Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) Demandante: Débora Cristina Palacios de Buendía Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: La pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo afecta su eficacia, no su validez ni su existencia. Es demandable la decisión que así lo declare, así opere de pleno derecho.
Diferencia entre decaimiento y revocatoria directa. Condena en costas de primera instancia antes de la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018) por el Tribunal Administrativo del Caquetá, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora DÉBORA CRISTINA PALACIOS DE BUENDÍA instauró demanda contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 2015, por medio de la cual la UGPP suspendió el pago de la pensión gracia reconocida a la actora, y a su vez la excluyó de la nómina de pensionados. 1 Folio 23, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) Que, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la parte demandada a reconocer y pagar a la accionante la referida prerrogativa a partir de la fecha en que le fue suspendida, y que en consecuencia se incluya nuevamente en la respectiva nómina.
Que se efectúe la indexación sobre el valor de las sumas adeudadas por este concepto y que se cancelen los intereses moratorios de que trata el artículo 195 de la Ley 1437 de 2011. Que la parte pasiva dé cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192, 193, 194 y 195 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la señora Débora Cristina Palacios de Buendía nació el 20 de enero de 1950.
Que en su vida laboral estuvo vinculada al magisterio como docente oficial nombrada por la gobernación de Bolívar mediante Decreto 22 del 19 de enero de 1974 en el cargo de subdirectora de la Escuela Urbana Manuela Beltrán del Municipio de Cartagena desde el 19 de enero de 1974 hasta el 17 de julio de 1978. Que luego laboró con nombramiento interino en el departamento del Caquetá el 1.º de febrero de 1980, ello como docente nacionalizada a partir del 11 de febrero de 1981.
Que la reclamante fue trasladada al municipio de Florencia el día 31 de diciembre de 2003 en virtud del Decreto 188 del 31 de diciembre de 2003, ejerciendo el referido cargo hasta el 16 de enero de 2012, para un total de tiempo de servicio de 30 años, 7 meses y 18 días. Que la actora radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la resolución RDP 20058 del 12 de septiembre de 2000, argumentando que el tiempo laborado como docente fue del orden nacional. Que la accionante presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue resuelto mediante la Resolución RDP 5510 de 21 de noviembre de 2001, confirmando el acto inicial.
Que la actora interpuso acción de tutela contra la entonces Cajanal EICE (hoy UGPP), para que se le amparara el derecho fundamental a la seguridad social y se le reconociera la pensión gracia. Dicha actuación le correspondió al Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima) bajo el proceso con radicado 2006-00003, el cual mediante fallo de 7 de abril de 2006 accedió a las pretensiones y ordenó el pago de 2 Folios 23 a 26, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) este derecho, pero solo como mecanismo transitorio, en el sentido de que la reclamante tendría que demandar lo propio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los 4 meses siguientes al fallo, para que se resolviera de fondo y de manera definitiva su situación jurídica.
Que la accionada dio cumplimiento al fallo de tutela mediante Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006, reconociendo la pensión gracia a favor de la accionante con efectividad desde el 20 de enero de 2006, advirtiendo que la docente debía acreditar ante el grupo de nómina el inicio de la acción pertinente ante la jurisdicción, so pena que cesaren los efectos del mencionado fallo.
Que la UGPP mediante Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 2015 declaró la perdida de fuerza de ejecutoria de la Resolución ACMG 26333 de 31 de mayo de 2006, argumentando que se produjo el fenómeno jurídico del decaimiento jurídico del acto administrativo, por lo que ordenó excluir de la nómina de pensionado a la señora Palacios de Buendía. Que la entidad accionada consideró que la Resolución ACMG 26333 de 31 de mayo de 2006 se encuentra inmersa en el numeral 2.° del artículo 91 del CPACA, toda vez que, aunque se instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que debía ejercer el 18 de enero de 2017, se le decretó la perención del proceso el 28 de junio de 2008.
Por tanto, como la tutela ordenó el reconocimiento de la prestación de manera transitoria, no existían fundamentos de derecho que permitieran continuar con el pago de la pensión reconocida. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 1, 2, 6, 13, 29, 48, 53 y 123 de la Constitución Política; así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 91 de 1989, y 1437 de 2011.
Que el acto administrativo demandado desconoce que la accionante cumple los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, violando las normas que regulan tal prerrogativa. Que además se viola el derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital, así como el principio de legalidad, ello al dejar sin efectos la decisión de reconocimiento sin haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para ejercitar la acción pertinente de control de legalidad.
Que también se trasgrede el principio de la confianza legítima y la buena fe al suspender de manera abrupta e inesperada el derecho pensional después de 8 años y 10 meses de estarla pagando continua y normalmente sin ninguna interrupción, lo cual había generado la expectativa de que tal prestación era 3 Folios 26 a 46, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) procedente y no habría lugar a presentarse ninguna situación que afectara su disfrute.
Que, en tal sentido, el debido proceso no se cumple en este caso, porque el acto administrativo que deja sin efectos el que concedió la pensión no fue notificado, ni se dio oportunidad al reclamante de ejercer el derecho de defensa teniendo en cuenta de que afecta un derecho particular que se había adquirido con el paso del tiempo. Que, por lo mismo, se está desconociendo el principio de la cosa juzgada.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del diez (10) de enero de 20174 y notificada a la UGPP5, quien presentó memorial de contestación6 en el que manifestó que, la Resolución 26333 del 31 de mayo de 2006 se encuentra inmersa en el numeral 2.° del artículo 91 del CPACA, toda vez que a la acción contenciosa instaurada por la peticionaria se le decretó la perención, por ende, no existen los fundamentos de hechos y derechos que permitan continuar con el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la misma, máxime cuando el fallo de tutela que ordenó tal reconocimiento era de carácter transitorio.
Propuso como excepciones las que denominó: (i) inexistencia de la obligación demandada (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo, (iii) prescripción, e (iv) innominada o genérica. En la audiencia inicial7 se indicó en la etapa de saneamiento que en el proceso no hubo defecto o vicio que conlleve nulidad procesal. De las excepciones de inexistencia de la obligación demandada y ausencia de vicios en el acto administrativo, se consideró que deberían ser resueltas en la sentencia, y frente a la prescripción se indicó que solo se haría pronunciamiento si se accedía a las pretensiones de la demanda, por lo que seguidamente se fijó el litigio en determinar si la actora tiene derecho a que se le reconozca y pague la pensión gracia a partir del mes de abril de 2015 y como problema jurídico asociado si a la actora se le vulneró el debido proceso al habérsele declarado la pérdida de fuerza ejecutoria al acto que le dio cumplimiento al fallo de tutela que reconoció la prestación solicitada.
Adicionalmente se declaró fracasada la etapa de conciliación pues no existieron fórmulas de arreglo. Por otro lado, en dicha diligencia se advirtió que no se solicitó la práctica de medidas cautelares, luego se incorporaron las pruebas allegadas por la parte demandante, y, de conformidad con los artículos 181 y 182, se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión dentro de los diez siguientes a la audiencia. 4 Folios 52 a 53, C1. 5 Folio 55 y 58, C1. 6 Folios 65 a 70, C1 7 Folios 105 a 108, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo del Caquetá mediante sentencia del 20 de septiembre de 2018 negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte accionante.
Para ello argumentó que, en el caso concreto, la perención decretada dentro del proceso incoado por la actora en acatamiento a lo dispuesto por la tutela que le había concedido el derecho a la pensión gracia, efectivamente hace que se actualice la circunstancia fáctica, originando el decaimiento del acto administrativo que reconoció la prerrogativa.
Que el fundamento de derecho del acto que reconoció la pensión es la orden judicial que dispuso como mecanismo transitorio el reconocimiento de la pensión gracia, ello mientras se decidía por vía judicial ordinara sobre el acto que negó el derecho a percibirla, por lo que, al haberse decretado la perención de la actuación judicial, necesariamente cesa la efectividad del amparo provisional y desaparece el sustento del acto administrativo que reconoció la pensión, perdiendo su fuerza ejecutoria de conformidad al numeral 2.° del artículo 91 del CPACA.
Que, igualmente pudo producirse un decaimiento del acto que otorgó la pensión gracia de manera provisional, esto al existir una imposibilidad jurídica de cumplir con la condición a la que aquel quedó sometido, consistente en la promoción y obtención de una decisión judicial definitiva. Que no es acertado lo señalado por la parte demandante cuando advierte que se vulneró el principio de legalidad por parte de la demandada al no haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que no se está frente a un evento de revocatoria directa, sino uno de pérdida de fuerza ejecutoria la cual opera de pleno derecho, esto es, sin necesidad de que se declare.
Que tampoco se puede aseverar que se transgredió la confianza legítima y la buena fe, pues, por el contrario, se nota una conducta alejada de dicho principio por parte de la actora que percibe por años una mesada a la que, indiscutiblemente no tiene derecho al estar basada su prerrogativa en una orden judicial que le impuso una carga que no cumplió. Que, sobre el efecto del fallo que tuteló los derechos de la accionante, tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado, la cosa juzgada constitucional se configura respecto a los derechos fundamentales protegidos con la acción, pero no en lo que concierne a la legalidad de las resoluciones que cumplen el fallo.
Que, finalmente, al analizar el cumplimiento de los requisitos propios para acceder a la pensión gracia, lo cierto es que la accionante no los satisfizo, lo que impedía 8 Folios 146 a 162, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) mantener incólume un beneficio que se había otorgado de manera ilegal.
EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia al asegurar que, la entidad accionada no estaba facultada para suspender el pago de la mesada pensional de la reclamante, en razón a que el acto administrativo que otorgó la prerrogativa es una decisión de contenido particular y concreto, la cual no podía ser revocada sin el consentimiento del titular.
Que no es cierto como lo adujo el tribunal de origen, que no se haya vulnerado el principio de legalidad por no acudir la demandada a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo bajo el entendido de que la manifestación de la entidad demandada solo fue un decaimiento que opera ipso jure, pues lo cierto es que no es permitido que se suspenda unilateralmente un derecho con base en la pérdida de fuerza ejecutoria de un acto, toda vez que claramente la suspensión equivaldría a una revocatoria, y por tanto, se tuvo que acudir a la vía judicial para que se pronunciara sobre la legalidad de dicha decisión. Que conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado y al material probatorio allegado al proceso, se concluye que la actora cumplió con los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia. Que, frente a la condena en costas, debe tenerse en cuenta que la postura predominante del Consejo de Estado ha sido la de considerar el criterio objetivo- valorativo para su imposición, de manera que, si se verifica que la demandante es vulnerable por su avanzada edad y escasos recursos, no sería procedente la condena impuesta en primera instancia. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 8 de mayo de 2019,10 y posteriormente, mediante auto del 22 de agosto de 201911 se corrió traslado a las partes para alegar.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante presentó alegaciones finales12 con las que ratificó los argumentos expuestos en su demanda y en su recurso de apelación. 9 Folios 165 a 176, C1. 10 Folio 183, C1. 11 Folio 202, C1. 12 Folios 207 a 212 y 214 a 224, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) La parte demandada radicó alegatos13 mediante los cuales reprodujo los mismos fundamentos de su contestación, básicamente al reiterar que el acto administrativo de reconocimiento pensional de la reclamante había perdido fuerza ejecutoria por incumplimiento de la condición a la que estaba sometido.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia.14 CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es determinar si la UGPP podía declarar el decaimiento del acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, y de ser así, si esta decisión se ajustó a derecho, o si lo propio en realidad configuró una revocatoria directa que tuvo que estar precedida por la solicitud de consentimiento expreso y previo de la particular afectada.
Igualmente se verificará si procedía o no la condena en costas de primera instancia en contra de la actora. Marco normativo y jurisprudencial • Diferencias entre las figuras jurídicas de decaimiento y revocatoria directa Al respecto, es adecuado indicar que el denominado decaimiento de los actos administrativos, en esencia es equivalente a lo que normativamente se concibió como el fenómeno y excepción de “pérdida de fuerza ejecutoria” de las manifestaciones expresas de la administración. Tal concepto corresponde a la falta de obligatoriedad de lo resuelto por la autoridad mediante determinado acto definitivo, es decir, la imposibilidad de la manifestación de voluntad estatal de seguir produciendo efectos jurídicos hacia futuro, ello en los términos del artículo 91 del CPACA que consagra lo siguiente: «ARTÍCULO
91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos: 1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 2.
Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho. 3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos. 4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el 13 Folios 225 a 228, C1. 14 Según constancia secretarial a folio 229, C1.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) acto. 5. Cuando pierdan vigencia.» (Negrita fuera de texto). En tal sentido, es claro que con la pérdida de ejecutoriedad de los actos administrativos, no se discute ni se afecta su presunción de legalidad, así como tampoco se corrigen errores formales en la actuación, sino que, ante la configuración de alguna de las causales de la norma en comento, lo que se concreta finalmente es una excepción a la firmeza del acto, la cual puede ser planteada tanto por la administración como por el particular afectado cuando se materialice alguno de los mencionados supuestos habilitantes, ello con el fin de tener una causa legal y justificada para dejar de cumplir lo resuelto por la entidad.
Por esa misma razón, resulta consecuente afirmar que el aludido decaimiento opera ipso iure (o de pleno derecho), esto es, sin que sea necesaria su declaratoria en vía administrativa o judicial, pues la consecuencia de su estructuración únicamente implica la ineficacia de la decisión administrativa, sin afectar su existencia ni su validez, dado que las causales en comento se concretan de manera posterior a la expedición del acto y no son inherentes a su propia esencia, sino a circunstancias externas que imposibilitan el acatamiento material de la situación jurídica previamente creada, extinguida o modificada por la autoridad, tanto así que sus efectos siempre serán a futuro y no retroactivos como sucedería con una eventual nulidad.
De hecho, sobre el punto esta Subsección15 ha precisado su alcance de la siguiente forma: «[…] El decaimiento del acto supone que el acto no podrá surtir efectos hacia el futuro, desde el momento en que desaparecen sus fundamentos de derecho. No obstante, ello no impide que pueda adelantarse el estudio de legalidad respectivo, pues el juicio de nulidad del acto es diferente al de la ejecutoriedad del acto. […] La pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo ocurre cuando, después de su expedición, sobreviene la ausencia de obligatoriedad de ejecución por alguna de las causales allí señaladas, entre ellas, por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. […] La jurisprudencia y la doctrina, han desarrollado la institución del «decaimiento del acto administrativo», haciéndola consistir en una «“extinción” del acto acusado, que tiene ocurrencia cuando se presentan circunstancias que comportan la desaparición de los fundamentos jurídicos del respectivo acto administrativo». […] La ejecución obligatoria de un acto administrativo sólo puede suspenderse o impedirse por tres vías: i) judicial, cuando el órgano judicial competente suspende provisionalmente o anula el acto administrativo por irregularidades de tal magnitud que lo invalida.
Su fundamento es, claramente, la ilegalidad o inconstitucionalidad de la medida administrativa, pues nunca puede ser apoyado en razones de conveniencia. ii) administrativa, mediante la revocatoria directa de la decisión administrativa. En esta situación, la autoridad que expidió el acto o su superior jerárquico lo deja sin efectos mediante un acto posterior plenamente motivado y con 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 12 de noviembre de 2020.
Radicado: 63001-23-33-000-2014-00244-01 (2991-2016). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) base en las tres causales consagradas en el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo, dentro de las cuales se encuentra la manifiesta oposición a la Constitución o la ley. iii) automática, cuando se presentan las causales previstas en el artículo 66 del Código Contencioso Administrativo para la pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo, tal es el caso del decaimiento del acto administrativo o desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. […]».
Ahora bien, por otra parte, cuando la autoridad lo que busca es modificar o extinguir en su esencia un derecho previamente reconocido por esta misma, la figura aplicable es la de la revocatoria directa de los actos particulares, prevista en los artículos 93 a 97 del CPACA que consagran lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO
93. CAUSALES DE REVOCACIÓN. Los actos administrativos deberán ser revocados por las mismas autoridades que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores jerárquicos o funcionales, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos: 1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley. 2.
Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él. 3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.
ARTÍCULO 94. IMPROCEDENCIA. La revocación directa de los actos administrativos a solicitud de parte no procederá por la causal del numeral 1 del artículo anterior, cuando el peticionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles, ni en relación con los cuales haya operado la caducidad para su control judicial.
ARTÍCULO 95. OPORTUNIDAD. La revocación directa de los actos administrativos podrá cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notificado auto admisorio de la demanda. Las solicitudes de revocación directa deberán ser resueltas por la autoridad competente dentro de los dos (2) meses siguientes a la presentación de la solicitud.
Contra la decisión que resuelve la solicitud de revocación directa no procede recurso.
PARÁGRAFO. No obstante, en el curso de un proceso judicial, hasta antes de que se profiera sentencia de segunda instancia, de oficio o a petición del interesado o del Ministerio Público, las autoridades demandadas podrán formular oferta de revocatoria de los actos administrativos impugnados previa aprobación del Comité de Conciliación de la entidad.
La oferta de revocatoria señalará los actos y las decisiones objeto de la misma y la forma en que se propone restablecer el derecho conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados. Si el Juez encuentra que la oferta se ajusta al ordenamiento jurídico, ordenará ponerla en conocimiento del demandante quien deberá manifestar si la acepta en el término que se le señale para tal efecto, evento en el cual el proceso se dará por terminado mediante auto que prestará mérito ejecutivo, en el que se especificarán las obligaciones que la autoridad demandada deberá cumplir a partir de su ejecutoria.
ARTÍCULO 96. EFECTOS. Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para demandar el acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.
ARTÍCULO
97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.
PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa. […]» Al respecto, inicialmente se advierte que entre los dos presupuestos anteriores existe un fundamento común derivado del principio de autotutela de la administración, en virtud del cual, a esta se le concede una serie de potestades y prerrogativas que le permiten defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a instancias judiciales.
Se trata pues de una figura que dentro del Estado de Derecho puede resultar particular debido a que denota claramente una relación de desigualdad entre las entidades públicas y los administrados, a quienes resultan oponibles las decisiones que por su propia cuenta tomen las primeras en aras de hacer efectivos los intereses públicos,16 esto siempre y cuando se garantice el respeto pleno del principio de legalidad y del debido proceso.
Ahora, dentro de la variante declarativa del principio bajo estudio, se encuentra la posibilidad no solo de crear situaciones jurídicas, sino también de reconocer los errores en que incurre el propio ente público, o de advertir la imposibilidad material de cumplir su propia orden cuando desaparezcan los fundamentos de la misma, ello con el objetivo de: «[…] evitar la configuración de una situación ilegal, arbitraria, contraria a derecho o simplemente que no corresponda a la realidad material del asunto objeto de decisión. […]»17 Precisamente, tal potestad se ve concretada, por ejemplo, cuando de manera oficiosa o a solicitud de parte se acude a las figuras de la revocatoria directa y de la corrección de errores formales, e incluso, cuando de forma automática opera el decaimiento de sus propios actos.
Esto se justifica en la medida en que a través de estas herramientas lo que se busca es poder enmendar de manera autónoma y sin orden judicial las irregularidades de un acto administrativo, o bien impedir la eficacia de sus decisiones por factores externos cuando se advierta que al mantener intacta su manifestación se podrían 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 28 de septiembre de 2023.
Radicado: 25000234200020140163301 (6503-2022). 17 Ver sentencia del 3 de septiembre de 2020 proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Radicado: 17001-23-33-000-2017-00100-02 (4103-2018). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) afectar el principio de legalidad, el debido proceso y la prevalencia del interés general sobre el particular.
En todo caso, debe precisarse que este tipo de medidas de autocontrol del Estado sobre sus decisiones, a pesar de ser autónomas y legalmente permitidas, no implica que las autoridades puedan declarar la nulidad de sus propios actos con los efectos inherentes a un fallo judicial, sino que tienen que observar con rigor las previsiones del CPACA anunciadas anteriormente.
En consecuencia, las dos figuras bajo estudio implican un grado de afectación a la situación jurídica creada, modificada o extinguida por la administración mediante los actos administrativos definitivos y en firme, pero, lo cierto es que, a pesar de esta semejanza, también existe una diferencia entre la revocatoria directa y la pérdida de fuerza ejecutoria.
La primera altera directamente el derecho concedido o la situación jurídica creada en lo que respecta a su propia naturaleza, tanto así que se afecta la prerrogativa en sí misma, cambiando la decisión inicial por otra distinta; mientras que la segunda en nada modifica la decisión como había sido establecida por la administración, sino que simplemente la hace ineficaz, es decir, suspende sus efectos o impide que se sigan causando hacia futuro por haber ocurrido un evento de aquellos previstos en ley.
Resolución del caso concreto Inicialmente es pertinente resaltar que el presente litigio se circunscribe a verificar de manera exclusiva la legalidad de la Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 2015, por medio de la cual la UGPP declaró el decaimiento de la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006, con la que la extinta Cajanal EICE le había reconocido una pensión gracia a la señora Palacios de Buendía. Lo anterior se precisa en la medida en que, si bien como se señaló anteriormente en el marco normativo, la figura de la pérdida de fuerza ejecutoria de las decisiones de la administración opera de manera automática y de pleno derecho (esto es, sin necesidad de pronunciamiento administrativo o judicial), ello no es impedimento para que, en los eventos en los cuales la propia entidad expida un acto expreso en el que declare lo propio, aquel pueda ser sometido a un juicio de legalidad como el actual.
Debe tenerse en cuenta que, a pesar de que el decaimiento es en esencia una excepción que puede alegar la parte interesada cuando se configure uno de los supuestos del artículo 91 del CPACA, siempre que esta se formalice en una decisión expresa de la autoridad pública, indiscutiblemente tal manifestación se vuelve un acto administrativo definitivo que crea una nueva situación jurídica respecto de la Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) inicial, pues si bien no la modifica, sí termina por afectar su eficacia, ya que imposibilita que esta siga surtiendo efectos, situación que es perfectamente demandable y verificable en sede judicial como sucedió en el asunto bajo examen, tal como lo analizó esta corporación en un caso similar a través de la sentencia del 14 de marzo de 2024.18 Ahora, en virtud del principio de congruencia y del debido proceso, y bajo el entendido de que con la demanda presentada por la accionante nunca se discutió la validez de la resolución con la que le fue reconocida la pensión gracia, sino solo su pérdida de fuerza ejecutoria por el cumplimiento de una condición resolutoria no será del caso analizar si la actora acreditó o no los requisitos para acceder a dicha prerrogativa.
Esto por cuanto tal discusión era propia del proceso ordinario que aquella debió presentar para que se convalidara ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el derecho que le había sido concedido transitoriamente por un juez en sede de tutela, lo cual, por tratarse de una especie de prestación periódica, puede ser reclamado en cualquier tiempo.
Por consiguiente, en atención a lo expuesto y a los argumentos de impugnación de la recurrente, esta Sala solo deberá limitarse a estudiar la legalidad de la decisión de declarar el decaimiento del acto de reconocimiento pensional, sin definir la procedencia o no del derecho en sí mismo. De este modo, en lo que respecta a la situación particular de la actora, se observa que, por medio de la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 200619, la entonces Cajanal EICE en cumplimiento a un fallo de tutela proferido el 7 de abril de 2006 por el Juzgado Penal del Circuito de Lérida (Tolima), reconoció la pensión gracia a favor de la señora Débora Cristina Palacios de Buendía, en cuantía equivalente a $976.036, efectiva a partir del 20 de enero de 2000, «[…] y durante cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la presente resolución y con posterioridad, siempre y cuando el interesado acredite ante el Grupo de Nómina de esta entidad, el inicio de la acción pertinente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, so pena de que cesen los efectos del fallo de tutela, y hasta cuando esta decida definitivamente el asunto [ ]".
Pues bien, la UGPP expidió posteriormente la Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 201520, por medio de la cual declaró la pérdida de fuerza ejecutoria del anterior acto administrativo al plantear como motivación la siguiente: «[ ] Que mediante Resolución No. 26333 del 31 de Mayo de 2006, se da cumplimiento a un fallo de tutela proferido por el Juzgado Penal del Circuito de 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 14 de marzo de 2024.
Radicado: 18001-23-33-000-2017-00235-01 (0756-2019). 19 Folios 2 a 11, C1. 20 Folios 12 a 14, C1. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) Lérida Tolima, calendado el 07 de Abril de 2006 y en consecuencia se reconoce la pensión gracia, en cuantía de $976.036.46, efectiva a partir del 20 de Enero de 2000 y durante 4 meses contados a partir de la notificación de la presente resolución y con posterioridad siempre y cuando el interesado acredite ante el Grupo de Nomina de esta Entidad el inicio de la acción pertinente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, so pena de que cesen los efectos del presente fallo de tutela y hasta cuando esta decida definitivamente el asunto, de manera Indexada de acuerdo a lo establecido en el fallo.
Que es preciso remitirnos a lo estipulado en el Artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que prevé en relación con la PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD del acto administrativo […] Que teniendo en cuenta la normatividad citada se determina que la Resolución No. 26333 del 31 de Mayo de 2006, se encuentra inmersa en el numeral 20 del artículo 91 del CPACA, toda vez que en la acción contenciosa instaurada por la peticionaria se decretó Perención, por ende no existen fundamentos de derecho que permitan continuar con el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia del (la) señor (a) DÉBORA CRISTINA PALACIOS DE BUENDÍA, máxime si se tiene en cuenta que el fallo de tutela que ordenó tal reconocimiento era de carácter transitorio. […]» Luego de verificar el material probatorio practicado en el proceso, se advierte que no obra ningún documento que demuestre la radicación de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de la actora dentro de los 4 meses siguientes al fallo de tutela que ordenó el reconocimiento de la pensión gracia a su favor.
Por el contrario, en respuesta a un oficio del tribunal de origen tendiente a que la demandante allegara copia del proceso que hubiese adelantado para lo propio, la misma parte activa respondió que la señora Palacios de Buendía no tenía en su poder ningún documento que acreditara dicha actuación, a excepción de un poder conferido a una abogada para que iniciara tales gestiones, sin embargo, no logró identificar ni el juzgado ni el radicado de la supuesta demanda.
Bajo este contexto, es dable tener como cierto el supuesto fáctico planteado por la entidad accionada en el acto reprochado, esto es, que la reclamante instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para intentar consolidar la prerrogativa de la pensión gracia, pero lo cierto es que fue en virtud de la falta de actividad de la propia interesada que finalmente el proceso terminó anticipadamente al haberse decretado la perención el 26 de junio de 2008, ello según lo expuso la misma recurrente en la respuesta al auto del 31 de mayo de 2018.21 Sobre el punto, debe tenerse en cuenta que la figura procesal en comento estuvo regulada para la época de los hechos en el artículo 148 del CCA, y ha sido entendida 21 Folios 3 a 4, C2.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) por esta corporación22 de la siguiente forma: «[ ] La perención ha sido definida como un modo anormal de terminación de proceso que se produce cuando el mismo se ha paralizado durante cierto tiempo, debido a que la parte demandante o ejecutante no realiza los actos procesales que le corresponde ejecutar.
La ley entonces autoriza que, que transcurrido cierto término de inactividad, el juez de oficio o a petición de la parte interesada ponga fin al proceso por ese mecanismo especial que se toma como sanción contra el demandante inactivo y como política de descongestión judicial. […]» Como se deriva de lo expuesto, la perención implicaba una sanción para el accionante que por su propia responsabilidad hubiese dejado de realizar las cargas que le eran atribuibles, lo cual generaba la terminación del proceso sin ninguna decisión de fondo, permitiendo asumir en el caso concreto, desde todo punto de vista, que la actora nunca interpuso la demanda, ello con todos los efectos que ocasione lo propio.
Precisamente, uno de los efectos que ocasionaba la no presentación del medio de control al que se había condicionado el reconocimiento del derecho pensional, era que se entendiera incumplida dicha carga a la que estaba sometida la eficacia del acto de reconocimiento, por lo que, al verificarse que la ocurrencia de la perención tuvo lugar por la propia omisión de la reclamante (pues esto es lo que conlleva la declaratoria de dicha figura y además no fue desvirtuado por la parte activa), resulta necesario concluir que aquella asumió las consecuencias de su falta de actividad judicial, que en este caso no es otra que la pérdida de ejecutoriedad de la decisión de reconocimiento pensional.
Con base en estos planteamientos, la subsección estima que, en el caso concreto, era procedente (aunque no necesario), que la UGPP decretara el decaimiento de la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006, ya que en dicho acto administrativo se reconoció un derecho bajo unos criterios que no lo hacían definitivo, y, por tanto, tornaban indispensable debatir su real o no configuración ante el juez natural de esta clase de litigios.
Al respecto se precisa que, en la mencionada manifestación administrativa se estableció con claridad el hecho de que la pensión gracia se otorgaba en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juez Penal del Circuito de Lérida, en razón a que se ampararon derechos fundamentales, pero sin realizar ningún examen de fondo frente a la acreditación de las exigencias normativas para acceder a la prerrogativa.
Adicionalmente se destaca que, el otorgamiento de este beneficio fue exclusivamente temporal y sometido a una obligación de hacer a cargo de la actora, 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 17 de marzo de 2011. Radicado: 11001-03-15-000-2011-00025-00(AC). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) relativa a que aquella tuvo que iniciar un proceso ordinario ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo dentro de los 4 meses siguientes al fallo de tutela, a fin de que se convalidara o no la legalidad de tal derecho.
De conformidad con estos planteamientos, es evidente para la Sala que la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006 formuló una condición resolutoria respecto a la eficacia de la pensión gracia concedida a la señora Palacios de Buendía. Por tanto, al verificar que esta fue incumplida, claramente se configuró la causal cuarta del artículo 91 del CPACA, generadora de una pérdida de fuerza ejecutoria de la decisión de manera automática y de pleno derecho, la cual podía haberse alegado como excepción por parte de la entidad demandada, o bien declararse mediante acto administrativo expreso como en efecto lo hizo la UGPP en esta oportunidad.
Sin perjuicio de este planteamiento, se advierte que la Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 2015 indicó dentro de su motivación que, el fundamento jurídico para declarar el decaimiento de la manifestación de reconocimiento pensional era la causal segunda del artículo 91 del CPACA, esto es, que desaparecieron los fundamentos de hecho y de derecho para mantener los efectos de la decisión. Pues bien, a pesar de que dicho acto no acudió a la causal cuarta de la condición resolutoria como sustento de la pérdida de fuerza ejecutoria, para los mismos efectos es dable predicar y confirmar que, ante el incumplimiento de tal presupuesto, lo que finalmente se concretó en este caso fue un desaparecimiento de los fundamentos de hecho y de derecho que servían de base para mantener la eficacia de la pensión gracia, tal como lo estimó la UGPP.
Lo expuesto en la medida en que, el aludido condicionamiento había sido impuesto directamente por el juez de tutela cuando reconoció la prerrogativa solo de manera transitoria hasta que se definiera el asunto de fondo ante esta jurisdicción, lo cual, básicamente correspondía al verdadero motivo para haber expedido la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006.
Ahora, tal como se precisó en el desarrollo del marco normativo aplicable al presente caso, el fenómeno del decaimiento solo conlleva la imposibilidad de que un acto administrativo siga generando efectos a futuro, lo que se traduce en una afectación exclusivamente sobre la eficacia de la manifestación, sin alterar en nada su existencia o validez.
En tal sentido, como la pérdida de ejecutoriedad de un acto no modifica ni extingue lo resuelto por la autoridad que lo expidió, sino solo su materialización, para la Subsección es claro que, de ninguna manera podría convalidarse lo que argumentó la apelante en su recurso cuando afirmó que el haber declarado expresamente dicho fenómeno lo que en realidad implicó fue una revocatoria directa de un acto particular Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) que requería su autorización previa para que fuera procedente.
Ello porque, en realidad, al margen de la ocurrencia del decaimiento, lo cierto es que, nunca se produjo una revocatoria directa de la Resolución ACMG 26333 del 31 de mayo de 2006, dado que la parte accionada no alteró ni cambió la decisión definitiva, sino que únicamente suspendió sus efectos, lo que significa que dicho acto todavía existe al seguir inmerso en el tránsito jurídico, al punto de que aún goza de una presunción de legalidad que puede ser desvirtuada en otro proceso judicial por causales diferentes a las del artículo 91 del CPACA.
Con todo, al no prosperar los argumentos de impugnación de la parte activa, se considera que la Resolución RDP 005563 del 11 de febrero de 2015, por medio de la cual la UGPP declaró la pérdida de fuerza ejecutoria de la resolución de reconocimiento de la pensión gracia a favor de la accionante, efectivamente se ajusta a derecho, tal como lo estimó el tribunal de origen, por lo que se confirmará el fallo censurado.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la parte accionante, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión apelada fue proferida previamente a la referida circunstancia (20 de septiembre de 2018). Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia impugnada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas, debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes, y que en consecuencia, procedía la referida condena contra la parte demandante por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de estas en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, también se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la actora. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018) el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandante no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, este extremo del litigio manifestó planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte accionante según lo manifestado en las consideraciones de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandataria general de la UGPP a la abogada Marcela Patricia Ceballos Osorio con tarjeta profesional 214.303, y como apoderada sustituta a la abogada Yury Tatiana Novoa Peñaloza, portadora de la tarjeta profesional 268.119, ello conforme a los poderes que se observan en el índice 30 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 18001-23-33-000-2017-00170-01 (6301-2018)
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente