CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá, D.C., 20 de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicado: 66001-23-33-000-2018-00073-01 Número interno: 3855-2019 Demandante: Luz Mariela Escobar de Herrera Demandado: UAE de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Sustitución de la pensión gracia se niega porque los tiempos laborados por el causante fueron de carácter nacional La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de marzo de 2019 dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda que no accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Luz Mariela Escobar de Herrera, por conducto de apoderado judicial, solicita las siguientes declaraciones y condenas: Pretensiones Que se declare la nulidad de la comunicación No. 201714203304801 mediante la cual se confirma la negación del reconocimiento de la pensión de sobrevivientes respecto a la pensión gracia a favor de la señora Luz Mariela Escobar de Herrera.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social a: i) reconocer y pagar a la señora Luz Mariela Escobar de Herrera la pensión de sobrevivientes respecto a la pensión gracia, a partir del 4 de agosto de 2016; ii) que, sobre las sumas a pagar, se reconozcan las cantidades necesarias para hacer los ajustes de valor conforme al IPC, según lo dispuesto en el artículo 187 del C.P.A.C.A; iii) se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido por el artículo 192 del C.P.A.C.A. y, iv) se ordene el pago de costas y agencias en derecho.

Los hechos que fundamentan las pretensiones son los siguientes: Aduce que el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo nació el 2 de junio de 1934 en Jericó (Antioquia). Narra que al momento de cumplir los requisitos para acceder a la pensión gracia, el señor Herrera Agudelo laboraba en el Colegio Nacional Deogracias Cardona, por lo que la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL, a través de la Resolución No. 008920 del 20 de noviembre de 1992, le reconoció pensión mensual vitalicia de jubilación a partir del 2 de junio de 1982.

Afirma que posteriormente, la Caja Nacional de Previsión Social - CAJANAL mediante Resolución No. 008166 del 3 de agosto de 1995, reconoció al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo la pensión gracia efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989 pero con efectos fiscales a partir del 12 de enero de 1992. Anota que mediante Resolución No. 2146 del 20 de diciembre de 1999, se retiró del servicio por edad de retiro forzoso al señor Herrera Agudelo, a partir del 17 de enero de 2000.

Señala que la señora Luz Mariela Escobar de Herrera y el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo contrajeron matrimonio el 17 de diciembre de 1959 y convivieron desde ese día, compartiendo techo, lecho y mesa hasta el 3 de agosto de 2016, esto es, 56 años, 7 meses y dieciséis días. Indica que el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo falleció el 3 de agosto de 2016 y que la señora Luz Mariela Escobar de Herrera dependía total y económicamente del causante.

Observa que el día 23 de diciembre de 2016 la señora Escobar de Herrera elevó solicitud de pensión de sobrevivientes ante la UGPP, la cual fue contestada de manera negativa mediante la Resolución No. RDP 009330 del 9 de marzo de 2017. Indica que en el mencionado acto administrativo se negó la sustitución pensional de la pensión gracia bajo el argumento de que, en virtud de lo establecido en el acta 1172 del 7 y 8 de julio de 2016, frente a los reconocimientos de las pensiones gracia con tiempos de carácter nacional, se evidencia que la señora Luz Mariela Escobar de Herrera no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ya que su origen es una pensión de carácter ilegal.

La resolución en mención estableció la procedencia de los recursos de reposición y apelación empero la señora Luz Mariela Escobar de Herrera no agotó la vía administrativa. Añade que comoquiera que no se agotó la actuación administrativa, el 11 de octubre de 2017 se presenta nueva reclamación administrativa radicada bajo el número 201770013154212.

Menciona que mediante comunicado 201714203304801 recibido el 20 de noviembre de 2017, la UGPP informó que las pretensiones solicitadas ya habían sido resueltas a través de la Resolución RDP 009330 del 9 de marzo de 2017, y siguiendo lo establecido en el artículo 87 del CPACA, se encuentra en firme la decisión, por tanto, se halla agotada la vía administrativa. 1.2 Normas violadas y concepto de violación Como normas violadas cita la demandante las siguientes: De la Constitución Política, el artículo 48.

Ley 797 de 2003, los artículos 46 y 47. Ley 114 de 1913. CPACA, el artículo 97. Como concepto de violación indicó que el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo desde el 12 de enero de 1992, fecha en que surtió efectos fiscales la pensión gracia, percibió la misma sin ningún reparo de fondo sobre alguna irregularidad o ilegalidad acerca del reconocimiento, solo hasta la solicitud de la pensión de sobrevivientes de fecha 23 de diciembre de 2016, 24 años después, la UGPP determina que la vinculación del señor Herrera Agudelo es de carácter nacional y por ende resuelve negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes.

Manifestó que en el caso de marras resulta evidente que la entidad accionada al tomar la determinación de no reconocer la pensión de sobrevivientes a la señora Luz Mariela Escobar de Herrera, con el único argumento de que el causante tuvo vinculación de orden NACIONAL y por ende no era merecedor de la pensión gracia, aun cuando en vida la disfrutó, es a todas luces contrario a los postulados constitucionales; quebranta los principios de la buena fe, de confianza legítima y respeto por el acto propio.

En orden de lo anterior, señala que la UGPP si a bien lo tiene puede acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa a efectos de impugnar la Resolución No. 000098 del 12 de enero de 1996, mediante la cual se reconoció pensión gracia al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, pero en ninguna circunstancia puede unilateralmente dejar sin efectos jurídicos un acto administrativo de carácter particular y concreto, siendo entonces la señora Luz Mariela Escobar de Herrera merecedora del reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes de la pensión gracia en calidad de cónyuge al cumplir con los requisitos establecidos para acceder a dicho reconocimiento, desde el 3 de agosto de 2016 fecha de fallecimiento del cónyuge.

La contestación de la demanda En la audiencia inicial realizada el 6 de marzo de 2019, se dejó establecido que la entidad accionada UGPP contestó la demanda de manera extemporánea, por lo que no hay lugar a efectuar pronunciamiento alguno. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la sentencia del 8 de marzo de 2019, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos: Conforme a lo consignado en la parte motiva de la Resolución No. RDP 9330 del 9 de marzo de 2017, la UGPP desató de manera desfavorable dicho requerimiento al considerar que la señora Escobar de Herrera no tiene derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ya que su origen es una pensión de carácter ilegal, lo que fue reiterado mediante el oficio demandado.

Agrega que, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieren completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, en planteles municipales, distritales o departamentales, lo cual quiere decir que a quienes hayan prestado sus servicios en planteles educativos del orden nacional no les asiste el derecho al reconocimiento de dicha prestación, por disposición legal.

Refiere que, examinado el material probatorio que obra en el expediente, atañido con el reconocimiento de la pensión gracia al señor Herrera Agudelo, se observa cumplido el requisito de la edad, según se desprende del registro civil de nacimiento en donde se constata que tenía más de 50 años de edad, por haber nacido el 2 de junio de 1934; en cuanto al requisito del tiempo de servicios, se allegó copia de la Resolución No. 008166 del 3 de agosto de 1995, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL, de la cual se extrae que el señor Herrera Agudelo laboró «en calidad de Profesor del Ministerio de Educación Nacional» del 01/05/73 al 28/06/95, esto es, más de 20 años de servicio recibiendo recompensa de carácter nacional.

Resalta que los recursos con los cuales era remunerado el causante evidentemente pertenecían al hoy denominado sistema general de participaciones, lo que conlleva a que al haber sido otorgada la pensión gracia al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, se incurrió en la violación al contenido del artículo 128 Constitucional que prohíbe la doble asignación de recursos del tesoro público.

Deduce que, dado el carácter excepcional con que fue instituida la pensión gracia, para su reconocimiento y pago es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como que la vinculación del interesado al servicio docente hubiere sido del orden municipal, departamental o distrital, supuesto fáctico que no se cumple en el caso del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo.

Concluye señalando que el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo no cumplió con el requisito de los 20 años de servicios prestados a nivel territorial, establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, pues si bien existe material probatorio que da cuenta del servicio a la docencia por más de 20 años, no se demuestra que hayan sido con la vinculación requerida para acceder a tal prestación, por el contrario, su reconocimiento se hizo con base en tiempos laborados de carácter nacional, por lo que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que se depreca resulta improcedente, al solicitarse respecto de un derecho pensional que nunca debió reconocerse al no cumplir con los requisitos establecidos en la ley.

El recurso de apelación Sustenta la parte actora el recurso incoado en que el señor Herrera Agudelo, desde el día 12 de enero de 1992 fecha en que surtió efectos fiscales la pensión gracia, percibió y disfrutó de la misma sin ningún pronunciamiento de fondo sobre alguna irregularidad o ilegalidad sobre el reconocimiento de dicha pensión. Solo hasta la solicitud de la pensión de sobrevivientes de fecha 23 de diciembre de 2016, 24 años después, la UGPP determina que la vinculación del señor Herrera Agudelo es de carácter nacional y por ende resuelve negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, lo cual es a todas luces inconstitucional.

Alega que, se defrauda la confianza de un particular respecto de la autoridad pública que tiene a su cargo el reconocimiento de prestaciones pensionales, cuando modifica injustificada y sorpresivamente el cumplimiento de los requisitos para el acceso a la misma, para el caso específico el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes gracia, y más grave aun cuando la pensión fue percibida en vida, y la actora, adquirió una expectativa frente al derecho a percibir una pensión de sobrevivientes.

En conclusión, la entidad demandada con su actuar ha logrado afectar las situaciones jurídicas que se generan de la confianza de los actos administrativos expedidos conforme a derecho. Arguye que, en este caso en particular se dan tres elementos que configuran la contraposición de una decisión frente a un principio constitucional como lo es la confianza legítima, los cuales son: 1.

La confianza que ha nacido en el administrado sea legítima, es decir, que la adquisición de esa confianza debe estar derivada de la buena fe. La expectativa debe de ser legítima. 2. Tiene que generar como consecuencia que la situación jurídica debe de ser estable y duradera. 3. Que el cambio sea brusco, entre la situación preexistente y la nueva situación. Finalmente, sostiene que es evidente que la UGPP al momento de negar la sustitución pensional de la pensión de gracia de la parte actora, es arbitraria, ya que no hubo un análisis juicioso y detallado frente al caso que nos ocupa, ocasionando con esa decisión el desmejoramiento de las condiciones de vida de un sujeto de especial protección constitucional como lo es la señora Luz Mariela Escobar de Herrera.

Insiste en que la accionada puede impugnar la resolución por medio de la cual reconoció la pensión gracia al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, pero en ninguna circunstancia puede unilateralmente dejar sin efectos jurídicos un acto administrativo de carácter particular y concreto. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 21 de octubre de 2021, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera el concepto. 5.1 Parte demandante.

El apoderado de la actora presentó alegatos de conclusión, reiterando lo manifestado en el recurso de apelación interpuesto. 5.2 Parte demandada La UGPP, al descorrer el término para alegar indica que el causante Gildardo de Jesús Herrera Agudelo no cumplía con el requisito de los 20 años de servicios prestados a nivel territorial, establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, pues si bien existe material probatorio que da cuenta del servicio a la docencia por más de 20 años, no se demuestra que hayan sido con la vinculación requerida para acceder a tal prestación, por el contrario, su reconocimiento se hizo con base en tiempos laborados de carácter nacional, por lo que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que se depreca resulta improcedente, al solicitarse respecto de un derecho pensional que nunca debió reconocerse al no cumplir con los requisitos establecidos en la Ley como se dejó visto en precedencia. Argumenta que es claro, que la pensión de jubilación gracia se trata de una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como gracia otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1 y 4 de la Ley 114 de 1913, de la cual solo son beneficiarios los docentes de primaria y secundaria, cuyo tipo de vinculación, sea municipal, distrital, departamental o nacionalizados, que hayan sido vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, que cumplan con 20 años de tiempos de servicio (son tiempos válidos los laborados en calidad de interinos, temporales, cuando después existe nombramiento en propiedad y licencias remuneradas, y finalmente que cuenten con 50 años de edad.

Aduce que la pensión gracia para docentes del orden nacional no procede, por cuanto la normatividad y la jurisprudencia así lo han señalado. Finalmente indica que, no procede la declaratoria de nulidad de las resoluciones demandadas y tampoco procede el reconocimiento de la pensión de sobreviviente en favor de la actora, del causante Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, quien no cumplió con el requisito de los 20 años de servicios prestados a nivel territorial, establecidos en la Ley 114 de 1913 para ser beneficiario de la pensión gracia, pues si bien existe material probatorio que da cuenta del servicio a la docencia por más de 20 años, no se demuestra que hayan sido con la vinculación requerida para acceder a tal prestación, por el contrario, su reconocimiento se hizo con base en tiempos laborados de carácter nacional, por lo que el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes que se depreca resulta improcedente, al solicitarse respecto de un derecho pensional que nunca debió reconocerse al no cumplir con los requisitos establecidos en la Ley. 6.

Ministerio Público El representante del Ministerio Público no rindió concepto, según constancia secretarial de fecha 9 de marzo de 2022. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente asunto es competencia de esta Corporación de conformidad con lo establecido en inciso primero del artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según el cual el Consejo de Estado conoce en segunda instancia de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 2.

Problema jurídico De acuerdo con lo señalado en la sentencia de primera instancia y atendiendo los motivos de oposición aducidos por la parte actora, la controversia gira en torno a determinar si la demandante en calidad de cónyuge del causante Gildardo de Jesús Herrera Agudelo (q.e.p.d.), reúne los requisitos necesarios para ser beneficiaria del reconocimiento de la sustitución de la pensión gracia, a pesar de que los tiempos laborados por el causante para su reconocimiento fueron de carácter nacional.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, a través de la sentencia proferida el 8 de marzo de 2019, negó el reconocimiento de la sustitución pensional al cónyuge supérstite al considerar la pensión gracia concedida al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo (q.e.p.d.) era ilegal. 2.1. De la sustitución pensional de la pensión gracia. En cuanto a la sustitución de esta especial prestación, la normativa que la consagra no previó la posibilidad de concederla a sus beneficiarios en caso de fallecimiento del titular del derecho; sin embargo, por vía jurisprudencial se ha considerado que tal figura sí es aplicable a fin de trasladarla a los beneficiarios.

Así se ha considerado: «[…] En este orden de ideas, es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la Jurisprudencia y la Doctrina, es una pensión especial de origen legal cuya gratuidad, es decir, la ausencia de aportes o cotizaciones para tal efecto, no impide su consolidación como derecho adquirido con justo título y por ende su aptitud para ser sustituida en caso de muerte del beneficiario, pues una vez configurados los elementos que permiten el otorgamiento de la pensión gracia, se entiende que el derecho ingresa al patrimonio del docente tornándose potencialmente sustituible dada su naturaleza pensional y la categoría de derecho adquirido que obtiene una vez consolidado.

Debe aclararse además que dentro de nuestro ordenamiento legal el régimen de sustitución pensional se consagró como un mecanismo de seguridad social orientado a proteger el núcleo familiar inmediato del empleado que muere siendo titular de una pensión, de manera que éstos gocen del mismo grado de seguridad social y económica con que contarían en vida del fallecido, lo que independiza la viabilidad del derecho a la sustitución pensional de la existencia de aportes para conformar el derecho pensional primigenio.

Ahora, si bien la normatividad especial que regula la pensión gracia no contempló específicamente la sustitución de la misma a favor de los beneficiarios del docente luego de su deceso, lo cierto es que tampoco la prohibió, ni señaló -para quienes lograron obtenerla o gozan de una expectativa válida frente a la misma por virtud del régimen de transición de la Ley 91 de 1989- causal alguna de extinción del derecho, mucho menos su cese o pérdida con ocasión del fallecimiento del pensionado o docente con derecho.

Bajo la motivación precedente se concluye la vocación de sustituibilidad que asiste a la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales y criterios aplicables a las pensiones ordinarias, pues si bien su causa jurídica es diferente, estas comparten por voluntad del Legislador la misma naturaleza, y en materia de sustitución, la misma finalidad de amparo a la familia más próxima de quien antes de fallecer adquirió el derecho, de manera pues, que resultan aplicables en tal sentido las normas generales que regulan la materia, vigentes al momento del deceso del docente. […]» Respecto a la ley que gobierna la sustitución pensional, esta Subsección en diferentes oportunidades ha considerado que las disposiciones aplicables son aquellas vigentes al momento del fallecimiento del causante.

Ahora bien, la pensión de sobrevivientes fue prevista con la finalidad de atender la contingencia derivada de la muerte de una persona, con el objetivo principal de suplir la ausencia económica que daba el afiliado al grupo familiar y evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de las personas beneficiarias de la prestación. La Corte Constitucional en diversas oportunidades se ha referido a la pensión de sobrevivientes, destacando que su creación tiene por objeto principal el proteger a la familia y los derechos fundamentales de quienes compartían de manera cercana su vida con el causante, y que entran a soportar las cargas económicas, ante la muerte de un pensionado de quien dependía su sustento.

Dijo la Corte, en sentencia T–701 de 22 de agosto de 2006: “La Corte ya había advertido en reiteradas ocasiones que la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad evitar “que las personas allegadas al trabajador y beneficiarias del producto de su actividad laboral queden por el simple hecho de su fallecimiento en el desamparo o la desprotección” y, por tanto, “busca impedir que, ocurrida la muerte de una persona, quienes dependían de ella se vean obligados a soportar individualmente las cargas materiales y espirituales de su fallecimiento.”.

Así las cosas, la pensión de sobrevivientes tiene como finalidad, atender la contingencia derivada por el deceso del trabajador, con el objetivo de cubrir no solo la ausencia repentina de la persona, sino el apoyo económico que le daba al grupo familiar, y con el fin de evitar un cambio de las condiciones de subsistencia de los beneficiarios.

Con fundamento en lo señalado se concluye la vocación de sustituibilidad de la pensión gracia bajo los mismos parámetros legales que los aplicables a las pensiones ordinarias, de acuerdo con la normatividad vigente para el momento del fallecimiento. Es así como el artículo 46 de la Ley 100 de 1993, reguló el derecho a la pensión de sobrevivientes, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 46.

Requisitos para obtener la pensión de sobrevivientes. <Artículo modificado por el artículo 12 de la Ley 797 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> Tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes: 1. Los miembros del grupo familiar del pensionado por vejez o invalidez por riesgo común que fallezca y, 2. Los miembros del grupo familiar del afiliado al sistema que fallezca, siempre y cuando éste hubiere cotizado cincuenta semanas dentro de los tres últimos años inmediatamente anteriores al fallecimiento y se acrediten las siguientes condiciones: a) <Literal INEXEQUIBLE por la sentencia C-556 de 2009> b) <Literal INEXEQUIBLE por la sentencia C-556 de 2009> PARÁGRAFO 1o.

Cuando un afiliado haya cotizado el número de semanas mínimo requerido en el régimen de prima en tiempo anterior a su fallecimiento, sin que haya tramitado o recibido una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez o la devolución de saldos de que trata el artículo 66 de esta ley, los beneficiarios a que se refiere el numeral 2 de este artículo tendrán derecho a la pensión de sobrevivientes, en los términos de esta ley.

El monto de la pensión para aquellos beneficiarios que, a partir de la vigencia de la Ley, cumplan con los requisitos establecidos en este parágrafo será del 80% del monto que le hubiera correspondido en una pensión de vejez.” Por su parte, el artículo 47 ibidem, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, establece los beneficiarios del derecho a la pensión de sobrevivientes, teniendo en cuenta el siguiente orden: “Artículo 47.

Beneficiarios de la Pensión de Sobrevivientes. Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo.

Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

Para determinar cuando hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) <Aparte tachado INEXEQUIBLE> A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; (…).” Ahora bien, de la normatividad transcrita, se observa que, para acceder a la pensión de sobrevivientes, para los casos del cónyuge o compañero permanente, la Ley 100 de 1993 exige: i) Si a la fecha de fallecimiento del causante, el cónyuge o compañero o compañera permanente tiene más de 30 años de edad, la pensión se le concederá en forma vitalicia. Si es menor de esa edad y no procrearon hijos con el causante, será temporal la pensión, es decir, se le concede por 20 años y de esa pensión se descuenta la cotización para su propia pensión; y, ii) En caso de muerte del pensionado, se requiere que el cónyuge o compañera o compañero permanente, acredite que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y que haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. 2.2.

Sobre la pensión gracia La pensión gracia fue establecida por el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados docentes, profesores de las escuelas normales y a los inspectores de instrucción pública, autorizando a los docentes, según el artículo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensión, sumando los servicios prestados en diversas épocas, tanto en la enseñanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspección de instrucción pública a la enseñanza primaria.

Por su parte, la Ley 37 de 1933, según el artículo 3, amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Así mismo, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, limitó la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensión gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al señalar textualmente la norma que: “(…) Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”. La disposición transcrita fue objeto de análisis por la Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia S-699 de 29 de agosto de 19978, en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia, así: “(…) La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad (…) También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…).siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.

Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley”.

La tesis anterior fue reiterada por esta Corporación en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 al señalar que “el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados”, concluyéndose, además que: “para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta”.

Conforme lo antes expuesto, se precisa que la pensión gracia de jubilación se reconoce a aquellos docentes que hubiesen laborado de manera continua o discontinua antes del 31 de diciembre de 1980 y cumplan 20 años de servicios en establecimientos educativos del orden departamental, distrital o municipal, cuya vinculación es de carácter territorial o nacionalizado, sin que sea posible acumular tiempos del orden nacional. 2.3.

Análisis de la Sala 2.3.1. Hechos probados en el proceso -El causante Gildardo de Jesús Herrera Agudelo falleció el 03 de agosto de 2016 según Registro Civil de Defunción. -Registro civil de matrimonio del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo y la señora Luz Mariela Escobar de Herrera ocurrido el 17 de diciembre de 1959. -Con Resolución No 2146 de 20 de diciembre de 1999, se retira del servicio por edad de retiro forzoso al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo. -Mediante Resolución No. 08166 del 3 de agosto de 1995, CAJANAL reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, en cuantía de $37.690,94, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989, pero con efectos fiscales a partir del 12 de enero de 1992 por prescripción trienal. -A través de la Resolución No. RDP 009330 del 09 de marzo de 2017 se negó una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de HERRERA AGUDELO GILDARDO DE JESUS. -La actora solicitó el día 11 de octubre de 2017 el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de la pensión gracia otorgada a su esposo. -Con oficio No 201714203304801 recibido el 20 de noviembre de 2017 se niega nuevamente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la demandante. -Declaración juramentada de convivencia con el causante suscrita por la accionante. -Expediente administrativo del causante allegado en medio magnético. 2.3.2.

Caso concreto La Sala procederá a verificar si la señora Luz Mariela Escobar de Herrera en calidad de cónyuge sobreviviente tiene derecho a la sustitución de la pensión gracia pretendida en calidad de beneficiaria del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo quien, para el momento del fallecimiento, según la accionada no acreditó el cumplimiento de los requisitos dispuestos para causar la prestación reclamada dado que los tiempos laborados son de carácter nacional.

Ahora bien, en el caso en concreto, la señora Luz Mariela Escobar de Herrera solicitó ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes invocando su condición de cónyuge del causante Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, desde el año 1959 (matrimonio) hasta el año 2016 fecha de fallecimiento de este (3 de agosto de 2016), a quien en vida y mediante Resolución No 008166 del 3 de agosto de 1995 le fue reconocida pensión gracia, efectiva a partir del 29 de diciembre de 1989, pero con efectos fiscales a partir del 12 de enero de 1992, por la Caja Nacional de Previsión Social.

Efectivamente mediante Resolución No. 08166 del 3 de agosto de 1995, expedida por CAJANAL se reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación gracia a favor del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, el último cargo desempeñado por el causante fue el de DOCENTE y prestó sus servicios al Estado, así: “Que el interesado prestó sus servicios al Estado en la siguiente forma: ENTIDAD A. M. D. DPTO DE CALDAS (HOY RISARALDA) FL 53 01/03/57 - 30/01/67 9 11 - DPTO.

DE RISARALDA 01/02/67 - 30/04/73 6 03 - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL 01/05/73 - 28/06/95 22 01 28 Total …………………………………………………………… 38 03 28 Que cumplió cincuenta (50) años d edad el 02 de junio de 1984 (nació el 02 de junio de 1934) (Fl. 52)”. Para dar respuesta a la solicitud de reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por parte de la demandante se profirió la Resolución No RDP 009330 de 9 de marzo de 2017 donde la UGPP indica: “De conformidad con lo señalado en la ley y lo establecido en el Acta 1172 del 07 y 08 de julio de 2016 frente a los reconocimientos de las pensiones Gracia con tiempos de Carácter NACIONAL se evidencia que la señora LUZ MARIELA ESCOBAR DE HERRERA, ya identificada, no tendría derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes ya que su origen es una pensión de carácter ILEGAL”.

Como la peticionaria elevó otra reclamación mediante oficio No 201714203304801 recibido el 20 de noviembre de 2017 se niega nuevamente el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de acuerdo con lo señalado en la Resolución No RDP 009330 de 9 de marzo de 2017. Del acto de reconocimiento de la pensión gracia al señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo se desprende que los tiempos de servicios prestados por el causante para el Ministerio de Educación Nacional desde el 01 de mayo de 1973 hasta el 28 de junio de 1995, fueron prestados con vinculación como docente del orden nacional, en el colegio Nacional Deogracias Cardona, lo que impide el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes de conformidad con el artículo 1º de la Ley 114 de 1913.

Resalta la Sala que dicho tiempo no fue controvertido ni tachado como falso por ninguna de las partes; adicionalmente, se considera que en este periodo no se acredita los 20 años de servicio exigidos para que el causante sea beneficiario de la pensión graciosa. Del expediente administrativo del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo arrimado en medio magnético al proceso, se establece que el referido solicitó igualmente la pensión de jubilación siendo el último cargo prefecto de disciplina, la cual fue concedida con la Resolución No 008920 de 20 de noviembre de 1992 por parte de CAJANAL, en donde se tuvo en cuenta los mismos tiempos de carácter nacional laborados ante el Ministerio de Educación Nacional por el lapso de mayo 1º de 1973 a diciembre 30 de 1989.

Igualmente, según certificación expedida por la Rectora y Secretaria del Colegio Nacional “Deogracias Cardona” del municipio de Pereira, el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo prestó sus servicios como profesor de tiempo completo desde el 1º de mayo de 1973 hasta el 26 de febrero de 1976, nombrado a través de Resolución Nacional No 4305 del 8 de mayo de 1973.

Así mismo se desempeñó como Coordinador de Disciplina desde el 27 de febrero de 1976 según Resolución Nacional No 562 de 23 de febrero de 1976 hasta el 17 de enero de 2000 según Resolución 2146 del 20 de diciembre de 1999. Observa la Sala que los mismos tiempos de carácter nacional fueron los que sirvieron para reconocer la pensión gracia como la pensión de jubilación del señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo, lo que está prohibido al desconocer los lineamientos del artículo 128 de la Constitución Política que impide la doble asignación de recursos del tesoro público.

En este orden de ideas, se advierte que a la luz de lo establecido en el inciso primero del artículo 1 de la Ley 91 de 1989, es improcedente acceder al reconocimiento de la pensión gracia, teniendo en cuenta el carácter excepcional de esta prestación, en la medida en que se hace indispensable que el causante acredite el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 y demás normas concordantes; en especial, el referente a que haya prestado los servicios docentes en planteles educativos del orden Departamental o Municipal, durante mínimo 20 años.

Ante el reconocimiento de las pensiones gracia como de su sustitución se expidió el lineamiento No 122 Acta No 1172 del 07 y 08 de julio de 2016 por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscal UGPP en donde se resolvió que, en estos casos, se deben verificar los requisitos para el reconocimiento de la pensión ya que la mayoría de estas pensiones fueron concedidas de manera ilegal.

A pesar de que el señor Gildardo de Jesús Herrera Agudelo (q.e.p.d), desde el día 12 de enero de 1992 fecha en que surtió efectos fiscales la pensión de gracia, percibió y disfrutó de la misma sin ningún pronunciamiento de fondo sobre alguna irregularidad o ilegalidad respecto del reconocimiento de dicha pensión, no es óbice para que cuando la accionada se percató de la ilegalidad de este reconocimiento a través de la petición de sobrevivientes al analizar nuevamente el caso, pueda negar el mismo con los argumentos referidos, al sostener que los servicios prestados fueron de carácter nacional, y por ende resolver negar el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes, por lo que su actuar corresponde a lo determinado en la ley.

Por lo expuesto la afirmación de la parte demandante relativa a que el pago constante de la pensión gracia durante más de 22 años consolidó un derecho adquirido sobre tal prestación, no resulta adecuada al caso sub judice, puesto que tal como se adujo previamente, aquella figura jurídica no se configura por el paso del tiempo sino por la legalidad de su origen y estructuración siempre y cuando ésta no sea rebatida en vía judicial con un fallo ejecutoriado.

No comparte la Sala lo relacionado con que el actuar de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP va en contravía del principio constitucional de confianza legítima, el cual otorga al administrado el poder de exigir una protección jurídica de sus expectativas legítimas, cuando al tener razones objetivas para confiar en la estabilidad de la situación jurídica preexistente, la alteración repentina de las mismas sin haber proporcionado el tiempo y los mecanismos necesarios para su adaptación a la nueva situación, desencadena una alteración grave de sus condiciones económicas y patrimoniales, ya que las expectativas que se protegen son las legales y no las provenientes del abuso del derecho.

Frente a la obligación de la entidad accionada de demandar sus propios actos, donde se pueden hacer los reproches necesarios, además de esta posibilidad se encuentra en cabeza del organismo demandado una vez se solicita la reliquidación de la pensión gracia así como la sustitución, realizar un nuevo estudio del cumplimiento de los requisitos para la procedencia del derecho que se pretende reliquidar o sustituir, toda vez que no se podría limitar al ente prestacional, cuando una vez observe la irregularidad o ilegalidad en su emisión seguir permitiendo esta situación, siempre que se trate de un acto arbitrario, opuesto a la Constitución y la Ley, obviamente los motivos del estudio deben ser reales, objetivos y trascendentes.

La administración cuenta con la posibilidad de realizar un nuevo análisis respecto del acto administrativo creador del derecho y cuando considere que el mismo es ilegal o vulnere el ordenamiento jurídico, puede negar la reliquidación o sustitución deprecada, para poner fin a una situación que considera irregular y en consecuencia, hacer cesar sus efectos.

Debido a las infinitas inconsistencias en el reconocimiento de pensiones y con el propósito de fortalecer el principio de moralidad que debe preceder la actividad de dicho reconocimiento, así como para afrontar el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, considerando que el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas, que no correspondan con lo dispuesto legalmente, y afecta la liquidez y solvencia del sistema, es obligación de los organismos pensionales cuando se conceden derechos sin el lleno de los requisitos, negar la concesión de una pensión de sobrevivientes que fue otorgada a su titular con desconocimiento la ley.

Condena en costas De otra parte, el artículo 188 del CPACA, sobre la condena en costas, establece que “salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. Ahora, en atención a la remisión normativa anterior, se tiene que el Código General del Proceso en su canon 365 regula la condena en costa, veamos: “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. (…) 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella.

(…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación ” Con base en lo anterior, partiendo del criterio fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 19 de julio de 2019, se colige que para la imposición de condena en costas debe existir una ponderación sobre posibles conductas temerarias o de mala fe de las partes.

Providencia que por su pertinencia en el presente asunto se transcribe a continuación en un extracto: “…Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandante, no se impondrá condena en costas ” En el presente caso, en lo que respecta a la actividad judicial propiamente dicha, no se observa que las partes hayan empleado maniobras temerarias o dilatorias en la defensa de sus intereses, razones suficientes para revocar la providencia impugnada en cuanto condenó en costas a la parte vencida.

En atención a lo previamente señalado, la Sala comparte la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, pues la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos a través de los cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes. III. DECISIÓN Visto lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia del Tribunal Administrativo de Risaralda que negó las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 8 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones esbozadas en la parte motiva de esta providencia, excepto lo relacionado con la condena en costas que se revocará.

SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO: Se deja constancia que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER