Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2022-06746-01 Accionantes: Rodrigo Acevedo Ríos y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Risaralda Asunto: Acción de tutela – Sentencia de segunda instancia Tema. Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1. El requisito general de relevancia constitucional. Decisión. Confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 23 de febrero de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 16 de diciembre de 2022 Rodrigo Acevedo Ríos, Jorge Eliecer Arenas Gómez, Germán Arbeláez García, María Gladis Ceballos Ruiz, Diego Cuartas Sánchez, Gloria Clemencia Flórez Patiño, Martha Lucía Gil Romero, Olga Patricia Giraldo Betancourt, María Claudia Grisales Acevedo, Gloria Inés Guarín Paniagua, Martha Lucía Ladino Santamaría, José Abad Largo Largo, Martha Lucía Marín Alzate, Martha Lucía Martínez Bahos, Luis Felipe Pardo Maya, Álvaro Pérez Muriel, Ruth Viviana Salazar López y José Jaime Sánchez Tusarma, interpusieron acción de tutela, a través de apoderado judicial, en procura de la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo que consideraron vulnerados con la providencia emitida el 25 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 66001-33-33-007-2018-00403-01. 1.1.- Hechos 1.1.1.- Mediante el Decreto 756 de 2013 la alcaldía del municipio de Pereira reajustó la remuneración mensual de los servidores públicos de la Secretaría de Educación financiada con recursos del Sistema General de Participaciones sin tener en cuenta a los accionantes para tales efectos.
Por lo anterior, a través del Decreto 762 de 2015, la alcaldía de la entidad territorial extendió el reconocimiento a los actores, sin embargo, el pago del ajuste se aplicó desde el mes de octubre de 2015 a pesar de que, según indican, debió realizarse desde enero de 2014. 1.1.2.- En ejecución de los mencionados decretos la Secretaría de Educación de Pereira profirió la Resolución 4697 de 2015 a través de la que se dispuso el pago por concepto de ajuste salarial a los accionantes por las vigencias de 2003 a 2013.
En vista de que no les pagaron el retroactivo correspondiente al periodo comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015, el 22 de mayo de 2018 solicitaron a la Secretaría de Educación de Pereira el referido pago incluyendo la indexación y los intereses. 1.1.3.- Mediante el oficio No. 30582 del 5 de julio de 2018 la entidad territorial manifestó su intención de pagar el ajuste reclamado pero negó el pago de la indexación e intereses, aseguró que, para ello, requería un fallo judicial que lo ordenara.
Tal decisión fue objeto de recurso de reposición y en subsidio de apelación, no obstante, en Resolución No. 7812 del 21 de agosto de 2018 se resolvió no reponer y no conceder la apelación. 1.1.4.- Por lo anterior, la parte accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del municipio de Pereira, en la que solicitó la nulidad del Oficio 305582 y de la Resolución No. 7812 de 2018 y, a título de restablecimiento, requirió el pago con indexación e intereses del ajuste salarial por el periodo de enero de 2014 y septiembre de 2015. 1.1.5.- El asunto fue conocido en primera instancia por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira que en proveído del 20 de noviembre de 2020 declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda y dio por terminado el proceso.
Sostuvo que lo que pretendían los demandantes era el pago de intereses moratorios y la indexación sobre el retroactivo reconocido en el Decreto 762 y la Resolución 4797 de 2015, razón por la que estos últimos eran los actos definitivos que debieron ser demandados, previo agotamiento de los requisitos de procedibilidad. 1.1.6.- La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la anterior decisión. La alzada correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda que en providencia del 25 de agosto de 2022 confirmó lo resuelto por el a quo bajo argumentos similares. 1.2.- Fundamentos de la acción de tutela La parte accionante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en: 1.2.1.- Violación directa de la Constitución por inaplicación del principio de congruencia debido a que entendió que la parte interesada debió demandar el Decreto 762 o la Resolución 4697 de 2015, a pesar que en aquellos no se reconoció el derecho pretendido en la demanda, esto es, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de septiembre de 2015; razón suficiente para demostrar que los actos a demandar eran el oficio No. 30582 y la Resolución No. 7812 de 2018, pues fue a través de ellos que se definió el reconocimiento del derecho al pago retroactivo por el conocido periodo y en los que la administración manifestó su voluntad de reconocer la deuda reclamada. 1.2.2.- Defecto fáctico, ya que de forma infundada y sin sustento afirmó que los actos administrativos demandados no eran enjuiciables en tanto no determinaban una situación jurídica de fondo.
Agregó que de la simple lectura del Decreto 762 y de la Resolución No. 4697 de 2015 se llega a la conclusión de que en aquellos no se reconoció el periodo solicitado en la demanda, sino que fue a través del Oficio No. 30582 y la Resolución 7812 de 2018 que la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira creó una situación jurídica frente a los accionantes al reconocer la existencia del derecho al ajuste salarial comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de septiembre de 2015. 1.3.- Pretensiones de la acción de tutela Los accionantes solicitan el amparo de los derechos fundamentales invocados, dejar sin efecto el fallo proferido el 25 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo de Risaralda y ordenar emitir una decisión de reemplazo en la que “se aplique el principio de congruencia, se realice una adecuada valoración probatoria, permitiendo la revocatoria de la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira en cuanto a la declaratoria de la excepción de oficio de inepta demanda, para así poder continuar con el curso del proceso.”. 2.- Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 12 de enero de 2023 se admitió la acción de tutela y se ordenaron las notificaciones de rigor. 2.1.- Contestaciones 2.1.1.- El Tribunal Administrativo de Risaralda rindió informe acerca de la decisión adoptada al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 66001-33-33-007-2018-00403-01.
Posteriormente aseguró que la acción de tutela es improcedente debido a que lo pretendido por la parte actora es reavivar la discusión surtida y resuelta al interior del mencionado asunto ordinario, además de que los interesados no invocaron ni demostraron la configuración de alguno de los requisitos específicos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.
De forma subsidiaria, solicitó negar el amparo ya que no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales alegados en tanto que para emitir la decisión censurada se tuvieron en cuenta razonamientos normativos y jurisprudenciales que permitieron arribar a la conclusión de que se había configurado la excepción previa de inepta demanda. 2.1.2.- El municipio de Pereira aseguró que la acción de tutela no incluye petición alguna que deba ser atendida por la entidad territorial, motivo por el que no puede pronunciarse frente al tema objeto de discusión. 2.1.3.- EL Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira hizo un recuento del trámite dado al asunto de nulidad y restablecimiento del derecho en primera instancia. Por otra parte, manifestó que la acción de tutela es improcedente ya que los accionantes pretenden que el juez constitucional realice un nuevo estudio sobre las dos instancias ordinarias, además de que no se discute un asunto de relevancia constitucional sino uno de mera legalidad. 2.1.4.- El apoderado de los accionantes allegó memorial en el que reiteró la necesidad de proteger los derechos de los interesados debido a que las decisiones enjuiciadas vulneran sus garantías constitucionales al desconocer una deuda a su favor y negar el cobro del retroactivo junto con los intereses moratorios e indexación correspondiente. 3.- Fallo de tutela de primera instancia 3.1.- El 23 de febrero de 2023 la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia del amparo. 3.2.- La Sala estimó que la discusión planteada a través de la acción de tutela está relacionada con un asunto de naturaleza meramente económica ya que lo pretendido por los accionantes en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se circunscribió a reclamar una suma de dinero por concepto de retroactivo por ajuste del salario del periodo comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015 y, en ese sentido, las decisiones judiciales enjuiciadas fueron emitidas en el marco de un proceso en el que se discute un derecho económico accesorio, con lo cual se incumple uno de los elementos de la relevancia constitucional, en tanto el asunto versa sobre una discusión de naturaleza económica que no conlleva la afectación del contenido de los derechos fundamentales. 3.3.- Así mismo, consideró que los interesados están utilizando la acción de tutela como un recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces naturales de la causa y para reabrir el debate acerca de cuáles debían ser los actos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, asunto que fue planteado en el recurso de apelación formulado en contra del auto emitido por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira y resuelto a través de la providencia atacada. 4.- Razones de la impugnación Inconforme con la decisión tomada por la Sección Primera del Consejo de Estado, la parte accionante presentó escrito de impugnación mediante el que indicó que la acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional en tanto no versa sobre un asunto meramente económico, en cambio, se discute si los accionantes tienen derecho a que se adelante el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, pues a pesar de que se cumplieron los requisitos de forma y de fondo para incoar el medio de control, este fue “terminado intempestivamente, en razón a una indebida aplicación oficiosa de la excepción de inepta demanda.
Toda vez que, tanto el juez de conocimiento como el Adquem, interpretaron erróneamente los hechos y la pruebas de la acción impetrada, pasando por alto, que aunque la administración municipal – Secretaría de educación de Pereira- manifiesta de manera general, en los actos demandados la voluntad del pago deprecado, es ella misma quien impone la carga judicial, al definir una supuesta incompetencia para reconocer en vía administrativa el reconocimiento de la indexación o intereses moratorios por la demora injustificada en el cumplimiento de sus funciones.”.
Por otra parte, sostuvo que lo pretendido no es reabrir el debate resuelto en sede ordinaria, sino obtener la protección de los derechos fundamentales que resultaron transgredidos al no estudiar de fondo los reproches planeados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho. Así mismo, reiteró que el proveído emitido por el Tribunal Administrativo de Risaralda incurrió en defecto fáctico al no analizar debidamente el material probatorio arrimado al asunto. 5.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia Mediante auto del 15 de marzo de 2023 el a quo concedió la impugnación. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo proferido el 23 de febrero de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales.
En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre este requisito la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 2022, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 4.2.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Tribunal Administrativo de Risaralda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 66001-33-33-007-2018-00403-01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 4.3.- Los accionantes alegaron que la autoridad judicial accionada incurrió en violación directa de la Constitución debido a que entendió erróneamente que los interesados debían solicitar la nulidad del Decreto 762 y de la Resolución 4697 de 2015 a pesar de que en tales actos no fue reconocido el derecho pretendido en la demanda, a saber, el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 1 de enero de 2014 y el 30 de septiembre de 2015, lo que demuestra que eran el oficio No. 30582 y la Resolución No. 7812 de 2018 los actos a demandar.
Adicionalmente, sostuvieron que se configuró el defecto fáctico ya que de manera infundada afirmó que el oficio No. 30582 del 5 de julio de 2018 y la Resolución No. 7812 de 2018 no eran enjuiciables. 4.3.1.- Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en la providencia del 25 de agosto de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, se dilucidan las siguientes conclusiones: “Advierte la Sala de Decisión que la decisión administrativa que se pretende dejar sin efecto en la demanda, corresponde a la que niega el reconocimiento y pago total de la deuda por concepto de homologación y nivelación salarial de los demandantes, en el período corrido del 01 de enero de 2014 al 30 de septiembre de 2015, y que no fue reconocida en el Decreto 762 ni en la Resolución 4697 de 2015.
Tal aspecto fue objeto de decisión por parte de la administración, mediante el Decreto 762 y la Resolución 4697 del 2015, en los cuales se reconoce y ordena el pago de la retroactividad por servicios personales e indexación causada dentro del proceso de reliquidación de la deuda por concepto de la nivelación salarial de los cargos administrativos del sector educativo, que fueron homologados en el municipio de Pereira.
En ese orden, como bien lo anota la a quo, los referidos fueron los actos administrativos en los cuales se declararon los valores hoy reclamados y que producen los efectos jurídicos materia del restablecimiento pretendido. En tal virtud, respecto de los actos administrativos ahora acusados [el oficio No. 30582 y la Resolución No. 7812 de 2018], considera este Despacho que no son enjuiciables ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en cuanto no contienen determinación alguna de fondo sobre la situación jurídica planteada por los accionantes, que cree, modifique o extinga la misma, teniendo en consideración que ‘… el acto administrativo es aquel que exterioriza la manifestación de voluntad unilateral de la Administración para crear modificar o extinguir una situación jurídica.
La jurisdicción ejerce su control, para verificar su legalidad. Debe tenerse en cuenta que son demandables los actos definitivos, es decir, aquellos que concretan la voluntad de la Administración, porque no tiene sentido un pronunciamiento sobre aquellos actos que no deciden el asunto, como los de trámite, que se limitan a dar impulso a la actuación’ En consecuencia, los actos administrativos acusados en el sub examine, no se constituyen en demandables respecto de las pretensiones formuladas por los actores, en cuanto esta situación fue definida y quedó en firme cuando el Decreto 762 del 13 de octubre de 2015 reconoció la homologación y nivelación salarial de los demandantes.
Luego, infructuoso resultaría nulitar los actos administrativos acá acusados, por cuanto quedarían en firme el Decreto 762, como la Resolución 4697 ambos de 2015, mediante los cuales se dispuso el reconocimiento del derecho que le asista a los demandantes de ser homologados y nivelados en sus salarios, además de los pagos respectivos derivados de tal reconocimiento, de tal forma que se mantendría en firme la situación jurídica del reconocimiento y pago del reajuste en mención, sin que sea entonces pertinente ni válido tramitar proceso de nulidad frente a los actos demandados, menos cuando ellos no son los controvertibles para lograr el reconocimiento pretendido.”. 4.3.2.- Luego de relatado lo que precede, se observa que, en sede de tutela, los accionantes pretenden que nuevamente se analicen los actos que debieron ser enjuiciados a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de que en la providencia se explicó que la situación que los actores pretendían atacar a través del proceso ordinario fue definida y quedó en firme mediante el Decreto 762 de 2015, en el que se reconoció la homologación y nivelación salarial de los demandantes, por lo que resultaría inane anular el oficio No. 30582 y la Resolución No. 7812 de 2018 porque aún así se mantendría en firme el reconocimiento del reajuste sin la inclusión del pago del retroactivo correspondiente al periodo comprendido entre enero de 2014 y septiembre de 2015, que era precisamente lo reprochado por los interesados a través de la demanda. 4.4.- Resulta claro, entonces, que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite ordinario, con el fin de que prevalezca la interpretación de la tutelante sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Risaralda.
En punto de lo anterior, las denuncias acá formuladas están destinadas a plantear un desacuerdo frente a las conclusiones a las que arribó el juez natural de la causa, lo que impide estudiar el fondo de los defectos alegados. En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.5.- Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 4.6.- En consecuencia, como lo estimó el a quo, el presupuesto de relevancia constitucional no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de tutela proferida el 23 de febrero de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, por las razones referidas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala