1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante ASOCIACIÓN NACIONAL DE EMPLEADOS DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE SUBDIRECTIVA DEPARTAMENTAL SANTANDER, ANDETT SANTANDER Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Temas Acción de tutela contra providencia judicial.
Defectos fáctico y sustantivo. Medio de control de nulidad simple. Medida cautelar de suspensión provisional. Legitimación en la causa por activa. La subsidiariedad en la acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, ANDETT Santander, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 28 de mayo de 20251, la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, en adelante ANDETT Santander, actuando a través de su presidente, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Santander, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, al debido proceso, a la «legalidad administrativa, acceso a funciones públicas, y derecho al desarrollo de actividades económicas», al haber dictado el auto del 2 de mayo de 2025, mediante el cual se decretó una medida cautelar en el proceso de nulidad simple nro. 68001-23-33-000-2023-00178- 00.
En consecuencia, se formularon las siguientes pretensiones2: «PRIMERO: Tutelar los derechos fundamentales al trabajo, mínimo vital, debido proceso y acceso a la función pública, por considerar que la providencia judicial cuestionada transgrede principios constitucionales superiores al impedir la continuidad de una función pública esencial para la ciudadanía, aunque formalmente no sea clasificada como tal.
SEGUNDO: Ordenar dejar sin efectos la medida cautelar proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, dentro del proceso de nulidad simple No. 68-001-23-33-000- 2023-00157-00, en aplicación del principio de proporcionalidad; del artículo 235 de la Ley 1437 de 2011, y del respeto por los derechos laborales y de servicio a la comunidad.
TERCERO: Ordenar el levantamiento inmediato de la suspensión de los acuerdos 001 de 2018 literal m y Acuerdo 001 de 2021, mientras se define de fondo la legalidad de dichos actos.
CUARTO: Reconocer que la medida genera un impacto desproporcionado y no previsto, al suspender servicios públicos de alto impacto social, administrativo y económico que requieren estabilidad para garantizar seguridad jurídica y continuidad estatal. 1 Samai, índice 2. 2 Samai, índice 2. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: Que se adopten las medidas necesarias para garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados a los trabajadores y usuarios del servicio de tránsito en Floridablanca.
SEXTO: Requerir a la entidad judicial accionada a reevaluar la medida bajo un análisis integral de hechos, pruebas y principios constitucionales como lo aseguró lo haría en su último AUTO.» (Sic a toda la cita) 2. Hechos Del escrito de tutela se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. El Concejo Municipal de Floridablanca Santander dictó el acuerdo 01 del 17 de enero de 2018 «POR MEDIO DEL CUAL SE ADOPTA LA ACTUALIZACIÓN DE LOS ESTATUTOS DE LA DIRECCION (sic) DE TRANSITO (sic) Y TRANSPORTE DE FLORIDABLANCA Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES», en su artículo 16 se establecieron las funciones y obligaciones del Consejo Directivo, dentro de las que se fijó en el literal m) la siguiente: «m. Fijar el valor de las tasas, tarifas y derechos por los servicios prestados en la Dirección de tránsito y Transporte de Floridablanca.». 2.2.
El Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca profirió el acuerdo 001 del 3 de junio de 2021«POR MEDIO DEL CUAL SE ACTUALIZAN LAS TARIFAS Y DERECHOS POR LOS SERVICIOS PRESTADOS POR LA DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE DE FLORIDABLANCA, SE DEROGAN LOS ACUERDOS DE CONSEJO DIRECTIVO No. 09 de 2013, 011 de 2016, 005 de 2018 y 003 de 2019 y SE ADOPTAN OTRAS DISPOSICIONES». 2.3.
El 19 de enero de 2023, la Veeduría Ciudadana Horus representada por el señor John Faver Guerrero Mosquera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad simple contra el Municipio de Floridablanca, Concejo Municipal de Floridablanca y la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF, pretendiendo la nulidad del literal m) del artículo 16 del acuerdo 01 de 2018 dictado por el Concejo Municipal de Floridablanca y la nulidad total del acuerdo 001 de 2021 expedido por el Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF.
Por reparto le correspondió el conocimiento del asunto al Juzgado Trece Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, que declaró su falta de competencia y ordenó remitir el proceso al Tribunal Administrativo de Santander. 2.4. El 2 de marzo de 2023, fue repartido el expediente ante el Tribunal Administrativo de Santander (Expediente 68001-23-33-000-2023-00178-00).
El 21 de julio de 2023 el tribunal avocó conocimiento del asunto, admitió la demanda y, en auto separado, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar presentada por la parte demandante. 2.5. El 2 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo de Santander resolvió la solicitud de medida cautelar decretando la suspensión provisional del literal m) del artículo 16 del acuerdo 01 de 2018 dictado por el Concejo Municipal de Floridablanca y el acuerdo 001 de 2021 expedido por el Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca.
Esto al considerar que el acuerdo 01 de 2018, que desarrolla el sistema y el método costo beneficio necesario para la fijación de las tarifas por conceptos de derechos de tránsito, le estableció en el literal m) del artículo 16 una función al Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca que le corresponde únicamente al Concejo Municipal, la cual era indelegable conforme al artículo 388 de la Constitución Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Delegación que permitió que se fijaran tarifas a cargo de una dependencia de la entidad de tránsito sin el lleno de los requisitos, puntualmente el estudio económico sobre los costos del servicio. 3.
Fundamentos de la acción En el escrito de tutela la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, ANDETT Santander considera vulnerados sus derechos fundamentales por parte del Tribunal Administrativo de Santander con ocasión del auto del 2 de mayo de 2025 por el que se decretó la medida cautelar de suspensión provisional del literal m) del artículo 16 del acuerdo municipal 01 de 2018 y del acuerdo 001 de 2021, en el medio de control de simple nulidad nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00.
Señaló que en este caso se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, pues: (i) esta acción tiene relevancia constitucional dado que se relaciona con la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, al trabajo, al debido proceso y la «legalidad administrativa», y porque este debate no gira en torno a una discusión meramente legal;
(ii) se cumple con el requisito de subsidiariedad pues no existe otro mecanismo eficaz e inmediato que permita revertir los efectos de la medida cautelar que fue decretada, e indicó que «la presente busca EVITAR LA CONSUMACIÓN DE UN PERJUICIO IUS-FUNDAMENTALMENTE IRREMEDIABLE»; y (iii) se cumple con el requisito de inmediatez toda vez que esta acción se presentó dentro de un plazo razonable desde que se dictó la providencia cuestionada, lo que responde a la urgencia y vulneración de los derechos fundamentales.
Alegó además, que al proferir la providencia acusada, el tribunal accionado incurrió en defecto fáctico y en defecto sustantivo. ● Defecto fáctico. Indicó que el Tribunal Administrativo de Santander sustentó su decisión «en la supuesta ausencia de un estudio económico que sí existió», pues el mencionado estudio evaluó los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía, como se evidencia en el numeral 13 del acuerdo 001 de 2021. ● Defecto sustantivo.
El tribunal incurrió en este defecto pues dio una incorrecta aplicación de las normas al no tener en cuenta los artículos 189, 209, 287, 313 y 338 de la Constitución Política al momento de dictar el auto del 2 de mayo de 2025. Y al ignorar «toda muestra y evidencia del cumplimiento del deber legal del artículo 168 de la Ley 769 de 2002».
De otro lado argumentó que el Tribunal Administrativo de Santander dictó el auto del 2 de mayo de 2025, sin realizar una adecuada valoración de la necesidad, proporcionalidad y razonabilidad de la medida cautelar adoptada, pues la suspensión del acuerdo 001 de 2021 vulneró los derechos al mínimo vital, al trabajo y al debido proceso de los trabajadores vinculados directa o indirectamente a la prestación de servicios de tránsito en Floridablanca.
Indicó que, si bien el servicio de tránsito y transporte no es esencial, la suspensión impide cumplir con el ejercicio de las competencias establecidas por el Estado Explicó que si bien la medida cautelar decretada busca evitar posibles cobros irregulares, no era idónea pues se pudo optar por suspender algunos rubros específicos o establecer tarifas provisionales, esto es, medidas que fueran menos lesivas, pues las personas no han podido acceder a trámites de matrícula, traspasos y licencias.
Señaló que, el argumento del demandante del medio de control se sustentó únicamente en el primer inciso del artículo 168 de la Ley 769 de 2002, pues no tuvo Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuenta la totalidad de la norma y la interpretación sistemática con el artículo 338 de la Constitución Política.
Dijo que la Constitución permite expresamente que las autoridades administrativas fijen las tarifas de tasas y contribuciones siempre que se establezca mediante acuerdo, el sistema y el método para definir los costos y beneficios, como asegura ocurrió en este caso. Cuestionó que el demandante afirmara que la medida cautelar no le quitaba a la entidad el derecho a cobro, ni derechos políticos, ni derechos económicos hasta que no se diera una decisión de fondo, pues en su concepto se vio afectado el derecho al trabajo de los funcionarios, se le impide a los ciudadanos acceder a trámites y se presenta incertidumbre procesal. 4.
Trámite impartido e intervenciones 4.1. Con providencia del 4 de junio de 20253, el despacho sustanciador inadmitió la demanda y requirió a la parte actora para que precisara: (i) el número de radicado del proceso en el que se profirió la providencia cuestionada y (ii) acreditara la legitimidad que le asistía a ANDETT Santander para interponer la acción de tutela de la referencia. El 10 de junio de 20254 el expediente ingresó al despacho con escrito de subsanación. 4.2.
La demanda fue admitida por auto del 20 de junio de 20255. En la misma providencia se vinculó en calidad de terceros con interés a la Veeduría Ciudadana HORUS, al Municipio de Floridablanca, Concejo Municipal y a la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF, al Ministerio Público y al Consejo de Estado, Sección Primera (autoridad que conoce de la apelación interpuesta dentro del proceso de nulidad nro. 68001-23-33-000-2023- 00178-00/01); ofició a la autoridad accionada y a la Sección Primera de esta Corporación para que remitieran copia del expediente de nulidad simple; negó la medida provisional solicitada; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.3.
El Consejo de Estado Sección Primera6, rindió informe en el que precisó que la fuente de la vulneración de los derechos fundamentales fue la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Santander, de ahí que no se estaba cuestionando ninguna actuación adelantada por la Sección Primera dentro del proceso de nulidad simple, por lo que dijo que carecía de legitimación en la causa por pasiva y solicitó su desvinculación de la acción. 4.4.
El Tribunal Administrativo de Santander7 realizó un recuento del trámite que se le ha impartido al proceso nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00, para ello mencionó que el 2 de mayo de 2025 ese tribunal decretó como medida cautelar «la suspensión de los efectos del literal m. del artículo 16 del Acuerdo municipal 001 de 2018 expedido por el Concejo municipal de Floridablanca y el Acuerdo 001 e 2021 expedido por el Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca»; decisión que fue apelada el 7 de mayo de 2025 por la parte demandada.
El 23 de mayo de 2025 se concedió el recurso interpuesto; y el expediente fue enviado al Consejo de Estado el 4 de junio de 2025. Indicó que el auto mediante el cual se decretó la medida cautelar no puso fin al medio de control y se encuentra pendiente de que se resuelva el recurso de apelación por parte de la Sección Primera del Consejo de Estado. 3 Samai, índice 4. 4 Samai, índice 8. 5 Samai, índice 10. 6 Samai, índice 16. 7 Samai, índice 18 y 20.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que la presente acción no cumple con el requisito de la subsidiariedad, pues este mecanismo constitucional no puede desplazar los recursos judiciales ordinarios cuando el proceso aún sigue en trámite, a menos de que exista un perjuicio irremediable, situación que no ocurrió en este caso.
En consecuencia, solicitó que se declare improcedente esta acción y en cumplimiento del auto admisorio allegó el enlace de consulta del expediente en Samai y copia del proceso en una carpeta comprimida en formato.zip. 4.5. El Municipio de Floridablanca8 dio respuesta a la acción de tutela indicando que no tiene injerencia alguna en las decisiones judiciales dictadas por el Tribunal Administrativo de Santander, y precisó que no ha incurrido en acción u omisión que genere la vulneración de los derechos fundamentales del accionante.
Por último, señaló que no tiene legitimación en la causa pasiva, por lo que la acción de tutela respecto de esa autoridad se torna improcedente. 4.6. La Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF9 manifestó que la medida cautelar decretada afecta el mínimo vital de 86 funcionarios, 60 contratistas y el pago de más de 20 empresas proveedoras de servicios; explicó las razones por las cuales considera que fue errada la decisión del tribunal las cuales acompañan los planteamientos de la parte actora en esta acción. Destacó que la medida cautelar no se encuentra ajustada a los criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad, se dictó con ausencia de los requisitos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y aseguró que sí obran los estudios técnicos que son parte de los anexos de los actos demandados.
Indicó que acompañaba las pretensiones de ANDETT Santander, dado que se encontraba de acuerdo con las consecuencias que se han generado a raíz de la decisión adoptada, lo que requiere una intervención inmediata del juez de tutela, por ello puso de presente que se solicitó al Tribunal Administrativo de Santander que aclarara y modulara su decisión, respecto a los siguientes puntos: «1.
La suspensión provisional podría afectar el derecho constitucional a la libre locomoción de los usuarios. 2. La suspensión provisional podría afectar la prestación del servicio público esencial de transporte. 3. La suspensión provisional comporta una afectación del sistema que impacta sobre las obligaciones del Ministerio de Transporte, lo que eventualmente podría configurar un detrimento del patrimonio público. 4.
La suspensión provisional, al dejar sin fuente de ingresos a la DTTF, implica que la entidad no puede sufragar sus gastos de funcionamiento, pago de salarios, suministros, y proveedores, lo que implica la neutralización de la entidad y la imposibilidad de ejercer las funciones de AUTORIDAD DE TRÁNSITO.» Lo anterior dado que se afectarían los ingresos con los cuales la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF desarrolla sus labores misionales, esto durante el tiempo que dure la suspensión. 4.7.
El Ministerio Público y la Veeduría Ciudadana Horus guardaron silencio a pesar de haber sido notificadas en debida forma10. 8 Samai, índice 19. 9 Samai, índice 22, 23 y 24. 10 Samai, índice 13 y 25. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 199111, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales12 y especiales13 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional14 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer: (i) si la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, ANDETT Santander cumple con el presupuesto de la legitimación en la causa por activa, y (ii) si a su vez se cumple también a cabalidad con los requisitos generales de procedibilidad, particularmente el de la subsidiariedad.
Solo en caso de superar dicho análisis, se determinará si en el marco del proceso nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00, la autoridad accionada incurrió en los defectos fáctico y sustantivo al proferir el auto del 2 de mayo de 2025, por el cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada en el respectivo medio de control. 11 Decreto 2591 de 1991, Art. 1º: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 12 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;
(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;
(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 13 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 14 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.
Legitimación en la causa por activa y la subsidiariedad en el trámite de la acción de tutela contra providencia judicial 4.1. El artículo 10 del Decreto 2591 de 199115 señala que la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso), o (iv) a través de agente oficioso16 (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover su propia defensa).
Asimismo, dicha norma señala que (v) tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela. La Corte Constitucional ha considerado como requisito para que se configure la legitimación en la causa en la acciones de tutela, la identidad entre el titular del derecho fundamental vulnerado y quien ejerce la acción de tutela; de tal forma que el único que, en principio, está legitimado para interponer la tutela del derecho fundamental amenazado, es el titular del mismo, ya sea directamente o por intermedio de apoderado judicial debidamente constituido, o a través de agente oficioso, en aquellos eventos en que se reúnan los requisitos para la procedencia de esta última figura.
Sobre la importancia de la legitimación en la causa por activa en el trámite de la acción de tutela, la jurisprudencia constitucional ha señalado que no se trata de un requisito o exigencia mínima, sino necesaria, en la medida que garantiza la protección de los derechos fundamentales. Así, en Sentencia T403 de 1995, precisó «como quien pidió la tutela evidentemente no tenía la titularidad de todos los derechos fundamentales reclamados, la jurisdicción constitucional no podría, sin perjuicio del debido proceso, proferir sentencia favorable a sus pretensiones, porque el interés subjetivo y específico en la resolución de la supuesta violación de los derechos constitucionales fundamentales reseñados en la demanda, corresponde a persona distinta que no intervino en el proceso.
Por lo tanto, por este aspecto, la Sala cree que el actor incurrió en un error insubsanable cuando pretendió, mediante tutela, defender varios derechos ajenos como si fueran suyos.».17 Por regla general, la Sala es del criterio que tratándose de tutela contra providencia judicial solo cuentan con legitimación en la causa por activa las partes del proceso judicial en el cual se profirió la decisión atacada pues, en principio, solo ellas tienen un interés directo en las providencias dictadas en el curso de ese debate judicial. 4.2.
De conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, uno de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela es el de subsidiariedad. Esa norma dispone que la tutela «sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».
A su turno, el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 15 «ARTÍCULO 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales.» 16 Cuando la acción de tutela se interpone por intermedio de agente oficioso, la Corte Constitucional (sentencia T-004 de 2013) ha exigido que se cumpla con los siguientes elementos: (i) el agente oficioso debe manifestar que está actuando en esa calidad;
(ii) del escrito de tutela se debe inferir que el titular del derecho está imposibilitado para ejercer directamente la acción de tutela, por circunstancias que necesariamente deberán denotar fuerza mayor o caso fortuito; (iii) la agencia oficiosa es informal, puesto que esta no implica que deba existir una relación formal entre el agente y el agenciado, y (iv) la ratificación de lo actuado dentro del proceso. 17 Corte Constitucional.
Sentencia del 11 de Septiembre de 1995. M.P. Dr. Jorge Arango Mejía. Referencia: proceso T- 67510. Actor: Pedro Antonio Turbay Salcedo. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Del carácter subsidiario de la acción de amparo se deriva que los mecanismos ordinarios de defensa para la protección de los derechos no pueden ser desplazados o suplantados por la acción de tutela, claro está, siempre que estos sean idóneos y eficaces.
Por tanto, la acción de tutela sólo procede cuando no existen otros medios de defensa idóneos para amparar los derechos fundamentales invocados; o siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. El carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos18.
Para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable. Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional. Ahora bien, al estudiar el requisito de subsidiariedad en materia de tutela contra providencia judicial, pueden suceder dos escenarios: que el proceso haya concluido o que el proceso judicial se encuentre en curso.
En principio, si el proceso se encuentra en curso, la intervención del juez de tutela está vedada, por virtud del principio de subsidiariedad, que señala que la tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo a los legalmente establecidos. Al respecto, en Sentencia T-113 de 2013, la Corte Constitucional señaló que «si el proceso se encuentra en curso la intervención del juez constitucional está en principio vedada, pues como se sabe la acción de tutela no es un mecanismo alternativo o paralelo, pero puede resultar necesaria para evitar un perjuicio irremediable que comprometa la vulneración de derechos fundamentales».
Y, en la Sentencia T-126 de 2019, indicó que «no es dable la intromisión de la jurisdicción constitucional en la órbita propia de la justicia ordinaria sino cuando se presentan unas especialísimas circunstancias que hacen procedente el amparo». Sobre el requisito de subsidiariedad, la Corte Constitucional manifestó: «La acción de tutela ha sido concebida únicamente para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la transgresión o amenaza de un derecho fundamental, respecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces a objeto de lograr la protección del derecho.
La tutela no puede converger con vías judiciales diversas por cuanto no es un mecanismo que sea factible de elegir según la discrecionalidad del interesado, para esquivar el que de modo específico ha regulado la ley; no se da la concurrencia entre éste y la acción de tutela porque siempre prevalece —con la excepción dicha— la acción ordinaria.
La acción de tutela no es, por tanto, un medio alternativo, ni menos adicional o complementario para alcanzar el fin propuesto. Tampoco puede afirmarse que sea el último recurso al alcance del actor, ya que su naturaleza, según la Constitución, es la de único medio de protección, precisamente incorporado a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca con el fin de llenar los vacíos que pudiera ofrecer el sistema jurídico para otorgar a las personas una plena protección de sus derechos esenciales […]»19.
Entonces, para que el juez estudie una solicitud de tutela el interesado debe, por lo menos, probar que se agotaron los recursos que tenía a su disposición, pues de lo contrario la tutela deviene improcedente. 5. Análisis del caso 5.1. En el escrito de tutela la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, ANDETT Santander, alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al mínimo vital, al 18 Corte Constitucional.
Sentencia T-301 de 2009. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-543 de 1992. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debido proceso, a la «legalidad administrativa, acceso a funciones públicas, y derecho al desarrollo de actividades económicas», con ocasión del auto del 2 de mayo de 2025, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander en el proceso de nulidad simple nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00, mediante el cual se decretó como medida cautelar la suspensión provisional del literal m) del artículo 16 del acuerdo municipal 01 de 2018 y del acuerdo nro. 001 de 2021, expedido por el Consejo Directivo de la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca. 5.2.
Estudiado el escrito de la demanda, así como los medios de prueba aportados al expediente de tutela, entre ellos la copia del proceso de simple nulidad nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00, la Sala observa que la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander, ANDETT Santander no conforma la relación procesal del mencionado medio de control ni en calidad de parte demandante o demandada, ni como tercero con interés en las resultas del proceso, ni bajo ninguna otra figura de intervención procesal que eventualmente hubiera permitido concluir que la decisión afectara sus derechos fundamentales; luego, no ostenta legitimación en causa por activa para ejercer la acción de tutela en procura de que se deje sin efecto el auto acusado, aduciendo la concreción de un defecto fáctico y sustantivo.
De manera que la condición en la que dice actuar ANDETT Santander no es suficiente para demostrar la afectación de sus derechos subjetivos con la decisión que se cuestiona a través de la presente acción. Esto dado que en el auto admisorio (21 de julio de 2023), se tuvo como parte demandante a la Veeduría Ciudadana Horus y en calidad de parte demandada al Municipio de Floridablanca, Concejo Municipal de Floridablanca y a la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF, sin que se advierta que con posterioridad ANDETT Santander haya realizado solicitud de coadyuvancia en el mencionado medio de control. 5.3.
Aunque lo anterior es suficiente para declarar la improcedencia de la presente acción de tutela, la Sala destaca que tratándose de tutela contra providencia judicial, por regla general, no se cumple con el requisito de subsidiariedad en los eventos en que el proceso judicial continúa en curso. Justamente, en este caso la Sala considera que es clara la improcedencia de esta acción de tutela para dejar sin efectos el auto del 2 de mayo de 2025, debido a que se trata de una decisión judicial emitida en un proceso que se encuentra en trámite y en el que la tutelante no obra como sujeto procesal.
Se subraya que, al momento de la presentación de la acción de tutela (28 de mayo de 2025), el Tribunal Administrativo de Santander ya había dictado el auto del 23 de mayo de 2025, mediante el cual concedió en efecto devolutivo ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca contra el auto del 2 de mayo de 2025, por el cual se decretó la medida cautelar de suspensión provisional.
A su vez, de la revisión del Sistema de Gestión Samai y de los documentos aportados al proceso esta Sala advierte que el 6 de junio de 2025 el expediente le fue repartido a la Sección Primera del Consejo de Estado, despacho del magistrado Oswaldo Giraldo López20, quien mediante auto del 2 de julio de 202521 dispuso devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Santander, con la finalidad de que primero se resolviera la solicitud de aclaración, 20 Samai Tribunal, índice 3.
Expediente 68001-23-33-000-2023-00178-01. 21 Samai Tribunal, índice 7. Expediente 68001-23-33-000-2023-00178-01. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co modulación y saneamiento de la medida cautelar que presentó la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF.
Por tal motivo, el 14 de julio de 2025 el expediente fue devuelto por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado22 al Tribunal Administrativo de Santander, quien ese mismo día lo recibió23. De manera que, a la fecha de esta decisión se encuentra pendiente de resolver no solo la solicitud de aclaración, modulación y saneamiento de la medida cautelar que presentó la Dirección de Tránsito y Transporte de Floridablanca DTTF, sino el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada del medio de control contra el auto que decretó la medida cautelar, de ahí que no existe aún una decisión final por parte del juez de la causa.
En todo caso, las medidas cautelares refieren a decisiones provisionales que pretenden cuidar el objeto de la litis y la efectividad de la sentencia, pero que no implican prejuzgamiento, es decir que, si bien es cierto que la parte actora no se encuentra legitimada para adelantar esta acción de tutela, no es menos cierto que en el curso del proceso de simple nulidad desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander podrá pedir que se le tenga como coadyuvante del demandado, para poder efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, esto conforme al artículo 223 del CPACA24.
Implica entonces que para poder controvertir el material probatorio, ejercer su derecho de defensa y contradicción, y solicitar el levantamiento, modificación o revocatoria de la medida cautelar (siempre que se cumplan los requisitos establecidos por la ley), ANDETT Santander deberá solicitar su intervención como coadyuvante en el medio de control de simple nulidad.
La jurisprudencia constitucional ha reiterado que cuando el proceso judicial se encuentra en trámite la acción de tutela es improcedente ya que «Las etapas, recursos y procedimientos que conforman un proceso, son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso.
Es en este sentido que la sentencia C-543 de 1992 puntualiza que: ‘tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos, el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes’. Por tanto, no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle»25. 5.4.
Por último, se recuerda que en los eventos en que se pretende cuestionar una decisión judicial a través de la tutela su procedencia está sujeta a que se cumplan a cabalidad los requisitos generales. Tal obligación no es producto del capricho o del deseo de privilegiar las formas sobre los derechos sustanciales. Los requisitos de procedibilidad obedecen a que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, 22 Samai Tribunal, índice 11.
Expediente 68001-23-33-000-2023-00178-01. 23 Samai, índice 67. Expediente 68001-23-33-000-2023-00178-00. 24 «Artículo 223.Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante del demandante o del demandado.
El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en oposición con los de esta. Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados ordenados para la reforma de la demanda principal.» 25 Corte Constitucional.
Sentencia T-103 de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03288-00 Demandante: ANDETT SANTANDER 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos señalados jurisprudencialmente.
Es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por el tutelante. 6.
Conclusión Por las razones expuestas, la Sala concluye que esta acción de tutela es improcedente porque la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander ANDETT Santander no tiene legitimación en la causa por activa para discutir la providencia judicial emitida en un proceso de simple nulidad del que no es sujeto procesal, ya que no ha sido vinculada como coadyuvante ni bajo ninguna otra figura de intervención procesal en el medio de control de simple nulidad nro. 68001-23-33-000-2023-00178-00, que actualmente se encuentra en trámite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente de la acción de tutela presentada por la Asociación Nacional de Empleados de Tránsito y Transporte Subdirectiva Departamental Santander - ANDETT Santander, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador