CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio)1 Tema: Sanción moratoria por pago tardío de cesantías parciales Decisión: Confirma sentencia. Se configuró la prescripción extintiva de la sanción moratoria.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de primera instancia del 22 de abril de 2021 expedida por el Tribunal Administrativo de Caldas. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La accionante instauró demanda contenciosa administrativa en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del acto ficto o presunto que se configuró ante la omisión de respuesta, por parte de la entidad demandada, respecto de la petición radicada el 29 de marzo de 2019, mediante la cual se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 por el pago inoportuno de sus cesantías parciales. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la penalidad reclamada, según lo dispuesto en las leyes antes mencionadas, se concedan los intereses moratorios, se disponga el cumplimento de la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA2 y se imponga condena en costas. 3.
Argumentó que el 23 de marzo de 2015 le solicitó al Fomag el reconocimiento y pago de sus cesantías, las cuales fueron reconocidas a través de la Resolución 4436-6 del 27 de mayo de 2015 y su pago se efectuó el 25 de octubre de 2018 con posterioridad al término de 70 días hábiles que establece la ley para su reconocimiento. Razón por la cual presentó reclamación dirigida a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria, la cual fue negada a través del acto impugnado. 1 En adelante, Fomag. 2 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 2 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo Contestación de la demanda. 4.
El Fomag3 se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que en el presente caso se encuentra configurada la excepción de prescripción extintiva del derecho. Sentencia apelada. 5. El Tribunal Administrativo de Caldas4 declaró probada la excepción de prescripción extintiva propuesta por el Fomag y negó las pretensiones de la demanda.
Al respecto, advirtió que la sanción moratoria por el pago de las cesantías definitivas se hizo exigible el «15 de julio de 2015 […]», sin embargo, la petición encaminada a su reconocimiento se radicó el 29 de marzo de 2019. Recurso de apelación. 6. Inconforme con la decisión, la demandante interpuso recurso de apelación en el que alegó que i) la sanción moratoria no está sujeta a prescripción toda vez que no se encuentra establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 que fijan los términos de dicha institución jurídica para las prestaciones sociales de naturaleza laboral; ii) no es una prestación social ni laboral que sigue las reglas del Código Civil para efectos de su prescripción; y iii) el pago de las cesantías se realizó el 25 de octubre de 2018 y la reclamación administrativa de dicha penalidad se presentó el 29 de marzo de 2019, sin que hubiesen transcurrido 3 años.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 7. Mediante auto del 16 de noviembre de 2023 se admitió el recurso de apelación.5 Las partes y el agente del Ministerio Público guardaron silencio durante esta etapa procesal. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 8. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 3 Folios 45 a 49 del expediente digital. 4 Folios 74 a 80 ibidem. 5 Índice 4 de Samai. 3 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo 9. Según los reparos concretos planteados procederá la Sala a estudiar si operó la prescripción extintiva de la sanción moratoria reclamada por la demandante, como lo consideró el tribunal de primera instancia. Análisis del problema jurídico. 10.
Examinado el caso concreto, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de prescripción extintiva y negó las pretensiones de la demanda. 11. Con el fin de resolver el problema jurídico, se observa que está probado que i) el 27 de marzo de 20156 la demandante radicó solicitud dirigida al reconocimiento y pago de sus cesantías parciales; ii) el Fomag reconoció y ordenó dicha prestación a través de la Resolución 4436-6 del 27 de mayo de 2015,7 la cual fue notificada personalmente el 30 de junio de 2015;8 iii) contra la anterior decisión se interpuso recurso de reposición el cual fue decidido mediante la Resolución 8279-6 del 21 de octubre de 20169 que dispuso no reponer la decisión inicial, acto que se notificó en esa misma fecha; y iv) por medio de la resolución 7542-6 del 29 de agosto de 2018,10 se revocó la Resolución 8279 y se repuso el artículo primero de la Resolución 4436-6, en lo concerniente al monto de las cesantías parciales reconocidas a la demandante. 12.
El pago de la prestación se produjo el 25 de octubre de 201811; no obstante, debido a la tardanza en obtener el pago de su prestación, la actora formuló petición el 29 de marzo de 201912 dirigida a lograr el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 1071 de 2006 y la indexación de los valores que resulten por ese concepto.
Frente a la anterior petición, la parte demandada guardó silencio.13 13. Ahora bien, el artículo primero de la Ley 244 de 1995 «por medio de la cual se fijan términos para el pago oportuno de cesantías para los servidores públicos, se establecen sanciones y se dictan otras disposiciones» estableció el término de quince (15) días para que la administración expida el acto de reconocimiento de cesantías definitivas de los servidores públicos, siempre y cuando la solicitud esté completa, pues, en el evento de que no lo esté, el empleador debe manifestarlo así al peticionario, dentro de los diez días hábiles siguientes al recibo de la solicitud, y señalar expresamente los requisitos de que adolece, de modo que una vez se alleguen, pueda proferir el acto que reconozca la prestación, en el término inicialmente indicado.
De igual manera, la aludida norma fijó el plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para pagar dicha prestación, so pena de que la entidad morosa deba pagar al beneficiario el equivalente a un día de salario por cada día de retardo. 6 Información tomada de la Resolución 4436-6 del 27 de mayo de 2015 (folio 17 del expediente digital). 7 Folio 17 ibidem. 8 Información tomada del folio 18 ibidem. 9 Folio 18 ibidem. 10 Folio 19 ibidem. 11 Folio 21 ibidem. 12 Folios 22 a 23 ibidem. 13 No obra en el expediente la respuesta que se hubiera dado en torno a la petición y la entidad no demostró que la hubiera contestado. 4 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo 14.
La Ley 1071 de 2006 adicionó y modificó la Ley 244 de 1995, y, en concreto, hizo extensivas las anteriores previsiones, relativas al término para el reconocimiento y pago de las cesantías, no solo respecto de las definitivas sino también de las parciales.14 15. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE- SUJ- SII-012-2018 del 18 de julio de 2018, fijó la siguiente regla jurisprudencial, en torno a la aplicabilidad de la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias, para el personal docente: «el docente oficial, al tratarse de un servidor público le es aplicable la Ley 244 de 1995 y sus normas complementarias en cuanto a sanción moratoria por mora en el pago de las cesantías».15 16.
Particularmente, frente a la fecha de causación de la sanción moratoria y su correspondiente exigibilidad, en la citada providencia de unificación, se sintetizó en el siguiente cuadro:16 HIPOTESIS NOTIFICACION CORRE EJECUTORIA TÉRMINO PAGO CESANTÍA CORRE MORATORIA PETICIÓN SIN RESPUESTA No aplica 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición ACTO ESCRITO EXTEMPORANEO (después de 15 días) Aplica pero no se tiene en cuenta para el cómputo del término de pago 10 días, después de cumplidos 15 para expedir el acto 45 días posteriores a la ejecutoria 70 días posteriores a la petición […] 17.
Posteriormente, la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023 fijó las reglas jurisprudenciales en torno a la prescripción extintiva de la sanción moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías definitivas, y, sobre ese particular, señaló que el término para su configuración «se inicia a contabilizar desde que la penalidad se hace exigible, esto es, al vencimiento del plazo legal para el pago de la prestación social.
Si el reclamo de la sanción se presenta después de los tres años contados desde su exigibilidad, se configura la prescripción total», también se señaló que dicho término se interrumpe por una sola vez con la reclamación oportuna por parte del beneficiario, sin que este pueda formular peticiones sucesivas en ese sentido y, en todo caso, que «[s]i la administración reconoce 14 Es importante precisar que se entiende por cesantías parciales aquellas que se requieren a la administración o al fondo administrador de esa prestación con fines de adquirir vivienda o adelantar estudios.
El artículo 3 de la Ley 1071 de 2006 al respecto, señaló: «Artículo 3°. Retiro parcial de cesantías. Todos los funcionarios a los que hace referencia el artículo 2° de la presente norma podrán solicitar el retiro de sus cesantías parciales en los siguientes casos: /- 1. Para la compra y adquisición de vivienda, construcción, reparación y ampliación de la misma y liberación de gravámenes del inmueble, contraídos por el empleado o su cónyuge o compañero(a) permanente. /- 2.
Para adelantar estudios ya sea del empleado, su cónyuge o compañero(a) permanente, o sus hijos.». 15 Resaltado original del texto transcrito. 16 Párrafo 115 de la providencia de unificación, se precisa que, con el fin de determinar la fecha de causación de la sanción moratoria y su exigibilidad, es necesario tener presente que en el sub lite nos encontramos dentro del segundo supuesto. 5 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo y/o paga las cesantías después de extinguido el derecho por prescripción, esa circunstancia no revive la oportunidad para reclamar la sanción moratoria». 18.
Adicionalmente, en esta última providencia se determinó que las reglas de unificación que allí se definieron «son aplicables retrospectivamente a todos los asuntos que se encuentren en trámite en sede administrativa o judicial y no podrán ser aplicadas retroactivamente a aquellos casos cobijados por el fenómeno de la cosa juzgada», de manera que ese es el criterio interpretativo que se debe aplicar en este proceso17 a fin de identificar la fecha a partir de la cual se hacía exigible la sanción moratoria con miras a establecer si se configuró la prescripción extintiva y no las tesis que propone la demandante en el recurso de alzada. 19.
Al analizar el caso concreto, se observa que la sanción moratoria se hizo exigible el 15 de julio de 2015, fecha en la que culminó el plazo legal para el pago oportuno de las cesantías, conforme lo prevé la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006 y según las directrices establecidas por la jurisprudencia de unificación de esta corporación. Lo anterior porque la petición dirigida a obtener el reconocimiento de dicha prestación se formuló el 27 de marzo de 2015, de manera que los 15 días de los que disponía la administración para responder oportunamente vencieron el 21 de abril de 2015, es decir que el acto administrativo fue expedido extemporáneamente18, por lo que a partir de esa última fecha se deben contabilizar los 10 días en los que se habría producido su ejecutoria, que se cumplieron el 6 de mayo siguiente y a partir de ahí se contabilizan los 45 días para efectuar el pago, es decir, hasta el 14 de julio de 2015. 20.
Por lo tanto, la actora contaba con un término de tres (3) años para presentar su reclamación administrativa, desde el momento en que se hizo exigible la sanción moratoria –15 de julio de 201519- con el fin de interrumpir válidamente el término prescriptivo, esto es hasta el 15 de julio de 2018; no obstante, en el expediente está acreditado que dicha solicitud fue presentada el 29 de marzo de 2019, es decir cuando ya se había configurado la prescripción extintiva.
Razón por la cual, se confirmará la sentencia recurrida, que declaró probada dicha excepción. Condena en costas. 21. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 22.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de 17 Lo anterior porque estaba pendiente de definición en sede judicial. 18 Pues se expidió el 27 de mayo de 2015. 19 Día siguiente al vencimiento de los plazos legales concedidos en la ley para su reconocimiento y pago oportuno. 6 Radicación: 17001 23 33 000 2020 00082 01 (4416-2023) Demandante: Ingrith Paola Cardona Murillo fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 23. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 24.
En consecuencia, se impondrán costas a la demandante, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Caldas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley
RESUELVE
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia expedida el 22 de abril de 2021, por el Tribunal Administrativo de Caldas, según lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. Se condena en costas a la demandante en segunda instancia.
TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.