REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Magistrado ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: MARÍA ELENA TAMAYO DE DÍAZ Y OTROS Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLÍN Medio de control: REPARACIÓN DIRECTA Asunto: APELACIÓN DE SENTENCIA – DAÑOS CAUSADOS POR UN DESLIZAMIENTO DE TIERRA – FACULTAD DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LOS MUNICIPIOS SOBRE LA ACTIVIDAD DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA Síntesis del caso: El 16 de noviembre de 2008, en la urbanización Alto Verde, ubicada en la zona denominada “la cola del zorro” en inmediaciones del sector El Poblado de la ciudad de Medellín, ocurrió un movimiento en masa o deslizamiento de tierra que provocó la destrucción de varias viviendas, entre ellas la de propiedad de los demandantes, así como la muerte los señores Gabriel Mauricio Villegas, Luz Marina Díaz Tamayo, Tomás Villegas Díaz y Simón Villegas Díaz; la parte demandante alega que el municipio de Medellín desatendió sus funciones de inspección y vigilancia sobre el cumplimiento de los lineamientos dados en la licencia de construcción y en los estudios del suelo respectivos.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2014 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia (fls. 994 - 1020 cdno. ppal.) en la que se negaron las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1. La demanda El 18 de enero de 2011, los señores María Elena Tamayo de Díaz, Rafael Díaz Gasca y Rubiela María Lopera Lopera, por conducto de apoderado judicial presentaron demanda de reparación directa en contra del municipio de Medellín con las siguientes súplicas: “PRIMERO.- Que el municipio de Medellín es administrativamente responsable de los daños y perjuicios causados a la demandante con ocasión del siniestro ocurrido en la urbanización Alto Verde.
SEGUNDO. - Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar por DAÑO EMERGENTE PASADO la suma de SETECIENTOS VEINTIOCHO Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 2 MILLONES DOSCIENTOS MIL PESOS ($728’200.000), de acuerdo con lo relacionado en el hecho séptimo de este escrito.
TERCERO. - Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar por PERJUICIOS MORALES por la pérdida de la vida de su hija e hijo, respectivamente, y nietos de escasos trece (13) y once (11) años de edad, y su yerno y nuera, respectivamente, el equivalente a MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES para cada uno de los demandantes, así: - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para MARÍA ELENA TAMAYO DE DÍAZ. - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para RAFAEL DÍAZ GASCA. - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para MARÍA LUISA LOPERA DE VILLEGAS.
CUARTA.- Que se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar por PERJUICIOS DE VIDA DE RELACIÓN por la pérdida de una hija, dos nietos y un yerno y/o nuera, según el caso, y sobre todo de una familia completa, el equivalente a MIL (1000) salarios mínimos legales mensuales, para cada uno de los demandantes, así: - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para MARÍA ELENA TAMAYO DE DÍAZ. - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para RAFAEL DÍAZ GASCA. - MIL (1000) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES, para MARÍA LUISA LOPERA DE VILLEGAS.
QUINTA.- La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A. SEXTA.- Que se condene en costas y agencias en derecho” (fls. 13 – 14 cdno. 1). 2. Hechos Como fundamento fáctico la parte actora expuso, en síntesis, lo siguiente: 1) Mediante la escritura pública no. 1068 de 15 de julio de 2009 de la Notaría Décima de Medellín, los hoy demandantes adquirieron -vía sucesoral- el lote número 15 ubicado en la carrera 15 no. 9-60 de la ciudad de Medellín (Antioquia), sector El Poblado, paraje Moná, perteneciente a la urbanización Alto Verde. 2) El 16 de noviembre de 2008, aproximadamente a las 6:00 am, se produjo un movimiento en masa del talud ubicado en la parte posterior de dicha urbanización que provocó la muerte de doce (12) personas, entre ellas los hijos y nietos de los ahora demandantes (Gabriel Mauricio Villegas, Luz Marina Díaz Tamayo, Tomás Villegas Díaz y Simón Villegas Díaz), así como también la destrucción de seis (6) viviendas, incluida la de los actores.
Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 3 3) Según el “Informe Final I-2151 Alto Verde-02-Rev1” elaborado por el municipio de Medellín, el talud fallado fue generado “con un corte del terreno natural para la construcción de la urbanización”. 4) El municipio de Medellín debió adoptar, de manera oportuna, los correctivos necesarios para evitar el daño contingente derivado de la construcción de las obras y de la desestabilización del talud de la urbanización Alto Verde, según lo exigía la normatividad en materia urbanística (Ley 810 de 1993, Ley 388 de 1997, Decreto 2150 de 1995 y el Decreto 1052 de 1998). 5) En la construcción de la mencionada urbanización se intervino la ladera, situación que como lo destaca el ingeniero Jaime Suárez Díaz en el informe divulgado sobre las causas del desastre aludido, pudo activar los deslizamientos, pues, los cortes que se realizan para la conformación de las vías o las áreas urbanizables generan la inestabilidad de la ladera, con la advertencia de que el corte se realizó en la zona de deslizamiento de dicho sector. 6) El referido proyecto urbanístico contaba con licencia de construcción, pero, en la misma se autorizó la construcción de viviendas de 90 m2 y en dicha unidad se consintió, expresa y tácitamente, la construcción de casas de 600 m2, con el evidente riesgo que ello generaba. 7) El municipio no inspeccionó las labores de intervención a la ladera ni mucho menos verificó las condiciones de estabilidad y manejo del talud de la urbanización en cortes, tampoco examinó las condiciones de drenaje y manejo de la zona; el citado ente territorial no solo omitió controlar el cumplimiento de los requisitos técnicos ordenados en la licencia de construcción sino que condujo a que Corantioquia expidiera la correspondiente licencia ambiental a pesar de las evidentes fallas técnicas que ello generaba. 3.
Trámite procesal 1) Mediante auto de 8 de abril de 2011, el Tribunal Administrativo del Antioquia admitió la demanda y ordenó la notificación de la parte accionada (fls. 352 – 353 cdno. 1). 2) El municipio de Medellín se opuso a las súplicas de la demanda por estimar que el deslizamiento que produjo el daño reclamado en la demanda obedeció a un caso fortuito Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 4 que era imposible de prever; en ese orden, no puede considerarse que una acción u omisión de dicho ente territorial hubiese contribuido a la ocurrencia del movimiento de tierra respectivo; aunado a ello formuló los medios exceptivos: i) falta de causa para pedir, toda vez que la administración municipal aplicó a cabalidad las normas que rigen la materia, por lo que sus actos y operaciones no han generado detrimento patrimonial a los demandantes; ii) falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no desarrolló ni construyó el proyecto urbanístico Alto Verde; iii) fuerza mayor o caso fortuito, por cuanto concurrieron los tres elementos configurativos de la fuerza mayor o caso fortuito (inimputabilidad, imprevisibilidad e irresistibilidad); iv) hecho de un tercero, pues, el daño fue causado por un tercero ajeno a esta entidad (fls. 361 – 371 cdno. 1). 3) El 31 de enero de 2012, la parte demandada llamó en garantía a la Previsora SA Compañía de Seguros, con sustento en la póliza de responsabilidad civil no. 1004393 (fls. 501 – 503 cdno. 1), solicitud que fue aceptada mediante auto dictado el 21 de febrero de la misma anualidad (fls. 528 – 529 cdno. 1). 4) La Previsora SA Compañía de Seguros pidió que se nieguen las pretensiones de la demanda, pues, el daño alegado no está cubierto en la correspondiente póliza por tratarse de un deslizamiento de tierra que no fue asumido por el asegurador; asimismo, adujo que la demanda está caducada, toda vez que el término empezó a contabilizarse desde el 16 de noviembre de 2008 y, en atención a que la demanda se interpuso el 15 de febrero de 2011, resultaba evidente que se hizo por fuera de los dos años previstos en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (fls. 543 – 554 cdno. 1). 5) Vencido el período probatorio, el Tribunal Administrativo de Antioquia, por auto del 8 de julio de 2014 corrió traslado por el término de diez días para que las partes presentaran sus alegatos de conclusión y el Ministerio Público rindiera concepto (fl. 951 cdno. 1); las partes ratificaron los argumentos expuestos en el trámite de primera instancia (fls. 952 – 993 cdno 1), el Ministerio Público guardó silencio. 4.
La sentencia de primera instancia 1) El 15 de octubre de 2014, la Sala de Descongestión del del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda (fls. 994 - 1020 cdno. ppal.), por considerar que sí hubo vigilancia y control por parte de las entidades públicas, concretamente del municipio de Medellín, solo que el constructor no acató las órdenes, Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 5 instrucciones y recomendaciones efectuadas por el ente territorial, a lo cual agregó lo siguiente: “Fue precisamente el problema presentado en los taludes que tenían una altura superior a la permitida, a los que no se le hicieron los cortes, ni las intervenciones necesarias indicadas, lo que ocasionó que los mismos se llenaran de agua, bien por el alto flujo de precipitaciones presentadas en ese año, bien por las aguas que se vertieron de los tanques y que no fueron intervenidos de manera adecuada, lo que no está demostrado correspondía a la entidad demandada, pues se trataba del que servía agua a la misma urbanización y a otras, aparte que se había hecho una concesión para la utilización de parte del agua a la entidad por parte de CORANTIOQUIA a efectos de servirse de ella, y la cual fue aceptada por la entidad, como se demostró en los documentos referidos.
Lo anterior denota pues, que no puede atribuirse como causa eficiente del daño la no intervención o la omisión en el cumplimiento de los deberes legales que tenía la entidad frente a la construcción, sino a la omisión de la constructora, quien además quedó demostrado, o al menos no se aportó prueba en contrario, no había entregado la obra al municipio, por tanto no puede atribuírsele responsabilidad por este hecho, pues no obstante no haberse realizado la entrega al ente territorial conforme a la normatividad legal vigente, se había entregado a los propietarios” (fl. 1016 cdno. ppal.). 2) No compartió la postura de la parte actora, en cuanto a que el hecho de que la administración hubiera procedido a la construcción de las obras para estabilizar el talud implicaba el reconocimiento de su responsabilidad, pues, con antelación el municipio, mediante trámite contravencional, requirió a la copropiedad para que asumiera los costos de tales obras, pero, como no lo hizo, procedió a intervenir para menguar la catástrofe y evitar más sucesos de esa clase. 3) Se configuró la causal eximente de responsabilidad del hecho de un tercero, porque el constructor incumplió las instrucciones contenidas en la licencia de construcción relacionadas con el manejo del talud, sus cortes y altura; aunado a ello, también se probó la culpa exclusiva de la víctima, pues, las viviendas fueron terminadas por sus propietarios, quienes construyeron casas con áreas de hasta 400 metros cuadrados cuando se había autorizado una construcción de 90 metros cuadrados. 4) Frente al referido siniestro, el a quo ha realizado varias ponencias con el mismo criterio, razón por la cual se atendió el precedente judicial con el fin de garantizar principios constitucionales como los de igualdad, seguridad jurídica y debido proceso en las actuaciones judiciales, sumado a que la parte demandante solicitó las mismas pruebas contenidas en los demás procesos en los que también se desestimaron las pretensiones de las demandas; adicionalmente, no se evidenció en el plenario que se hubieran Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 6 aportado nuevos o diferentes elementos de acreditación que le permitieran a la Sala adoptar una postura distinta a la establecida en las otras decisiones, razón por la cual consideró que frente a los mismos hechos, circunstancias y pruebas, resultaba procedente mantener la misma línea de decisión. 5.
El recurso de apelación 1) La parte demandante adujo que la omisión que se le endilga al municipio de Medellín consiste en que dicha entidad no dispuso la medidas policivas necesarias para lograr que el constructor cesara con la conducta “de no cumplir las recomendaciones de los estudios de suelo con el evidente riesgo que ello generaba, como en efecto ocurrió y se demostró” (fl. 1039 cdno. ppal.). 2) Agregó que aun cuando exigir los documentos refrendados por “profesionales técnicos” constituye el cumplimiento de un deber por parte de la administración municipal, este no es el único deber u obligación que nace del marco normativo, pues, evidentemente de este mismo se infiere que corresponde al alcalde o su delegado, aún de oficio, constatar que el constructor cumpla con los requisitos contenidos en la licencia de construcción, lo cual exige una conducta activa, de control, auditoría y constatación sobre la obra, según se desprende de los artículos 81 y 83 de la Ley 99 de 1993, 61 del Decreto 2150 de 1995 y 83 del Decreto 1052 de 1998. 3) La declaratoria de la culpa exclusiva de la víctima resulta absurda, porque para que constituya causa extraña tiene que ser exclusiva, no concurrente y, según el a quo la responsabilidad “deviene del constructor y de la víctima, es decir, en su sentir la responsabilidad es compartida y no exclusiva” (fl. 1043 cdno. ppal.). 4) El hecho de un tercero resulta desafortunado, toda vez que ante la evidencia de la falta de cumplimiento del constructor de las recomendaciones suministradas surge la obligación de la entidad demandada a velar por la vigilancia y control del constructor durante la ejecución de las obras y adecuación de estas a la licencia de construcción otorgada. 6.
Actuaciones de segunda instancia Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 7 1) Admitido el recurso (fl. 1050 cdno. ppal.), mediante proveído de 8 de mayo de 2015 se corrió traslado para alegar de conclusión y se dispuso surtir el trámite previsto en el inciso segundo del artículo 59 de la Ley 446 de 1998 si el Ministerio Público llegara a solicitarlo (fl. 1052 cdno. ppal.); la parte demandada y la llamada en garantía reiteraron los argumentos expuestos a lo largo del proceso (fls. 1053 - 1072 cdno. ppal.); la parte demandante guardó silencio. 2) El Ministerio Público pidió que se modifique la sentencia apelada, por cuanto el material probatorio da cuenta de una concurrencia de culpas entre la conducta omisiva de la administración municipal frente a su deber de vigilancia y control del proyecto urbanístico Alto Verde y el comportamiento renuente de los constructores en acatar las normas de estabilidad y/o seguridad y las condiciones impuestas en la licencia de construcción respectiva (fls. 1075 – 1089 cdno. ppal.).
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala resuelve el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) objeto de la controversia y anuncio de la decisión, 2) análisis de la impugnación y, 3) condena en costas. 1.
Objeto de la controversia y anuncio de la decisión Presentada la demanda oportunamente1, corresponde a la Sala determinar si en este asunto el municipio de Medellín es patrimonialmente responsable de los perjuicios causados a los actores con ocasión de un deslizamiento de tierra ocurrido el 16 de noviembre de 2008 en la urbanización Alto Verde del barrio El Poblado del referido ente territorial. 1 El deslizamiento de tierra en la urbanización Alto Verde de la ciudad de Medellín acaeció el 16 de noviembre de 2008, en esa medida, el término para presentar la demanda de reparación directa transcurrió, en principio, entre el 17 de noviembre de 2008 y el 17 de noviembre de 2010; sin embargo, el 12 de noviembre de 2010, la parte demandante formuló solicitud de conciliación extrajudicial, por lo que el plazo fue suspendido hasta el 18 de enero de 2011, momento en el cual se expidió constancia de la falta de ánimo conciliatorio entre las partes; así pues, el plazo de caducidad se reanudó desde el 19 de enero de 2011 y, a partir de esa fecha se adicionaron los 5 días que faltaban para que este venciera cuando se presentó la petición de conciliación; así pues, dicho término se extendió hasta el 25 de enero de 2011 y como la demanda se interpuso el 18 de enero de los mismos mes y año se concluye que se hizo de manera oportuna.
Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 8 El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda por razón de encontrar configurada la causal exonerativa de responsabilidad del hecho de un tercero, debido que el constructor incumplió las instrucciones contenidas en la licencia de construcción relacionadas con el manejo del talud, cortes y altura; aunado a ello, también consideró probada la culpa exclusiva de la víctima, pues, las viviendas fueron terminadas por sus propietarios, quienes construyeron casas con áreas de hasta 400 metros cuadrados cuando se había autorizado una construcción máxima de 90 metros cuadrados.
La decisión de primera instancia será confirmada, porque no se evidenció que el municipio de Medellín hubiere desatendido sus facultades de inspección y control sobre la actividad de construcción de vivienda. 2. Análisis de la impugnación 2.1 El daño 1) En lo que tiene que ver con la existencia del daño, no existe discusión alguna acerca del desmedro patrimonial sufrido por los demandantes, esto es, consistente en la destrucción de su vivienda ubicada en la urbanización Alto Verde de la ciudad de Medellín, producto de un movimiento en masa o deslizamiento de tierra acaecido el 16 de noviembre de 2008, que provocó su colapso, hecho que fue certificado por el Director del SIMPAD2 de la Secretaría del Medio Ambiente del Municipio de Medellín (fls. 129 – 139 cdno. 1) y que ninguna de las partes pone en duda. 2) Respecto del fallecimiento de los señores Gabriel Mauricio Villegas, Luz Marina Díaz Tamayo, Tomás Villegas Díaz y Simón Villegas Díaz, en el expediente obra el registro civil de defunción del primero de los nombrados (fl. 50 cdno. 1), así como también el oficio elaborado por la Fiscalía General de la Nación y dirigido a los servicios exequiales de la Funeraria Betancur el 17 de noviembre de 2008, según el cual se indicó: “Me permito informarles que mediante decisión de la fecha, esta Fiscalía Delegada autorizó la cremación del cadáver de quien en vida respondía al nombre de GABRIEL MAURICIO VILLEGAS LOPERA y LUZ MARÍA DÍAZ TAMAYO, fallecidos en esta ciudad el día 16 de noviembre de 2008” (fl. 53 cdno. 1 – negrillas de la Sala). 2 Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres.
Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 9 3) No obstante lo anterior, no se aportó prueba alguna sobre la muerte de los señores Tomás y Simón Villegas Tamayo, por lo que no se encuentra debidamente demostrado el daño reclamado en la demanda con ocasión del supuesto fallecimiento de tales ciudadanos. 2.2 La imputación La parte actora considera que el daño sufrido debe atribuirse al municipio de Medellín, principalmente por la inobservancia de sus deberes de inspección y vigilancia de la actividad constructiva de carácter urbanístico.
Al respecto, se advierte que, de manera reciente esta Subsección se pronunció sobre una demanda que reclamaba la indemnización de una serie de perjuicios causados con ocasión de la destrucción de una vivienda como consecuencia del mismo referido deslizamiento ocurrido en la urbanización Alto Verde de la ciudad de Medellín, el 16 de noviembre de 20083; en aquella oportunidad se negaron la pretensiones de la demanda porque el daño era atribuible a un tercero, esto es, la empresa constructora; a continuación, por su pertinencia y relevancia, se transcriben algunas consideraciones que sirvieron de sustento a dicha decisión: “19.2.
Bajo ese panorama, para efectos de estudiar si le asiste responsabilidad a los organismos estatales en materias relacionadas con este tipo de acontecimientos, es posible abordar el caso desde dos aspectos distintos, que a la vez se refieren a dos tipos de conducta, una activa y otra pasiva: la primera, a partir de la autorización o concesión de la correspondiente licencia por parte de la autoridad competente de manera contraria a derecho; y el segundo, en razón de una omisión o falta al deber de inspección y vigilancia. 19.3.
Sobre la primera, se tiene que la parte demandante no elabora cuestionamiento alguno, como podría ser que la licencia de construcción se hubiere otorgado en una zona no apta para el desarrollo de urbanizaciones, de alto riesgo, la ausencia de algún estudio de suelos, sin advertir áreas de reserva o alguna norma técnica a tener en cuenta, como lo sería, por ejemplo, las de sismo resistencia, entre otras.
Reproche que por demás no podría hacerse en este caso de manera directa al municipio de Medellín, por cuanto no fue la autoridad que expidió la correspondiente licencia, sino la Curaduría n.° 1 de Medellín, a través de la Resolución n.° C1-1616/99 del 13 de octubre de 1999 (v. párr. 17.1), en virtud de la posibilidad que los artículos 99 numeral 1º y 101 de la Ley 388 de 1997 otorgaron para que particulares asumieran la función pública de verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de edificación, en los términos allí señalados. 19.4.
Esto nos deja entonces en el segundo de los eventos, es decir, en la presunta conducta omisiva del municipio de Medellín por no adoptar 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 4 de marzo de 2019, expediente no. 47.803, MP Ramiro Pazos Guerrero. Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 10 medidas tendientes a evitar la producción del daño, independientemente de la causa material del mismo. 19.5.
Se trata, entonces, de una omisión que debe evaluarse de la mano del principio de legalidad que es el que orienta la actividad estatal, por lo que se deberá entonces remitir al ordenamiento del cual se derivan las obligaciones relacionadas con la actividad constructiva en cabeza de las autoridades locales y en especial las del municipio de Medellín y las posibilidades que este tenía para adoptar las acciones correctivas correspondientes.
(…). 19.8. A partir de las anteriores disposiciones, se deduce que a las administraciones municipales les asiste una función de control permanente, tanto durante la ejecución de las obras como de manera posterior a estas para efectos de garantizar el cumplimiento de las licencias de construcción. (…). 19.10. No obstante, es pertinente plantearse, qué alcance tiene esa facultad de inspección y vigilancia, esto es ¿implica que de manera constante la administración revise en todos los casos si el constructor está erigiendo o culminó la obra conforme a la licencia? 19.11.
Al respecto esta Corporación ha considerado que a las administraciones encargadas de vigilar la actividad constructiva le es atribuible el daño, siempre que hubieren tenido la ocasión de verificar el incumplimiento de las exigencias contenidas en las licencias de construcción, (…). 19.14. Y es que pese a que una institución cuente con las facultades de inspección y control sobre la actividad de construcción de vivienda, resulta una exigencia demasiado elevada para los organismos estatales que conozcan, caso a caso, si todos los lugares donde se están realizando obras de vivienda cuentan con licencia de construcción o si las que la tienen se ciñen a esta, un imposible fáctico al que nadie puede estar obligado.
(…). 20.4. Una vez ocurrido el deslizamiento el 16 de noviembre de 2008 que ocasionó el colapso de varias viviendas de la Urbanización Alto Verde, entre ellas, la de los demandantes (v. párr. 17.7), la autoridades intentaron averiguar las causas de la tragedia, de manera que luego de realizarse las investigaciones del caso, la Secretaría de Medio Ambiente del Municipio de Medellín, el 1º de diciembre de 2008, presentó el informe técnico 19981, en el que se concluyó que el movimiento en masa correspondió a la suma de los siguientes factores: (i) la alta precipitación acumulada en esta zona de la ciudad;(ii) las características geológicas y morfológicas de los materiales del terreno;
(iii) el manejo inadecuado de las aguas de rebose de un tanque de acueducto que surtía a diferentes conjuntos residenciales cercanos y que no contaba con una conducción adecuada; (iii) presencia de flujos de escorrentía en épocas de lluvias, provenientes de la parte alta de la ladera donde se localizaba el talud fallado; y (iv) la conformación del talud sur-oriental con corte de gran altura, mayor a 8 metros que requería de estudios puntuales de estabilidad y de algún tipo de estructura de contención (v. párr. 17.9). 20.4.
Ese informe fue complementado con otro más exhaustivo contratado por parte de la Secretaría del Medio Ambiente del Municipio de Medellín y elaborado por la firma INTEINSA, denominado “Deslizamiento Alto Verde Sector La Cola del Zorro n.° I-2151-Alto Verde-02-Rev1”, en el que se puso de presente la metodología realizada para el estudio, consistente en levantamientos topográficos, recorridos de campo, análisis de antecedentes, exploración del subsuelo, ensayos de laboratorio, Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 11 evaluación geológica y geotécnica, en donde se identificó, entre otras cosas, que: (i) en la zona en donde se presentó el evento existía un cambio muy fuerte de la pendiente que daba lugar a un talud cóncavo con pendiente media 50% y localmente de hasta del 90%;
(ii) que las construcciones de la urbanización Alto Verde dieron lugar a taludes de corte de gran altura, la mayor parte de ellos ubicados en la zona del desastre, que variaban de entre 10 y 12 metros en inmediaciones de la casa 5, y se calculó que los taludes ubicados en el centro de deslizamiento alcanzaban los 18 metros; y (iii) la falla se presentó en el talud ubicado en parte posterior de las casas 2, 3 y 4, generado por un corte realizado para la construcción de la urbanización (v. párr. 17.10). 20.5.
En el mismo informe se señaló que los problemas ocurridos se referían a un tema puntual, que guardaba relación directa con “la altura de los taludes de corte que sobrepasa los recomendados en los estudios del proyecto urbanístico y detonado por el fuerte invierno” (v. párr. 17.10). 20.6. De este modo, la conclusión a la que se puede llegar a partir de tales informes, consiste en que, sin duda alguna, fue el constructor quien omitió o hizo caso omiso de las recomendaciones hechas en los correspondientes estudios de suelo, por la autoridad ambiental e incluso por parte de la Curaduría 1ª Urbana de Medellín, procediendo a realizar el corte de los taludes a una altura superior a la recomendada.
Y si bien en un punto parecería entenderse que el deslizamiento fue provocado por el fuerte invierno y el rebose de un tanque, se tiene que el hecho determinante, efectivamente devino de la intervención humana en la que no se acataron a cabalidad con las especificaciones técnicas; esta circunstancia se aclara más aún, con el testimonio del ingeniero civil Mario Augusto Flórez, quien expresó que “si dicho talud y tal como lo recomendó los estudios previos (…) el talud no hubiera presentado ninguna falla”.
Luego, se trata de un daño, cuya causa sería materialmente atribuible al constructor, esto es, la sociedad DICONSI LTDA., tercero ajeno a este proceso. (…). 21.4. Ahora, dentro del expediente no aparece prueba de la fecha en que la sociedad DICONCI Ltda. inició las obras ni cuando esta fue culminada, solo por indicaciones del testigo Mario Augusto Flórez se sabe que para la época del siniestro, año 2008, el “proyecto llevaba construido unos cinco años” (v. párr. 17.16); en tanto que el declarante Wilber Augusto Agudelo, funcionario del municipio, dijo que con ocasión de una visita efectuada en relación con una queja presentada por la urbanización Travesía por un tema de servidumbre en el año 2005, había visitado la urbanización Alto Verde, pero no se le había permitido el ingreso, pues supuestamente “se encontraba en proceso de construcción” (v. párr. 17.16.3).
Este último testigo también relató que comoquiera que la sociedad constructora entró en liquidación, ese proyecto fue “desarrollado y terminado por sus propietarios”. (…). 23.1. Se considera entonces, tal como lo hizo la primera instancia, que el daño es atribuible a un tercero, esto es, la empresa constructora, y si bien esta Corporación no está de acuerdo en que en la ocurrencia del daño mediara la culpa de las víctimas, ya que no es cierto que uno de los hechos detonantes del daño fuera el haber realizado la construcción de una vivienda de 200 metros, siendo lo permitido apenas 90 metros, por cuanto es palmario que se debió al desconocimiento de los estudios del suelo sobre el corte de los taludes, su condición de ingenieros civiles arroja un dato importante para el caso, y es que si en realidad hubiera sido un problema fácil de advertir, sería una circunstancia que muy seguramente lo hubieran puesto de presente ante las autoridades, dado el enorme Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 12 riesgo que este comportaba, pero no hay prueba de que lo hubieren hecho y tampoco es un aspecto que se exprese en la demanda” (negrillas adicionales).
El citado pronunciamiento resulta especialmente relevante para el análisis de este caso concreto, toda vez que versó sobre el mismo hecho dañoso por el cual se reclama indemnización de perjuicios en este asunto. Dilucidado lo anterior, la Sala pasa a verificar los hechos probados en el presente asunto, así: 1) El 1º de octubre de 1998, la sociedad Diconci Ltda solicitó a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia- licencia ambiental para el proyecto de urbanización denominado Alto Verde a localizar en la calle 9 con carrera 15 de la ciudad de Medellín (fl. 237 cdno. 1). 2) Mediante las Resoluciones nos. C1-1616 y C1-1617 de 13 de octubre de 1999, el Curador Urbano Primero de Medellín otorgó a la sociedad Diconci Ltda licencia de construcción y urbanismo, respectivamente, para desarrollar el proyecto de vivienda unifamiliar denominado “Alto Verde”; en el mencionado acto administrativo se dispuso las siguientes obligaciones a cargo de ese ente societario: “Respetar las obligaciones urbanísticas aprobadas mediante oficio no de respuesta no. M-24277/99 de Planeación Municipal y demás disposiciones contempladas en el oficio de aprobación no. C1-3237 (U9913/99).
Deberá garantizar disponibilidad de servicios. Además debe cumplirse con las especificaciones presentadas en los planos aprobados con base en las normas establecidas en el Acuerdo 038/90 y el Decreto 1052/98. (…)” (fl. 212 cdno. 1 – negrillas de la Sala). 3) El 15 de diciembre de 1999, la Secretaría de Planeación Municipal de Medellín le suministró a Corantioquia una información relacionada con el proyecto urbanístico Alto Verde, a partir de la cual se destaca lo siguiente: “En atención a su solicitud, después de realizar visita de inspección al lote y consultar la documentación existente en esta oficia, le informamos lo siguiente: 1.
Faja de terreno de forma irregular, que hace parte de una cuchilla redondeada, de dirección aproximada N60W, el cual en superficie no evidencia procesos de inestabilidad que puedan comprometer el proyecto en mención. Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 13 2.
En general, el terreno presenta pendientes predominantes entre el 26- 40% y algunos sectores puntuales con pendientes entre el 11-25%. A partir de las cotas 1840-1850 se da un cambio en la morfología del terreno pasándose a pendientes mayores del 40%; faja esta que queda por fuera del lote objeto de análisis y que dadas sus condiciones topográficas, morfológicas y ambientales se debe conservar como área de protección. 3.
Es de anotar que por sus características morfométricas cualquier movimiento de tierra mal ejecutado y sin obras de protección, podría comprometer la estabilidad de lotes adyacentes a él. (…)” (fls. 908 – 909 cdno. 2 – se resalta). 4) El 22 de febrero de 2000, la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia -Corantioquia- expidió la Resolución AB 0130 por medio de la cual concedió licencia ambiental a la sociedad Diconci Ltda para que ejecutara el mencionado proyecto arquitectónico, permiso que debía sujetarse a las siguientes medidas de manejo ambiental: “Artículo 3°: Los beneficiarios de la presente licencia ambiental deberán dar estricto cumplimiento al plan de manejo presentado y las siguientes medidas de manejo ambiental: (…).
Recomendaciones: (…). • Según el estudio de suelos, el lote es estable geológicamente y apto para el desarrollo urbanístico, el límite máximo de lleno por razones de capacidad de carga del suelo de apoyo se debe limitar a los 7 m. Si los llenos se construyen sobre cenizas volcánicas, el espesor máximo será de 4.0 m. • Los cortes podrán realizarse hasta alturas máximas de 5 m, aprovechando la costra firme superficial, con taludes 1H:2V.
Corte mayores hasta de 8 m podrán realizarse con una berma intermedia de 2 m, dividiendo el mismo en dos tramos de 4 m, el superior con talud 1H:2V y el inferior con talud de 1H:1.5V. • Los cortes mayores de 8 m de altura requieren estudios puntuales de estabilidad y seguramente algún tipo de estructura de contención o sistema de refuerzo para evitar su falla. • Se deberá evaluar en todos los casos la estabilidad lateral de todas las estructuras, teniendo en cuenta la pendiente natural del terreno. Esta condición debe cumplirse adicionalmente a los criterios de capacidad vertical.
(…). • Con el fin de contener los taludes que se generan con el movimiento de tierra, se construirán dos muros de contención, así: Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 14 - Por el costado suroriental, se construirá un muro de 110 m de longitud de (sic) y 1.5. m de altura, el cual tendrá los filtros necesarios. - Se ejecutará otro muro de contención vecino a la portería que tendrá la función de contener los taludes conformados por las casas 14, 15 y 16 y de la portería. Su altura será del orden de 1.5 m y 40m de longitud. • En la construcción del proyecto se realizaran procesos de corte y lleno los cuales deben hacerse con criterios ingenieriles para evitar fallas por deslizamiento o asentamientos diferenciales.
Esto obliga a la aplicación de técnicas para la estabilización del suelo y control de aguas lluvias. • Realizar durante el movimiento de tierras (llenos), canales perimetrales interceptores de aguas lluvias, que disminuyan los esfuerzos volcadores excavando el terreno de la cabeza de la masa deslizante, y construyendo los muros de contención proyectados con sus respectivos filtros de desagüe. • Realizar los cortes sentido occidente-oriente, o sea de arriba hacia abajo Para no realizar un movimiento de tierra mayor al calculado, delimitando las zonas de corte y lleno, colocando perimetralmente trinchos en madera continuos en madera en la parte baja del predio a lo largo de la vía y sobre los linderos de las urbanizaciones Travesías y los Mangos, • Si con el corte de los taludes se generan grietas que pongan en peligro la estabilidad de la masa de suelo, estas se sellaran con arcilla compactada o con una mezcla de arcilla y cal en proporción 5: 1 en caso de presentar pequeños deslizamientos, se peinaran los taludes manualmente con pendiente moderada y homogénea evitando así que se tomen medida progresivas. • En los sitios donde se presente inestabilidad o donde la altura del talud llegue a ser superior a 10m, se construirán terrazas con el objeto de retener el escurrimiento superficial y disminuir la pendiente del talud.
Dichas terrazas llevaran una cuneta impermeabilizada en concreto, con el fin de coger y conducir las aguas de escorrentía (…). • Cumplir con todas las recomendaciones del estudio de suelos y emplear las obras de contención adecuadas para evitar la desestabilización de los taludes y afectación de los suelos vecinos (…). • Se debe tener un manejo especial de los siguientes factores que pueden afectar el equilibrio de la naturaleza del sector y generar un impacto ambiental negativo en la zona: (…). • De acuerdo con las características del proyecto se manejarán taludes que cortarán en sentido perpendicular a la dirección en que viajan las aguas superficiales, serán entonces muy vulnerables a la erosión superficial y a la infiltración de aguas por lo tanto es recomendable proteger los taludes de la manera más rápida posible con engramado.
Para atender la supervisión ambiental se conformará un comité ambiental integrado por el ingeniero residente, el interventor de la obra y el interventor ambiental, que debe realizar como mínimo una visita semanal y un Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 15 informe bimestral a Corantioquia para lo cual se beberá tener presente el Plan de Monitoreo y Seguimiento Ambiental propuesto en el plan de Manejo Ambiental (…)” (fls. 237 – 277 cdno. 1 – negrillas de la Sala). 5) El 30 de julio de 2004, el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Medellín dio respuesta a una queja presentada por la señora Alicia Botero, en los siguientes términos: “En atención a su solicitud de información que ya esta dependencia mediante oficio M-7419/04 le informó el procedimiento que debía realizarse para efectos del presunto incumplimiento de la firma Diconci con ocasión de la ejecución de la urbanización Alto Verde.
Nuevamente le informamos que debido a que se trata de una obra en proceso, no es procedente el requerimiento de parte nuestra, consideramos que una vez se ejecute el proyecto y se verifique que no se ejecutó alguna de las obras urbanísticas obligatorias, este departamento administrativo procederá con lo de su competencia. Debemos precisar que no es nuestra competencia obligar al constructor a que ejecute obras en sus predios, en el momento del recibo de la obra esta dependencia verifica la concordancia de lo construido con lo aprobado y que las obligaciones urbanísticas se hayan cumplido.
Si existen incumplimientos con los vecinos, aunque (sic) sí trasladamos la queja a los constructores, en caso de negativa no poseemos mecanismos coercitivos que nos permitan obligarlo a cumplirles. Es la copropiedad la que debe hacer uso de la justicia civil ordinaria y demandar allí las situaciones a que haya lugar. (…). Si en el momento del recibo de la obra el constructor no ha cumplido con sus obligaciones, puede usted estar segura de que las mismas serán exigidas de parte nuestra, pero eso no incluye los compromisos que tengan los vecinos colindantes” (fl. 906 cdno. 2 – se destaca). 6) Con ocasión de la referida queja, el 26 de septiembre de 2005, el Departamento Administrativo de Planeación de la Alcaldía de Medellín le dirigió una comunicación a los gerentes del proyecto Alto Verde y al liquidador de la sociedad DICONCI Ltda., en los siguientes términos: “Corresponde al municipio de Medellín ejercer la función de inspección y vigilancia sobre las personas que desarrollan actividades de construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.
En ejercicio de dicha función, esta dependencia, ha recibido la comunicación enviada por la sra Carolina Gómez Alvis, administradora del conjunto residencial travesías al igual que del señor Gonzalo Restrepo, habitante de la urbanización Alto Verde, en la que se indican una serie de perjuicios e incumplimientos que se generaron por la construcción del proyecto que usted representa y que no han sido atendidas hasta el momento como son: • Pavimentación de la vía de acceso al conjunto residencial Travesías y Alto Verde, la cual hace parte de las vías obligadas a construir por el proyecto Alto Verde y que a la fecha no se ha completado la sección de la vía a partir del punto fijo definido en Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 16 toda la extensión del lote, hasta la vinculación con las vías existentes. • Escritura concerniente al tema de la servidumbre del conjunto residencial Travesías. • Localización de la servidumbre, es decir escaleras para el acceso a los tanques de agua (cumplir con las servidumbres existentes en el lote dadas en las vías obligadas) y todos aquellos problemas constructivos presentados tanto al interior como al exterior de los inmuebles de la urbanización Alto Verde.
Revisada la base de datos de enajenadores inscritos, no se encontró su registro y por lo tanto no se le ha otorgado el radicado de ventas para adelantar las actividades de la generación de las unidades de ventas del proyecto. Asimismo no se encontró solicitud de recibo de obras de la urbanización, ni constancia alguna del cumplimiento de las obligaciones urbanísticas, cumpliendo con los requisitos exigidos en el Decreto 1052/98, al igual que no ha cumplido con las obligaciones urbanísticas del proyecto, además considerando que a la fecha este ya se encuentra completamente habitado, incumpliendo lo establecido en el decreto 1677/98 Por lo anterior, nos permitimos requerirlo para que se sirva: 1.
Informar a esta unidad las acciones a adelantar con miras a atender en forma definitiva las solicitudes tanto de los copropietarios de dichas viviendas como de los perjuicios causados a las urbanizaciones vecinas, los acuerdos y actas de conformidad a los cuales ha llegado con los mismos, en la solución definitiva de los problemas que allí se presentan. 2.
Explicar las razones por las cuales procedió con las actividades de enajenación sin cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 66 de 1968 y demás normas que la modifican o adicionan. 3. Asimismo indicar el por qué no ha cumplido con las obligaciones urbanísticas del proyecto y no ha solicitado el respectivo recibo de obra ante el Departamento Administrativo de Planeación. 4.
Proceder a cumplir con lo establecido en la ley como lo es adelantar los trámites de radicado de ventas y recibo de obras. La respuesta del presente requerimiento deberá ser radicada en las taquillas del archivo del departamento administrativo de planeación, tercer piso del CAM, dentro de los 10 días hábiles siguientes al recibo del presente, so pena de hacerse acreedor a las sanciones previstas en el artículo 6 del Decreto-ley 2610/79 y el numeral 2º del artículo 2º del Decreto-ley 078/87.
Igualmente del presente requerimiento le será notificado al doctor Mauricio Zapata, liquidador de la firma DICONCI Ltda” (fls. 900 – 904 cdno. 2 – mayúsculas fijas del original – negrillas de la Sala). 7) El 16 de noviembre de 2008, en la urbanización Alto Verde de la ciudad de Medellín ocurrió un movimiento en masa de un talud ubicado en la zona posterior de dicho lugar, lo cual provocó la muerte de doce (12) personas y la destrucción de seis (6) viviendas (fl. 127 cdno. 1).
Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 17 8) El 18 de noviembre de 2008, la Alcaldía de Medellín expidió el Decreto 1805, a través del cual declaró la urgencia manifiesta y autorizó los gastos necesarios para conjurar la situación en el barrio El Poblado como consecuencia de la ola invernal (fls. 782 – 785 cdno. 1 – se destaca). 9) El 1º de diciembre de 2008, el director del SIMPAD de la Secretaría de Medio Ambiente de la Alcaldía de Medellín presentó ante la administración de la tantas veces mencionada urbanización el “Informe Técnico 19981, movimiento en masa sucedido en la urbanización Alto Verde”, en el que precisaron como incidentes detonantes del movimiento en masa los siguientes: “El sitio afectado por este proceso de remoción en masa se localiza en la parte media de la ladera sur-oriental del municipio de Medellín, sector conocido como la Cola del Zorro del barrio El Tesoro de la Comuna 14 (Poblado) del municipio de Medellín. El movimiento en masa ocurrido destruyó seis (6) viviendas de la urbanización Alta Verde, identificada con nomenclatura urbana carrera 15 7A- 30.
(…). • Alta precipitación acumulada en esta zona de la ciudad, desde finales del mes de octubre y lo que va recorrido desde el mes de Noviembre o lluvias muy localizadas en forma de "celdas" en la parte alta de la cuenca de la quebrada la Presidenta situación que ocasionó un aumento considerable del nivel freático en esta parte de la vertiente y sobre el talud fallado. • Características geológicas y geomorfológicas de los materiales presentes en el terreno (depósitos de flujos de lodos y suelos residuales derivados de dunita).
Estos materiales sobre saturados por la acción del agua de diferentes procedencias, disminuyen marcadamente sus propiedades de resistencia al corte y cohesión, haciéndolos susceptibles a fenómenos de remoción en masa. • Manejo inadecuado de las aguas del rebose del tanque de acueducto que surte los conjuntos residenciales Povelca, Alto Verde, Travesías, y la propiedad de la señora Nohemí Arcila, evidenciado por la presencia de varios canales en tierra sin la conducción adecuada a un drenaje natural cercano, tuberías en PVC con poca capacidad hidráulica para evacuar dicho rebose y ausencia de flotadores y válvulas de control de caudales excedentes del tanque.
Gran parte de estos volúmenes de aguas procedentes del rebose del tanque, se infiltraron a través del primer horizonte de suelo correspondiente a una capa de ceniza volcánica de 1.0 a 2.5 metros de espesor y coadyuvaron a la generación del movimiento en masa. Este factor sumado al aumento del nivel freático por las lluvias acumuladas en los últimos 30 días y a la acción de las aguas de escorrentía, fueron determinantes en la ocurrencia del movimiento en masas presentado.
Es también importante resaltar y según información suministrada por personal de oficios varios de las urbanizaciones, el tanque de distribución que surtía agua para la urbanización Alto Verde presentaba en el momento del evento filtraciones, las cuales también pudieron incidir en la saturación del terreno. • Presencia de flujos de escorrentía en épocas de lluvia, provenientes de la parte alta de la ladera donde se localiza el talud fallado, parte de los cuales se encauzan por un camino existente en el sitio, esparciéndose sin ningún tipo de control hacia la parte superior del talud afectado.
Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 18 • Conformación del talud sur-oriental con un corte de gran altura y fuerte pendiente. Si bien el talud desarrollado no falló como consecuencia de su diseño y adecuación; por su gran altura (mayor de 8.0 metros), requería de estudios puntuales de estabilidad, y de algún tipo de estructura de contención o sistema de refuerzo para evitar su falla, tal como fue recomendado en el estudio preliminar de suelos y fundaciones y en la aprobación del plan de manejo ambiental, previo al desarrollo urbanístico de terreno. (…)” (fls. 480 – 485 cdno. 1 – negrillas adicionales). 10) En el mes de diciembre de 2008, la Secretaría del Medio Ambiente de la Alcaldía de Medellín presentó el “Informe final deslizamiento Alto Verde Sector La Cola del Zorro” en el cual, sobre las causas del siniestro se expuso lo siguiente: “(…). 10.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES La zona de estudio muestra fallas de cabalgamiento y contactos entre diferentes unidades (GSM, 2002) lo que la hace compleja de detallar. Se reconoce la presencia de una brecha, sobre la cual se presentó el proceso de inestabilidad y depósitos de flujos de lodo y escombros, cubiertos por una capa espesa de cenizas volcánicas, los depósitos de flujos de lodos y escombros se encuentran a los flancos oriental y occidental de la cuchilla, dando lugar a un paisaje con pendiente moderada con desarrollo de corrientes largas y paralelas.
La presencia de cenizas volcánicas es un marcador de estabilidad geomorfológica, ya que corresponden a un material que pierde fácilmente su estructura en caso de procesos morfodinámicos, tales como procesos de remoción en masa, y a su vez, los suelos desarrollados son resistentes a la erosión superficial. Por lo anterior, la presencia de capas de cenizas volcánicas permite concluir que la zona había permanecido estable desde su depositación, que para este caso es de 10.000 años.
El proceso se dio sobre suelos residuales derivados de la meteorización de una brecha que presenta una complejidad importante, ya que son muy heterogéneos por la presencia de bloques tanto frescos como meteorizados y la variedad en (sic) tamañotes (sic) decir, se determina con base en esto que la zona del deslizamiento no se encuentra emplazada sobre depósitos tipo flujo de lodos o escombros y por consiguiente se descarta la hipótesis de la presencia de flujos subterráneos o paleocauces.
Con base en los recorridos de campo y el análisis de las condiciones geológicas se determina que el fenómeno ocurrido en la zona de estudio se refiere a un problema puntual y no regional. Se trata de un problema local que tiene relación directa con la altura de los taludes de corte que sobrepasa los recomendados en los estudios del proyecto urbanístico y detonado por el fuerte invierno al que se vio sometida la ciudad durante el 2008.
Con los ensayos de laboratorio y campo (resistencia a la penetración estándar) efectuados se estimaron parámetros de resistencia al corte que permiten concluir que el talud antes de la falla presentaba unas condiciones precarias de estabilidad. Se considera que antes de la falla el talud se mantenía estable gracias a que por su heterogeneidad se tenían unas partes del suelo con mejor resistencia que otras, lo cual ayudaba a Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 19 una estabilidad global suficiente para que no se produjera la falla.
La falla como tal se dio cuando por efecto de la infiltración de aguas lluvias producto de las fuertes precipitaciones del año 2008 y las provenientes del tanque en la parte alta del talud se produjo un deterioro tal de los materiales que se alcanzaron a generalizar los parámetros de resistencia al corte bajos que se encontraron para la mayor parte de las muestras ensayadas.
La infiltración de aguas lluvias y las accidentales producto de los reboses del tanque en la parte alta de la urbanización Alto Verde favorecieron el deterioro gradual de los materiales hasta el punto en que la falla fue inminente debido al humedecimiento y en algunas ocasiones saturación. Los valores bajos de la permeabilidad de los materiales favorecieron que las aguas infiltradas se mantuvieran suficiente tiempo en la masa de suelo como para favorecer procesos de saturación y deterioro de los parámetros de resistencia al corte.
El carácter medianamente dispersivo de los suelos pudo haber contribuido en algo a que se presentara la falla del talud. (…)” (fls. 122 – 168 cdno. 1 – mayúsculas del original – negrillas de la Sala). 11) El 14 de marzo de 2011, el Alcalde de Medellín dirigió un oficio al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Medellín por medio del cual, bajo la gravedad del juramento, presentó un informe escrito sobre el hecho dañoso narrado en la demanda, así: “1.
¿Por qué motivo no se constató que el constructor hubiera cumplido con las recomendaciones técnicas de los estudios de suelos allegados con la solicitud de licencia de construcción? En relación con la pregunta que antecede, la cual parte de una afirmación negativa que no se ha confesado me permito informar que el municipio de Medellín nunca ha dejado de cumplir sus funciones de control y vigilancia en relación con el desarrollo urbanístico de la ciudad de Medellín por personas jurídicas o naturales de derecho privado.
Se responde: El día 16 de marzo de 2005, los servidores del Departamento Administrativo de Planeación Municipal se hicieron presentes en la portería de la urbanización Alto Verde, pero, no se les permitió el ingreso; por lo tanto, no fue posible verificar que el constructor hubiera cumplido con las recomendaciones técnicas de los estudios de suelos.
De lo anterior, claramente se desprende, que no es que el municipio haya dejado de constatar el cumplimiento de las recomendaciones técnicas de los estudios de suelos por parte del constructor como se afirma en la pregunta, sino que, como ya se indicó, en dicha urbanización no le permitió el ingreso a los servidores públicos para llevar a cabo dicha tarea.
De ello da fe o puede declarar el Ingeniero Wilbert Augusto Agudelo, quien labora para el Departamento Administrativo de Planeación Municipal como Técnico Administrativo. 2. ¿Por qué no se sancionó económicamente al constructor por falta de cumplimiento de las recomendaciones tácticas (sic) de los estudios de suelos allegados con la solicitud de licencia de construcción? Vuelto y repito, la pregunta parte de una afirmación negativa, e induce a responder de forma determinada.
De todas formas, se responde: Teniendo en cuenta que el personal adscrito al Departamento Administrativo de Planeación Municipal el día 16 de marzo de 2005, no se permitió el ingreso a la urbanización Alto Verde para realizar la visita, no pudo conocer las transgresiones e inobservancias cometidas al interior de la urbanización Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 20 Alto Verde, por tal razón, no fue posible iniciar acciones administrativas sancionatorias económicas al constructor.
(…). 4. ¿Por qué no se ordenó la demolición de Alto Verde por falta de cumplimiento de las recomendaciones técnicas de los estudios de suelo allegados con la solicitud de licencia de construcción? El municipio de Medellín desconocía las inobservancias de las disposiciones normativas incluyendo las de los condicionamientos técnicos de los estudios de suelo.
Sin embargo, la primera actuación no habría sido ordenar la demolición cuando era susceptible de subsanarse una situación anómala, la cual consistía en primera instancia la legalización de las mayores áreas construidas en la licencia y, en segundo lugar, se habría ordenado la ejecución de las obras de defensa que afrontasen el riesgo creado por una intervención indebida sobre el espacio físico acorde con lo establecido en la licencia. (…). 8.
¿Cómo se justificó la inversión para la mitigación del daño en Alto Verde si el municipio supuestamente responsable? La actuación pública frente a hechos calamitosos, catastróficos o desastres no está basada en la culpabilidad o en una responsabilidad indemnizatoria de las entidades públicas para que justifique su actuar. El Estado actúa independientemente de que el evento calamitoso sea por causas naturales o antrópicas de unos terceros o de sus propios agentes que desencadenaron el hecho dañoso que alteró la vida de los residentes (arts. 11, Decreto-ley 1355/70).
Según la Constitución Política de 1991, es fin estatal proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares. En razón de las competencias dentro del sistema de atención, prevención y recuperación de desastres, la inversión de dineros públicos en las zonas afectadas es mandato constitucional en aras de proteger la vida y bienes de los ciudadanos, por tal motivo emprendió diversas acciones y estudios tendientes a mitigar otros riesgos generados por la tragedia y la protección de quienes no fueron afectados.
No se puede calificar el cumplimiento constitucional por parte del municipio de Medellín, como argumento de responsabilidad en el hecho acaecido” (fls. 486 – 487 cdno. 1 – negrillas de la Sala). 12) En los folios 836 – 857 cdno. 2 reposa el avalúo comercial del bien inmueble de propiedad de los actores, elaborado por el ingeniero Carlos Ramírez Páez. 13) Dentro de este proceso se recibió el testimonio del ingeniero civil Hayen Orlando García González, quien manifestó lo siguiente: “PREGUNTADO: Sabe usted cuáles fueron las causas del siniestro ocurrido en la urbanización Alto Verde y en caso positivo indíquenos cuáles fueron las mismas y por qué lo sabe.
CONTESTÓ: Como ingeniero civil que soy me preocupé por averiguar las causas del deslizamiento y un informe que presentó el municipio de Medellín, arrojó como conclusión principal que además de la gran saturación de los taludes que circundaban Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 21 la unidad, la causa principal fue el no cumplimiento de las recomendaciones establecidas en el estudio de suelos en cuanto a las pendientes que debían tener dichos taludes y que tampoco se habían ejecutado otras obras solicitadas en el estudio, tales como taraceo, zanjas de coronación, etc.
PREGUNTADO: Cuándo y por qué conoció usted el informe que levantó el municipio sobre las causas del siniestro que ocurrió en alto verde. CONTESTÓ: La fecha exacta no la recuerdo, sé que fueron varios meses después de ocurrido el deslizamiento y tuve acceso a él porque como propietario de la unidad, el municipio nos dio copia de ese informe.
(…)” (fl. 770 cdno. 1 – resalta la Sala). En ese contexto probatorio, la Sala considera que el daño sufrido por los actores no puede ser imputado al municipio de Medellín, de conformidad con lo que se explica a continuación: En efecto, se probó que el proyecto urbanístico Alto Verde contaba con la respectiva licencia de construcción desde el año 1999, la cual fue solicitada por la sociedad DICONCI Ltda; de igual forma, Corantioquia concedió licencia ambiental a dicha empresa, en la que se advirtió que durante la ejecución del proyecto los procesos de corte y lleno debían “hacerse con criterios ingenieriles para evitar fallas por deslizamiento o asentamientos diferenciales” (fls. 237-277 cdno. 1).
Tan pronto ocurrió el deslizamiento que dio lugar al colapso de varias viviendas de la Urbanización Alto Verde, entre ellas la de los demandantes, la autoridades iniciaron la investigación respectiva con el fin de detectar las causas del accidente; en esa medida, la Secretaría de Medio Ambiente del Municipio de Medellín, el 1º de diciembre de 2008 presentó el informe técnico 19981 en el que se concluyó que el movimiento en masa correspondió a la concurrencia de los siguientes factores: a) La alta precipitación acumulada en esta zona de la ciudad; b) Las características geomorfológicas de los materiales del terreno; c) El manejo inadecuado de las aguas de rebose de un tanque de acueducto que surtía a diferentes conjuntos residenciales cercanos y que no contaba con una conducción adecuada; d) Presencia de flujos de escorrentía en épocas de precipitaciones, provenientes de la parte alta de la ladera donde se localizaba el talud fallado y, Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 22 e) La conformación del talud sur-oriental con corte de gran altura, mayor a 8 metros que requería de estudios puntuales de estabilidad y de algún tipo de estructura de contención. El anterior informe fue complementado con el contratado por la Secretaría de Medio Ambiente del municipio de Medellín y elaborado por la firma INTEINSA, denominado “Deslizamiento Alto Verde Sector La Cola del Zorro n.° I-2151-Alto Verde-02-Rev1”, en el cual se identificó, entre otros aspectos, lo siguiente: a) En la zona del derrumbe se presentó un cambio fuerte de la pendiente que daba lugar a un talud cóncavo de unos 50 metros de longitud, con pendiente media del 50% y localmente de hasta el 90%. b) Las construcciones de la urbanización Alto Verde dieron lugar a taludes de corte de gran altura, la mayor parte de ellos ubicados en el sector del desastre, que variaban de entre 10 y 12 metros en inmediaciones de la casa 5, y se calculó que los taludes ubicados en el centro de deslizamiento alcanzaban los 18 metros. c) La falla se presentó en el talud ubicado en parte posterior de las casas 2, 3 y 4, generado por un corte realizado para la construcción de la urbanización. En el informe aludido también se señaló que los problemas ocurridos se referían a un tema puntual que guardaba relación directa con “la altura de los taludes de corte que sobrepasa[ba] los recomendados en los estudios del proyecto urbanístico y detonado por el fuerte invierno al que se vio sometida la ciudad durante el 2008” (fl. 159 reverso cdno. 1).
A partir de tales informes se concluye que fue el constructor quien hizo caso omiso de las recomendaciones realizadas en los correspondientes estudios de suelo por la autoridad ambiental y por la Curaduría 1ª Urbana de Medellín, por el hecho de efectuar el corte de los taludes a una altura superior a la recomendada. Adicionalmente, si bien pareciera entenderse que el deslizamiento fue originado por el fuerte invierno y el rebose de un tanque, lo cierto es que la causa eficiente tuvo origen en la intervención humana por no acatar en debida forma las especificaciones técnicas; esta circunstancia fue corroborada con el testimonio del ingeniero civil Hayen Orlando García González, quien expresó que la causa principal fue la falta de “cumplimiento de las Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 23 recomendaciones establecidas en el estudio de suelos en cuanto a las pendientes que debían tener dichos taludes y que tampoco se habían ejecutado otras obras solicitadas en el estudio, tales como taraceo, zanjas de coronación, etc.” (fl. 770 cdno. 1).
Sin perjuicio de lo anterior, es menester determinar si el municipio de Medellín, con anterioridad al deslizamiento, conoció o tuvo la oportunidad de conocer las deficiencias antes descritas y si pese a conocerlas decidió no adelantar acción alguna al respecto. Con el fin de resolver la anterior cuestión, resulta de gran utilidad destacar que a nivel local, y para la época de la expedición de la licencia de construcción regía el Decreto 1677 de 1998 por medio del cual la alcaldía de Medellín dispuso: “ARTÍCULO PRIMERO. Recibo de urbanización o construcción. Será requisito solicitar el recibo de las obras de urbanización o construcción ante el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana a la terminación de las obras y no se podrá habitar u ocupar hasta tanto no se haya obtenido el recibo por el Departamento Administrativo de Planeación Metropolitana.
Para el caso de urbanizaciones, es necesario efectuar puramente el recibo de urbanismo al de construcción. Sin embargo, se podrá habitar u ocupar la construcción siempre que se solicite el recibo dentro del mes siguiente y se obtenga el recibo en un término no mayor de dos (2) meses desde la solicitud, cumpliendo todos los requisitos reglamentarios.
En todo evento, la imposibilidad de revisar las construcciones será responsabilidad de los titulares del proyecto” (se destaca). El anterior precepto normativo fue sustituido por el Decreto 1147 de 2005, vigente antes de la ocurrencia del siniestro, que en sentido similar y de manera más precisa señaló: “ARTÍCULO PRIMERO. Se entiende por Recibo de Obras, la declaración mediante la cual la entidad municipal hace constar que las obras ejecutadas están acorde con lo aprobado en la licencia urbanística, cumplen con los requisitos establecidos por las entidades competentes y con las normas básicas vigentes de urbanismo y construcción.
PARÁGRAFO PRIMERO. En los eventos en que la licencia se haya otorgado con violación a las normas urbanísticas y constructivas y lo construido corresponde a lo aprobado, el Departamento Administrativo de Planeación otorgará el respectivo Recibo de Obras dejando constancia que la licencia se otorgó sin sujeción a la normativa vigente.
PARÁGRAFO SEGUNDO: En caso de declaración jurisdiccional de nulidad de una licencia, operará el decaimiento de la respectiva Certificación de Recibo de Obras.
ARTÍCULO SEGUNDO. Todo desarrollo de parcelación y urbanización o sus modalidades debe contar con el respectivo Recibo de Obras otorgado Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 24 por Departamento Administrativo de Planeación. Así mismo, se requiere el Recibo de Obras para toda construcción que genere o acumule en un proyecto o inmueble más de cuatro (4) unidades de vivienda o que en usos distintos al residencial, prevea o acumule más de dos (2) destinaciones o un área construida superior a 300 m².
PARÁGRAFO. Se entenderá que cuando se pretenda desarrollar un proyecto sobre una edificación preexistente, esta deberá contar u obtener licencia como condición de aprobación del nuevo proyecto” (negrillas de la Sala). En ese marco normativo, el municipio de Medellín, en desarrollo de su función de vigilancia y control de la actividad de construcción de vivienda, consagró un requisito especial para las urbanizaciones, consistente en impedir su ocupación hasta tanto no se procediera al correspondiente recibo de las obras, exigencia que tenía como propósito la constatación del cumplimiento de la licencia de construcción y normas urbanísticas, con la advertencia de que sería responsabilidad del constructor o titular del proyecto la imposibilidad de revisar las obras.
Aplicado lo anterior a este caso concreto, se advierte que en el expediente no aparece prueba de la fecha en que la sociedad DICONCI Ltda. inició las obras, tampoco del momento de su culminación ni mucho menos de que el constructor hubiere solicitado el recibo de la obra, tanto así que la propia administración la requirió para que explicara la razón de tal omisión, en ese orden se puede inferir que el municipio de Medellín no tuvo la oportunidad de verificar que el constructor aludido hubiere dado cumplimiento, o no, a las recomendaciones de los estudios de suelo.
Así las cosas, se estima que no fue sino hasta después de la ocurrencia de deslizamiento, que la entidad demandada se enteró de que el constructor respectivo había incumplido las especificaciones técnicas mediana o ampliamente conocida, aunado al hecho de que la sociedad Diconci Ltda impidió en algunas ocasiones que la administración local ingresara a la urbanización y, por ende, dificultó que esta pudiera ejercer su función de control y vigilancia. De otro lado, la Sala advierte que aun cuando en el expediente se probó que la administradora del conjunto residencial Travesías y un residente de la urbanización Alto Verde presentaron una queja ante la administración municipal por las supuestas irregularidades en que había incurrido el constructor del proyecto urbanístico tantas veces mencionado, lo cierto es que entre tales anomalías no se hizo referencia alguna a las deficiencias en los taludes, por lo tanto, no resulta posible afirmar que a partir de este Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 25 momento la entidad demandada tuvo la oportunidad de conocer las causas que desencadenaron el daño reclamado en la demanda.
Por último, no se pasa por alto que con ocasión de la queja aludida un funcionario del municipio realizó una visita a la urbanización Alto Verde, pero, el constructor no le permitió el ingreso y, con sustento en tal negativa, la entidad demandada no adoptó medida correctiva alguna que le permitiera verificar el cumplimiento de las recomendaciones de la licencia de construcción. La anterior circunstancia si bien denota una omisión a cargo del ente territorial, lo cierto es que no constituye la causa determinante del daño, tal como se explicó líneas atrás; aunado al hecho de que en el expediente tampoco hay prueba de qué medidas hubiera adoptado la entidad accionada si se le hubiera permitido el ingreso ni mucho menos existe certeza de si para esa época el talud ya se encontraba afectado.
En ese orden de ideas, el daño reclamado es atribuible a un tercero, esto es, a la empresa constructora y, aun cuando esta Sala no está de acuerdo en que en la ocurrencia del daño mediara la culpa de las víctimas, pues, no es cierto que uno de los hechos causantes del daño consistió en haber realizado la construcción de una vivienda de 200 metros cuadrados cuando lo permitido eran tan solo 90 metros cuadrados, es evidente que aquel se debió al desobedecimiento de los estudios técnicos sobre el corte de los taludes.
De conformidad con las anteriores razones, la Sala confirmará la sentencia del 15 de octubre de 2014 proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones de la demanda. 3. Condena en costas En atención a que para el momento en el cual se dicta este fallo la Ley 446 de 1998 en el artículo 55 indica que solo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes hubiere actuado temerariamente, como en el sub lite ninguna de aquellas se comportó de esa manera no habrá lugar a su imposición. Expediente 05001-23-31-000-2011-00203-01 (53.086) Demandante: María Elena Tamayo de Díaz y otros Reparación directa – Apelación de sentencia 26 En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA -SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Confírmase la sentencia proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Antioquia el 15 de octubre de 2014.
Segundo: Sin condena en costas en esta instancia. Tercero: Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las correspondientes constancias secretariales.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 186 de CPACA.