Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., catorce (14) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Demandante: LUIS HERNANDO RODRÍGUEZ Demandados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.

Defecto sustantivo, fáctico y desconocimiento del precedente. Falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a decidir la solicitud formulada por la parte actora en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86 y desarrollada en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. I.

ANTECEDENTES 1. La petición de amparo Mediante escrito remitido vía correo electrónico el día 10 de noviembre de 2023, el señor Luis Hernando Rodríguez, actuando a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. El accionante considera que dichas garantías constitucionales fueron vulneradas como consecuencia de las providencias dictadas el 21 de marzo y 15 de julio de 2023, en el proceso de restitución de inmueble promovido en su contra por el municipio de Cepitá (Santander), radicado con el No 68001-33-33-003-2021- 00059-00-01, mediante las cuales se declaró terminado el contrato de arrendamiento celebrado sobre el inmueble denominado La Alberca, distinguido con el número de predial 001-036 y matrícula 314-15769, y como consecuencia, se dispuso su restitución inmediata en favor del municipio de Cepitá. En concreto, solicitó a esta Corporación: Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 “( ) Dejar sin efecto las referidas providencias: SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA PROFERIDA EL 21 DE MARZO DE 2023 POR EL JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA, y posteriormente confirmada por el HONORABLE TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER, MEDIANTE LA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA DE FECHA 15 DE AGOSTO DE 2023, mediante SENTENCIA DE FECHA 27 DE JULIO DE 2023, dentro del proceso EDIO DE CONTROL: RESTITUCIÓN DE INMUEBLE, radicado 68001333300320210005901, donde las partes son, demandante: MUNICIPIO DE CEPITA, y demandado: LUIS HERNANDO RODRÍGUEZ.

Con fundamento en los hechos enumerados en la presente acción, para que, de ser considerado por su señoría, se surtan en debida forma todas las actuaciones procesales que ocasionaron la vulneración a nuestros derechos fundamentales. En consecuencia, de la revocatoria sea dictada en derecho la que corresponde en consecuencia a lo probado al interior del proceso que respaldan lo solicitado por la parte actora al interior del mismo.”. 2.

Hechos Los hechos acreditados y jurídicamente relevantes pueden sintetizarse de la siguiente manera: El municipio de Cepitá (Santander) interpuso demanda de restitución de inmueble contra el señor Luis Hernando Rodríguez, con el fin de que se declarara la terminación del contrato de arrendamiento celebrado sobre el bien denominado La Alberca ubicado en dicha municipalidad.

Mediante sentencia del 21 de marzo de 2023, el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga accedió a las pretensiones de la demanda y condenó en costas al demandado, al considerar que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2008 del Código Civil, la expiración del plazo del contrato de arrendamiento genera la terminación del contrato, y el plazo pactado por las partes había vencido en diciembre de 2020.

Además, negó el reconocimiento de mejoras y/o cultivos realizados por el arrendatario porque no fueron pactadas por las partes. El Tribunal Administrativo de Santander, a través de sentencia del 15 de agosto de 2023, confirmó la decisión adoptada por el juzgado y condenó en costas de segunda instancia al señor Luis Hernando Rodríguez. 3.

Sustento de la vulneración El tutelante argumentó que la decisión cuestionada incurre en defecto fáctico, en atención a que no tuvo en cuenta el material probatorio que acredita que el predio arrendado no fue entregado en su totalidad, tal como lo disponía el negocio jurídico, pues de las 3 hectáreas de extensión que tiene el inmueble, él sólo hacía uso de una parte, y el espacio restante era utilizado por el ente territorial, pese a que pagaba por el uso de la totalidad del terreno. Adujo que realizó mejoras útiles en el predio para las actividades agrícolas y Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 piscícolas, como plantaciones de limón criollo, plátano, aguacate y pozos destinados al cultivo de pescado, los cuales representan una inversión a largo plazo, puesto que los cultivos poseen un periodo de cosecha activo, como se demostró con los estudios practicados en el proceso.

Señaló que tiene derecho al reconocimiento de las mejoras realizadas o a recibir un pago por concepto de indemnización, ya que en la cláusula tercera del contrato de arrendamiento se estableció que: “Los cultivos varios a sembrar serán de propiedad del arrendatario”. Refirió que las actividades realizadas en el predio representaban la única fuente de ingresos para él y su familia.

Finalizó señalando que las costas decretadas, tanto en primera como en segunda instancia “no se encuentran acordes a la actuación procesal”. 4. Trámite de la acción de tutela A través de auto del 16 de noviembre de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar dicha decisión al Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga y a los magistrados que integran el Tribunal Administrativo de Santander.

Además, se dispuso la vinculación del alcalde del municipio de Cepitá (Santander), en calidad de tercero con interés. 5. Argumentos de defensa Una vez notificada la iniciación del trámite de la presente acción, rindieron informe dentro de proceso las siguientes autoridades: 5.1. Juez Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga Adujo que el accionante reiteró los argumentos expuestos en la contestación de demanda y en el escrito de alegatos finales y no indicó en qué consiste la presunta vulneración a los derechos invocados.

Afirmó que el motivo de la petición de amparo es el inconformismo del tutelante con la determinación adoptada en el proceso de restitución de inmueble y lo que pretende es una tercera decisión, por lo que la acción de tutela sería utilizada como una instancia adicional. Precisó que la acción interpuesta deviene improcedente en atención a que no está demostrada la vulneración de los derechos fundamentales del accionante. 5.2.

Tribunal Administrativo de Santander El magistrado ponente de la sentencia cuestionada expuso, que la Sala analizó los argumentos del recurso de apelación, los cuales se centraban en determinar el reconocimiento a favor de la parte demandada, de las mejoras útiles alegadas en el marco del contrato de arrendamiento y lo relacionado con la condena en constas de primera instancia. Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Precisó que, una vez analizadas las pruebas de cara a los planteamientos jurídicos, así como del marco normativo aplicable al caso, concluyó que un presupuesto para que se obtenga el reembolso de las mejoras útiles, es que el arrendador no solo autorice su ejecución, si no que se obligue de manera expresa a su pago, supuesto que no se cumplió en el marco del contrato de arrendamiento suscrito entre el municipio de Cepitá y el accionante.

Respecto de la condena en costas aplicó el criterio objetivo, contenido en el artículo 365 del CGP, el cual se encuentra relacionado con la prosperidad o no de las pretensiones o de los recursos interpuestos. Enfatizó en que no se cumple ninguna de las causales de procedencia de la tutela, pues en las actuaciones surtidas dentro del trámite de segunda instancia se observaron todas las ritualidades legales y se garantizaron los derechos fundamentales de las partes.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala es competente para conocer en primera instancia la presente acción de tutela, en atención a lo consagrado por el Decreto 2591 de 1991, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta corporación. 2.

Problema jurídico Corresponde en este caso resolver los siguientes problemas jurídicos: En primer lugar, se determinará si en este caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial (procedencia adjetiva) establecidos por la Corte Constitucional. En caso de superarse el examen de procedibilidad de la acción, se establecerá si las providencias cuestionadas mediante las cuales se dispuso la terminación del contrato de arrendamiento de inmueble celebrado entre el accionante y el municipio de Cepitá y se ordenó su restitución, vulneran los derechos fundamentales del accionante al debido proceso y acceso a la administración de justicia. En tales condiciones, se revisarán los siguientes aspectos: (i) criterio de esta sección sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) estudio sobre los requisitos de procedencia adjetiva y, finalmente, de encontrarse superados, (iii) el fondo del asunto. 3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 20121, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y en ella concluyó: …si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.2 Conforme al anterior precedente, es claro que la corporación ha modificado su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. Así, para la Sala ahora es importante precisar bajo qué parámetros se hará ese estudio, pues la sentencia de unificación se refirió a los “…fijados hasta el momento jurisprudencialmente…”.

En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. En ese orden, primero se verifica que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedibilidad.

Estos requisitos son: i) que sea relevante constitucionalmente, ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez, y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la sección declarará improcedente el amparo solicitado y no entrará a analizar el fondo del asunto.

Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 1 Sala Plena del Consejo de Estado, rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01.

Acción de tutela - Importancia jurídica. M.P. María Elizabeth García González. 2 Ibídem. Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Cabe reiterar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una tercera instancia que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. 4.

Examen de los requisitos de procedencia adjetiva – Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, unificó los criterios respecto del presupuesto de relevancia constitucional. En el mencionado fallo la Corte explicó que, dado que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional contra una decisión judicial “…el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada’.

Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre…”. El alto Tribunal Constitucional consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado, por lo que no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.

A su vez precisó, que las finalidades de este requisito son las siguientes: “(i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal3” (Énfasis de la Sala).

Luego de abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte consideró que el mecanismo de tutela no cumplía con este postulado, en estos eventos: i) Cuando no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental, ii) Cuando involucra un debate eminentemente legal, iii) Cuando plantea una discusión preponderantemente económica y, iv) Cuando no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 3 Sentencia SU 573 de 2019.

Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En el caso objeto de estudio, el accionante señala que las providencias dictadas en primera y segunda instancia incurren en defecto fáctico, al no advertir que en el contrato celebrado con el ente territorial se acordó que los cultivos eran propiedad del arrendatario, por lo que era procedente el reconocimiento de las mejoras útiles realizadas en el predio.

Expone que no se tuvo en cuenta que el predio nunca le fue entregado en su totalidad para su uso y goce. Además, refiere no estar de acuerdo con la condena en costas impuesta en ambas instancias, sin realizar ninguna otra manifestación al respecto. De acuerdo a lo expuesto, la Sala anticipa que la presente solicitud de amparo no cumple con los presupuestos que sirven de criterio para determinar que el asunto tiene relevancia constitucional, como se indica a continuación. El actor invocó como vulnerados los derechos al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, sin embargo, no realizó un esfuerzo argumentativo orientado a demostrar la manera en que la decisión adoptada desconoce dichas garantías, su contenido o alcance.

Adicionalmente, no aportó elementos a partir de los cuales se extraiga la vulneración de los derechos fundamentales invocados, esto es: “i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario”4. Revisada la sentencia de primera instancia se advierte que el juez estudió los argumentos expuestos por el actor para solicitar el reconocimiento de las mejoras efectuadas en el predio, consistentes en cultivos y lagos para piscicultura, y determinó que en el contrato y el documento por el cual se modifica, no se hizo alusión a su reconocimiento, es decir, que entre las partes no se convino una indemnización por ese concepto.

El juez de segunda instancia al desatar el recurso orientado a la misma pretensión, acudió a las normas del Código Civil y a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, para concluir que el reconocimiento o reembolso de las mejoras útiles en el marco de un contrato de arrendamiento, requiere que su ejecución hubiese sido debidamente autorizada por el arrendador, presupuesto que a su juicio, no se cumplió en el caso del accionante.

De la sola lectura de la petición de amparo se infiere que el actor reiteró en su escrito petitorio, los mismos argumentos expuestos en el curso del proceso ordinario, con el propósito de convertir al juez constitucional en un juez de instancia para que realice un estudio adicional de los elementos probatorios y la confiabilidad de la información que de éstos se desprende, a la luz de las normas jurídicas que invoca, a partir del cual se llegue a una conclusión que favorezca sus intereses.

En otras palabras, no existen elementos que lleven siquiera a sospechar que las providencias cuestionadas incurren en una restricción desproporcionada a los derechos invocados, puesto que el demandante se limita a insistir en los argumentos que sustentaron su defensa contra la demanda interpuesta y decidida en su contra. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.

Demandantes: Luis Hernando Rodríguez Demandado: Tribunal Administrativo de Santander y otro Rad: 11001-03-15-000-2023-06891-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Para sintetizar, el propósito de la acción de tutela objeto de análisis no es la interpretación del alcance de un derecho fundamental, sino la realización de un nuevo estudio de los elementos probatorios y las normas estudiadas en el proceso ordinario.

En consecuencia, la petición presentada no supera el examen de procedencia general conforme a los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, por referirse a una disputa que tiene su origen en la aplicación de una disposición legal, tarea que ya fue abordada por los jueces competentes durante el proceso ordinario y no en el alcance de un derecho fundamental ni la interpretación, aplicación o desarrollo de la Constitución Política, motivo por el cual, se declarará improcedente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase improcedente la acción de tutela presentada por el señor Luis Hernando Rodríguez contra el Tribunal Administrativo de Santander y el Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, al día siguiente de su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”