Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., primero (1°) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante ROBERTO ANTONIO RODAS ZAPATA Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA, SALA TERCERA DE ORALIDAD Temas Tutela contra providencia judicial.
Requisitos generales de procedibilidad de la acción. La relevancia constitucional. Medio de control de nulidad y restablecimiento. Sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por el señor Roberto Antonio Rodas Zapata contra la sentencia de 17 de octubre de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que dispuso: “PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por el señor Roberto Antonio Rodas Zapata, de conformidad con lo razonado en la parte motiva de esta providencia. […]”
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 26 de septiembre de 20231, el señor Roberto Antonio Rodas Zapata interpuso acción de tutela, mediante apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, con la sentencia del 14 de agosto de 2023 que confirmó la decisión de primera instancia en la cual se negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Nro. 05001-33-33-032-2022- 00095-00.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1 Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA en la sentencia proferida el día 16/08/2023, en el expediente rad. No. 05001333303220220009500, transgredió los derechos fundamentales: AL DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, SITUACIÓN MÁS FAVORABLE AL TRABAJADOR EN CASO DE DUDA EN LA APLICACIÓN E INTERPRETACIÓN DE LAS FUENTES FORMALES DE DERECHO, GARANTÍA A LA SEGURIDAD SOCIAL, A LA IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA PERPETUATIO JURISDICTIONIS, SEGURIDAD JURÍDICA, AL DESCONOCIMIENTO 1 Samai, índice 2.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2023-05557-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE PRECEDENTE JUDICIAL VERTICAL, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo la multiplicidad de precedentes judiciales que sobre el tema edificó la Corte Constitucional en las sentencias SU 098 de 17 de octubre de 2018 y el de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado mediante diferentes decisiones ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora como fue solicitada en la demanda […]”. 2.
Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. En el año 2022, el señor Roberto Antonio Rodas Zapata presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín, con el fin de que se declarara la nulidad del acto administrativo mediante el cual se negó el pago de la sanción moratoria por consignación tardía de las cesantías y el pago de la indemnización por el pago extemporáneo de los intereses sobre las cesantías. 2.2.
El Juzgado Treinta y Dos Administrativo Oral del Circuito de Medellín conoció en primera instancia el asunto, bajo el radicado Nro. 05001-33-33-032-2022- 00095-00. Mediante sentencia del 16 de febrero de 2023, dicha autoridad judicial negó las pretensiones de la demanda, por considerar que la sanción por mora por consignación tardía de las cesantías no es aplicable para los docentes afiliados al FOMAG, pues estos tienen una norma especial que regula la materia, que es la Ley 91 de 1989, y en ese régimen no está contemplada dicha sanción, entre otras razones. 2.3.
La anterior providencia fue apelada por la parte demandante. Mediante sentencia del 14 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, confirmó la decisión por similares razones. 3. Fundamentos de la acción 3.1. La parte actora argumentó que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, incluyendo el de relevancia constitucional, puesto que se pretende el amparo de derechos fundamentales vulnerados ante la falta de reconocimiento de la sanción moratoria y la protección de principios constitucionales como la seguridad jurídica, la confianza legítima y la favorabilidad.
Y agregó que: “no se podrá entender este recurso de amparo como una tercera instancia bajo ningún escenario, por cuanto fue interpuesto, únicamente ante la vulneración de los derechos fundamentales del accionante”. Seguido, indicó que, al proferir la sentencia de 14 de agosto de 2023, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, incurrió en violación directa de la Constitución, por el desconocimiento del artículo 53 constitucional, que consagra el principio de favorabilidad.
Sobre ese punto, Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mencionó que han existido otros casos en los cuales la Corte Constitucional ha aplicado el régimen general a personas que están amparadas bajo un régimen especial, sin que tal situación conlleve al desconocimiento del principio de inescindibilidad.
Es el caso de la aplicación de la norma sobre el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de cesantías a los servidores públicos por el pago tardío de las mismas en favor de los docentes del sector oficial. Luego manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció 22 sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se establece que la Ley 50 de 1990 sí es aplicable a los docentes afiliados al FOMAG vinculados después del 1 de enero de 1990 por disposición expresa de las Leyes 91 de 1989 y 344 de 1996 y los Decretos Nacionales 1582 de 1998, 1252 de 2000 y 3752 de 2003.
Consecuentemente, sostuvo que de esas providencias se desprende la obligación del Ministerio de Educación Nacional de consignar las cesantías a dicho fondo a más tardar el 15 de febrero de cada año. Por ende, manifestó que se pasaron por alto los principios de igualdad, confianza legítima, seguridad jurídica y favorabilidad de los docentes, ante el desconocimiento de tales decisiones judiciales, muchas proferidas entre el año 2021 y 2022 por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Puntualmente, se refirió a las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda y respecto de algunas de estas efectuó una transcripción de sus apartes: N°. Fecha de la Providencia Expediente No. Magistrado (a) Ponente 1 SU del 6 de agosto de 2020 08001-23-33-000-2013-00666-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 2 Sentencia de 24 de enero de 2019 76001-23-31-000-2009-00867-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 3 Sentencia de 17 de junio de 2019 11001-03-15-000-2018- 04617-01 Nicolás Yepes Corrales 4 Sentencia de 28 de junio de 2019 11001-03-15-000-2018- 04679-01 Roberto Augusto Serrato Valdés 5 Sentencia de 29 de julio de 2019 11001-03-15-000-2018-03499-01 Nicolás Yepes Corrales 6 Sentencia de 2 de diciembre de 2019 08001-23-33-000-2014-00173-01 Rafael Francisco Suárez Vargas 7 Sentencia de 10 de junio de 2020 08001-23-33- 000-2014-00208-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 8 Sentencia de 22 de octubre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00254-01 William Hernández Gómez 9 Sentencia de 12 de noviembre de 2020 08001-23-31- 000-2014-00132-01 William Hernández Gómez 10 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-31-000-2014-00815-01 Gabriel Valbuena Hernández 11 Sentencia de 17 de junio de 2021 08001-23-33- 000-2015-00331-01 César Palomino Cortés 12 Sentencia de 4 de noviembre de 2021 19001-23-33-000-2015-00445-02 William Hernández Gómez 13 Sentencia de 25 de noviembre de 2021 08001-23-33-000-2014-01127-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 14 Sentencia de 25 de noviembre de 2021 40001-23-40-000-2017-00134-01 William Hernández Gómez 15 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 08001-23-40-000-2015-90008-01 William Hernández Gómez 16 Sentencia de 11 de noviembre de 2021 08001-23-40-000-2014-90022-01 Gabriel Valbuena Hernández 17 Sentencia de 20 de enero de 2022 08001-23-33-000-2017-00931-01 Gabriel Valbuena Hernández 18 Sentencia de 3 de marzo de 2022 08001-23-33-000-2015-00075-01 William Hernández Gómez 19 Sentencia de 28 de abril de 2022 76001-23-33-000-2013-00756-01 Carmelo Perdomo Cuéter 20 Sentencia de 9 de mayo de 2022 08001-23-40-000-2017-00795-01 Rafael Francisco Suárez Vargas 21 Sentencia de 19 de mayo de 2022 47001-23-33-000-2019-00359-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 22 Sentencia de 1 de julio de 2022 47001-23-33-000-2019-00376-01 Sandra Liseth Ibarra Vélez 23 Sentencia de 22 de agosto de 2022 08001-23-33-000-015-00509-01 César Palomino Cortés 24 Sentencia de 22 de septiembre de 2022 08001-23-33-000-015-90124-01 César Palomino Cortés 25 Sentencia de 19 de enero de 2023 76001-23-31-000-2012-00212-02 William Hernández Gómez 26 Sentencia de 26 de enero 2023 47001-23-33-000-2018-00231-01 Rafael Francisco Suárez Vargas A su vez, aseveró que no se cumplen los requisitos establecidos para realizar un cambio de jurisprudencia, pues lo único que se expresó es que existía unidad de caja en el manejo de los recursos del FOMAG y que no existe Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia unificada, pese a la gran cantidad de sentencias expedidas por las dos secciones que conforman la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Sin embargo, la unidad de caja, sostuvo, solo implica que los recursos de salud pueden utilizarse para pagar pensiones y cesantías de los docentes, pero no desdibuja la obligación de consignación oportuna de las cesantías. Igualmente, se refirió a las Sentencias de Unificación SU-098 de 2018, SU- 332 de 2019 y SU-041 de 2020, respecto de las cuales también efectuó una transcripción de algunos de sus apartados.
Reconoció que, si bien en el pasado existían dos posiciones sobre la materia, lo cierto es que después del estudio hecho en la Sentencia SU-098 de 2018 la Corte Constitucional y el Consejo de Estado acogieron una interpretación favorable, en el sentido de indicar que a los docentes oficiales sí les aplica la Ley 50 de 1990 que castiga la falta de consignación oportuna de las cesantías.
Por ende, aseguró que es falso afirmar, como lo hacen las entidades involucradas, que en la Sentencia SU-098 de 2018 se estudian supuestos fácticos diferentes al presente. Agregó que en el año 2006 jurisprudencialmente se argumentó que la aplicación de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y el régimen especial de los docentes contemplado en la Ley 91 de 1989 generaba una violación al principio de inescindibilidad.
Sin embargo, aseguró que tal principio no se transgrede, puesto que no se aplican de manera fragmentada los contenidos normativos, de distintas fuentes, que más favorecen al trabajador. Al contrario, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han reconocido que existe un vacío normativo, dado que el régimen de docentes no regula la figura de la sanción moratoria por la no consignación de cesantías.
Por esa razón, se debe acudir al régimen general, es decir a la Ley 50 de 1990. También, desestimó el argumento según el cual la sanción por mora establecida en la Ley 50 de 1990 sólo opera para los docentes que no han sido afiliados al FOMAG, mas no para aquellos que sí pertenecen a este. Al respecto, la parte actora sostuvo que a partir del artículo 4 de la Ley 91 de 1989 los docentes vinculados con posterioridad al 1 de enero de 1990 serán afiliados automáticamente al FOMAG, a fin de que el docente ya no reclamara sus cesantías directamente a su patrono, sino a dicho fondo con los recursos consignados por el empleador.
Finalmente, transcribió varias sentencias proferidas por tribunales y juzgados administrativos del circuito en las que también se opta por el reconocimiento de la sanción moratoria solicitada por la parte actora. 3.2. Por otra parte, la parte actora expuso una serie de razones por las cuales consideró que los docentes sí tienen derecho a la consignación oportuna de cesantías y, consecuentemente, a la sanción moratoria cuando esta se realiza extemporáneamente.
Al respecto, la parte actora efectuó un recuento normativo sobre la regulación de las cesantías para docentes y sus distintos regímenes, en el cual incluyó la Ley 6 de 1945, el Decreto Ley 3118 de 1968, la Ley 91 de 1989 y la Ley 50 de 1990. Con base es en este, afirmó que el Gobierno Nacional, las entidades Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales, las Cajas Departamentales y Nacionales de Previsión, el Fondo Nacional del Ahorro y el Ministerio de Educación tienen la obligación de consignar las cesantías al FOMAG antes del 15 de febrero de 2021, independientemente de si trata de docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, docentes nacionales pertenecientes al régimen anualizado de cesantías desde 1968 o docentes vinculados después de 1990.
Seguido, aseguró que no existe ningún régimen especial de las cesantías para docentes, puesto que “las cesantías anualizadas de los maestros oficiales, se liquidan de la misma forma, como se liquidan a los a los empleados públicos y privados del país, la única diferencia radica en los intereses a las cesantías, los cuales, se les cancela liquidando el DTF sobre el saldo acumulado (…) pero esta es una situación no es una circunstancia novedosa como lo quiere hacer ver la entidad demandada y la sentencia hoy en reproche, PUES ESTOS INTERESES A LAS CESANTÍAS, YA SE LES PAGABA A LOS DOCENTES NACIONALES DESDE 1968”.
Indicó que el supuesto régimen especial es inexistente, puesto que la Ley 91 de 1989 asignó la competencia de la consignación de los recursos al FOMAG y las cuantías. Y sostuvo que el presunto régimen especial de docentes no es más favorable, pues la liquidación de intereses es menor que la de los demás servidores públicos. Afirmó que el propósito del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, según el cual: “Los docentes nacionales y los que se vinculen a partir del 1 de enero de 1990, para efecto de las prestaciones económicas y sociales se regirán por las normas vigentes aplicables a los empleados públicos del orden nacional, Decretos 3135 de 1968, 1848 de 1969 y 1045 de 1978, o que se expidan en el futuro, con las excepciones consagradas en esta Ley” era dar un tratamiento igualitario tanto a los maestros que ya eran nacionales afiliados al Fondo Nacional del Ahorro.
En esa medida, sostuvo que a los docentes le son aplicables los Decretos Nacionales 3118 de 1968, 3135 de 1968, 1848 de 1969, 1042 de 1978 y 1045 de 1978 y las demás normas expedidas con posterioridad, es decir la Ley 50 de 1990 y la Ley 344 de 1996, que consagran la obligación del patrono de consignar las cesantías a los docentes oficiales en el FOMAG a más tardar el 15 de febrero de cada anualidad.
Reprochó que el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora hayan asumido la postura de que no existe obligación de consignar las cesantías antes del 15 de febrero de cada anualidad, solo para favorecer los intereses del Ministerio de Educación Nacional. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 29 de septiembre de 2023, se admitió la acción de tutela interpuesta por el señor Roberto Antonio Rodas Zapata contra el Tribunal Administrativo de Antioquia; se ordenó vincular en calidad de terceros al Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) y al alcalde del Distrito Especial de Ciencia, Tecnología e Innovación de Medellín; se reconoció al abogado Yobany Alberto López Quintero como apoderado judicial de la parte demandante; y se dispuso efectuar las notificaciones correspondientes.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad2, rindió informe en el que señaló que en el proceso Nro. 05001-33-33-032-2022- 00095-01 se profirió sentencia el 14 de agosto de 2023, y que en esta providencia están planteados los argumentos de hecho y derecho que la sustentan.
Concluyó que no existe vulneración de derecho fundamental alguno, para ello adjuntó copia de la mentada sentencia. 4.3. La Fiduprevisora S.A.3 señaló que, de conformidad con el Decreto 1582 de 1998, las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990 podrán administrar en cuentas individuales los recursos para el pago de las cesantías.
Sin embargo, aseveró que las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, ya que esa modalidad de administración corresponde exclusivamente a las entidades administradoras de cesantías creadas por la Ley 50 de 1990, dentro de las cuales no está el FOMAG. Este último, por el contrario, se creó mediante la Ley 91 de 1989 y se rige bajo el principio de unidad de caja.
Explicó que en el FOMAG no hay cuentas individuales para los docentes. Por ende, “anualmente se realiza la actividad operativa de la liquidación de las cesantías, ya que los recursos están inmersos en el FOMAG antes del 1 de febrero de cada vigencia, bajo el principio de unidad de caja”. E indicó que la liquidación anual de cesantías se comprueba con los comunicados que emite dirigidos a las diferentes secretarías de educación certificadas y a los encargados de las oficinas de prestaciones económicas de las entidades territoriales, sobre la fecha de entrega del reporte de cesantías para pago de intereses en la primera nómina de cada vigencia. En consecuencia, aseveró que es imposible jurídicamente crear cuentas individuales para cada uno de los afiliados del FOMAG, en virtud del principio de unidad de caja y, en consecuencia, no es posible aplicar la figura de “consignación de cesantías” pues los docentes tienen la posibilidad de retirar sus cesantías cuando cumplan los requisitos establecidos para tal efecto.
Por lo tanto, no puede aplicarse la sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, pues esa figura se consagró para los eventos en que se da consignación tardía en las cuentas individuales; lo cual no ocurre en el caso de los docentes. De otra parte, señaló que la decisión judicial cuestionada no desconoce el precedente judicial, puntualmente la Sentencia SU-098 de la Corte Constitucional, puesto que en ese caso la sanción moratoria reclamada devenía del hecho de que el municipio de Cali no realizó la afiliación del docente al FOMAG y, consecuentemente, tampoco efectuó el pago de las cesantías.
En cambio, lo solicitado por el tutelante es la sanción moratoria por la consignación extemporánea de sus cesantías en los plazos establecidos en la Ley 50 de 1990 e indemnización por pago inoportuno de los intereses, frente a lo cual, reiteró “es imposible que se cause una demora respecto de un hecho que la administración no puede ejecutar en el régimen especial de los docentes, ya que resulta imposible realizar una consignación ante la ausencia de cuentas individuales por cada afiliado”. 2 Samai, índice 9.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2023-05557-00. 3 Samai, índice 10. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2023-05557-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, aseveró que no se vulneraron los derechos fundamentales de la parte accionante, ya que la decisión judicial cuestionada aplicó los precedentes judiciales vinculantes para la decisión adoptada.
E indicó que no tiene competencia para atender las pretensiones de la demanda, por lo que solicitó su desvinculación del trámite de la acción de tutela y la declaratoria de improcedencia de la tutela. 4.4. El Distrito Especial de Medellín4, solicitó negar el amparo al encontrar que la sentencia emitida por el Tribunal Administrativo se encuentra ajustada a la Ley y a la Constitución. Mencionó que el Consejo de Estado se encuentra adelantando el trámite de unificación de jurisprudencia respecto del tema de docentes estatales y aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Señaló que esta acción es improcedente dado que no se cumplió con explicar la aplicación de los requisitos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el del desconocimiento del precedente, pues no existe sentencia de unificación al respecto. De otra parte, indicó que las sentencias aportadas por el accionante no guardan identidad fáctica, pues no estudian los recursos del FOMAG para el pago de las cesantías e intereses de las cesantías y su destinación, como si se realizó en la sentencia SU-041 de 2020.
Precisó que lo pretendido por el accionante es improcedente pues busca el pago de un día de salario por cada día de retardo, sabiendo que las entidades territoriales no tiene competencia para girar el valor de las cesantías al FOMAG, buscando que se aplique la norma general que regula a sectores diferentes del de educación, es decir el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Concluyó que debido al régimen especial no es posible aplicar la ley 50 de 1990, pues no se encuentran afiliados a fondos privados sino al FOMAG de conformidad con la Ley 91 de 1989. Por lo que, la entidad territorial no puede ser condenada a pagar la sanción establecida en la norma general del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 toda vez que, en el régimen especial docente, no existe la obligación de consignar al FOMAG el valor de las cesantías por parte de las entidades territoriales.
Adicionó, que el FOMAG se rige por el principio de unidad de caja, por lo cual los docentes son obligatoriamente afiliados a él sin que puedan trasladarse de fondo. 4.5. El Ministerio de Educación5 realizó un análisis sobre la autonomía e independencia de los operadores judiciales, pues sólo de esta forma los casos por ellos conocidos son resueltos de forma imparcial.
Señaló que el defecto cuya remisión se persigue debe conllevar la violación de uno o varios derechos fundamentales, y que es el extremo activo quien tiene que probar si existe una eventual trasgresión de derechos por parte del juez de conocimiento, al punto que lo hayan hecho apartarse del ámbito legal generando actuaciones contrarias al ordenamiento jurídico. 4 Samai, índice 11.
Expediente Nro. 11001-03-15-000-2023-05557-00. 5 Samai, índice 12 y 13. Expediente Nro. 11001-03-15-000-2023-05557-00. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Añadió que en este caso se presenta un debate procesal que gira en torno a una controversia estrictamente económica, y un litigio que tiene intereses privados, lo cual sale de la competencia del juez de tutela, por carecer de relevancia constitucional.
En consecuencia, solicitó que se declare la improcedencia de la presente acción constitucional. 5. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en sentencia de 17 de octubre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo por considerar que se incumplía con el requisito general de relevancia constitucional.
El a quo señaló que la solicitud elevada por el actor carece de relevancia constitucional porque el asunto examinado es de carácter legal y se direcciona a un debate económico, pues se pretende el reconocimiento y pago de una sanción moratoria por la no consignación de sus cesantías. Indicó que no se vulneran derechos fundamentales ante la ausencia del reconocimiento y pago de la penalidad de la sanción moratoria, porque este monto es de naturaleza netamente legal, por lo que, no da lugar a la participación del juez de tutela.
Indicó que el accionante no allegó elementos probatorios que den cuenta de la afectación de su mínimo vital por la no consignación de las cesantías. Finalmente señaló que las sentencias citadas por el accionante trataban de diversos temas como la prescripción de la sanción y no de la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales, por lo que no se configuró el defecto por desconocimiento del precedente.
Añadió que en sentencia del 22 de junio de 2023 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, analizó un caso con similitud fáctica y jurídica al hoy estudiado, y negó la solicitud de amparo por considerar que no se ha unificado el asunto y que tal unificación sólo podría darse en sede ordinaria por el órgano de cierre. 6.
Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó su revocatoria, en escrito en el que reiteró los argumentos que sustentan los defectos alegados en la solicitud de amparo. Añadió que la acción constitucional sí cumple con el requisito de relevancia constitucional, “por cuanto al no tener los docentes la garantía de la prestación claramente vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, luego entonces, se evidencia una clara vulneración de índole constitucional.
Es decir, que la única forma de garantizar el auxilio de cesantías es con la respectiva consignación efectiva”. Reiteró que, en virtud de los principios de igualdad e in dubio pro operario y de la Ley 244 de 1995 adicionada por la Ley 1071 de 2006, en la Sentencia SU-098 de 2018 la Corte Constitucional indicó que no se debe excluir al sector oficial docente de la aplicación de la Ley 50 de 1990, pues al tener el mismo carácter de servidores públicos son beneficiarios de la sanción moratoria a modo de correctivo, represivo e inclusive preventivo para garantizar el pago oportuno de la prestación social.
Por ende, aseguró que “el presente asunto tiene relevancia constitucional, por cuanto al no tener los Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co docentes la garantía de la prestación claramente vulnera el derecho fundamental a la seguridad social, luego entonces, se evidencia una clara vulneración de índole constitucional.
Es decir, que la única forma de garantizar el auxilio de cesantías es con la respectiva consignación efectiva”. Señaló que una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria incurriría en un trato desigual de los docentes frente a otros servidores públicos que gozan de la sanción como garantía del auxilio de cesantías, y tal distinción entre unos y otros viola el derecho a la igualdad.
Por último, insistió que en el curso de la acción de tutela presentada el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, bajo ponencia del magistrado William Hernández Gómez, profirió sentencia de segunda instancia de 19 de enero de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual se ratificó la postura en el tema de sanción moratoria de cesantías anualizadas para docentes.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19916, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.
Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, corresponde a la Sala determinar si le asistió razón al juez de primera instancia al declarar improcedente la acción de tutela a falta del requisito de relevancia constitucional.
En caso de que la respuesta sea negativa y se cumplan los restantes requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la Sala deberá verificar si en la sentencia del 14 de agosto de 2023, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el fallo de primera instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se incurre en (i) defecto sustantivo, por la indebida interpretación de las Leyes 91 de 1989, 50 de 1990 y 344 de 1996;
(ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en la Sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional y en múltiples pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado; y (iii) violación directa de la Constitución por la falta de aplicación del principio de favorabilidad. 3. La acción de tutela contra providencia judicial La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Dada esa 6 Decreto 2591 de 1991. Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales7 y especiales8 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional9 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.
Por tal motivo, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 4. Requisito de relevancia constitucional La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria.
Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Y aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, esta Sala de Decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la Sentencia T–248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las 7 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 8 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 9 Corte Constitucional de Colombia.
Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.
(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.
(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. Desde esta perspectiva, el presupuesto de relevancia constitucional lo que persigue es que el juez de tutela evite inmiscuirse en asuntos que carezcan de importancia iusfundamental y que corresponde decidir de manera exclusiva al juez natural10.
Con base en los criterios expuestos hay lugar a afirmar que la relevancia constitucional supone que la tutela no se emplee para insistir en las inconformidades ya resueltas en el proceso ordinario. Es deber del juez de tutela, entonces, verificar que la acción no se esté utilizando como una instancia adicional al proceso en el cual se profirió la providencia atacada.
Para tal propósito, se estudia si los cargos expuestos en el proceso en que se profirió la providencia cuestionada y los desarrollados en el escrito de tutela son iguales. En caso de que se trate de los mismos argumentos es factible que el juez de tutela concluya que el mecanismo constitucional se está empleando como una instancia adicional.
En ese supuesto, se evidencia que lo perseguido por el tutelante es insistir en los argumentos planteados ante el juez natural, con la esperanza de que el juez de tutela, a diferencia del primero, sí acceda a sus pretensiones. 5. Análisis del caso El accionante considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, en la sentencia de 14 de agosto de 2023 (mediante la cual confirmó el fallo que negó las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho) incurrió en (i) defecto sustantivo, por la indebida interpretación de las Leyes 91 de 1989, 50 10 Al respecto se pueden consultar las siguientes providencias de la Corte Constitucional: SU-139 de 2019, T- 422 de 2018, T- 715 de 2016, C-590 de 2005.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de 1990 y 344 de 1996, toda vez que en estas sí se prevé la posibilidad de reconocer la sanción moratoria y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías a favor de los docentes afiliados al FOMAG; en (ii) desconocimiento del precedente judicial, contenido en la Sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional y en múltiples pronunciamientos de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en los cuales se ha acogido una interpretación favorable según la cual a los educadores oficiales vinculados después del 1° de enero de 1990 les resulta aplicable la Ley 50 de 1990; y en (iii) violación directa de la Constitución por la falta de aplicación del principio de favorabilidad.
En primera instancia, la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia de 17 de octubre de 2023, declaró improcedente la solicitud de amparo, luego de considerar que no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional, habida cuenta de que: “[…] (i) que el accionante centra la discusión en un tema netamente legal y económico;
(ii) que no se aportó suficiente material probatorio que acredite que la no consignación de las cesantías afectó sus derechos fundamentales; (iii) que la sentencia en cuestión no incurrió en desconocimiento del precedente judicial enlistado por el señor Roberto Antonio Rodas Zapata, dado que no comparten identidad fáctica y, en su mayoría, tampoco elementos jurídicos y, además, (iv) que el Tribunal Administrativo de Antioquia argumentó suficientemente por qué se apartó del precedente sentado en algunas sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, se considera que la solicitud de amparo incumple con el requisito de relevancia constitucional”.
Enfatizando que la discusión no trasciende el plano puramente económico. La Sala considera que la decisión de primera instancia del juez de tutela fue acertada, toda vez que la acción de tutela analizada se está empleando como una instancia adicional, pues esta última es una reiteración de los argumentos presentados en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, tanto en la demanda como en el recurso de apelación de la sentencia de primera instancia. Así, en el medio de control el ahora tutelante insistió en que no existe régimen especial alguno para los docentes, pues las normas que los cobijan no son más favorables que las disposiciones generales de los demás servidores públicos; que si bien en el pasado se desarrollaron posiciones divergentes, actualmente existe un precedente jurisprudencial unificado tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado frente al reconocimiento de la sanción moratoria para los docentes; que existe un vacío legal respecto a la figura de la sanción moratoria en las normas que rigen a los docentes y, consecuentemente, debe aplicarse el régimen general, es decir la Ley 50 de 1990 a fin de complementar lo no regulado; que la falta de reconocimiento de la sanción moratoria a docentes oficiales implica una transgresión al derecho a la igualdad, en tanto que no existe razón que justifique el trato diferenciado frente a los demás servidores públicos, entre otros argumentos.
La identidad entre los cargos se corrobora en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia: “[…] En este punto el juzgado, explica que al ser los docentes trabajadores de régimen especial, no son sujetos de aplicación del contenido del artículo 99 de la ley 50 de 1990, situación que ya ha sido revaluada por la SU-098 de 2018 de la Honorable Corte Constitucional y que el Consejo de Estado ha sido constante en definir, incluso en sentencias de unificación, pudiéndose afirmar que la postura jurisprudencial vigente en los órganos de cierre Constitucional y de lo Contencioso administrativo, están direccionados a la protección de los derechos prestacionales que durante mucho tiempo han sido vulnerados por parte de las entidades públicas a los que se encuentran adscritos, así mismo que su condición de Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co servidores públicos de la rama ejecutiva, conlleva que sea viable el reconocimiento de las pretensiones de la demanda. […] Es que el régimen especial no puede traer inmerso condiciones menos favorables que el general, la finalidad de un régimen especial es mejorar y dar un status plus de condiciones y en caso de su contenido no regular una situación específica es dable traer del régimen general la norma que cubra ese vacío normativo, interpretación que desde las Sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016 la Corte Constitucional ha dispuesto que los docentes oficiales se equiparan a los servidores públicos bajo la modalidad de empleados públicos.
Por esa razón, les es aplicable el régimen general en aquello que no se encuentra regulado en el régimen especial. […] Los docentes son empleados públicos y legalmente no existe una razón que justifique que no tienen los mismos derechos que un servidor público, o que sus prestaciones sociales sean canceladas en tiempo extemporáneo, la interpretación dada por el a quo desprotege a los docentes oficiales y se continúa con una restricción de que tengan un pago oportuno de sus cesantías, y lo que derive de las mismas. […] Dentro de las pretensiones de la demanda se encuentran el reconocimiento de la sanción mora por consignación inoportuna de las cesantías del año 2020, esto es después del 15 de febrero de 2021, así como también la indemnización moratoria por el pago extemporáneo de los intereses a las cesantías del año 2020, esto es después del 31 de enero de 2021, estas pretensiones basadas en la interpretación unificada de la Corte Constitucional de la aplicación del artículo 99 de la ley 50 de 1990 a los docentes afiliados al Fomag que tenga su régimen de cesantía anualizado y es que la indemnización contenida en la ley 52 de 1975, hace parte integral del artículo 99 de la ley 50 de 1990, puesto que así se estableció en el artículo 3° del Decreto Reglamentario 1176 de 1991 […] Los docentes hacen parte de los empleados públicos, a quienes, en general, les aplica la sanción moratoria.
En tal medida, se trata de un escenario en el cual todos gozan de una prestación, el auxilio de cesantías, que garantiza la subsistencia ante el desempleo y el acceso a la educación y vivienda. Por ello, un acercamiento que disminuye la protección de la garantía a unos en perjuicio de los otros viola el derecho a la igualdad. La aplicación de la norma general del artículo 99 de la ley 50 de 1990, no resulta incompatible con el régimen especial que regula la figura del auxilio de cesantías de los docentes porque no afecta los requisitos, términos y competencia para su reconocimiento ni afecta el derecho de los docentes a esta prestación como tampoco genera exclusiones entre los docentes del magisterio. […] Es claro que la aplicación del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 no es de aplicación únicamente para los fondos de cesantías privados, teniendo en cuenta que en reiterada y amplia jurisprudencia que extendió a los servidores públicos, incluyendo docentes oficiales, por ende, la sanción moratoria cesa con la respectiva consignación de las cesantías al respectivo fondo Prestacional del Magisterio FOMAG, por eso se insistió en la importancia del decreto de las pruebas para que el juzgado tuviera pleno conocimiento de la fecha exacta de Consignación, o que si en su defecto la entidad territorial y la Nación no han consignado los valores correspondientes, se allegue la certificación de no pago, en su lugar, las entidades anexaron el reporte de la liquidación de las cesantías, sin evidencia de su consignación. Es que esta situación se torna intolerable, por cuanto trae consecuencias nefastas y limitaciones para el reconocimiento de sus prestaciones, no puede la Nación jugar con los recursos de los trabajadores de la educación. Así mismo, la reclamación del derecho contenido en este medio de control, no está supeditado al cálculo de su extremo final, puesto que la consignación de los recursos al ser certificada limitaría la cuantía, lo que sí puede suceder es que a la espera de la consignación se configure el término prescriptivo, así lo han determinado las altas cortes. […] Con base en los fragmentos transcritos, la Sala observa que los reparos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra la providencia de primera instancia son una reproducción de los argumentos desarrollados en el escrito de tutela.
De manera que el tutelante está empleando la acción como si fuera una instancia adicional, pues los mismos cargos ya fueron objeto de debate en el medio de control. Así se desprende del siguiente fragmento de la sentencia de segunda instancia Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la cual dichos cargos fueron resueltos y desestimados por las siguientes razones: […] En primera medida, advierte la Sala que no existe un criterio unificado al interior del órgano de cierre de esta Jurisdicción frente al tema aquí abordado, y los pronunciamientos que han determinado la procedibilidad de la sanción deprecada se han proferido en asuntos en los que han mediado supuestos que difieren de las circunstancias en las que se enmarca la situación jurídica de la demandante es decir en el caso sub lite no se alega, mucho menos se acredita, que la parte demandante no se hubiera afiliado al FOMAG (incumplimiento a la obligación de afiliación), tampoco se acredita que no se hubiera liquidado la cesantía anual.
Es decir, contrario a lo esgrimido en la alzada, se itera que la SU-098 de 2018 no resulta aplicable para resolver la controversia planteada, al tener origen en una situación fáctica y jurídica distinta a la valorada en esta oportunidad. […] Así las cosas, si bien la SU en comento establece como regla jurisprudencial que a los docentes es posible aplicarles el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 sobre la sanción moratoria por no consignación de cesantías, la cual es exigible al ente territorial por omisión en la afiliación, dicha regla no es aplicable a este caso porque la parte demandante siempre ha estado afiliada al FOMAG, goza de un régimen especial dentro del cual no existe una obligación para la entidad territorial de consignar las cesantías, quien además certifica haber ejecutado el reporte oportuno de las cesantías y sus intereses dentro de la anualidad siguiente a la que es objeto de requerimiento (Doc. 02 Pág. 62).
Ahora bien, tampoco advierte la Sala que haya lugar a la aplicación del principio de favorabilidad, aspecto sobre el cual la Corte Constitucional se refirió en las sentencias SU - 098 de 2018 y SU 339 de 2019, porque en este asunto no se puede predicar la existencia de una duda frente a las normas jurídicas que regulan el reconocimiento prestacional (cesantías) a favor de los docentes, ni un vacío legal que permita la remisión a las disposiciones de la Ley 50 de 1990.
En este sentido se advierte que la Ley 344 de 1996 al regular el régimen de cesantías para las personas vinculadas a los Órganos y Entidades del Estado, expresamente señaló que ello tenía lugar sin perjuicio de lo ya establecido en la Ley 91 de 1989, y vale anotar que esa explicación, conlleva a que lo ya regularizado permanezca incólume ante la nueva normatividad. […] Además, lo pretendido por la parte actora conllevaría a una transgresión al principio de inescindibilidad normativa, pues en este caso la aplicación de las Leyes 50 de 1990 y 344 de 1996 no deviene de la inexistencia de una disposición que delimite la consignación de las cesantías a los docentes. […] Para el efecto, en el caso concreto, para la Sala no resulta aplicable extender la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990 a los docentes respecto al pago de las cesantías a más tardar el 14 de febrero de cada año, en consideración a las siguientes premisas: i) la naturaleza y finalidades del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, ii) su régimen se maneja bajo el principio de unidad de caja y los recursos del FOMAG, en virtud de la Ley 1955 de 2019, son transferidos por el Sistema General de Participaciones, en atención a lo dispuesto en la Ley 715 de 2001, por lo tanto, no están previstas cuentas individuales para que se consignen las cesantías a cada docente, ello con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración y pago de las obligaciones definidas por la ley, iii) la situación fáctica tratada en la sentencia SU-098 de 2018 difiere del asunto bajo estudio y iv) aplicación al principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, valerse de manera íntegra del cuerpo normativo al que pertenece el docente. […]” Así entonces, el cotejo entre la demanda, el recurso de apelación contra la providencia de primera instancia, el escrito de tutela y la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia dan cuenta de que los argumentos expuestos en el escrito de tutela ya fueron desestimados en el medio de control.
De ahí que no queda duda que la acción carece de la relevancia constitucional necesaria, pues se está empleando como si la tutela fuera una instancia adicional del medio de control. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este punto, resulta importante señalar que, si bien en la solicitud de amparo la parte actora se refirió a nuevas sentencias que han abordado el mismo asunto, incluyendo la sentencia alegada de 19 de enero de 2023 proferida por el magistrado William Hernández Gómez, lo cierto es que las invoca con el mismo propósito con el que citó otras en la demanda ordinaria y en el recurso de apelación contra la sentencia dictada en primera instancia: demostrar que sí debió hacerse extensivo el régimen de cesantías previsto en la Ley 50 de 1990 al personal docente para reconocer la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de ese marco normativo.
En un caso con idéntica situación fáctica y jurídica, la Corte Constitucional concluyó, en la Sentencia SU-573 de 2019, que la acción de tutela carecía de relevancia constitucional, por las siguientes razones: (i) El asunto propuesto versaba sobre una cuestión meramente legal, que no impactaba la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, pues se proponía que el juez de tutela determinara si a las cesantías anualizadas de los docentes les resulta aplicable la Ley 91 de 1989 y el Decreto 1831 de 2005 o la Ley 50 de 1990, Ley 344 de 1996 y Decreto 1582 de 1998; asunto que conlleva a establecer aspectos legales acerca de la calidad de la vinculación de los docentes (territoriales, nacionales o nacionalizados) y sobre el fondo administrador de cesantías en que debe efectuarse la afiliación para que se cause la penalidad por no consignación oportuna de la prestación social.
Que, además, los argumentos buscaban «realizar el análisis de corrección de la sentencia y, en consecuencia, identificar cuál es la interpretación que los jueces de la jurisdicción contencioso administrativo deben acoger acerca del alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 y de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, en cuanto al reconocimiento de una penalidad por no consignación oportuna de las cesantías en el régimen docente».
(ii) La discusión propuesta no involucraba la protección de derechos fundamentales y la anomalía procesal alegada (presunto desconocimiento del precedente y del principio de favorabilidad laboral) no era determinante ni tenía un efecto decisivo en las sentencias cuestionadas y tampoco conllevaba a la afectación de un derecho fundamental, por cuanto «las decisiones impugnadas en sede de tutela no constituyen “desvíos del juez ordinario” ni decisiones carentes de motivación y no dan cuenta prima facie de la inaplicación de una prerrogativa de carácter constitucional».
(iii) Los demandantes pretendían reabrir la controversia legal resuelta tras obtener una respuesta desfavorable a sus intereses, toda vez que los demandantes acudían a la tutela bajo la supuesta configuración de dos defectos específicos con el fin de que el juez constitucional accediera a las mismas pretensiones incoadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esa misma línea argumentativa ha sido acogida por esta Sala al declarar improcedente la acción de tutela por no cumplir el presupuesto de la relevancia constitucional porque la parte actora pretendía reabrir el debate legal en torno a la aplicación de la Ley 50 de 1990, en tanto reiteraba los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación11.
Precisado lo anterior, se recuerda que la jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela contra providencias judiciales no se instituyó como un análisis de las mejores razones entre las expuestas en la decisión atacada y la interpretación 11 Sentencias de 18 de mayo de 2023, M.P. Wilson Ramos Girón, expediente No. 11001-03-15-000-2023- 01500-00, 25 de mayo de 2023, expediente No. 11001-03-15-000-2023-00705-01, M.P. Milton Chaves García. Véanse también las sentencias de 1 de junio de 2023, expediente 11001-03-15-000-2023-02069-00 y de 29 de junio de 2023, expedientes 11001-03-15-000-2023-01047-01, 11001-03-15-000-2023-02310-00, 11001-03-15-000-2023-02432-00, M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 11001-03-15-000-2023-05557-01 Demandante: Roberto Antonio Rodas Zapata 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sostenida por el tutelante, en tanto que no obedece a su naturaleza y propósito. De ahí que la simple disparidad de criterio no constituye en sí misma una vulneración de derechos fundamentales.
De aceptar esa posibilidad, se desnaturalizaría la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional. Es por tal motivo, que de manera reiterada se ha sostenido que cuando se controvierten decisiones judiciales, la procedencia del amparo está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso.
Finalmente, es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural. Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente, incluyendo la relevancia constitucional. 6.
Conclusión En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, por considerar que la tutela bajo estudio no cumple el requisito de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia del 17 de octubre de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección A del Consejo de Estado, dadas las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.
(Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador