este modo, constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. La Corte Constitucional señaló “[…] el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.

De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo […]”6. Sin embargo, para su prosperidad, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben cumplir los siguientes requisitos mínimos: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]7.

(ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido [artículos 5.º y 6.º]. (iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento.

Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º]. (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998.

M.P. Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 6 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (v) También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 3.2.

Normas contra las que procede la acción Se ha establecido que las fuentes del derecho sobre las cuales recae el medio de control tanto la ley en sentido formal como material, esto último desde la óptica de aquellos decretos con fuerza de ley o con vocación legislativa dictados por el presidente de la República, en desarrollo de las facultades conferidas por los artículos 150-10, 212, 213, 215 y 341 de la Constitución Política8.

Sin dejar a un lado, la procedencia contra los actos administrativos de contenido general o particular, bajo el entendido que éstos reflejan la voluntad unilateral de la administración de producir efectos jurídicos, se precisa que no es dable este mecanismo constitucional para pretender la observancia de normas constitucionales “[…] pues el propio Constituyente la diseñó para exigir la efectividad de normas de inferior jerarquía. De hecho, a esta misma conclusión llegó la Corte Constitucional en sentencia C-193 de 1998, al concluir que no procede ésta (sic) acción constitucional para exigir el cumplimiento de normas supremas […]”9.

Ahora bien, frente al requisito de la renuencia, resulta pertinente manifestar que el mismo se constituye en una exigencia de procedibilidad y, para ello, es necesario que el demandante previo a acudir a la jurisdicción, haga una solicitud expresa de cumplimiento del deber omitido a la autoridad pública o al particular que ejerce funciones públicas sobre la ley o el acto administrativo objeto de requerimiento, lo cual puede realizarse a través del derecho de petición pero enfocado al fin reseñado10.

Por su parte, la subsidiariedad implica la improcedencia, si se cuenta con otros mecanismos de defensa jurídica para lograr el efectivo acatamiento de la ley o del acto administrativo, salvo que se esté en presencia de una situación gravosa o urgente, que desplace el instrumento judicial ordinario, como salvaguarda de un perjuicio irremediable.

Igual a lo que acaece frente a la tutela, pues se trata de instrumentos judiciales residuales y no principales. Lo anterior, se explica en: “[…] garantizar que la resolución de las diferencias jurídicas sea efectuada por el juez natural, bajo el trámite que el ordenamiento jurídico ha establecido para ello y evitar la alteración de las competencias que han sido radicadas en las diferentes jurisdicciones.

No puede entenderse que el Constituyente haya creado la acción de 8 Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, providencia de 21 de enero de 1999, radicado n.º ACU-546. 9 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2004, radicación n.º 44001- 23-31-000-2004-0047-01(ACU), M.P. Darío Quiñones Pinilla. 10 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 9 de mayo de 2012, radicación n.º 76001- 23-31-000-2011-00891-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia (E).

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 7 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento como un instrumento paralelo a los medios judiciales ordinarios; por ello la causal señalada, le imprime a la acción de cumplimiento el carácter de mecanismo residual y subsidiario.

En el evento consagrado como excepción, la norma habilita al Juez de la acción de cumplimiento para que, pese a la existencia de un instrumento judicial, se pronuncie de fondo en relación con la solicitud, pero siempre y cuando se acrediten los presupuestos de necesidad, urgencia, gravedad e inminencia del perjuicio […]”11. Asimismo, por expresa disposición legislativa la acción no se puede incoar frente a normas que generen gastos,12 a menos que estén apropiados;13 o cuando se pretenda la protección de derechos fundamentales, en este último caso, el juez competente deberá convertir el trámite en el mecanismo previsto por el artículo 86 superior14. 3.3.

De la renuencia El requisito de la constitución en renuencia consiste en el reclamo previo y por escrito que debe presentar el interesado a la autoridad exigiendo atender un mandato legal o previsto en un acto administrativo con citación precisa de este15 y que la autoridad se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud.

Sobre este requisito de procedibilidad, la Sala ha señalado que “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento […]”16. Igualmente, esta Sección17 ha dicho que: 11 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1 de noviembre de 2012, radicación n.º 76001-23-31-000-2012-00499-01(ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 12 Cfr. Consejo de Estado, sentencia del 15 de marzo de 2001, expediente, radicación n.º 05001- 23-31-000-2000-4673-01(ACU).

M.P. Darío Quiñones Pinilla. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 14 de mayo de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2015-00493-01 (ACU), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 14 Sentencia antes citada. 15Sobre el particular esta Sección ha dicho: “[…] La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia. Como el accionante reclamó de la Superintendencia de Puertos y Transporte el cumplimiento de los artículos 41 del Decreto 101 de 2000; 14 del Decreto 1016 de 2000 y 3, 4 y 10 del Decreto 2741 de 2001, los cuales constan, en su orden, de 4, 14, 4, 6 y 9 numerales, sin indicar con claridad en cuál de ellos se consagra el deber legal que pedía cumplir, en criterio de la Sala, atendiendo la ley y la jurisprudencia que sobre la materia se ha fijado, estima que no se cumplió con el requisito de procedibilidad de la acción, por lo que así se debió declarar por el Tribunal a quo” (Negrita fuera de texto). 16 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia de 20 de octubre de 2011, radicación n.º 2011-01063 (ACU), M.P. Mauricio Torres Cuervo. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 9 de junio de 2011, radicación n.º 47001- 23-31-000-2011-00024-01 (ACU), M.P. Susana Buitrago Valencia. Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 8 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.

Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.

Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado.

Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos [18] […]” (Negrillas fuera de texto).

En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “[…] Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”.

Por otra parte, para dar por satisfecho este presupuesto no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el obedecimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia […]”.

Resulta relevante para la Sala precisar que la renuencia debe entenderse como la negativa del ente accionado frente a la solicitud de cumplimiento de la disposición, bien porque no dé respuesta 18 [En la providencia se citó “Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, MP.: Darío Quiñones Pinilla“].

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 9 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oportunamente o porque, aunque sea emitida en tiempo, resulte contraria al querer del ciudadano19.

En el caso concreto, el actor acompañó con la demanda copia del escrito 17 de febrero de 2022, en el que requirió a COLPENSIONES el obedecimiento de los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto 1833 de 2016. Luego de transcurridos los 10 días, no obtuvo pronunciamiento por parte de la entidad. En consecuencia, el silencio de COLPENSIONES resulta suficiente para que la Sala entienda agotado el requisito de constitución en renuencia, conforme el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997. 3.4.

Normas que se piden cumplir. El demandante invocó como disposiciones incumplidas los artículos 2.2.3.1.18 y 2.2.3.1.19 del Decreto 1833 de 2016, que disponen: “DECRETO 1833 DE 2016 (noviembre 10) Por medio del cual se compilan las normas del Sistema General de Pensiones. […] Artículo 2.2.3.1.18. [Modificado por el artículo 1.º del Decreto 1858 de 2021] Verificación. Dentro de los veinte (20) días calendario siguientes a la consignación de las cotizaciones, las administradoras deberán verificar si se incluye la información relacionada con la cuenta de control retenciones contingentes por retiro de saldos y la conformidad de los datos incluidos en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA), en especial, si los valores aportados se ajustan a las exigencias de ley.

Así mismo, deberán comparar si los valores a que hace referencia la PILA coinciden con los efectivamente consignados o registrados. Si no se presentan inconsistencias, las sumas correspondientes con sus rendimientos deberán ser inmediatamente abonadas al respectivo fondo de reparto o cuenta de capitalización individual, según corresponda.

Cuando se presenten diferencias, las mismas deberán ser comunicadas a los depositantes dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su determinación, a efectos de que procedan a aclararlas en un plazo no superior a quince (15) días hábiles contados a partir de la respectiva comunicación. Mientras tanto, las sumas respecto de las cuales existan diferencias permanecerán en una cuenta especial constituida para el efecto.

Tratándose de los fondos de pensiones obligatorios administrados por las Administradoras de Fondos de Pensiones, las sumas se consignarán en una cuenta transitoria de capitalización del Fondo Moderado, y en tratándose de Colpensiones, en el fondo común. 1. Si dentro del plazo antes señalado los depositantes no aclaran las diferencias en los valores aportados, se procederá de la siguiente forma: 19 Lo mismo se reitera en Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación n.º 25000-23-41-000-2016-02003-01 (ACU);

Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 17 de noviembre de 2016, radicación n.º 15001-33-33-000-2016-00690-01 (ACU); Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de septiembre de 2016, radicación n.º 15001- 23-33-000-2016-00249-01(ACU), en todas, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, entre otras. Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 10 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1 Cuando en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) las sumas consignadas fueran inferiores a las requeridas, se abonarán proporcionalmente los dineros correspondientes a cotizaciones obligatorias de acuerdo con lo señalado en el numeral 2 del artículo 3.2.1.13. del Decreto 780 de 2016.

Las cotizaciones voluntarias realizadas por los afiliados se acreditarán en la forma previamente determinada en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes -PILA. 1.2 Cuando las sumas depositadas excedan los valores requeridos de cotización, según lo relacionado en las planillas, se procederá en la forma prevista en el artículo 2.2.3.1.19. del presente Decreto. 2.

Si el aportante aclara las diferencias que se presenten sobre los montos de cotización dentro del plazo señalado o él las detecta, podrá solicitar su corrección de la siguiente forma: 2.1 Cuando las sumas originalmente consignadas hayan sido inferiores a las requeridas, el aportante, de manera previa para la corrección, deberá liquidar y pagar a través de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes-PILA una planilla de corrección de tal forma que la suma de los valores de la planilla original y la de corrección completen los aportes requeridos.

En caso de que la corrección implique la generación de intereses moratorias, la planilla de corrección deberá incluirlos. Esta corrección y pago la podrá realizar el aportante en cualquier momento. En este caso, el aportante deberá corregir la planilla respecto de todos los afiliados reportados en la planilla inicial frente a los cuales haya consignado sumas inferiores en los términos del inciso anterior. 2.2 Cuando las sumas originalmente consignadas hayan sido superiores a las requeridas, el aportante deberá solicitar la corrección indicando los valores correctos, y se realizará un débito a cada uno de los conceptos que se detallen en la solicitud de corrección. El aportante deberá solicitar la corrección en todos los subsistemas.

Para la solicitud de excedentes de estos montos se procederá en la forma prevista en el artículo 2.2.3. 1. 19. del presente Decreto.

PARÁGRAFO 1. Para las Planillas anteriores al 30 de noviembre de 2021, cuya imputación no se haya efectuado, se llevará a cabo en la forma establecida en el presente artículo.

PARÁGRAFO 2. Las administradoras de Pensiones Públicas y Privadas, y las demás entidades a las que corresponda, tendrán plazo hasta el 1 de abril de 2022 para realizar las actividades y los ajustes técnicos necesarios a su cargo, que permitan el inicio y desarrollo de la operación. Artículo 2.2.3.1.19. [Modificado por el artículo 2.º del Decreto 1858 de 2021] Excesos en las consignaciones.

Cuando como consecuencia del proceso de verificación adelantado por las administradoras y/o los aportantes se determinen excesos en las sumas aportadas, se seguirá lo señalado a continuación: 1. En primer lugar, se procederá a identificar los excedentes generados y depositar las sumas consignadas en exceso en una cuenta transitoria de capitalización del Fondo Moderado del Fondo de Pensiones Obligatorio administrado por las Administradoras de Fondos de Pensiones y en el fondo común tratándose de Colpensiones.

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 11 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si la determinación de los excesos fue por parte de la administradora, se procederá a informar el hecho al correspondiente aportante, a fin de que las sumas pertinentes le sean devueltas, o tratándose del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, se abonen si así lo manifiesta el aportante, como cotizaciones voluntarias en las respectivas cuentas de capitalización individual.

En caso de que la determinación haya sido por parte del aportante, éste deberá manifestar el destino que debe darse a las sumas excedentes. 2. Obtenida la respuesta, las sumas actualizadas con el valor de la unidad que corresponda, junto con sus rendimientos se retirarán de la cuenta transitoria a que hace referencia el numeral 1 de este artículo y se dará a las mismas el destino señalado por el aportante. 3.

En el caso en el cual, dentro de los dos (2) meses siguientes a la correspondiente comunicación por parte de la administradora, no se hubiere obtenido respuesta del aportante, se dispondrá de la siguiente manera: En el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad las sumas respectivas se abonarán como cotizaciones voluntarias, a favor de los afiliados en la misma proporción de los aportes liquidados en la planilla que generó el excedente, junto con sus rendimientos.

En el Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las sumas respectivas se mantendrán en una cuenta especial a disposición del interesado y si no se obtuviere respuesta dentro del término de dos meses, estos recursos serán trasladados al Fondo Común de Vejez al que hace referencia el literal b) del artículo 32 de la Ley 100 de 1993. […]”.

De acuerdo con lo anterior, se tiene que se pide el obedecimiento de una norma, cuya vigencia no se advierte afectada por otra disposición normativa o decisión judicial y, por tanto, el primer requisito para la procedencia de la acción se encuentra satisfecho. 3.5. De las causales de improcedencia Como se anotó en el acápite de generalidades de esta providencia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 9.º de la Ley 393 de 1997, la acción no procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento de defensa judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o acto administrativo.

Asimismo, el parágrafo20 de la citada disposición indica que este mecanismo resulta improcedente cuando las normas que se piden acatar implican la incursión de gastos. En el caso concreto, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca concluyó que la parte actora cuenta con otro medio judicial efectivo para lograr la aplicación de las normas que se pide hacer cumplir, cuando la administración definiera su situación en particular, razón por la que el juzgador no encontró satisfecho el presupuesto de procedibilidad. 20“[…]

PARÁGRAFO. La Acción regulada en la presente Ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos”. (Negrilla fuera de texto). Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 12 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como se anotó en los antecedentes de esta providencia, en cumplimiento del auto de 3 febrero de 2023, COLPENSIONES allegó el expediente administrativo del señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz.

Al respecto, la Sala observa que, contrario a lo señalado por el extremo actor, la entidad sí dio respuesta a la solicitud de 19 de agosto de 2021 - radicación núm. 2021_9496990, a través del oficio BZ_2021_14330131 de 30 de noviembre de 2021, que respecto a la corrección de la historia laboral y los saldos en exceso que el accionante reclamó su destino, la entidad determinó: “[…] Los pagos por usted referenciados, esto es para los ciclos 2012/08,2015/07,2016/03,2016/12, 2017/01, 2017/08 a 2017/10, 2018/01, 2018/02, 2018/05, 2018/07, 2018/09, 2018/10, 2018/12, 2019/02, 2019/03, 2019/06 a 2019/08, 2019/11, 2019/12, 2020/02 y 2020/03.

Le informamos al respecto, que para estos períodos las cotizaciones que ingresaron al Régimen de prima media administrado por Colpensiones, se efectuaron en dos o más referencias de pago, hechas como aportante independiente y por los empleadores HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE y CENTRO MEDICO IMBANACO DE CALI S.A. Analizado el detalle de pagos, se evidencia que los pagos hechos como Independiente no superan el tope máximo de cotización para cada período, por ende no es procedente la corrección de los ciclos o modificación. A su vez, se informa que lo pagos hechos por los empleadores HOSPITAL UNIVERSITARIO DEL VALLE NIT 890303461 y CENTRO MEDICO IMBANACO DE CALI S.A NIT 890307200, solo pueden ser objeto de modificación a solicitud de los propios empleadores.

Todas las modificaciones que se soliciten deben estar ajustadas a la normativa y serán estudiadas en el momento que el empleador bajo comunicación escrita firmada por el representante legal radique la solicitud. Así las cosas, para estos ciclos no procede a la fecha ninguna modificación. Para los períodos que indican en la solicitud, están presentando simultaneidad de pagos lo cual no genera incremento de semanas, de conformidad con lo señalado por el artículo 81 del Decreto 3063 de 1989, aplicable por reenvío del artículo 31 de la Ley 100 de 1993, que indica:"( ) En los casos en que un trabajador hubiere prestado servicios en forma simultánea con varios patronos, los diferentes aportes serán tenidos en cuenta para establecer el promedio del salario de base correspondiente, para efectos del pago de las prestaciones económicas, sin que sobrepase el salario base máximo asegurable al momento de causarse el derecho"( ), en consecuencia, lo(s) aportes efectuados que son simultáneos a los realizados por otro empleador no permiten sumar más semanas de cotización, sino que permiten incrementar el salario base de cotización, puesto que dicha cotización de todas formas está asegurando un mismo período pero por un valor superior, elevando el ingreso base sobre el cual se calculará la pensión en un futuro.

Finalmente se resalta que esta situación ya fue dirimida por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en la sentencia 42299 del 5 de junio de 2012, con ponencia del Magistrado Carlos Ernesto Molina Monsalve, quien determinó que las cotizaciones simultáneas no se pueden sumar como tiempo doble. Le hacemos entrega de la Historia Laboral unificada, consistente y actualizada a la fecha, en donde encontrará de manera detallada la información que hasta la fecha COLPENSIONES registra, en relación a cada uno de los períodos de cotización Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 13 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co reportados a favor del señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz.

Finalmente, teniendo en cuenta la Sentencia T-146/12, le recordamos que: "El DERECHO DE PETICION- No conlleva respuesta favorable a la solicitud: El derecho de petición no implica una prerrogativa en virtud de la cual, el agente que recibe la petición se vea obligado a definir favorablemente las pretensiones del solicitante, razón por la cual no se debe entender conculcado este derecho cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa".

En los anteriores términos se da respuesta clara, concreta y de fondo a su solicitud.”21 De acuerdo con lo anterior, el citado acto administrativo es el que el actor debió demandar, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por medio del cual COLPENSIONES dio respuesta a la petición de forma negativa en cuanto al destino de los saldos en exceso que reclamó y sobre la corrección de su historia laboral.

Lo expuesto es suficiente para considerar que se debe confirmar la decisión de improcedencia por subsidiariedad del presente medio de control. En todo caso, la Sala precisa (i) que no existe omisión por parte de la entidad en resolver el caso del señor Muñoz, previo al agotamiento del requisito de constitución en renuencia, (ii) el juez de primera instancia no indicó que el otro mecanismo de defensa judicial con el que contaba el accionante era la reparación directa y (iii) si el actor no compartía la conclusión de COLPENSIONES, debió acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir el acto administrativo que definió su situación y desvirtuar la presunción de legalidad y no a la acción de cumplimiento porque dicho debate escapa a su objeto.

A su turno, el accionante alegó la ocurrencia de un perjuicio irremediable y que, por tanto, debería superarse el requisito de la subsidiariedad, toda vez que está adelantando los trámites para el reconocimiento de la pensión de vejez, por lo que ante la omisión de la entidad se disminuiría el monto de la pensión que se llegare a reconocer y afectaría su mínimo vital.

Al respecto, la Sala estima que no puede concluirse el riesgo de un perjuicio de dicho carácter para el accionante, con motivo del ejercicio del medio de defensa judicial que se advirtió, porque como se indicó la entidad sí resolvió su solicitud pero de forma negativa a sus intereses en cuanto a los saldos e historia laboral y la argumentación que se expone para sustentarlo no resulta suficiente, pues como precisamente indicó el impugnante la pensión es una mera expectativa, aún no la ha solicitado a la entidad y su argumento refiere a la afectación del eventual monto que es incierto. 21 La copia del expediente administrativo del señor Jaime Edmundo Muñoz Muñoz, remitido por COLPENSIONES en segunda instancia, puede ser consultado en la documental de los índices 11 y 12 de SAMAI.

Demandante: Jaime Edmundo Muñoz Muñoz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES Radicación: 76001-23-33-000-2022-00588-01 14 Calle 12 n.º 7-65 – Tel: 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con los elementos que se aportaron en esta instancia, la Sala evidencia que a través de este mecanismo el actor pretende exculparse de haber acudido en oportunidad a demandar el acto que definió su situación en cuanto a la corrección de su historia laboral y los saldos en exceso, es decir, que realmente se quiere revivir los términos de caducidad y que por este medio se supla al juez de la legalidad de los actos administrativos, bajo el argumento del tiempo que conllevaría el proceso ordinario, razones que no lo permiten tener por satisfecha la excepcionalidad al presupuesto procesal, ni corresponden con la finalidad de este mecanismo.

En consecuencia, no se encuentra acreditada la ocurrencia de perjuicio irremediable alguno. Por consiguiente, la sentencia del a quo será confirmada en el entendido de que la acción es improcedente por no cumplir con el requisito de la subsidiariedad, pero por los argumentos expuestos en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley III.

FALLA:

PRIMERO. Confirmar la sentencia de 13 de diciembre de 2022 del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que declaró improcedente la acción de cumplimiento, por los argumentos expuestos en esta providencia.

SEGUNDO. Notificar a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.

TERCERO. En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081