1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Subtema 1: reconocimiento y pago de la prima especial sin carácter salarial. Subtema 2: reliquidación de prestaciones con el 100% de la remuneración mensual. Subtema 3: aportes al Sistema General de Seguridad Social, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 17 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Consuelo Laverde Salazar, en calidad de juez de la República, solicitó la reliquidación de las prestaciones con el 100% de la remuneración mensual y el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico, desde el 27 de agosto de 2012.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 13 de febrero de 20171, la señora Consuelo Laverde Salazar, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Posteriormente, radicó reforma de la demanda el 2 de septiembre de 20192, escritos en los que se evidencian las pretensiones, hechos 1 Samai Tribunal, índice 25, «9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF)», págs. 3 a 81. 2 Samai Tribunal, índice 25, «9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF)», págs. 193 a 198.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan. 2.1.1.

Pretensiones (i) Inaplicar los siguientes decretos: 657 de 2008; 722 de 2009; 1388 de 2010; 1041 de 2011; 874 de 2012; 1024 del 2013; 194 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017 y 338 del 2018 expedidos por el Gobierno nacional. (ii) Declarar la nulidad de la Resolución DESAJMR Nº. 16-7555 del 29 de agosto del año 2016, mediante la cual se negó la petición de la parte actora frente a la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones sociales.

(iii) Declarar que se configuró el silencio administrativo negativo, por la no resolución dentro del término previsto por ley del recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, así como la nulidad del acto ficto en mención. (iv) Ordenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reconocer y pagar a favor de la accionante la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el 27 de agosto de 2012, día en el que empezó a fungir como juez de la República.

(v) Condenar a la entidad accionada a pagar las diferencias que resulten desde el 27 de agosto de 2012, por concepto de salario básico, prima especial, cesantías e intereses a las cesantías, vacaciones, primas de vacaciones, de navidad, de nivelación y de servicios, y bonificaciones por descongestión. (vi) Ordenar a la Nación que luego de la sentencia, continúe pagando 100% del salario básico y liquidación de las prestaciones sociales, las cesantías e intereses a las cesantías, teniendo como base para la liquidación el 100% del sueldo con la inclusión del 30% de la asignación básica como prima especial.

(vii) Ordenar a la entidad demandada que actualice las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA); y pague los intereses moratorios a que haya lugar, de acuerdo con el artículo 192 ibidem. (viii) Condenar en costas a la parte accionada. 2.1.2.

Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Consuelo Laverde Salazar, inició servicios como juez de la República el 27 de agosto de 2012 y se acogió al régimen salarial previsto en el Decreto 57 de 1993, en el marco de la Ley 4 de 1992. (ii) Desde el inicio de su vinculación, la entidad accionada le redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial, y omitió incluir Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 como factor salarial de las prestaciones sociales el 30% correspondiente a dicha prima.

(iii) El 15 de junio de 2016, la accionante le solicitó a la entidad demandada, el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación del salario y las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que sí corresponde a prima especial.

(iv) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, mediante la Resolución Nº. 16-7555 del 29 de agosto de 2016, negó las solicitudes de reconocimiento y pago de la prima especial, así como la reliquidación del salario y las prestaciones. (v) El 1 de septiembre de 2016, la demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión, el cual fue concedido a través de la Resolución Nº. 17-117 del 10 de enero de 2017.

No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se ha resuelto de fondo dicho medio de impugnación. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: los artículos 2, 13, 25, 53, 58, 83 y 209 de la Constitución Política de Colombia; la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios; la Ley 270 de 1996 y la Ley 1437 de 2011. 4.

Afirmó que la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que, en lugar de efectuar a favor de la señora Consuelo Laverde Salazar el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial, lo redujo de la asignación básica como factor salarial, en igual porcentaje. Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones sociales sobre el 70% del salario básico y no en un 100% como correspondía. 5.

Relató que la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, mediante sentencia del 29 de abril de 2014, precisó la naturaleza jurídica de la prima especial, en el sentido de indicar que se trata de un concepto adicional a la asignación mensual que recibe el servidor público. Por lo tanto, posterior a la promulgación de la Ley 332 de 1996 la prima especial tiene carácter salarial frente a la liquidación pensional. 2.2.

Contestación de la demanda La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de «imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados por el actor, integración del litisconsorcio necesario, presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de causa petendi y prescripción»3. 6.

Reconoció los hechos relativos a la petición en sede administrativa, la expedición de los actos acusados, el trámite de conciliación prejudicial y los expuestos para sustentar los cargos de la demanda. 3 Samai Tribunal, índice 25, «9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF)», págs. 273 a 276. Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 7.

Frente a la imposibilidad presupuestal de reconocer los derechos reclamados, argumentó que según el criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal, puesto que no se han asignado recursos para cancelar los valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%. 8.

Precisó que la entidad ha adelantado algunas gestiones ante la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la Procuraduría General de la Nación con el fin de que se convoque a una mesa interinstitucional, para reconocer y conciliar los derechos derivados de la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, dictada por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, esto es, el pago de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la consecuente reliquidación de prestaciones sociales. 9.

Frente a la integración del litisconsorcio necesario, solicitó integrar como parte al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, toda vez que si se accede a las pretensiones de la demanda, está impedida para generar o disponer los reconocimientos y pagos de nivelaciones salariales o prestacionales, toda vez que no cuenta con la respectiva disponibilidad presupuestal. 10.

En cuanto a la prescripción, arguyó que las diferencias salariales causadas con anterioridad al «15 de junio de 2013» se encuentran afectadas por dicho fenómeno. Lo anterior teniendo en cuenta que, la petición ante la administración que dio origen a los actos administrativos acusados se radicó el «15 de junio de 2016». 2.3. Sentencia de primera instancia 11.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 17 de marzo de 20254, inaplicó los decretos que regularon el régimen salarial de la Rama Judicial, concretamente los decretos 1024 de 2013, 194 de 2014 y los que en adelante reproduzcan que el 30% del salario básico constituye la prima especial, bajo el argumento de que estos extralimitaron el orden jurídico al imponer medidas regresivas en la garantía de los derechos laborales, en contravía del artículo 53 de la Constitución Política de Colombia. 12.

En consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución Nº. DESAJMR 16-7555 del 29 de agosto de 2016 mediante la cual se negó́ la petición interpuesta por la parte actora, así́ como el acto ficto negativo surgido por la no resolución del recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. Por esto, ordenó a título de restablecimiento del derecho: […]

QUINTO. - A modo de restablecimiento del derecho, se ORDENA a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA: A. Reliquidar y pagar las prestaciones sociales a la señora CONSUELO LAVERDE SALAZAR, identificada con cédula de ciudadanía (…), desde el 15 de junio de 2013 4 Samai Tribunal, índice 56, «49Sentencia_Sent019ANT201700412P(.pdf))».

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 hasta que ostente el cargo de juez y/o similar, teniendo en cuenta el 100% del salario, esto es con la inclusión del 30% que había sido atribuido a título de prima especial.

B. Pagar a la parte actora desde el 15 de junio de 2013 hasta que ostente el cargo de juez y/o similar, la prima especial de servicios del 30% establecida en el artículo 14 de Ley 4a de 1992, como una adición al salario, sin que en ningún caso la totalidad de sus ingresos supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente.

C. Realizar los descuentos de ley para la seguridad social en pensiones en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias no cotizadas. D. Todas las sumas resultantes de esta condena, serán ajustadas en su valor de conformidad con el inciso final del artículo 187 del CPACA, aplicando para el efecto, la fórmula matemática financiera indicada en la parte motiva de esta providencia. […]. 13.

Frente a las excepciones propuestas, el Tribunal las declaró no probadas, salvo la relativa al fenómeno de la prescripción, respecto del cual adoptó la siguiente decisión:

SEGUNDO. – DECLARAR probada la EXCEPCIÓN DE PRESCRIPCION propuesta por la NACIÓN–RAMA JUDICIAL-CONSEJO SECCIONAL DE LA JUDICATURA frente a las sumas adeudadas y causadas con anterioridad al 15 de junio de 2013. 14. El Tribunal expuso que la señora Consuelo Laverde Salazar inició labores como juez de la República el 27 de agosto de 2012 según el certificado laboral expedido por la Coordinación de Administración Documental de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia.

A partir de lo anterior, la autoridad judicial sostuvo que la demandante es beneficiaria de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 15. De igual manera, de acuerdo con el análisis probatorio efectuado, evidenció que el salario de la demandante fue reducido respecto al valor de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Por esto, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y afirmó que la parte accionante tiene derecho a: a) La diferencia existente entre lo percibido y lo que debió percibir por ingresos mensuales, sobre la base del 100% del salario básico. b) La reliquidación de las prestaciones sociales, teniendo en cuenta como base de liquidación el 100% de la asignación básica y no el 70% como lo hizo la entidad accionada. 16.

En lo atinente al fenómeno de la prescripción, sostuvo que, conforme con lo dispuesto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la fecha de interrupción del término prescriptivo corresponde a aquella en la que se presenta la reclamación administrativa ante la autoridad competente y a partir de dicha data se reconoce el derecho respecto de las sumas causadas hasta tres (3) años atrás. 17.

En el caso concreto, como la reclamación administrativa se presentó el «15 de junio de 2016», se tiene que las sumas causadas con anterioridad al «15 de junio de 2013» se encuentran prescritas, razón por la cual el Tribunal ordenó a la Rama Judicial reconocer y pagar, en favor de la señora Consuelo Laverde Salazar, las diferencias Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 salariales y prestaciones sociales causadas entre el «15 de junio de 2013» hasta que ostente el cargo de juez. 18.

Precisó que no se condenaría en costas a la parte demandada, toda vez que no se evidenció que haya actuado con mala fe o maniobras dilatorias dentro del trámite judicial. 2.4. Recurso de apelación 19. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones5 bajo los siguientes argumentos: 20.

Señaló que estaba sometida al cumplimiento estricto de la ley, sin facultad para interpretarla, atribución que corresponde exclusivamente a los jueces. En consecuencia, consideró improcedente reliquidar y pagar retroactivamente las prestaciones sociales, incluyendo el 30% de la asignación básica como factor salarial, dado que ello implicaría desconocer el ordenamiento jurídico. 21.

Posteriormente, señaló sin especificar jurisprudencia al respecto, que la doctrina constitucional ha reiterado que toda contraprestación en dinero que recibe el trabajador forma parte del salario, pero no todo componente salarial genera efectos prestacionales. Añadió que la forma de pago del salario se encuentra sujeta a los decretos emitidos por el Gobierno Nacional, los cuales gozan de presunción de legalidad al momento de su expedición. 22.

Manifestó la inviabilidad de acceder a lo peticionado por la parte actora, ya que esto sería contradecir los decretos del Gobierno nacional que permanecen vigentes. Señaló que, a partir del mes de abril de 2021, con ocasión del Decreto 272 de 2021, la entidad procedió al pago de la prima especial del 30% como valor adicional al salario básico. 23.

Alegó que la prima especial de servicios no constituye factor salarial, y que esta afirmación se encuentra amparada por la cosa juzgada constitucional. Como fundamento, citó el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual se declaró exequible la expresión «sin carácter salarial» contenida en dicho artículo.

Asimismo, mencionó el artículo 128 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual establece que ciertos pagos no constituyen factor salarial como base para la liquidación de prestaciones sociales. También hizo alusión a las sentencias C-052 de 1999 y C-681 de 2003, en las que se reitera que la prima especial solo tiene carácter salarial para efectos de la cotización para jubilación. 24.

Con base en lo anterior, concluyó que la inclusión del 30% del salario, correspondiente a la prima especial, como base para el cálculo de prestaciones sociales resulta improcedente. Además, señaló que la determinación de los factores para determinar aquellas corresponde exclusivamente al legislador. 25. De igual manera, destacó que, mediante providencia proferida por la Sala de Conjueces de lo Contencioso-Administrativo del Consejo de Estado del 29 de abril de 5 Samai Tribunal, índice 59, 52_MemorialWeb_Recurso-05001233300020170041(.pdf), Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2014, se declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional, por haber interpretado erradamente y aplicado de forma indebida la Ley 4 de 1992. 26.

A partir de dicha sentencia, la entidad apelante sostuvo que los efectos de la nulidad fueron ex nunc, es decir, hacia el futuro, por lo que no era posible conferirles efectos retroactivos, al no tratarse los actos enjuiciados de carácter particular. 27. Como sustento legal, citó el artículo 189 del CPACA, el artículo 45 de la Ley 270 de 1996 sobre los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, y el fallo C-426 de 2002, que, a su juicio y en razón de los fundamentos legales citados, concluyó que las sentencias de nulidad tienen efectos erga omnes y ex nunc, sin afectar situaciones jurídicas consolidadas.

Añadió que, en las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, los efectos solo cobijan a las partes del proceso, mientras que en las de simple nulidad, como la analizada, no hay lugar a un restablecimiento particular retroactivo. Reiteró que, salvo disposición en contrario, las sentencias de inexequibilidad de la Corte Constitucional tienen efectos hacia el futuro, en garantía de la seguridad jurídica. 28.

En consecuencia, la parte demandada reiteró que no era viable ordenar la reliquidación de prestaciones sociales incluyendo el 30% de la prima especial como factor salarial, ni ordenar pagos retroactivos, ya que ello desconocería la facultad que tenía el Gobierno nacional, en virtud de la Ley 4 de 1992, para expedir los decretos salariales y establecer que dicha prima carecía de carácter salarial. 29.

Posteriormente, reiteró la imposibilidad de cumplir con obligaciones derivadas de dicho concepto causadas con anterioridad al 1 de enero de 2021, debido a la falta de aprobación presupuestal. Argumentó que, conforme al criterio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, resulta inviable asumir obligaciones sin el respectivo respaldo presupuestal, ya que no se han asignado recursos en el presupuesto para pagar los valores derivados del reconocimiento retroactivo de la prima especial del 30%.

Recordó nuevamente que, de acuerdo con la Ley 4 de 1992, el Gobierno nacional tenía la facultad de expedir decretos salariales y establecer que dicho porcentaje se reconociera como prima especial sin carácter salarial. 30. Finalmente, en cuanto a la prescripción, destacó que las diferencias salariales causadas con anterioridad al 15 de junio de 2013 se encuentran afectadas por dicho fenómeno. Lo anterior, teniendo en cuenta que la petición administrativa que dio origen a los actos administrativos impugnados fue radicada el 15 de junio de 2016. 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 31. Mediante auto del 28 de julio de 20256 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia. 32. El Ministerio Público7 solicitó confirmar el fallo de primera instancia, para tal 6 Samai, índice 5, «4Autoqueadmite_317402025Autoadmitea(.pdf)» 7 Samai, índice 10, « Memorial_CHL_8Concepto(.pdf)».

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 efecto se opuso a los argumentos de la alzada indicando que resulta infundada la interpretación del apelante respecto del contenido del fallo SUJ- 016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, toda vez que la providencia fue clara al señalar que los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico. 33.

Es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido bajo el concepto de prima especial, suma que fue sustraída por la entidad demandada al momento de liquidar dichas prestaciones. De igual manera, argumentó que la certificación de disponibilidad presupuestal no incide en la configuración de los derechos reconocidos. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 34. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2. Problemas jurídicos 35. De acuerdo con las consideraciones que anteceden y los argumentos del recurso de apelación, que delimitan la competencia de la Sala, sin perjuicio de las decisiones que deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (arts. 320, 328 del CGP), se estima que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 36.

¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de juez de la República con la inclusión del 30% que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios? 37. En caso afirmativo, ¿procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la entidad accionada alega la imposibilidad presupuestal para dar cumplimiento a la orden impuesta? El recurso también señaló que la entidad pagó de conformidad con los decretos vigentes, manifestó que los efectos son ex – nunc, mencionó el decreto 272 de 2021, habló de prescripción y de que la prima no constituye factor salarial, puntos que consideramos muy amablemente deben ser resueltos. 38. ⁠Para resolver los interrogantes planteados, la Sala realizará algunas consideraciones sobre la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y se pronunciará sobre las principales razones expuestas por la entidad accionada para oponerse al reconocimiento de las acreencias reconocidas en primera instancia, que corresponden a los siguientes: (i) Canceló estas en observancia de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional.

(ii) La prima especial no tiene carácter salarial para la reliquidación de prestaciones sociales de la accionante. (iii) Los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 expedidos por el Gobierno nacional son ex – nunc, por lo que no es posible conferirles efectos retroactivos.

(iv) Solicitó declarar probada la excepción de prescripción. (v) Reiteró la imposibilidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia de primera instancia, debido a la falta de aprobación presupuestal. 3.3 Marco normativo y reiteración jurisprudencial 39. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 40.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19938 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […]. 41.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las mismas limitaciones9, a los magistrados auxiliares y abogados asistentes de las altas cortes, magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, magistrados del Tribunal Nacional y magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los procuradores delegados de la Procuraduría General de la Nación. 42.

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y 8 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar». 9 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 43. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la rama judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad solicitada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en «quitarle» a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»10. 44.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, efectuó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la rama judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»11. 45.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7 del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 46. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, rad. núm. 11001-03-25-000-2003-00057-00 (121-03). 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»12.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200913. 47. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»14.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.

Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007- 00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 13 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 48. Por último, en sentencia del 9 de abril de 2024, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008; 8 de los decretos 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 9 del Decreto 657 de 2008; y 4 de los decretos 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 848 de 2012; 1034 de 2013, 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017; y del 338 de 2018, en tanto previeron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Lo anterior, al considerar que dichos decretos replicaron el contenido de las disposiciones de los decretos salariales de los años 1997 a 2007, que fueron anuladas en la sentencia del 29 de abril de 2014. 49. A su vez, la referida sentencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017; y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó argumentos específicos para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.4.

Hechos probados 50. La Subsección tendrá por acreditados los siguientes hechos: (i) La señora Consuelo Laverde Salazar, el 27 de agosto de 2012 se vinculó a la Rama Judicial en calidad de juez de circuito, según el certificado laboral expedido por la Coordinación de Administración Documental de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia15.

(ii) Según la constancia de salarios emitida por la directora administrativa de la División de Tesorería de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia16, se advierte que, desde el inicio de la vinculación de la peticionaria, la entidad accionada le redujo el salario básico en un 30% para darle la 15 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), pág. 119. 16 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), págs. 121 a 132.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 denominación de prima especial. Lo anterior se evidencia, a manera de ejemplo, en el siguiente cuadro comparativo: Juez de circuito Año Asignación básica Prima especial Total pagado17 Remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional 2012 $4.402.258 $1.320.678 $5.722.936 $5.722.936 Decreto 874 de 2012 2013 $4.553.696 $1.366.109 $5.919.805 $5.919.805 Decreto 1024 de 2013 2014 $4.687.575 $1.406.273 $6.093.848 $6.093.848 Decreto 194 de 2014 2015 $4.906.016 $1.471.805 $6.377.821 $6.377.821 (remuneración mensual anterior más 4.66%) Decreto 1257 de 2015 2016 $5.287.213 $1.586.164 $6.873.377 $6.873.377 (remuneración mensual anterior más 7.77%) Decreto 245 de 2016 (iii) Mediante petición radicada el 15 de junio de 201618, Consuelo Laverde Salazar le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, el reconocimiento y pago de la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la reliquidación del salario y las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica, así como la adición del 30% adicional que sí corresponde a la prima especial.

(iv) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, expidió la Resolución Nº. 16-7555 del 29 de agosto de 201619, por medio de la cual negó las anteriores solicitudes. (v) El 1 de septiembre de 2016, la demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión20, el cual fue concedido a través de la Resolución Nº. 17-117 del 10 de enero de 201721.

No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se evidencia resolución de fondo del dicho medio de impugnación. 3.5 Análisis del caso concreto. 3.5.1. Del derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales 51. En el recurso de apelación, la entidad demandada no controvierte que liquidó las acreencias de la peticionaria considerando el 70% como salario básico y el 30% 17 La Sala obtuvo este resultado al realizar la suma de los factores relacionados, devengados por el demandante en cada periodo. 18 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), pág. 87. 19 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), págs. 87 a 99. 20 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), págs. 103 a 109. 21 Samai Tribunal, índice 26, 9_TRASLADODELASEXCEPCIONES_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF), págs. 113 a 115.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 restante como prima especial de servicios. No obstante, se opuso a reconocer dicha actuación como errónea o a aceptar la procedencia del restablecimiento del derecho, alegando las siguientes razones: (vi) Canceló las acreencias laborales de la peticionaria en observancia de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional.

(vii) La prima especial no tiene carácter salarial para la reliquidación de prestaciones sociales de la accionante. (viii) Los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional son ex – nunc, por lo que no es posible conferirles efectos retroactivos. (ix) Solicitó declarar probada la excepción de prescripción. (x) Reiteró la imposibilidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia de primera instancia, debido a la falta de aprobación presupuestal. 52.

Frente a las primeras dos consideraciones, las pruebas aportadas dan cuenta que durante su vinculación como juez, la señora Consuelo Laverde Salazar recibió una remuneración mensual inferior a la que legalmente le correspondía, en atención a que la prima especial fue descontada de su asignación básica. 53. Al respecto, la Sala destaca que esta situación es fáctica y jurídicamente análoga a la que dio origen a la sentencia SUJ-016-S2-19, proferida el 2 de septiembre de 2019 por esta corporación. En aquella decisión, se precisó que la prima especial es un incremento del salario básico, y que los beneficiarios de dicho concepto «tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100% de [la asignación básica], es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»22. 54.

Asimismo, en la referida decisión se hizo referencia a la sentencia del 29 de abril de 201423, en la que se declaró la nulidad parcial de los decretos emitidos por el Gobierno nacional entre 1993 y 2007 que establecían que el 30% correspondiente a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 hacía parte del salario. 55.

Al respecto, se explicó que, a partir de dicha situación, se dio una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, por cuanto consideraron que el 30% del salario correspondía a la prima y el 70% restante a la asignación básica. En ese orden, indicó que la forma de liquidación que se ajustaba a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad era la reconocer como prima especial el 30% del 100% del salario, es decir, como una adición de la asignación básica mensual. 56.

Por ende, el hecho de que la Rama Judicial considerara que procedió conforme a derecho al actuar en cumplimiento de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional, lo cierto es que lo hizo bajo una interpretación errónea, contraria a las normas superiores que pretenden desarrollar aquellos, la cual debe ser corregida para garantizar los principios mencionados, particularmente, en escenarios en los que está demostrado que se fraccionó la remuneración mensual, se pagó el 30% de esta a título de prima especial, y liquidaron las prestaciones sociales sobre el 70% restante. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) CE-SUJ-016-S2-19. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00087-00.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 57. Por lo tanto, como lo indicó el Tribunal Administrativo de Antioquia, le asiste el derecho a la actora al pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre el 100% de su salario básico más el 30% de este, correspondiente a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (sin carácter salarial).

De igual manera, a la reliquidación de sus prestaciones sociales calculadas sobre el 100% de su salario básico. 58. Vale la pena destacar que con la anterior determinación el Tribunal no le está dando carácter salarial a la prima de servicios para todos los efectos, concretamente para liquidar las prestaciones sociales; simplemente está precisando que estas se debieron calcular sobre el 100% del salario y no sobre el 70% como se venía haciendo, producto de considerar, incorrectamente, que el 30% restante equivale a la prima especial, aunque esta es un factor adicional, que exclusivamente se tiene en cuenta para efectos pensionales, como lo señala el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. 59.

Dicho de otro modo, no se está indicando que la prima hace parte del salario, ni que ella es factor para liquidar las prestaciones sociales, sino que el monto del 30% del salario que incorrectamente fue descontado para calcularlas debe tenerse en cuenta; aunado a que dicha prima es un emolumento adicional, sin carácter salarial, que únicamente se considera para efectuar las cotizaciones respectivas al Sistema de Seguridad Social en Pensión. 60.

Frente al tercer reparo expuesto en el recurso de apelación, según el cual la providencia que declaró la nulidad de algunos decretos del Gobierno Nacional (que disponían que la prima especial constituía parte del salario y no un pago adicional equivalente al 30% de este) produce efectos hacia el futuro, de manera que las acreencias reconocidas con fundamento en dichos decretos son situaciones jurídicas consolidadas que no pueden revisarse, se resalta que la Rama Judicial sustentó su decisión en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, relativo a los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, así como en el fallo C-426 de 2002, que determinó la exequibilidad del artículo 84 del CCA y realizó algunas consideraciones sobre alcance de la acción simple de nulidad. 61.

Frente a dicho razonamiento, se advierte en primer lugar, que se pretende equipar, por los menos en cuanto a los efectos, las sentencias proferidas en sede de control de constitucionalidad y las dictadas en sede de nulidad simple (art. 137 de la Ley 1437 de 2011), aunque corresponden a providencias emitidas en escenarios distintos. El primero ante la Corte Constitucional, en el que se verifica la consonancia de los actos de que trata el artículo 241 superior y normas concordantes, la mayoría de ellos leyes o normas con fuerza de ley, con la Constitución; mientras que el segundo tiene lugar ante los jueces administrativos, para llevar a cabo un estudio de «legalidad en abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-»24 de los actos administrativos. 62.

Por este motivo, resulta incorrecto extender los efectos hacia el futuro —propios de las sentencias de constitucionalidad según el artículo 45 de la Ley 270 de 1996— a los fallos de nulidad simple sobre actos administrativos generales. Respecto de estos últimos, no existe norma específica sobre sus efectos temporales, sin embargo, la jurisprudencia ha precisado, a partir de la naturaleza de este medio de control, que los efectos son retroactivos por regla general.

La excepción opera únicamente frente a 24 Corte Constitucional, sentencia C-426 de 2002. Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 situaciones jurídicas consolidadas, categoría que no incluye aquellas que se debaten ante autoridades administrativas o jurisdiccionales. 63.

Sobre el particular, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la providencia del 13 de agosto de 202125 de esta corporación: 44. Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad26. 45.

Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.

Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc27, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.

Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc28. 49.

Respecto de lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 4, en sentencia de 4 de diciembre de 201815, puntualizó En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la Sección Cuarta desde la siguiente consideración: "El fallo de nulidad de un acto de carácter general no afecta situaciones consolidadas, esto quiere decir, que sus efectos ex nunc, pero sí afecta las no consolidadas, lo que significa que en este caso sus efectos son ex tunc, por ello la sentencia de nulidad en relación con estos últimos actos produce efectos retroactivos". 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2021, rad. núm. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG) REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 26 De interés resulta el auto de 10 de mayo de 1974, en el que la Sección Primera de esta Corporación explica que, la primera figura, «parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia» y, la segunda, «no desconoce a realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible», lo que conlleva a que no se desconozcan las situaciones jurídicas constituidas. 27 «desde el origen» o «desde siempre». 28 «en adelante» o «desde ahora».

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas.

En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. 64.

Por esto, la Sala debe advertir que, a diferencia de las sentencias de la Corte Constitucional, que por regla general producen efectos hacia el futuro, la nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos retroactivos desde su expedición. Sin embargo, la jurisprudencia precisa que las situaciones jurídicas consolidadas debían mantenerse por seguridad jurídica, y solo podían afectarse aquellas no definidas, entendidas como las que no se habían consolidado o estaban en controversia administrativa o judicial, como ocurre en el caso de autos frente a las acreencias reclamadas por la señora Laverde Salazar, en consideración al debate que se ha desarrollado durante su relación laboral sobre la forma de liquidar su salario y prestaciones sociales. 65.

Por ello, respecto de la situación de la peticionaria, la declaratoria de nulidad de algunos de los decretos en los que la demandada justifica la forma de cancelar sus acreencias laborales, sí tiene efectos en cuanto al debate existente; constituye una razón válida y significativa para ilustrar el desconocimiento de las normas superiores y reclamar el restablecimiento respectivo dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico, por ejemplo, la configuración de la prescripción. 66.

Sobre el particular, la entidad accionada alegó que las diferencias salariales causadas con anterioridad al 15 de junio de 2013 se encuentran afectadas por dicho fenómeno, teniendo en cuenta que la petición administrativa que dio origen a los actos administrativos impugnados fue radicada el 15 de junio de 2016; conclusión a la que también llegó el juez de primera instancia, por lo que sobre el particular en realidad no existe reparo alguno, ni se advierte razón para modificar el fallo impugnado, pues el criterio aplicado está en consonancia con la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación, en la que se discutió del derecho de un juez de la República al reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como el presente, donde se definió que para la contabilización de la prescripción del referido derecho «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969». 67.

En consecuencia, descartados los referidos motivos de inconformidad frente al fallo de primera instancia, se tiene que la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, toda vez que el restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia apelada no constituye un pago de lo no debido, sino la corrección de una interpretación equivocada que excluyó, de manera indebida, el 30% de la remuneración básica mensual al catalogarla como prima especial de servicios.

En ese marco, el Tribunal obró acertadamente al disponer la reliquidación de las prestaciones sociales con base en el 100% de la remuneración. Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 68.

Asimismo, se concluye que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional produjo efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas, como ocurre en el caso de la parte demandante. 3.5.2. Sobre la procedencia del restablecimiento del derecho a favor de la demandante, ante la imposibilidad presupuestal manifestada por la Rama Judicial 69.

En el recurso de apelación, la parte demandada argumentó la falta de disponibilidad presupuestal para cumplir con el restablecimiento del derecho ordenado, puesto que resultaba «inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada»29. 70.

Frente a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha indicado que «la situación económica del empleador, sea este público o privado, [así como] los argumentos económicos, presupuestales o financieros, no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores»30, ni que se omita el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese en los pagos salariales, en la medida en que este tipo de conductas desconocen los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias31. 71.

Aunado a lo expuesto, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó, de manera clara, la obligación de que se efectúe el reconocimiento y pago de la prima especial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que la prima especial haría parte del ingreso base, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 72.

En este orden de ideas, la Sala no encuentra de recibo los argumentos planteados por la Rama Judicial en el recurso de apelación, pues, como se indicó, las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para que la entidad justifique que no puede asumir el restablecimiento del derecho. Además, si la entidad accionada considera que no tiene el presupuesto suficiente para asumir el pago de sus acreencias laborales, debe adelantar las gestiones pertinentes para recaudar los recursos necesarios para cumplir las obligaciones que le fueron impuestas en la ley. 73.

Así las cosas, la «imposibilidad» de asumir el restablecimiento del derecho en el caso concreto por falta de presupuesto, además de vulnerar el derecho establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, supone la afectación en el pago de los aportes que, por mandato legal, se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, por su carácter irrenunciable e imprescriptible. 74.

En consecuencia, la Sala desestima el reparo formulado en el recurso de alzada, y concluye que la respuesta al problema jurídico es positiva. 29 Samai Tribunal, índice 59, 52_MemorialWeb_Recurso-05001233300020170041(.pdf). 30 Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: SU-995 de 1999, T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998. 31 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998 y SU-484 de 2008.

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 3.6. Consideraciones adicionales 75. Como se indicó líneas atrás, la entidad accionada en su escrito de apelación hizo alusión a la configuración del fenómeno de la prescripción, no obstante, al analizar las razones expuestas sobre el particular, salta a la vista que no introducen elementos nuevos de juicio, ni controvierte de fondo los argumentos expuestos por el juez de primera instancia frente a la configuración de dicha excepción según los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 76.

En este orden de ideas, dado que en este aspecto el recurso coincide plenamente con lo resuelto en la sentencia controvertida, sin aportar argumentos jurídicos o fácticos que justifiquen su modificación, es importante considerar que le asiste razón al Tribunal y a la parte demandada, al sustentar la causación de la prescripción con base en la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en donde estableció que para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 77.

En el caso concreto, la reclamación administrativa se presentó el 15 de junio de 2016, por esto se tiene que las sumas causadas con anterioridad al 15 de junio de 2013 se encuentran prescritas, razón por la cual le asiste razón al Tribunal cuando ordenó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago, en favor de la señora Consuelo Laverde Salazar, las diferencias salariales y prestaciones sociales causadas entre el 15 de junio de 2013 hasta que ostente el cargo de juez. 78.

Sin embargo, la Sala ordenará reliquidar y pagar los aportes a pensión procedentes de la diferencia salarial causada por motivo del fraccionamiento de la remuneración por el periodo durante el cual la entidad pagó la remuneración en un porcentaje diferente al 100%, esto es, desde el 27 de agosto de 2012 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable32 e imprescriptible33; solo en el evento de que no los haya pagado. 79.

Esto quiere decir que, para la liquidación de los aportes a seguridad social en pensión debe tenerse en cuenta como base el 100% de remuneración básica mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial, siempre que la entidad no los haya realizado. 80. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 32 Constitución Política, artículo 48.

En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 3.7. Conclusión de la decisión 81. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que procede el pago de la reliquidación de las prestaciones sociales de la accionante bajo el entendido que no se puede superar el tope máximo fijado por el Gobierno Nacional, como acertadamente lo precisó el juez de primera instancia y que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno Nacional produjo efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas. 82.

No obstante, se advierte que procede la reliquidación y pago de los respectivos aportes a seguridad social en pensiones, desde el 27 de agosto de 2012 y hasta la permanencia de la demandante en los cargos que le otorguen el reconocimiento, derivados de la reliquidación sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera. 83.

Por consiguiente, se modificará la sentencia impugnada a efectos de precisar de qué manera procede la reliquidación y pago de los aportes a pensión, en lugar de la orden que sobre el particular en términos generales realizó el juez de primera instancia34. 84. De otra parte, se estima pertinente adicionar el fallo impugnado, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente. 4. Costas 85. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario35 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha 34 Que en el literal c), numeral quinto de la parte resolutiva ordenó lo siguiente: «Realizar los descuentos de ley para la seguridad social en pensiones en las proporciones correspondientes, respecto de las diferencias no cotizadas». 35 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 17 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Transitoria, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR el literal c) del numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales, lo siguiente, que quedará así: (C) Reliquidar y pagar en favor del demandante las cotizaciones o aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera, por el periodo comprendido desde el 27 de agosto de 2012 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial de servicios.

TERCERO: ADICIONAR al numeral quinto de la parte resolutiva del fallo impugnado, el siguiente literal: (E) Lo reconocido con ocasión del proceso en referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente. Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente.

CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Radicación: 05001-23-33-000-2017-00412-02 (1740-2025) Demandante: Consuelo Laverde Salazar Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.

En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx